Antrag an den Regierungsrat - VZGV

 
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Antrag an den Regierungsrat - VZGV
Kanton Zürich
      Gesundheitsdirektion

      Antrag an den Regierungsrat
      vom ... 2018
      588-2014 / 2041-08-2018 / kmu / in

      B

      Verordnung über die Ausbildungspflicht in
      der Langzeitpflege (Neuerlass)

      1.          Einleitung
      Eine bedarfsgerechte Gesundheitsversorgung der Bevölkerung setzt unter anderem
      voraus, dass genügend Gesundheitspersonal zur Verfügung steht. Der Nachwuchs-
      bedarf in den nicht-universitären Gesundheitsberufen, namentlich den Pflegeberufen,
      ist jedoch seit Langem deutlich höher als die jährlichen Ausbildungsleistungen der
      Betriebe. Dies zeigt sich unter anderen daran, dass die Betriebe zunehmend Schwie-
      rigkeiten haben, vakante Stellen - insbesondere von diplomierten Pflegefachperso-
      nen - wieder zu besetzen. Ohne korrigierende Massnahmen wird sich die Lage in Zu-
      kunft zuspitzen, unter anderem auch deshalb, weil z.B. im Jahr 2015 rund 1570 dip-
      lomierte Pflegepersonen im stationären Bereich über 55 Jahre alt waren und in eini-
      gen Jahren in den Ruhestand treten werden. 2025 wird schweizweit für die Diplom-
      pflege ein jährlicher mittlerer Nachwuchsbedarf von 6075 Personen erwartet; auf der
      Sekundarstufe II sind es für die Pflege und Betreuung mit Eidgenössischem Fähig-
      keitszeugnis (EFZ) 5849 Personen und für die Pflege und Betreuung mit Eidgenössi-
      schem Berufsattest (EBA) 1950 Personen1.

      Der Fachkräftemangel im Pflegebereich hat verschiedene Ursachen. Der Personal-
      bestand ist in den letzten Jahren zwar gewachsen, aber gleichzeitig hat sich der
      Skill- und Grademix 2 verändert – sei es, dass der Anteil von diplomierten Pflegerin-
      nen und Pflegern gegenüber den Fachpersonen Gesundheit (FaGe) gestiegen ist o-
      der umgekehrt. Zudem stieg der Anteil des Personals mit einem ausländischen
      Berufsabschluss bzw. Diplom. Es muss davon ausgegangen werden, dass die Ab-
      hängigkeit des Gesundheitswesens von Mitarbeitenden mit einem im Ausland erwor-
      benen Diplom auch in Zukunft in hohem Masse bestehen bleibt. Eine wirksame Ge-

1 Vgl. Nationaler Versorgungsbericht für die Gesundheitsberufe 2016, hrsg. von der Schweizerischen Kon-
ferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) und der Nationalen Dachorganisa-
tion der Arbeitswelt Gesundheit (OdASanté), September 2016 (www.odasante.ch/bildungspolitik/Zahlen &
Fakten)
2 Zusammensetzung eines Teams: Verhältnis von Erfahrung und angeeigneten Fähigkeiten (Skills) als

auch Ausbildungsabschlüsse (Grade) der einzelnen Mitarbeitenden
Gesundheitsdirektion
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genmassnahme ist, dass sich die Betriebe noch vermehrt an der Ausbildung von in-
ländischen Mitarbeitenden engagieren, damit diese Abhängigkeit etwas vermindert
werden kann.

In den Bereichen Akutsomatik, Psychiatrie und Rehabilitation verpflichtete der Regie-
rungsrat die Zürcher Listenspitäler gestützt auf § 5 Abs. 1 lit. f des Spitalplanungs-
und -finanzierungsgesetzes (SPFG; LS 813.20) in Verbindung mit § 22 des Gesund-
heitsgesetzes (GesG, LS 810.1), die Aus- und Weiterbildung einer angemessenen
Zahl von Angehörigen der nicht-universitären Gesundheitsberufe sicherzustellen. Am
3. Oktober 2012 beschloss der Regierungsrat einen Anhang zu den Zürcher Spitallis-
ten 2012, der die Aus- und Weiterbildungspflicht in den nicht-universitären Gesund-
heitsberufen in den Spitälern konkretisiert (RRB Nr. 1040/2012). Diese Pflicht wurde
auf den 1. Januar 2013 eingeführt. Spitäler, die der Aus- und Weiterbildungspflicht
nur ungenügend nachkommen, haben seither eine Ersatzabgabe zu entrichten. Der
Aufwand der Spitäler für die Aus- und Weiterbildungsleistungen im Bereich dieser
Berufe ist in den für die Fallpauschalen anrechenbaren Kosten eingeschlossen und
wird mit diesen abgegolten (Art. 49 Abs. 1 und 3 Krankenversicherungsgesetz [KVG,
SR 832.10] i.V.m. Art. 7 Abs. 1 lit. b Verordnung über die Kostenermittlung und die
Leistungserfassung durch Spitäler, Geburtshäuser und Pflegeheime in der Kranken-
versicherung [VKL, SR 832.104]).

Die Aus- und Weiterbildungsverpflichtung der Listenspitäler führt dazu, dass sie im
besten Fall ihren eigenen Bedarf an Pflegepersonal decken. Der Nachwuchsbedarf
der Institutionen der Langzeitversorgung wird damit aber nicht sichergestellt. Um de-
ren Nachwuchsbedarf zu decken, sind auch sie zu verpflichten, genügend Personal
(in diesem Fall Pflege- und Betreuungspersonal) auszubilden. Gesetzliche Grund-
lage hierfür ist § 22 GesG, wonach die Direktion die bewilligungspflichtigen Institutio-
nen dazu verpflichten kann, die Aus- und Weiterbildung im Bereich der Gesundheits-
berufe sicherzustellen. Mit einer neuen Verordnung soll diese Ausbildungsverpflich-
tung in den Berufen Pflege und Betreuung für ambulante und stationäre Langzeitpfle-
geinstitutionen (Spitex und Pflegeheime) umgesetzt werden.
Gesundheitsdirektion
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2.        Bereich der Langzeitpflege
2.1       Begriff und Zuständigkeit
Die Langzeitpflege umfasst die auf 14 Tage befristeten Pflegeleistungen der Akut-
und Übergangspflege, die direkt an eine Spitalbehandlung anschliessen, und die län-
gerfristigen Leistungen der ambulanten oder stationären Pflege.

Es ist Sache der Gemeinden, für die Langzeitpflegeversorgung ihrer Einwohnerinnen
und Einwohner zu sorgen. Sie können dazu eigene Einrichtungen betreiben, oder
aber sie beauftragen von Dritten betriebene Institutionen oder selbstständig tätige
Pflegefachpersonen mittels Leistungsaufträgen (vgl. § 5 Pflegegesetz; LS 855.1).

2.2.     Leistungserbringer
Die ambulante Langzeitpflege wird durch Spitex-Institutionen und durch freiberuflich
tätige Pflegefachpersonen erbracht, die stationäre Langzeitpflege durch Alters- und
Pflegeheime.

Spitex-Institutionen und Alters- und Pflegeheime benötigen eine gesundheitspolizeili-
che Institutionsbewilligung der Gesundheitsdirektion (§ 35 GesG). Zurzeit verfügen
rund 550 Institutionen über eine solche Bewilligung. Die Zahl der freiberuflich tätigen
Pflegefachpersonen mit einer gesundheitspolizeilichen Berufsausübungsbewilligung
beträgt rund 300.

Die Pflegeheime und Spitex-Institutionen unterstehen der gesundheitspolizeilichen
Aufsicht des Bezirksrats und der Oberaufsicht der Gesundheitsdirektion (§ 37 Abs. 1
GesG).

2.3.     Branchenverbände
Die meisten Leistungserbringer sind in Verbänden organisiert. Die wichtigsten Bran-
chenverbände im Kanton Zürich sind Curaviva und der Spitex-Verband. Curaviva
Kanton Zürich sind rund 240 Betriebe im Bereich der Alters- und Pflegeheime ange-
schlossen, der Spitex-Verband Kanton Zürich hat rund 95 Mitglieder. Bundesweit tä-
tig sind die Verbände Senesuisse (Pflegeheime) und Association Spitex privée
Suisse (ASPS; Bereich Spitex). Rund 50 Pflegeinstitutionen mit Standort im Kanton
Zürich sind Mitglieder von Senesuisse, rund 40 solche von ASPS.
Gesundheitsdirektion
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      Curaviva Kanton Zürich und der Spitex-Verband Kanton Zürich gründeten 2011 ei-
      nen Lehrbetriebsverbund namens SPICURA 3. Dadurch konnten insbesondere für
      kleine Betriebe mehr Ausbildungsplätze für den Beruf Fachfrau/Fachmann Gesund-
      heit geschaffen werden.

      2.4.    Finanzierung der Langzeitpflege
      Die Langzeitpflege wird finanziert durch die obligatorische Krankenpflegeversiche-
      rung (OKP), die einen gesetzlich fixierten Beitrag leistet, durch die Leistungsbezie-
      henden, die einen Beitrag bis zum gesetzlich bestimmten Maximalbetrag zu leisten
      haben, und – im Kanton Zürich – durch die Gemeinden, welche die restlichen Kosten
      zu tragen haben (vgl. Art. 25a Abs. 5 KVG, Art. 7a Verordnung über Leistungen in
      der obligatorischen Krankenpflegeversicherung [KLV; SR 832.112.31] und § 9 Pfle-
      gegesetz). Der Kanton beteiligt sich nicht mehr an den Kosten der Langzeitpflege, da
      er seit 1. Januar 2012 die gesamten von der öffentlichen Hand zu tragenden Kosten
      der Spitalfinanzierung übernimmt (§ 19 SPFG).

      3.      Ausbildungstätigkeit im Bereich der Langzeitpflege
      3.1.    Zielsetzung
      Aufgrund der demografischen Entwicklung der Bevölkerung, das heisst der zuneh-
      menden Überalterung der Gesellschaft verbunden mit einer Zunahme des Pflege-
      und Betreuungsbedarfs, sowie aufgrund des wachsenden Anteils an Teilzeitarbeits-
      verhältnissen steigt der Nachwuchsbedarf im Langzeitbereich stetig an. Dieser Be-
      darf kann auch nicht durch die bereits für die Listenspitäler bestehende verbindliche
      Verpflichtung zur Aus- und Weiterbildungstätigkeit gedeckt werden. Die Spitäler müs-
      sen primär ihren eigenen Bedarf abdecken und können nicht noch denjenigen der
      Langzeitpflege sicherstellen. Die Abhängigkeit von im Ausland ausgebildeten Fach-
      kräften wird immer stärker. Es braucht daher auch eine verbindliche Verpflichtung für
      die bewilligungspflichtigen spitalexternen Pflegeinstitutionen, mehr inländisches Pfle-
      gepersonal auszubilden, da auf freiwilliger Basis die Deckung des Nachwuchsbe-
      darfs nicht sichergestellt sein wird. Es gilt zudem ein finanzielles Anreizsystem zu

3 SPICURA bildet im Verbund mit Heimen und Spitex-Organisationen aus dem Kanton Zürich
Fachfrauen/Fachmänner Gesundheit (FaGe), Assistentinnen/Assistenten Gesundheit und Sozi-
ales (AGS) und neu auch Pflegefachpersonen HF aus, was eine administrative, finanzielle, zeit-
liche und personelle Entlastung der Betriebe bezweckt; vgl. https://www.spicura.ch/
Gesundheitsdirektion
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      schaffen, das die ganze spitalexterne Branche motiviert, mit vereinten Kräften der
      Nachwuchsproblematik entgegen zu treten.

      3.2.     Ist-Zustand
      In den letzten Jahren haben die bewilligungspflichtigen Institutionen – auch mit Hilfe
      des Lehrbetriebsverbundes SPICURA – viele neue Lehrstellen auf der Sekundar-
      stufe II geschaffen (Fachpersonen Gesundheit bzw. Fachpersonen Betreuung mit
      Schwerpunkt Betagtenbetreuung mit Eidgenössischem Fähigkeitszeugnis [EFZ]; As-
      sistentinnen und Assistenten Gesundheit mit Eidgenössischem Berufsattest [EBA]).
      Weiter kann seit 2014 eine Zunahme der Pflege-Diplomausbildungen HF (Höhere
      Fachschule) oder FH (Fachhochschule) festgestellt werden, sei es im regulären Stu-
      diengang oder im berufsbegleitenden Bildungsgang.

      In der nachfolgenden Tabelle wird dargestellt, wie viele Personen im Jahr 2016 im
      Bereich der Langzeitpflege in Ausbildung standen. Die Daten beruhen auf Angaben
      der OdA G ZH 4, dem Verein Dritter Lernort Sozialbereich Zürich, der Höheren Fach-
      schulen ZAG5 und Careum sowie der Fachhochschule ZHAW:

                                      2016: Anzahl Personen in Ausbildung
                                        Heime             Spitex             Total
       Diplomausbildungen                 205                25                230
       Berufsausbildung EFZ              1040               136               1176
       Attestausbildung EBA               266                 5                271

      Dass die Ausbildungstätigkeit für den Beruf der diplomierten Pflegefachpersonen bis-
      lang noch auf verhältnismässig bescheidenem Niveau liegt, dürfte u.a. darin begrün-
      det sein, dass die Studierenden solche Praktikumsplätze im Vergleich zu jenen in
      Spitälern als weniger attraktiv beurteilen, weil sie – zu Unrecht – davon ausgehen,
      dass der Langzeitbereich weniger vielfältig und anspruchsvoll ist. Diese Gegebenheit
      stellt eine hohe Herausforderung an die Institutionen hinsichtlich ihrer Nachwuchs-
      werbung dar, um das Rekrutierungspotenzial auch für die Diplomstufe erhöhen zu
      können. Seit 2015 gibt es immerhin eine deutliche Zunahme der Anzahl Personen,

4 Organisation der Arbeitswelt Gesundheit Kanton Zürich, Branchenverband für Berufsbildung im Gesund-

heitswesen des Kantons Zürich
5 Zentrum für Ausbildung im Gesundheitswesen Kanton Zürich
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      die den Berufsbegleitenden Bildungsgang Pflege HF absolvierten. Diese Entwicklung
      kann als willkommener Ansatz für die gezielte Nachwuchswerbung von schon etwas
      lebenserfahreneren Personen genutzt werden.

      Weiter bestehen schon heute Kooperationen zwischen den Listenspitälern und den
      Langzeitpflegeinstitutionen zwecks einer breit abgestützten Ausbildung der FaGe:
      FaGe-Lernende der Listenspitäler absolvieren für z.B. 4-6 Wochen ein Praktikum in
      einer Langzeitpflege-Institution und umgekehrt.

      3.3.     Ausbildungsbedarf
      Im Hinblick auf die Einführung der Ausbildungsverpflichtung in den Institutionen der
      Langzeitpflege erhob die Gesundheitsdirektion den Ausbildungsbedarf jener Berufs-
      gruppen der Pflege und Betreuung, deren Ausbildungsdefizit evident ist. Es handelt
      sich in erster Linie um diplomierte Pflegefachpersonen HF/FH, aber auch um Fach-
      personen Gesundheit (FaGe) sowie um Assistentinnen und Assistenten Gesundheit
      und Soziales (AGS). Der Beruf Fachfrau/Fachmann Betreuung (FaBe) mit Schwer-
      punkt Betagtenbetreuung wird ebenfalls im Heimbereich ausgebildet. Diesen Beruf
      anerkennt die Gesundheitsdirektion im Vergleich zur Ausbildung FaGe als ebenbür-
      tig. Die Erfassung des Personalbestandes wird in den zugrundeliegenden eidgenös-
      sischen Statistiken unterschiedlich gehandhabt. Für die Nachwuchsbedarfsberech-
      nungen teilte die Gesundheitsdirektion deshalb das Personal in drei Qualifikations-
      stufen ein: Tertiärstufe (Pflegediplom [alt- und neurechtliche Diplome]), Sekundar-
      stufe II EFZ (z.B. FaGe und FaBe, altrechtliche Abschlüsse wie Pfleger/in FaSRK)
      sowie Sekundarstufe II EBA (Assistenzstufe wie AGS, altrechtlich Pflegeassistent/in
      SRK). Bei den drei Berufen auf der Sekundarstufe II («Lehre») dauert die Ausbildung
      drei Jahre (FaGe, FaBe) bzw. zwei Jahre (AGS).

      Die Nachwuchsbedarfsberechnung erfolgte für den stationären und den ambulanten
      Langzeitbereich getrennt, wobei die freischaffenden diplomierten Pflegefachperso-
      nen nicht in der Berechnung für die Spitex-Institutionen berücksichtigt wurden, weil
      sie nicht selber ausbilden können. Ausgangspunkt der Nachwuchsbedarfsberech-
      nungen ist die Anzahl Personen, die in allen Heimen bzw. Spitex-Institutionen den
      Beruf auf der entsprechenden Qualifikationsstufe ausüben 6. Diese Zahl wird durch

6Datenquelle: statistische Erhebung 2016 der Betriebe z.H. Gesundheitsdirektion Kanton ZH, Stand
24.07.2017
Gesundheitsdirektion
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         die Anzahl Jahre geteilt, während welcher der Beruf im Durchschnitt ausgeübt wird
         (sog. durchschnittliche Berufsverweildauer). Hierzu liegen keine statistisch validen
         Daten vor. Aus anderen Untersuchungen 7 ist aber bekannt, dass rund 50% der Lehr-
         abgängerinnen und Lehrabgänger FaGe beabsichtigen, im Beruf zu bleiben, wäh-
         rend rund 32% eine weitere Aus- oder Weiterbildung anvisieren und rund 17% sich
         nach Lehrende anderweitig orientieren, d.h. nicht zur Deckung des Nachwuchsbe-
         darfs im Gesundheitswesen beitragen:

7   Statistische Erhebungen des Mittelschul- und Berufsbildungsamtes, Jahr 2007-2017.
Gesundheitsdirektion
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Für die Berechnung der Ausbildungsverpflichtung wird gestützt auf diesen Grundla-
gen von einer durchschnittlichen Berufsverweildauer von 15 Jahren ausgegangen.

Der Quotient von Anzahl Personen und Berufsverweildauer ergibt die Zahl von
Berufsabschlüssen, die pro Jahr nötig sind, um die Personen zu ersetzen, die aus
dem Beruf ausscheiden. Dieser jährliche Bedarf an Ausbildungsabschlüssen ist mit
der Ausbildungsdauer des betreffenden Berufs in Jahren zu multiplizieren. Das Er-
gebnis zeigt, wie viele Personen gleichzeitig in Ausbildung stehen müssen, um den
Nachwuchsbedarf des Berufs zu decken.

Bei der Bedarfsberechnung ist sodann die Zubringerfunktion zu den Diplom-Studien-
gängen zu berücksichtigen. Ein beträchtlicher Teil der Personen, die den Beruf FaGe
erlernt haben, wählt nach Abschluss der Ausbildung den Studiengang Pflege an ei-
ner Höheren Fachschule oder einer Fachhochschule. Der berechnete Ausbildungs-
bedarf für die Berufsgruppe Sekundarstufe II EFZ wird deshalb um 60% des Bedarfs
auf Diplomstufe erhöht. Nachfolgend wird die Nachwuchsbedarfsberechnung darge-
stellt:
Gesundheitsdirektion
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 Ausbildungsbedarfsberechnung Pflege und Betreuung
 Langzeitbereich nach Kenndaten 2016
 bei durchschnittlicher Berufsverweildauer von 15 Jahren

                                                            Anzahl
                                                                              jährliche        Personen in
                                                         ausgebildetes
Pflege und Betreuung Heime                                 Personal
                                                                             Abschlüsse      Ausbildung/Jahr

Pflegende Diplomstufe                                         5403              360.2              1080.6
Pflege Sekundarstufe II (z.B. FaGe)                           3611              240.7
     plus 60% des Dipl.-Bedarf als Zubringer HF/FH                              216.1
                                            Total FaGe                          456.9              1370.6
Pflege Assistenzstufe (AGS)                                   1872              124.8               249.6

Pflege und Betreuung Spitex1
Pflege Diplomstufe                                            2341              156.1               468.2
Pflege Sekundarstufe II (z.B. FaGe)                           1303              86.9
     plus 60% des Dipl.-Bedarf als Zubringer HF/FH                              93.6
                                         Total FaGe                             180.5               541.5
Pflege Assistenzstufe (AGS)                                    623               41.5               83.1

                                                                              jährliche        Personen in
Total beide Leistungsbereiche:                                               Abschlüsse      Ausbildung/Jahr
Pflege Diplomstufe                                                              516.3              1548.8
Pflege Sekundarstufe II (z.B. FaGe)                                             637.4              1912.1
Pflege Assistenzstufe                                                           166.3              332.7

1
 Selbständig erwerbende Diplomierte abgezogen
Datenquelle: statistische Erheb ung 2016 der Betrieb e z.H. Gesundheitsdirektion Kanton ZH, Stand 24.07.2017

Der Regierungsrat sieht zurzeit davon ab, bei der Nachwuchsbedarfsberechnung
den Faktor des zukünftig zunehmenden Bedarfs ebenfalls mit einzuberechnen. Wie
dem Nationalen Versorgungsbericht für die Gesundheitsberufe 2016 entnommen
werden kann, wird in der Schweiz für das gesamte Personal Pflege und Betreuung
bis 2025 ein Bedarfszuwachs von rund 28% in den Heimen und rund 35% für die
Spitex prognostiziert (vgl. www.gdk-cds.ch/index.php?id=882&L=0). Erst wenn die zu
erwartende Ausbildungstätigkeit in den nächsten Jahren erhöht worden ist, ist vorge-
sehen, der Nachwuchsbedarfsberechnung auch den zukünftigen Bedarf zugrunde zu
legen.
Gesundheitsdirektion
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         3.4.      Bedarfsdeckung
         Nachfolgender Darstellung kann entnommen werden, wie sich die Bedarfsdeckung
         pro Qualifikationsstufe und pro Leistungsbereich 2016 darstellte. Sie gibt zudem den
         Institutionen Orientierung, in welchen Berufen vermehrte Anstrengungen zur Sicher-
         stellung des Nachwuchsbedarfes angezeigt sind.

         Deckungsgrad Nachwuchsbedarfsberechnung 2016 pro Leistungsbereich

                                                 Heime                                   Spitex

                                Bedarf Anzahl 2016:                     Bedarf Anzahl 2016:
                                in Ausbildung   Anzahl in   Deckungs-   in Ausbildung   Anzahl in    Deckungs-
                                pro Jahr        Ausbilung   grad 2016   pro Jahr        Ausbilung    grad 2016
         Diplomausbildung           1080.6          205        19%           468.2             25        5%
         Berufsausbildung EFZ       1370.6         1040        76%           541.5          136         25%
         Attestausbildung EBA       249.6           266        107%          83.1              5         6%

         Im Heimbereich wurde die Bedarfsdeckung für den Assistenzberuf schon erreicht,
         was vorab auf zwei Gründe zurückzuführen ist: kleinere Institutionen erlangen leich-
         ter die Bildungsbewilligung für die Berufsausbildung auf Sekundarstufe II, weil sie nur
         ansatzweise Lernfelder auf Diplomstufe anbieten können. Weiter stellt die Attestaus-
         bildung eine gute Einstiegsmöglichkeit für Bildungsschwächere wie auch für Perso-
         nen mit Migrationshintergrund dar. Berichten von Seite der Institutionen zufolge eig-
         nen sich viele dieser Personen später zur Rekrutierung für die Berufsausbildung
         FaGe EFZ, da Bildungsschwächere sich häufig nicht zumuten, direkt in eine Berufs-
         ausbildung einzusteigen. Sie haben die Option, anschliessend die FaGe-Ausbildung
         in verkürzter Form zu absolvieren, was dem Bildungsleitsatz «kein Abschluss ohne
         Anschluss» entspricht8.

         Zudem darf bei der Prüfung der Bedarfsdeckung nicht ausser Acht gelassen werden,
         dass es hin und wieder zu Ausbildungsabbrüchen kommt, sei es aus persönlichen
         Gründen, sei es aus Gründen einer verpassten Promotion. Dieser Aspekt wurde bei
         den Berechnungen nicht berücksichtigt, da die Anzahl Abbrüche von Jahr zu Jahr va-
         riiert.

8   Art. 3 Bst. d Bundesgesetz über die Berufsbildung (Berufsbildungsgesetz, BBG, LS 412.10)
Gesundheitsdirektion
                                                                          11/33

      3.5.     Ausbildungsqualität
      Bei der Erfüllung der quantitativen Ausbildungsverpflichtung haben die Institutionen
      die allgemeinen gesetzlichen und qualitativen Berufsbildungsvorgaben zu beachten.
      Deren Einhaltung wird periodisch von den zuständigen Organen aus dem Bildungs-
      bereich überprüft. Die qualitative Überprüfung inkl. Einhaltung der gesetzlichen Vor-
      schriften erfolgt auf Sekundarstufe II durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt
      (MBA)9 , bei der Tertiärstufe durch die Bildungszentren bzw. Fachhochschulen10.
      Letztere sind auch für die Gesamtausbildung dieser Studiengänge verantwortlich.

      Die quantitative Ausbildungsverpflichtung bleibt bestehen, auch wenn das MBA nicht
      alle Lehrverträge für die Berufe der Sekundarstufe II genehmigen oder gar die Bil-
      dungsbewilligung entziehen sollte. Dasselbe gilt für die Ausbildungen auf Tertiär-
      stufe, wenn ein Bildungszentrum den Betrieb nicht mehr als geeigneten Praktikums-
      ort anerkennt und folglich keine Studierenden mehr zuteilt. Der betreffende Betrieb
      ist dann gefordert, umgehend Massnahmen zu ergreifen, um in den Folgejahren wie-
      der entsprechend den gesetzlichen und qualitativen Vorgaben ausbilden zu können.

      3.6.     Rechtsgrundlagen
      § 22 Abs. 1 GesG in der heutigen Fassung wurde vom Verwaltungsgericht auf Be-
      schwerde eines Listenspitals hin als ungenügende Rechtsgrundlage für eine Ersatz-
      abgabe bei Verletzung der Ausbildungspflicht taxiert. Das entsprechende Urteil
      VB.2016.00659 vom 8. Februar 2017 bezieht sich zwar auf den Akutbereich, gilt aber
      genau gleich im Langzeitbereich. Der Regierungsrat unterbreitet dem Kantonsrat
      deshalb eine Revision von § 22 GesG. In der neuen Fassung soll die Gesundheitsdi-
      rektion ermächtigt werden, die bewilligungspflichtigen Institutionen des Gesundheits-
      wesens zu verpflichten, die Aus- und Weiterbildung in den Gesundheitsberufen si-
      cherzustellen (statt bloss Aus- und Weiterbildungsplätze zur Verfügung zu stellen).

9 Vgl. z.B.: Verordnung über die Berufsbildung (Berufsbildungsverordnung, BBV, SR Nr. 412.101) oder

Verordnung des SBFI über die berufliche Grundbildung Fachfrau Gesundheit/Fachmann Gesundheit mit
eidgenössischem Fähigkeitszeugnis (EFZ, SR 412.101.220.96).
10 Vgl. z.B.: Verordnung des EVD über Mindestvorschriften für die Anerkennung von Bildungsgängen und

Nachdiplomstudien der höheren Fachschulen (MiVo-HF, SR 412.101.61); Rahmenlehrpläne der einzelnen
Bildungsgänge und/oder Praktikumsvereinbarungen zwischen Höheren Fachschulen bzw. Fachhoch-
schule und Betrieb
Gesundheitsdirektion
                                                               12/33

Dies ändert allerdings nichts daran, dass die vorliegende Verordnung auch auf den
geltenden § 22 GesG abgestützt werden kann.

Die Gesundheitsdirektion kann grundsätzlich auch Vorschriften über das Angebot
und die Qualität der Leistungserbringung erlassen (§ 5 Abs. 3 Pflegegesetz). Von
dieser Möglichkeit hat sie mit der Verordnung über die Pflegeversorgung (LS 855.11)
Gebrauch gemacht. Da sich der Geltungsbereich dieser Verordnung nach ihrem § 2
Abs. 1 aber auf die Gemeinden und auf die von ihnen betriebenen oder beauftragten
Leistungserbringer beschränkt, ist die Ausbildungspflicht für sämtliche bewilligungs-
pflichtigen Institutionen des spitalexternen ambulanten und stationären Pflegebe-
reichs in der vorliegenden neuen Verordnung zu verankern.

Kommt eine Institution ihrer Aus- und Weiterbildungspflicht nicht nach, so kann die
Gesundheitsdirektion gemäss § 22 Abs. 2 GesG die Staatsbeiträge kürzen oder Er-
satzabgaben erheben. Da die Gemeinden die Langzeitpflegeversorgung sicherzu-
stellen haben und der Kanton daran keine Beiträge leistet, kommt bei Nichterfüllung
im Bereich Langzeitpflege – im Unterschied zu den Bereichen Akutversorgung, Psy-
chiatrie und Rehabilitation – nur die Erhebung der Ersatzabgabe in Frage. Die Er-
satzabgabe entspricht bis zu 150% der durchschnittlichen Kosten von Aus- und Wei-
terbildungsstellen bzw. von Praktikumsplätzen im jeweiligen Beruf. Die Ausbildungs-
Mehrkosten sind im Betriebsaufwand der Institutionen für die pflegerischen Leistun-
gen enthalten.

Der Vorstand der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorin-
nen und -direktoren (GDK) hat an der Sitzung vom 25. Juni 2015 Empfehlungen be-
treffend Normbeträge im Sinne von Mindestansätzen der betrieblichen Ausbildungs-
leistungen bei den nicht-universitären Gesundheitsberufen verabschiedet. Mit dem
Beschluss soll das Bewusstsein für die Kosten der Ausbildungstätigkeit geschärft
werden. In Bezug auf die Abgeltung der Ausbildungsnettokosten ist in Erinnerung zu
rufen, dass die betrieblichen Kosten für die Ausbildung des nicht-universitären Ge-
sundheitspersonals als KVG-pflichtige Leistungen im Rahmen der jeweiligen Finan-
zierungssysteme in Spitälern, Pflegeheimen und Spitex abgegolten werden. Die Ge-
meinden gelten denn die Ausbildungsleistungen bei Pflegeheimen und Spitex-Institu-
tionen in der Regel auch nicht zweckgebunden, sondern im Rahmen der Restfinan-
zierung indirekt ab. Mit der GDK-Empfehlung zu den Mindestansätzen geht es nicht
Gesundheitsdirektion
                                                                          13/33

      darum, eine zusätzliche Abgeltung einzuführen, sondern den entsprechenden Anteil
      der finanziellen Mittel der Ausbildungstätigkeit zuordnen zu können. 11

      4.       Vernehmlassung zum Konzept
      Ende Januar 2017 lud die Gesundheitsdirektion den Gemeindepräsidentenverband
      des Kantons Zürich (GPV), die Gemeinden, die Branchenverbände und die Langzeit-
      Institutionen zur Vernehmlassung zum von ihr erstellten Konzept der Ausbildungsver-
      pflichtung in den Berufen Pflege und Betreuung für ambulante und stationäre Lang-
      zeitinstitutionen ein. Grundsätzlich stimmten die Vernehmlassungsadressaten der
      Ausbildungsverpflichtung als Massnahme zur Nachwuchssicherung zu, da – wie sie
      übereinstimmend ausführten – der Nachwuchsmangel unbestritten sei. Von Seiten
      GPV bzw. Gemeinden wurde zudem das Bonus-Malus-System begrüsst, weil die
      Gelder der Ausgleichszahlungen im System verbleiben. Weiter wurde positiv gewür-
      digt, dass die Zielwerte unterschiedlich nach Heim- und Spitexbereich definiert seien,
      da dadurch den unterschiedlichen (Ausbildungs-)Bedingungen zwischen Heimen und
      Spitex Rechnung getragen werde. Vor allem für die Ausbildung auf Diplomstufe wur-
      den jedoch die Zielwerte als zu hoch bis hin zu nicht realistisch bewertet, da sie
      schwer bis kaum zu erreichen seien. Die Gesundheitsdirektion überprüfte die Ziel-
      werte im Nachgang zur Vernehmlassung in enger Zusammenarbeit mit Vertretungen
      aus der Praxis und passte sie entsprechend an.

      Weiter wiesen der GPV und die Gemeinden darauf hin, dass zu beobachten sei, ob
      das Bonus-Malus-System im Langzeitbereich und die Ersatzabgaben bei den Listen-
      spitälern zu vergleichbaren finanziellen und organisatorischen Belastungen führten.
      Es dürfe auf keinen Fall zu einer Kostenverschiebung vom Kanton zu den Gemein-
      den kommen. Dies wird dadurch verhindert, dass die Ausbildungsverpflichtungssys-
      teme für die beiden Bereiche Spital und Langzeitpflege je separat betrieben werden,
      sodass keinerlei Vermischung zwischen den Kostenträgern dieser Bereiche möglich
      ist. Nur die Preise für die Berechnung der Ersatzabgaben bzw. des Malus sind die-
      selben. Die Berechnung als solche erfolgt aber getrennt.

11vgl. www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/themen/gesundheitsberufe/if-verbaende_nettonormkos-
ten_praktausbildung_20150625_d.pdf
Gesundheitsdirektion
                                                                           14/33

Auch im Übrigen berücksichtigt die vorliegende Verordnung die Ergebnisse aus der
erfolgten Vernehmlassung zum Konzept.

5.                Kostenfolgeabschätzung
Aufgrund der festgelegten Zielwerte pro Qualifikationsstufe und Leistungsbereich für
die Jahre 2019-2023 (vgl. Erläuterungen zu § 11 nachfolgend unter Kapitel 7) erfolg-
ten Hochrechnungen der jährlichen Mehrkostenentwicklung für die Betriebe. Dabei
dienten als Grundlage die von der GDK empfohlenen Mindestansätze pro Beruf in
Relation zu den definierten Zielwerten, unter Abzug der im Jahr 2016 durch die Be-
triebe schon erfolgten Restkostenfinanzierung.

5.1. Heime

Für die Heime stellt sich die Mehrkostenentwicklung wie folgt dar:
                                                 Restkostenfi-    Differenz Rest-   Total Restkosten 2019-
              Restkosten bei stufenweiser
                                                 nanzierung       kosten zu Soll    2023 alle drei Quali-
              Erhöhung Bonus-Malus Grenze
                                                 2016             2019-2023         fikationsstufen

              2019    22% Soll   CHF 1'959'131    CHF 1'476'000     CHF 483'131       2019    CHF 711'249
Diplomstufe

              2020    27% Soll   CHF 2'404'388                     CHF 928'388        2020   CHF 1'312'854
              2021    32% Soll   CHF 2'849'645                    CHF 1'373'645       2021   CHF 1'914'459
              2022    37% Soll   CHF 3'383'953                    CHF 1'907'953       2022   CHF 2'605'114
              2023    42% Soll   CHF 3'740'159                    CHF 2'264'159       2023   CHF 3'091'109

              2019 80% Soll      CHF 2'076'620    CHF 1'768'000     CHF 308'620
              2020 85% Soll      CHF 2'206'409                      CHF 438'409
EFZ-Stufe

              2021 90% Soll      CHF 2'336'198                      CHF 568'198
              2022 95% Soll      CHF 2'465'987                      CHF 697'987
              2023 100% Soll     CHF 2'595'776                      CHF 827'776

              2019 85% Soll       CHF 451'498      CHF 532'000      -CHF 80'502
              2020 90% Soll       CHF 478'057                       -CHF 53'943
EBA-Stufe

              2021 95% Soll       CHF 504'616                       -CHF 27'384
              2022 100% Soll      CHF 531'174                         -CHF 826
              2023 100% Soll      CHF 531'174                         -CHF 826

5.2. Spitex

Für die Berechnung der Mehrkostenentwicklung bei Spitex-Institutionen können die
von der GDK empfohlenen Mindestansätze nicht einfach übernommen werden, da
Gesundheitsdirektion
                                                                           15/33

die Auszubildenden dort im Vergleich zu den Heimen mehr bzw. länger 1:1-Betreu-
ung und Aufsicht vor Ort benötigen; dies vor allem wegen der dezentralen Versor-
gung und den damit verbundenen Wegzeiten. Dies führt zu einer Verringerung der
Kostendeckung durch Leistungserbringung der Auszubildenden, was im Vergleich zu
den Heimen mit einem anteilmässigen Wegfall der Produktivität einhergeht.
Die Mehrkostenentwicklung für Spitex-Institutionen stellt sich wie folgt dar:

                                                 Restkostenfi-    Differenz Rest-   Total Restkosten 2019-
              Restkosten bei stufenweiser
                                                 nanzierung       kosten zu Soll    2023 alle drei Quali-
              Erhöhung Bonus-Malus Grenze
                                                 2016             2019-2023         fikationsstufen

              2019    13% Soll    CHF 524'520       CHF 329'100     CHF 195'420       2019 CHF 472'265
Diplomstufe

              2020    16% Soll    CHF 645'563                       CHF 316'463       2020 CHF 934'900
              2021    19% Soll    CHF 766'606                       CHF 437'506       2021 CHF 1'397'536
              2022    21% Soll    CHF 847'301                       CHF 518'201       2022 CHF 1'819'823
              2023    24% Soll    CHF 968'344                       CHF 639'244       2023 CHF 2'282'458

              2019    40% Soll   CHF 2'347'215    CHF 2'093'513    CHF 253'703
              2020    45% Soll   CHF 2'640'617                     CHF 547'105
EFZ-Stufe

              2021    50% Soll   CHF 2'934'019                     CHF 840'507
              2022    55% Soll   CHF 3'227'421                    CHF 1'133'908
              2023    60% Soll   CHF 3'520'823                    CHF 1'427'310

              2019    10% Soll     CHF 96'381        CHF 73'238      CHF 23'143
              2020    15% Soll    CHF 144'571                        CHF 71'333
EBA-Stufe

              2021    20% Soll    CHF 192'761                       CHF 119'524
              2022    25% Soll    CHF 240'951                       CHF 167'714
              2023    30% Soll    CHF 289'142                       CHF 215'904

Zusammengefasst bedeutet dies, dass für die Betriebe im Kanton Zürich jährlich stei-
gende Mehrkosten zu erwarten sind, von rund 1,2 Mio. Franken 2019 bis rund 5,9
Mio. Franken 2023. Für die Jahre danach lässt sich derzeit noch keine Prognose
stellen, da nicht absehbar ist, wie sich die Ausbildungstätigkeit entwickeln wird. Je
nachdem steigen die Kosten weiter, wenn auch weniger stark, oder sie stagnieren
oder gehen gar zurück.
Gesundheitsdirektion
                                                                                       16/33

      6. Regulierungsfolgenabschätzung
      Ab 2019 wird die Gesundheitsdirektion die Mehrkosten aufgrund der zu erwartenden
      Ausbildungstätigkeit gestützt auf §§ 16 f. Pflegegesetz in den Normkosten einrech-
      nen. Den Gemeinden wird empfohlen, entsprechende finanzielle Auswirkungen in ih-
      ren Leistungsvereinbarungen mit Heimen und/oder Spitex-Institutionen zu berück-
      sichtigen. Andere Regulierungsfolgen für den Kanton oder die Gemeinden hat die
      Verordnung nicht.

      7.          Zu den einzelnen Bestimmungen
      §§ 1 und 2.           Zweck und Adressatenkreis
      Das Ziel der Verordnung über die Ausbildungsverpflichtung ist es, dass sich alle
      nach § 35 GesG bewilligungspflichtigen Institutionen im ambulanten und stationären
      Langzeitpflegebereich aktiv an der Ausbildung des Nachwuchsbedarfs für die Sicher-
      stellung der Pflege und Betreuung beteiligen und gemeinsam die Ausbildung des
      Nachwuchses im Verhältnis zum Bedarf für die Langzeitversorgung sicherstellen.
      Dies unabhängig davon, ob es sich um gemeindeeigene Institutionen, um Institutio-
      nen mit Leistungsauftrag einer Gemeinde oder um private Institutionen ohne Leis-
      tungsauftrag einer Gemeinde handelt. Diese Institutionen sind deshalb die Adressa-
      tinnen der Verordnung.

      Die Ausbildungspflicht beschränkt sich auf die drei Qualifikationsstufen der Berufe
      Pflege und Betreuung, welche Nachwuchsbedarf in unterschiedlichem Ausmass ha-
      ben:
            Diplomausbildung: Regulärer Diplom-Studiengang zur Pflegefachperson HF
                 bzw. FH sowie berufsbegleitender Bildungsgang Pflege HF;
            Berufsausbildung EFZ: Reguläre Berufsausbildung FaGe und FaBe mit
                 Schwerpunkt Betagtenbetreuung und ergänzende Bildung FaGe und FaBe
                 Betagtenbetreuung (EB FaGe/FaBe), sofern die Institution nachweisen kann,
                 dass sie sich aktiv an der praktischen Ausbildung dieser Personen beteiligt
                 hat 12;

12 Für die ergänzenden Bildungsgänge EFZ und EBA besteht kein vom kantonalen Mittelschul- und Be-

rufsbildungsamt (MBA) genehmigter Lehrvertrag und die Institution muss keines der drei nachfolgenden
Kriterien erfüllen, damit eine Person diesen Bildungsgang absolvieren kann:
−   Die Institution erbringt in diesem Beruf praktische und promotionsrelevante Ausbildungsleistungen.
Gesundheitsdirektion
                                                                                        17/33

             Attestausbildung EBA: AGS und ergänzende Bildung AGS, sofern die Institu-
                 tion nachweisen kann, dass sie sich aktiv an der praktischen Ausbildung die-
                 ser Personen beteiligt hat.

       Hinsichtlich der ergänzenden Bildungsgänge auf Sekundarstufe II (nach Abschluss
       des Validierungsverfahrens 13) ist anzumerken, dass es verschiedene Betriebe gibt,
       die diese Personen ganz gezielt in ihrem Lernprozess in der Praxis fachlich unter-
       stützen und fördern, indem sie z.B. das Handeln in definierten Praxissituationen un-
       ter Beobachtung üben lassen bzw. sie zusammen mit den «regulären» Lernenden
       praktisch ausbilden. Deshalb sind Ausbildungsleistungen der Institutionen für diesen
       Beruf anzurechnen, sofern der Betrieb nachweisen kann, dass er auch für diese Per-
       sonen praktische Ausbildungsleistungen erbringt.

       Nicht anzurechnen sind hingegen Leistungen der Fort- und Weiterbildung, z.B. in den
       Bereichen Palliative Care, Betreuung von Demenzbetroffenen, basale Stimulation,
       Kinästhetik usw. Auch Leistungen im Zusammenhang mit der Absolvierung von eid-
       genössischen Prüfungen wie z.B. die Berufsprüfung Langzeitpflege und -betreuung
       gelten im vorliegenden Zusammenhang nicht als anrechenbare Ausbildungsleistung.
       Dies, weil es sich bei den themenspezifischen Weiterbildungen wie auch bei der Be-
       rufsprüfung zwar um eine fachliche Kompetenzerweiterung handelt, durch sie aber
       keine zusätzlichen Fachkräfte im Gesundheitswesen gewonnen werden.

       Ausgenommen von der Ausbildungsverpflichtung sind selbstständig bzw. eigenver-
       antwortlich tätige diplomierte Pflegefachpersonen mit einer Berufsausübungsbewilli-
       gung, da sie über keine Angestellten verfügen, sowie gesundheitspolizeilich bewil-
       ligte «Altersheime ohne Pflege», die keine Pflegebetten betreiben dürfen und somit
       auch nicht Pflegeberufe ausbilden können. Weiter ausgenommen sind Pflegeinstituti-
       onen im Bereich der Forensik, da in diesem von der Sicherheit her sensiblen Bereich

−    Für den Beruf sind Ausbildungsziele für die Praxis definiert (Lehrplan).
−    Die Institution verfügt über eine anerkannte Berufsbildnerin bzw. Ausbildnerin oder über einen anerkannten Berufs-
     bildner bzw. Ausbilder.
13Ein Verfahren, in dem berufstätige Personen ohne anerkannten Berufsabschluss nachweisen, welche
Fähigkeiten sie bereits für diesen Beruf mitbringen (aus bisherigen Ausbildungen, ihrer Berufserfahrung
und anderen Tätigkeiten). Eine Prüfungskommission entscheidet anschliessend, welche erworbenen Kom-
petenzen für die Erlangung eines eidgenössischen Berufsabschlusses anerkannt werden, und welche Bil-
dungsleistungen dafür noch zu erbringen sind.
Gesundheitsdirektion
                                                                             18/33

      eine Ausbildungstätigkeit im Vergleich zu anderen Bereichen kaum möglich ist und
      deshalb nicht gefordert werden soll.

      Für neu eröffnete Institutionen gilt die Ausbildungsverpflichtung ab dem ersten Jahr
      nach dem Eröffnungsjahr. Es ist jedoch anzumerken, dass eine Institution je nach
      Zeitpunkt der Eröffnung von der zuständigen Stelle der Gesundheitsdirektion erst für
      das Folgejahr zur statistischen Erhebung aufgefordert werden kann14, was dann zur
      Folge hat, dass eine korrekte Ausbildungs-Soll-Berechnung nur zeitlich verzögert
      möglich ist, weil die Berechnung erst nach Vorliegen der statistischen Daten vorge-
      nommen werden kann. Liegt für eine neueröffnete Institution noch kein Soll-Wert vor,
      ist dies von der Verwaltungsstelle beim Eingang des erstmaligen Leistungsnachwei-
      ses entsprechend zu würdigen.

      § 3.     Kantonaler Bedarf an Ausbildungsplätzen
      Zunächst ist der Ausbildungsbedarf pro Beruf im Kanton insgesamt zu berechnen. Zu
      diesem Zweck wird der Nachwuchsbedarf für jede von der Ausbildungsverpflichtung
      erfasste Qualifikationsstufe separat bestimmt. Der Quotient von Anzahl Personen
      und der durchschnittlichen Berufsverweildauer 15 gibt die Zahl von Berufsabschlüssen
      an, die pro Jahr nötig sind, um die Personen, die aus diesem Beruf ausscheiden, zu
      ersetzen. Dieser jährliche Bedarf an Ausbildungsabschlüssen ist mit der Ausbil-
      dungsdauer des betreffenden Berufs in Jahren zu multiplizieren. Das Ergebnis zeigt,
      wie viele Personen gleichzeitig in Ausbildung stehen müssen, um den Nachwuchsbe-
      darf eines Berufs zu decken. Die Formel dafür lautet:

                                          Anzahl Personen
             Ausbildungsbedarf = �                                 � x Ausbildungsjahre
                                  durchschnittl. Berufsverweildauer

14 Beispiele:

a) Betriebseröffnung Ende März im Jahr 0, Aufforderung für statistische Erhebung für das
   Jahr 0, statistische Daten stehen Mitte Jahr 1 zur Verfügung
b) Betriebseröffnung Ende September im Jahr 0, Aufforderung für statistische Erhebung für das
   Jahr 1, statistische Daten stehen Mitte Jahr 2 zur Verfügung
15 Zur durchschnittlichen Berufsverweildauer liegen keine statistisch validen Daten vor. Wohl wurden im

Nationalen Versorgungsbericht für die Gesundheitsberufe 2016 Szenarien mit langer und moderater Be-
rufsverweildauer dargelegt, jedoch wurde entschieden, im Moment für die Berechnungen die durchschnitt-
liche Berufsverweildauer von 15 Jahren zu verwenden
Gesundheitsdirektion
                                                                               19/33

    Bei der Ausbildungsbedarfsberechnung ist sodann die Zubringerfunktion zu den Dip-
    lom-Studiengängen durch den Beruf FaGe zu berücksichtigen. Der berechnete Aus-
    bildungsbedarf für die Berufsgruppe Sekundarstufe II EFZ wird deshalb um 60% des
    errechneten Ausbildungsbedarfs auf Diplomstufe erhöht.

    Massgebend für die Berechnung des kantonalen Bedarfs an Ausbildungsplätzen pro
    Beruf ist das Total der Pflegestunden (Spitex) bzw. Pflegeminuten (Heime), die alle
    Institutionen den Krankenversicherern gemäss Art. 7a KLV verrechnet haben. Jede
    Institution teilt der Gesundheitsdirektion deshalb die im Vorjahr erbrachten KLV-
    Pflegeminuten (Heime) bzw. KLV-Pflegestunden (Spitex) mit, und zwar gleichzeitig
    mit den Erhebungen über die Statistik der sozialmedizinischen Institutionen
    (SOMED) und der Spitex-Statistik. Die von den Heimen erbrachten KLV-
    Pflegeminuten werden dabei in KLV-Pflegestunden umgerechnet. Das Total der ge-
    meldeten Pflegestunden wird sodann ins Verhältnis gesetzt zum Total der im Vorjahr
    verrechneten Pflegestunden aller Spitex-Institutionen bzw. der verrechneten Pflege-
    minuten aller Heime im Kanton (= Bedarfsfaktor Y). Die Formel lautet:

                                Bedarf an Auszubildenden pro Beruf und Jahr (alle Institutionen)
Bedarfsfaktor Y (Beruf A) =
                                     total KLV − Pflegestunden Kanton (alle Institutionen)

    § 4.     Anzahl bereitzustellender Ausbildungsplätze in einer Institu-
             tion (Soll-Wert)

    In einem zweiten Schritt erfolgt nun die Berechnung des Soll-Wertes pro Beruf für die
    einzelne Institution. Die im Vorjahr erbrachten KLV-Pflegeminuten (Heime, umge-
    rechnet in KLV-Pflegestunden) bzw. KLV-Pflegestunden (Spitex) werden mit dem
    Bedarfsfaktor Y pro Beruf multipliziert, und das Ergebnis zeigt den jährlichen Bedarf
    an Ausbildungsplätzen pro Beruf in der eigenen Institution auf.

    Die Formel lautet:

Sollwert (Beruf A, Institution Z) = Total KLV − Pflegestunden (Institution Z) × Bedarfsfaktor Y (Beruf A)

    Bei Berufen der Sekundarstufe II bedeutet das Soll die Anzahl anzubietender Lehr-
    stellen und auf der Tertiärstufe die Anzahl anzubietender Praktikumsplätze.
Gesundheitsdirektion
                                                                 20/33

Da eine jährliche Soll-Berechnung auf den statistischen Erhebungen des Vorjahres
basiert und jeweils erst ab Mitte des Leistungsjahres den Institutionen zur Verfügung
steht, was die Vorausplanung für die Institutionen erschwert, erfolgt die Nachwuchs-
bedarfs- und Soll-Berechnung pro Institution für drei Jahre anhand der statistischen
Erhebung des Vorvorjahres. Dies bedeutet, dass die Bedarfs- und Soll-Berechnung
inklusive der Bestimmung des Bedarfsfaktors pro Beruf jeweils für drei Jahre «einge-
froren» wird, sodass die einem Betrieb mitgeteilte Sollberechnung für drei Jahre ihre
Gültigkeit behält.

Die aktuellen Ausbildungs-Soll-Berechnungen für die Jahre 2019-2021 unter Berück-
sichtigung des reduzierten Zielwertes (vgl. nachstehende Erläuterungen zu § 7), ba-
sierend auf den erhobenen Daten von 2016, konnten den Institutionen schon vorab,
d.h. anfangs 2018, mitgeteilt werden. So kennen sie die geforderte Ausbildungsleis-
tung pro Qualifikationsstufe bereits, die ab 2019 erbracht werden muss und können
nötigenfalls entsprechende Massnahmen in die Wege leiten. Für die darauffolgenden
Berechnungsperioden werden jeweils die Daten des Vorvorjahres verwendet, sodass
die Institutionen die Ausbildungs-Soll-Berechnungen jeweils anfangs des Vorjahres
erhalten und entsprechend realistische Planungen für Ihre Ausbildungstätigkeit ma-
chen können.

Wird die erteilte Betriebsbewilligung auf eine neue Trägerschaft übertragen (ob mit
oder ohne einhergehende Namensänderung der Institution), so behält die für drei
Jahre festgelegte Soll-Berechnung unverändert ihre Gültigkeit. Erfolgt in dieser Zeit
eine Betriebsauflösung mit einhergehender Löschung der erteilten Betriebsbewilli-
gung, erlischt gleichzeitig die Ausbildungsverpflichtung für diese Institution.

Die Betriebe sind nicht gezwungen, die zu erbringende Ausbildungsleistung (Anzahl
Ausbildungsplätze) genau in der kalkulierten Soll-Menge pro Qualifikationsstufe zu
erbringen; sie sind vielmehr frei, in welchen Qualifikationsstufen sie mehr oder weni-
ger ausbilden. Die geforderten Ausbildungsleistungen können sie auch in anderer
Zusammensetzung leisten, indem sich z.B. kleinere Institutionen vermehrt bei den
Ausbildungen auf Sekundarstufe II engagieren und grössere vermehrt bei solchen
auf der Tertiärstufe. Sinnvoll ist unter Umständen, dass sich eine Institution auf ein-
zelne Berufsausbildungen konzentriert und sich dabei an der Betriebsgrösse, dem
Leistungsspektrum usw. orientiert, denn sie muss ja auch die Bildungsvorschriften
Gesundheitsdirektion
                                                                          21/33

      einhalten. 16 Bei der Prüfung der Gesamtausbildungsleistung bleibt die Erhebung des
      Malus-Betrags für eine Qualifikationsstufe unter Berücksichtigung von Mehrleistun-
      gen in anderen Qualifikationsstufen vorbehalten (vgl. nachstehende Erläuterungen
      zu §§ 5 und 6).
      Zur Veranschaulichung nachfolgendes fiktives Beispiel:
       Beispiel Institution Z
                                   Leistungs-                    finanzieller
                      Soll Jahr                  Ausbildungs-
                                   nachweis                       Aufwand           Malus        Bonus
                        20xx                       differenz
                                   Jahr 20xx                       Betrieb
       Diplomstufe       1.6            1             -0.6      -CHF 4'320.00     CHF 5'184       ---
       EFZ-Stufe         5.5            8             2.5        CHF 4'250.00         ---        offen
       EBA-Stufe          1             2              1         CHF 2'000.00         ---        offen

      Die Ausbildungsverpflichtung besteht für alle Institutionen, unabhängig von ihrer
      Grösse oder ihres jährlichen Volumens an erbrachten KLV-Leistungen. Kleine Institu-
      tionen, vor allem solche der Spitex, erbringen pro Jahr unter Umständen nur wenig
      KLV-Leistungen. Dies kann dazu führen, dass das Total des berechneten Ausbil-
      dungs-Solls einer solchen Institution unter einer Ausbildungsstelle liegt. Um dieser
      Gegebenheit Rechnung zu tragen und diese Institutionen gleichwertig in die Ausbil-
      dungspflicht zu nehmen, besteht die Möglichkeit der Kooperation zwischen einzelnen
      Institutionen. Durch Bildung von Ausbildungsgemeinschaften können sich Institutio-
      nen zusammenschliessen und ihre Soll-Werte gemeinsam erfüllen. Dazu können
      sich die einzelnen Institutionen je nach ihrer Betriebsgrösse und ihrem Leistungs-
      spektrum auf einzelne Berufsausbildungen konzentrieren.

      Die Institutionen haben die Ausbildungsleistungen des Vorjahres gleichzeitig mit den
      für die Bundesstatistik (Spitex-Statistik bzw. SOMED) erforderlichen Daten in der ent-
      sprechenden Vorlage einzureichen – der konkrete Termin wird ihnen von der Ge-
      sundheitsdirektion zusammen mit der Einladung zur statistischen Erhebung und De-
      tailangaben zur Erhebung der erfolgten Ausbildungsleistung rechtzeitig mitgeteilt.

16 Berufsbildungsverordnung, SR 412.101; Verordnung des SBFI über die berufliche Grundbildung Fach-

frau Gesundheit/Fachmann Gesundheit mit eidgenössischem Fähigkeitszeugnis [EFZ], SR
412.101.220.96; Verordnung des WBF über Mindest-vorschriften für die Anerkennung von Bildungsgän-
gen und Nachdiplomstudien der höheren Fachschulen, SR 412.101.61; Rahmenlehrpläne der einzelnen
Bildungsgänge und/oder Praktikumsvereinbarungen zwischen Höheren Fachschulen bzw. Fachhochschu-
len und den Institutionen.
Gesundheitsdirektion
                                                                           22/33

      § 5.     Ersatzabgabe (Malus-Zahlung)
      Die Institutionen der stationären und ambulanten Langzeitpflege sollen mit finanziel-
      len Anreizen dazu bewegt werden, ihrer Ausbildungsverpflichtung nachzukommen.
      Dies soll über ein Bonus-Malus-System sichergestellt werden, das positive und nega-
      tive finanzielle Anreize setzt. Gesetzliche Grundlage hierfür bildet § 22 Abs. 2 GesG
      (in der geltenden Fassung), wonach die Gesundheitsdirektion Ersatzabgaben erhe-
      ben kann, wenn eine Institution ihrer Ausbildungspflicht nicht nachkommt. Die Ersatz-
      abgabe beträgt bis zu 150% der durchschnittlichen Kosten von Ausbildungsstellen
      und Praktikumsplätzen im jeweiligen Beruf. Im Entwurf zum revidierten § 22 GesG ist
      vorgesehen, dass die Ersatzabgabe einheitlich 150% beträgt, dass aber der Regie-
      rungsrat für einzelne Institutionstypen oder Berufsgruppen einen tieferen Abgabesatz
      vorsehen kann. Weil es schwierig ist, die Ausbildungsleistung hinsichtlich Tertiärstufe
      (Diplomstufe) zu erbringen, soll der Malusfaktor dort nur 120% betragen.

      Die Institutionen sollen für jede Person, die sie zu wenig ausgebildet haben, eine Er-
      satzabgabe leisten. Diese soll höher bemessen sein als die durchschnittlichen Kos-
      ten von Ausbildungsstellen und Praktikumsplätzen des jeweiligen Berufs. Die Grund-
      lage für die Festlegung der Ersatzabgabe orientiert sich an der vom Vorstand der
      GDK verabschiedeten Empfehlung vom 25. Juni 2015 für die Mindestansätze bei den
      durchschnittlichen Nettonormkosten in der Praxis für die einzelnen Qualifikationsstu-
      fen 17 (Grundbetrag):
      −    Diplomstufe: Fr. 7200 pro Praktikum
      −    FaGe: Fr. 1700 pro Jahr
      −    AGS: Fr. 2000 pro Jahr

      Der in der Verordnung festgelegte Malusfaktor für die Festlegung des Malus pro feh-
      lenden Ausbildungs- bzw. Praktikumsplatz beträgt für den ambulanten und den stati-
      onären Langzeitbereich gleichviel, ist aber abgestuft nach Qualifikationsstufe:

17 vgl. www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/themen/gesundheitsberufe/if-verbaende_nettonormkos-

ten_praktausbildung_20150625_d.pdf
Gesundheitsdirektion
                                                                  23/33

Die Malus-Zahlungen fliessen nicht in die Staatskasse, sondern werden für Aus-
gleichszahlungen verwendet. Sie sollen in Form einer Bonuszahlung Betrieben zu-
kommen, die ihre Ausbildungsverpflichtung mehr als gefordert erfüllt haben (vgl.
nachstehende Erläuterungen zu § 6).

Erfüllt eine Institution ihr Soll unverschuldet nicht, entfällt die Ersatzabgabe. Dies ist
dann der Fall, wenn sie den Ausfall nicht zu vertreten hat. Wenn etwa ein Lernender
oder eine Studierende seinen bzw. ihren Ausbildungsvertrag kurz vor Lehr- bzw.
Ausbildungsbeginn aufkündigt oder Bildungszentren vereinbarte Praktikumsplätze
nicht besetzen können, weil die oder der Studierende die Promotion verpasst, oder
wenn es zu einem Ausbildungsabbruch kommt, den nicht die Institution zu verant-
worten hat, gilt dies als unverschuldete Pflichtsäumnis und hat keine Sanktion zur
Folge. Jedoch sind die Gründe für die Säumnis zu belegen.

§ 6.    Gutschrift (Bonus-Zahlung)
Die Malus-Zahlungen der pflichtsäumigen Institutionen gemäss § 5 fliessen nicht in
die Staatskasse, sondern werden für Ausgleichszahlungen verwendet. Sie sollen in
Form einer Bonuszahlung Betrieben zukommen, die ihre Ausbildungsverpflichtung
mehr als gefordert erfüllt haben. Zum Zweck der Durchführung dieser Ausgleichszah-
lungen werden «Bonus-Malus-Kreise» definiert, also überbetriebliche Einheiten, in-
nerhalb derer die Bonus-Malus-Zahlungen fliessen. Dabei werden die Bereiche
Heime und Spitex für den Zahlungsfluss voneinander getrennt. Es handelt sich um
folgende sechs Kreise:

 Bereich Heime:                                  Bereich Spitex-Institutionen:
 Kreis 1: Diplomausbildungen                     Kreis 4: Diplomausbildungen
 Kreis 2: Berufsausbildungen EFZ                 Kreis 5: Berufsausbildungen EFZ
 Kreis 3: Attestausbildungen EBA                 Kreis 6: Attestausbildungen EBA
Gesundheitsdirektion
                                                                 24/33

§ 7.    Festlegung der Bonus-Malus-Grenze
Die Bonus-Malus-Grenze wird im Bereich Spitex (Kreise 4 bis 6) grundsätzlich tiefer
angesetzt als im Bereich Heime (Kreise 1 bis 3). Dies aufgrund der Tatsache, dass
Spitex-Institutionen erschwerte Bedingungen für ihre Ausbildungstätigkeit haben: Die
Auszubildenden benötigen wegen der dezentralen Leistungserbringung im Vergleich
zu den Heimen mehr bzw. länger 1:1-Betreuung und Aufsicht vor Ort für die Durch-
führung von einzelnen pflegerischen Verrichtungen. Demgegenüber können die Aus-
zubildenden in Heimen einzelne Pflegeverrichtungen schneller eigenständig über-
nehmen, da die Ausbildnerin oder der Ausbildner aufgrund der zentralen Leistungs-
erbringung ebenfalls vor Ort und jederzeit kurzfristig abrufbereit ist.

Die Festlegung der Bonus-Malus-Grenzen innerhalb der sechs definierten Kreise ori-
entiert sich zudem am Ergebnis der eruierten Bedarfsdeckung (vgl. vorstehend Ziffer
3.4). Sie ist so festzulegen, dass ein Teil der Institutionen über der Grenze liegt und
ein Teil darunter. Dadurch soll vermieden werden, dass es nur zahlende Institutionen
gibt, sodass keine Ausgleichzahlungen vorgenommen werden können. Denn das
Geld aus den Ersatzabgaben soll zurück ins System fliessen und nicht gehortet wer-
den. Der Zielwert wird durch die Gesundheitsdirektion nach erfolgter Einführungs-
phase aufgrund der aktuellen Datenlage neu festgelegt, gemäss dem beschriebenen
Kreisemodell, wobei er auch während der Einführungszeit von fünf Jahren (2019-
2023) je nach Entwicklung durch die Gesundheitsdirektion abgeändert werden kann.
So kann beispielsweise der Zielwert einer Qualifikationsstufe für einen Leistungsbe-
reich erhöht werden, wenn dort die nachgewiesene Ausbildungstätigkeit höher aus-
fällt als ursprünglich angenommen.

Der Geldfluss von Geber- zu Nehmerinstitutionen wird erstmals 2020 aufgrund des
Ausbildungsleistungsnachweises des Jahres 2019 erfolgen.

Die Gesundheitsdirektion wird Richtlinien erlassen, die die Einzelheiten der Aus-
gleichszahlungen regeln.

§ 8.    Handel mit Ausbildungsleistungen
Die Ausbildungsverpflichtung besteht für alle Institutionen, unabhängig von ihrer
Grösse und entsprechendem Soll-Wert pro Beruf. Um kleinere Institutionen mit nied-
rigem Volumen an KLV-Leistungen - was unter Umständen zu einem Soll unter einer
Gesundheitsdirektion
                                                              25/33

Ausbildungsstelle führen kann - gleichwertig in die Ausbildungspflicht zu nehmen, be-
steht neben der Kooperation zwischen einzelnen Institutionen auch die Möglichkeit
des Einkaufs von Ausbildungsleistungen bei einer anderen Institution. Im Sinne die-
ser Option können sich Betriebe über das erforderliche Mass hinaus in der Ausbil-
dung engagieren und diese zusätzlichen Leistungen anderen Betrieben gegen finan-
zielle Kompensation bereitstellen. Die Preise für eingekaufte oder verkaufte Ausbil-
dungsleistungen unterliegen der Vertragsfreiheit. Eingekaufte Ausbildungsleistungen
werden im Leistungsnachweis ausschliesslich der einkaufenden Institution zugerech-
net. Belege über den erfolgten Handel sind dem Leistungsnachweis beizulegen. Der
Handel ist jedoch nicht an die Trennung zwischen ambulantem und stationärem Leis-
tungsbereich (Kreisemodell gemäss § 6) gebunden, sondern darf innerhalb aller In-
stitutionen des Langzeitbereichs erfolgen.

§ 9.   Leistungsvereinbarung mit Branchenverbänden
Das Bonus-Malus-System wird durch die Branchenverbände der Langzeitpflege
(Curaviva, Spitex-Verband, Senesuisse und Association Spitex privée Suisse) ver-
waltet. Zur Erfüllung der vom Kanton auf die Verbände der Langzeitpflege übertrage-
nen Aufgaben gründen die vier Branchenverbände eine Interessengemeinschaft in
der Rechtsform eines Vereins (IG). Der alleinige Zweck der IG besteht in der Verwal-
tung des Ausgleichszahlungssystems für ambulante und stationäre Langzeitinstitutio-
nen im Kanton Zürich. Ihre Mitglieder sind die vier erwähnten Branchenverbände. Sie
bilden gleichzeitig den Vereinsvorstand. Die IG kann die Durchführung des Bonus-
Malus-Systems einer externen Verwaltungsstelle übertragen.

Die Rechte und Pflichten der IG werden in einer Leistungsvereinbarung mit der Ge-
sundheitsdirektion festgelegt. Sie hat insbesondere die folgenden Pflichten:

−   Unterstützung der Institutionen bei der Deklaration der erbrachten Ausbildungs-
    leistungen;
−   Controlling der Leistungsnachweise inkl. der zugestellten Belege;
−   Prüfung von gehandelten Ausbildungsleistungen;
−   Prüfung, ob es sich im Einzelfall um verschuldete oder unverschuldete
    Pflichtsäumnis handelt;
−   Erhebung des Malus bei den Institutionen mit Minderleistung;
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