Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften - Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beimBundesministeriumderFinanzen 02/2016
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Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen 02/2016
Chancen und Risiken
Öffentlich-Privater Partnerschaften
Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesministerium der Finanzen
September 2016Inhalt Seite 3 Inhalt Seite Kurzfassung 5 1. Was ist eine Öffentlich-Private Partnerschaft? 7 2. Die Bedeutung von ÖPP in Deutschland 11 3. Lebenszykluskosten der Infrastruktur 15 4. Transaktionskosten 19 5. Verteilung des Risikos 23 6. Finanzierungskosten 26 7. ÖPP versus öffentliche Kreditaufnahme 28 8. Eigeninteressen der an ÖPP beteiligten Akteure 31 9. Erfahrungen mit ÖPP in anderen Ländern 33 10. Fazit 35 Literaturverzeichnis 37 Verzeichnis der Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats 42
Seite 4
Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 5
Kurzfassung
In Deutschland haben Öffentlich-Private Der Beirat kommt zu dem Ergebnis, dass In-
Partnerschaften (ÖPP) zur Bereitstellung öf- frastrukturprojekte mit großem Finanzvo-
fentlicher Infrastruktur in jüngerer Zeit an lumen, beispielsweise Fernstraßen, durch-
Bedeutung gewonnen. Bei ÖPP handelt es aus vorteilhaft in ÖPP realisiert werden
sich um langfristige Vertragsbeziehungen können. Infrastrukturprojekte mit kleinem
zwischen einem staatlichen und einem pri- Finanzvolumen sollten dagegen eher kon-
vaten Partner zur Bereitstellung öffentlicher ventionell realisiert werden. Ferner emp-
Infrastruktur. Der private Partner über- fiehlt der Beirat, die durch ÖPP in Zukunft
nimmt dabei Errichtung, Betrieb und gege- eingegangenen staatlichen Finanzierungs-
benenfalls Finanzierung der Infrastruktur pflichten dem öffentlichen Haushaltsdefizit
und erhält dafür vom öffentlichen Partner zuzurechnen. Damit würden auch die län-
Entgelte oder das Recht, Entgelte von den gerfristigen Haushaltslasten von ÖPP-Pro-
Nutzern der Infrastruktur zu erheben. Im jekten transparent.
vorliegenden Gutachten versucht der Bei-
rat zu klären, unter welchen Bedingungen
ÖPP eine vorteilhafte Form der öffentlichen
Bereitstellung von Infrastruktur darstellen.
Es zeigt sich, dass ÖPP sowohl Chancen als
auch Risiken bergen. ÖPP können dazu bei-
tragen, unrentable öffentliche Infrastruktu-
rinvestitionen zu vermeiden, und begüns-
tigen wegen der Kostenminimierungsan-
reize des privaten Partners eine wirtschaft-
lichere Bereitstellung von Infrastruktur.
Diese Kostenminimierungsanreize können
aber zugleich zu einer geringeren Qualität
der Infrastruktur führen. Zudem sind ÖPP
in der Regel mit hohen Transaktionskosten
verbunden. Schließlich können ÖPP dazu
missbraucht werden, Finanzierungslasten
für öffentliche Infrastruktur in die Zukunft
zu verschieben, ohne diese Lasten heute als
öffentliche Schulden ausweisen zu müssen.Seite 6 Summary
Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 7
1. Was ist eine Öffentlich-Private Partnerschaft?
In der Bereitstellung öffentlicher Infra- Auch bei konventioneller Beschaffung
struktur hat sich in jüngerer Zeit neben der beauftragt der Staat meist private Unter-
konventionellen öffentlichen Bereitstellung nehmen mit der Erstellung der Infrastruk-
und der vollständigen Privatisierung eine tur, und gelegentlich übernehmen private
Mischform etabliert, die als Öffentlich-Pri- Unternehmen zudem deren Betrieb. Im
vate Partnerschaft oder kurz ÖPP bezeich- Unterschied zu einer ÖPP nimmt diese Auf-
net wird. Zwar existiert bislang keine allge- gaben aber nicht ein privates Unternehmen
mein verbindliche Definition dafür, welche oder ein Konsortium privater Unterneh-
Arten der Zusammenarbeit von öffentli- men gebündelt wahr. Vielmehr sind bei
chem und privatem Sektor als ÖPP bezeich- der konventionellen Beschaffung, Erstel-
net werden sollten. Einvernehmen herrscht lung und Betrieb der Infrastruktur rechtlich
aber darüber, dass in einer ÖPP der private und organisatorisch voneinander getrennt.
Partner sowohl mit der Erstellung als auch Vereinfacht ausgedrückt erwirbt der Staat
mit dem Betrieb öffentlicher Infrastruktur bei konventioneller Beschaffung die Infra-
beauftragt wird.1 Zu öffentlicher Infrastruk- struktur, während er in einer ÖPP nur deren
tur zählen dabei neben Hoch- und Tiefbau- Dienste erwirbt.
ten (Verwaltungsgebäude, Bildungseinrich- In der öffentlichen Diskussion um das
tungen, Straßen, Brücken, etc.) insbesondere Für und Wider von ÖPP spielt oft eine zen-
IT-Infrastrukturen.2 trale Rolle, dass der private Partner auch
die Finanzierung der Infrastruktur über-
1 Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und nimmt. In der Tat finanziert der private
Stadtentwicklung (2003) definiert ÖPP folgender- Partner in der Regel zumindest einen Teil
maßen: „ÖPP ist eine langfristige, vertraglich gere- der Infrastrukturinvestitionen, so dass die
gelte Zusammenarbeit zwischen Öffentlicher Hand
und Privatwirtschaft zur wirtschaftlichen Erfüllung private Finanzierung prima facie als ein
öffentlicher Aufgaben über den gesamten Lebens- charakterisierendes Merkmal dieser Be-
zyklus eines Projektes. Die für die Aufgabenerfül-
lung erforderlichen Ressourcen (z. B. Know-how, schaffungsvariante erscheinen mag. Dass
Betriebsmittel, Kapital, Personal etc.) werden von sich der private Partner an der Finanzierung
den Partnern in einem gemeinsamen Organisa- beteiligt, ist aber weder Voraussetzung für
tionsmodell zusammengeführt und vorhandene
Projektrisiken entsprechend der Managementkom- eine ÖPP, noch lassen sich darin besondere
petenz der Projektpartner angemessen verteilt.“ Vorteile einer ÖPP gegenüber konventio-
2 Die gemessen am Investitionsvolumen von neller Beschaffung erkennen. Grundsätzlich
mehr als 7 Mrd. Euro bislang größte deutsche ÖPP,
das Herkules-Projekt, betrifft eine IT-Infrastruktur. haben private Akteure gegenüber dem Staat
Im Rahmen dieses Projekts ist die gesamte nicht- keine Finanzierungsvorteile. Im Gegenteil:
militärische Informationstechnik der Bundeswehr
Der Staat – soweit solvent – dürfte stets
modernisiert worden. Planmäßig dauert die ÖPP
bis Ende 2016. einen besseren Zugang zum KapitalmarktSeite 8 Was ist eine Öffentlich-Private Partnerschaft?
haben als private Unternehmen. Die Finan- Infrastruktur übernimmt und dafür vom
zierungsfrage ist vielmehr, wie sich zeigen öffentlichen Partner Entgelte erhält und/
wird, für die spezifischen Anreize sowohl oder das Recht, Entgelte von den Nutzern
der staatlichen als auch der privaten Seite in der Infrastruktur zu erheben.
ÖPP von Bedeutung.
Weil die Finanzierung kein charakteri- Im Einzelnen können ÖPP sehr unter-
sierendes Merkmal einer ÖPP ist, sind ÖPP schiedliche Formen annehmen. So unter-
auch von Leasingverträgen mit einem staat- scheidet beispielsweise ein von der Finanz-
lichen Vertragspartner als Leasingnehmer ministerkonferenz in Auftrag gegebener
und einem privaten Vertragspartner als Lea- Leitfaden zwischen Erwerber-, Inhaber-,
singgeber abzugrenzen. In Leasingmodellen Leasing-, Miet-, Contracting-, Konzessi-
beschränkt sich die Rolle des privaten Part- ons-, und Gesellschaftsmodellen.5 Diese
ners auf die Finanzierung. Als Leasinggeber unterscheiden sich im Wesentlichen darin,
finanziert der private Partner das Leasing- ob der öffentliche oder der private Partner
objekt und überlässt es dem öffentlichen während der Laufzeit der ÖPP Eigentümer
Partner als Leasingnehmer gegen Zahlung der Infrastruktur ist und welche Regeln für
eines Entgelts, wobei der Leasingnehmer, den Eigentumsübergang getroffen werden
sprich der öffentliche Partner, sowohl für für den Fall, dass der private Partner wäh-
den Betrieb als auch den Erhalt des Leasing- rend der Laufzeit der ÖPP das Eigentum an
objekts zuständig ist.3 der Infrastruktur hat. Beim Erwerbermodell
Schließlich wird in der Literatur gele- erwirbt der öffentliche Partner zum Ver-
gentlich zwischen Organisations-ÖPP und tragsende die Infrastruktur vom privaten
Vertrags-ÖPP unterschieden.4 Unter Or- Partner. Beim Inhabermodell dagegen ist
ganisations-ÖPP werden Organisationen der öffentliche Partner Eigentümer der
(Unternehmen) verstanden, an denen der Infrastruktur, räumt dem privaten Partner
öffentliche Sektor und der private Sektor aber während der Vertragslaufzeit ein um-
Anteile halten. Die Deutsche Post beispiels- fassendes Nutzungs- und Besitzrecht ein.
weise ist nach diesem Verständnis eine Weiterhin unterscheiden sich die Modelle
Organisations-ÖPP. Hier werden Organi- darin, nach welchen Regeln der Eigentums-
sations-ÖPP nicht unter dem Begriff ÖPP übergang am Ende der Vertragslaufzeit
behandelt, sondern als eine Form der Priva- erfolgt. So ist etwa der öffentliche Partner
tisierung verstanden. beim Leasingmodell6 im Unterschied zum
Wenn deshalb im Weiteren von ÖPP die Erwerbermodell nicht verpflichtet, die Inf-
Rede ist, so geht es allein um Vertrags-ÖPP. rastruktur am Ende der Vertragslaufzeit zu
Diese lassen sich wie folgt charakterisieren: erwerben, sondern hat ein Optionsrecht.
Beim Mietmodell wiederum verbleibt die
Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) Infrastruktur vertragsgemäß im Eigentum
sind langfristige, aber zeitlich befristete des privaten Partners.
Vertragsbeziehungen zwischen einer
staatlichen Instanz und einem privaten
Unternehmen oder einem Konsortium
privater Unternehmen, in denen der
private Partner Errichtung, Betrieb 5 Im Detail siehe Finanzministerkonferenz (2006).
und gegebenenfalls Finanzierung einer 6 Das ÖPP-Leasingmodell ist zu unterscheiden
vom weiter oben beschriebenen klassischen Lea-
sing. Beim klassischen Leasing übernimmt der
3 Siehe Statistisches Bundesamt (2015). private Partner nicht den Betrieb der Infrastruktur,
4 Siehe z. B. Budäus (2006). sondern beschränkt sich auf dessen Finanzierung.Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 9
Wie auch immer ÖPP im Einzelnen aus- tragen können. Ob sie freilich im Einzelfall
gestaltet werden, gemeinsames Merkmal ist gegeben sind, wie das geprüft werden kann
die Bündelung von Erstellung und Betrieb und welche Änderungen gegebenenfalls
der Infrastruktur beim privaten Partner im erforderlich sind, ist nicht Gegenstand des
Rahmen eines zeitlich befristeten Vertra- vorliegenden Gutachtens.
ges. Die Bündelung unterscheidet ÖPP von Das Gutachten vergleicht zunächst ÖPP
konventioneller öffentlicher Bereitstellung. mit konventioneller Beschaffung von öf-
Schnittmengen gibt es mit der Privatisie- fentlicher Infrastruktur aus verschiedenen
rung öffentlicher Aufgaben. Da bei ÖPP der Kostenperspektiven unter der Vorausset-
Staat Träger der Aufgabe bleibt, kommt es zung, dass in beiden Beschaffungsvarianten
zwar nicht zu einer formalen Aufgabenpri- eine gesellschaftlich akzeptable Qualität der
vatisierung. Je nach Ausgestaltung kann die Infrastruktur bereitgestellt wird. Weil indes-
ÖPP jedoch zu einer funktionellen Privati- sen nicht allein Kostengründe über das Ob
sierung öffentlicher Aufgaben führen; der und das Wie von ÖPP entscheiden, sondern
Staat bedient sich hierbei Privater bei der auch politische Opportunitäten eine erheb-
Aufgabenerfüllung, bleibt aber verantwort- liche Rolle spielen, betrachtet das Gutachten
lich und damit Träger der Aufgabe. Aller- die Entscheidung über ÖPP auch aus polit-
dings setzt dies in der Regel die Übertragung ökonomischer Sicht.
der Einrichtung in privates Eigentum vo- Sowohl mit ÖPP als auch mit konventi-
raus, was bei ÖPP nur ausnahmsweise der oneller Beschaffung sind spezifische Kos-
Fall ist. Während Privatisierung in der Regel tenvorteile und -nachteile verbunden. Die
unbefristet erfolgt, werden ÖPP für einen Kostenabwägung wird zeigen, dass ÖPP ins-
Zeitraum von 20 bis 30 Jahren geschlossen. besondere aus Errichtungs- und Betriebs-
Der öffentliche Partner ist in einer ÖPP kostenperspektive günstiger erscheinen und
zudem stärker sowohl in den Planungs- als konventionelle Beschaffung insbesondere
auch in den Betriebsprozess eingebunden aus Transaktionskostenperspektive. Polit-
als bei Privatisierung. Schließlich erfordert ökonomische Argumente legen freilich
Privatisierung in der Regel Nutzerentgelte, nahe, dass ÖPP gegebenenfalls auch dann
während ÖPP davon nicht abhängen. noch politisch opportun sein können, wenn
Das vorliegende Gutachten versucht zu sie mit höheren gesellschaftlichen Kosten
klären, unter welchen Bedingungen ÖPP verbunden sind als herkömmliche Formen
eine vorteilhafte Form der öffentlichen der Bereitstellung. Vor dem Hintergrund
Bereitstellung von Infrastruktur darstellen der materiellen und politischen Kosten
und unter welchen Bedingungen konven- der verschiedenen Beschaffungsvarianten
tionelle Beschaffungsformen oder gege- entwickelt das Gutachten Empfehlungen,
benenfalls Privatisierung besser geeignet in welchen Anwendungsbereichen ÖPP
erscheinen. Weil mit ÖPP in der Regel spezi- Vorteile entfalten und welche Merkmale
fische Einzelprojekte realisiert werden und ÖPP hinsichtlich der Finanzierungsverant-
zudem auf sehr komplexen und detailrei- wortung und der Risikoverteilung zwischen
chen Vertragsbeziehungen basieren, kann es öffentlichen und privaten Partnern aufwei-
hier nicht darum gehen, Blaupausen für die sen sollten.
Gestaltung von ÖPP zu entwickeln. Das vor-
liegende Gutachten versucht vielmehr, jene
Bedingungen zu identifizieren, unter denen
ÖPP zu einer wirtschaftlicheren und sparsa-
meren Erfüllung öffentlicher Aufgaben bei-Seite 10 Was ist eine Öffentlich-Private Partnerschaft?
Der Gang der Untersuchung gliedert
sich wie folgt: Kapitel 2 skizziert zunächst
die quantitative Bedeutung von ÖPP in
Deutschland. In Kapitel 3 werden die so-
genannten Lebenszykluskosten von Infra-
strukturprojekten in verschiedenen Be-
schaffungsvarianten betrachtet. Kapitel 4
befasst sich mit den Transaktionskosten bei
öffentlicher Beschaffung und in ÖPP. Kapi-
tel 5 untersucht, wie die Risiken zwischen
öffentlichem und privatem Partner in einer
ÖPP aufgeteilt werden sollten. Kapitel 6
vergleicht die Finanzierungskosten bei
konventioneller Beschaffung und in ÖPP.
In Kapitel 7 werden die Konsequenzen von
ÖPP für die öffentliche Kreditaufnahme
betrachtet. Kapitel 8 bewertet ÖPP aus polit-
ökonomischer Perspektive. Kapitel 9 dis-
kutiert internationale empirische Evidenz
zu ÖPP. Kapitel 10 enthält abschließende
Empfehlungen.Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 11
2. Die Bedeutung von ÖPP in Deutschland
ÖPP haben in Ländern wie Großbritannien Gemessen an der Anzahl haben ÖPP-
in den vergangenen rund dreißig Jahren Projekte in Deutschland bislang im Bil-
(dort unter der Bezeichnung Private Finance dungsbereich die größte Rolle gespielt. Da-
Initiative oder kurz PFI) wesentlich zur Be- bei handelt es sich aber meist um eher klei-
reitstellung von öffentlicher Infrastruktur nere Projekte auf kommunaler Ebene (z. B.
beigetragen. In Deutschland haben ÖPP Kindertagesstätten). Größere ÖPP-Projekte
dagegen erst in jüngerer Zeit an Bedeutung wurden in jüngerer Zeit auf Bundesebene
gewonnen. Tatsächlich hat man in Deutsch- im Autobahnbau realisiert. Die Abbildungen
land einen Nachholbedarf bei ÖPP gesehen 1 und 2 liefern Informationen über die an-
und zu diesem Zweck im Jahr 2008 unter Fe- teilige Bedeutung von ÖPP in verschiedenen
derführung des Bundesministeriums der Fi- Aufgabenbereichen und die damit verbun-
nanzen die ÖPP Deutschland AG gegründet. denen Investitionsausgaben.8
Ausdrückliches Ziel dieses Unternehmens
ist es, den ÖPP-Anteil an öffentlichen Inves-
titionen zu erhöhen. Die ÖPP Deutschland
AG wirkt als Beratungsunternehmen für öf-
fentliche Auftraggeber zur Förderung von
ÖPP; 57 % der Anteile werden von Bund,
Ländern und Kommunen gehalten und
43 % der Anteile von einer privaten Betei-
ligungsgesellschaft. Die Gesellschafter der
privaten Beteiligungsgesellschaft entstam-
men im Wesentlichen der Finanz-, der Bau- der AG angehören dürfen. Gegenwärtig prüft die
Bundesregierung eine Weiterentwicklung der ÖPP
und der Beratungsindustrie. 7 Deutschland AG mit dem Ziel, dass diese in Zukunft
Beratungsleistungen für öffentliche Auftraggeber
7 Im Detail siehe Partnerschaften Deutschland auch bei konventionell realisierten Investitionsvor-
(2015). Mit Hilfe von institutionellen Vorkehrun- haben anbietet. Siehe dazu Bundesministerium für
gen soll sichergestellt werden, dass in der ÖPP Wirtschaft und Energie (2016).
Deutschland AG kein Interessenkonflikt zwischen 8 Die Investitionsausgaben umfassen nicht die
Beratungsdienstleistungen einerseits und den vollen Projektkosten, sondern nur die für die Er-
Erwerbszielen der privaten Partner andererseits richtung der jeweiligen Infrastruktur veranschlag-
entsteht. Zu den institutionellen Vorkehrungen ten Kosten. Zudem sind in den Abbildungen 1 und
gehört unter anderem die gewählte Rechtsform. 2 nicht alle ÖPP in Deutschland berücksichtigt,
Der Vorstand einer AG leitet die Geschäfte unter sondern nur die von der ÖPP Deutschland AG
eigener Verantwortung und damit weisungsun- erfassten ÖPP. Die ÖPP-Projektdatenbank basiert
gebunden gegenüber den Anteilseignern der AG. auf freiwilligen Angaben und zudem im Wesent-
Zu den institutionellen Vorkehrungen gehört lichen auf Hoch- und Tiefbauprojekten. So ist
weiterhin, dass die öffentliche Hand die Mehrheit beispielsweise das bereits erwähnte, bislang größte
an der AG hält und dass weder Mitarbeiter noch deutsche ÖPP-Projekt, das Herkules-Projekt der
Organträger der privaten Partner dem Aufsichtsrat Bundeswehr, nicht erfasst.Seite 12 Die Bedeutung von ÖPP in Deutschland
Abbildung 1: ÖPP-Projekte nach Aufgabenbereichen (Stand: 31.10.2015)
Anwendungsfelder nach Projektzahl
Justitzgebäude Sonstige
3% 3%
Gesundheitswesen
5%
Sicherheit
6%
Schulen, Kita's,
Bildung
Straßen
39%
8%
Verwaltungsgebäude
15%
Freizeit, Kultur, Sport,
Event
21%
Anwendungsfelder nach Investitionsvolumen
Justitzgebäude Sonstige
3% 5%
Schulen, Kita's,
Bildung
22%
Gesundheitswesen
15%
Sicherheit
1% Freizeit, Kultur, Sport,
Event
9%
Straßen
33% Verwaltungsgebäude
12%
Quelle: Eigene Darstellung basierend auf PPP-Projektpartnerschaft; www.ppp-projektdatenbank.deChancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 13
Im Straßenbau wurden zwar bislang
anteilsmäßig eher wenige ÖPP-Projekte
realisiert. Diese umfassen aber vergleichs-
weise große Investitionsausgaben, so dass
der Straßenbau einen großen Anteil am
gesamten ÖPP-Investitionsvolumen ein-
nimmt. Dieser dürfte in Zukunft noch
weiter steigen, da weitere ÖPP-Projekte im
Autobahnbau geplant sind und künftig auch
der Ausbau von Bundesstraßen im Rahmen
von ÖPP geschehen soll.9
Abbildung 2: ÖPP-Projekte im Hoch- und Straßenbau in Mio. Euro (Stand 31.10.2015)
1.600
620 657
9 Siehe Bundesministerium der Finanzen (2015). Investitionsvolumen im Straßenbau
1.400 Investitionsvolumen im Hochbau
534
1.200
540
386
1.000
800
600
51
887
775 22
400 653 611
604
594 15
200 457 362
350
150 174 153
0 2
2002/ 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2003
Quelle: Eigene Darstellung basierend auf PPP-Projektpartnerschaft; www.ppp-projektdatenbank.deSeite 14 Die Bedeutung von ÖPP in Deutschland
Abbildung 3 enthält Informationen über
die vertraglich vereinbarten Projektsum-
men (Investitions-, Betriebs- und sonstige
Ausgaben) aller laufenden ÖPP-Projekte des
Bundes, der Länder sowie der Gemeinden
und Gemeindeverbände am Ende des Jahres
2014 sowie die in diesen Projekten bereits
geleisteten Zahlungen des öffentlichen an
den privaten Partner. Gemessen an den Pro-
jektsummen ist der Bund die mit Abstand
am meisten in ÖPP-Projekten engagierte
Gebietskörperschaft. Darin spiegelt sich er-
neut die Bedeutung des Bundesfernstraßen-
baus für ÖPP wider.
Abbildung 3: ÖPP-Projekte nach Gebietskörperschaften in Mio. Euro (Stand: 31.12.2014)
35.000
30.549
30.000
Projektsummen insgesamt
23.780
25.000
bisher geleistete Zahlungen
20.000
15.000
9.638
10.000
7.555
3.660
5.000 3.108
1.051 1.032
0
Insgesamt Bund Länder Gemeinden/Gv.
Quelle: Eigene Darstellung basierend auf Statistisches Bundesamt (2015), Fachserie 14, Reihe 5Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 15
3. Lebenszykluskosten der Infrastruktur
Charakteristisches Merkmal von ÖPP ist jene Kosten zu minimieren, die sie für eine
die Bündelung von Errichtung und Betrieb erfolgreiche Übergabe der Infrastruktur und
öffentlicher Infrastruktur. Die Bündelung einen reibungslosen Betrieb bis zum Ablauf
dieser Aufgaben löst beim Betreiber Anreize der Gewährleistungsfrist aufwenden müs-
aus, bei der Errichtung der Infrastruktur sen. Dass dadurch gegebenenfalls die Le-
den Einfluss auf künftige Unterhaltskosten benszykluskosten der Infrastruktur steigen,
zu berücksichtigen, um die Lebenszyklus- dürfte in ihrem Kalkül weniger von Bedeu-
kosten der Infrastruktur, sprich die über tung sein. Die unterschiedlichen Anreize auf
den gesamten Lebenszyklus der Infrastruk- privater Seite in ÖPP und bei konventionel-
tur anfallenden Kosten, gering zu halten. ler Beschaffung legen deshalb nahe, dass die
Geht die Infrastruktur nach Beendigung Errichtungs- und Betriebskosten bei ÖPP
der ÖPP in öffentliches Eigentum über (wie insgesamt geringer ausfallen.10
beispielsweise im weiter oben beschriebe- Dass die Lebenszykluskosten der Infra-
nen Erwerbermodell) und erhält der private struktur bei ÖPP stärker berücksichtigt wer-
Partner dann ein Entgelt, das vom Zustand den, muss aber nicht zwingend gesellschaft-
der Infrastruktur abhängt, werden zudem lich von Vorteil sein. Das gilt insbesondere
bereits bei der Errichtung der Infrastruktur dann nicht, wenn Investitionen, die die
Anreize für die Verwendung langlebiger Ma- Lebenszykluskosten der Infrastruktur redu-
terialien und für regelmäßige Erhaltungsin- zieren, einen negativen Effekt auf die (Ser-
vestitionen gesetzt. vice-)Qualität auslösen. Hart (2003) nennt
Bei konventioneller Beschaffung, in als Beispiel eine ÖPP zur Errichtung und
der eine staatliche Instanz zwar private zum Betrieb einer Haftanstalt. Dem privaten
Unternehmen mit der Errichtung der Inf- Partner mag es aus Kostengründen vorteil-
rastruktur beauftragt, nicht aber mit deren haft erscheinen, das Gefängnisgebäude mit
Betrieb, haben private Unternehmen dage- einem Elektrozaun zu umgeben, um Wach-
gen kaum einen Anreiz, langfristige Effekte personal einzusparen, ohne vermehrte Aus-
auf den Betrieb und den späteren Wert der brüche zu riskieren. Die Gesellschaft mag es
Infrastruktur zu berücksichtigen. In diesem aber inakzeptabel finden, Gefängnisinsassen
Fall dürfte ihnen stärker daran gelegen sein,
10 Ausführlich siehe Engel et al. (2009).Seite 16 Lebenszykluskosten der Infrastruktur
hinter einen Elektrozaun zu sperren. Ein für noch lassen sich für alle nach Vertragsab-
Deutschland relevanteres Beispiel könnte schluss aufkommenden Eventualitäten im
eine ÖPP im Straßenbau sein, in der der Vorhinein verbindliche Regeln schaffen.
private Partner einen haltbareren, aber we- ÖPP basieren mit anderen Worten in vielen
niger rutschfesten Straßenbelag entwickelt, Fällen auf in hohem Maße unvollständigen
so dass zwar die Lebenszykluskosten der Verträgen, die viel Raum für opportunisti-
Infrastruktur sinken, zugleich aber die Ver- sches und für die Partnerschaft abträgliches
kehrssicherheit beeinträchtig wird. Verhalten sowohl des öffentlichen als auch
Das Straßenbaubeispiel lässt sich freilich des privaten Partners lassen.
auch so konstruieren, dass die Kostenmini- Inzwischen existiert eine recht um-
mierungsanreize des privaten Partners zu fangreiche Literatur, die sich mit der Frage
einer höheren Qualität der Infrastruktur befasst, unter welchen Bedingungen die
führen. Immerhin könnte sich der haltba- für eine ÖPP charakteristische Aufgaben-
rere Straßenbelag als rutschfester erweisen bündelung gesellschaftlich von Vorteil ist.
und sich entsprechend positiv auf die Ver- Die Ergebnisse dieser Literatur legen den
kehrssicherheit auswirken. Allerdings wird Schluss nahe, dass eine verallgemeinerbare
der private Partner auch die verbesserte Ver- Aussage darüber kaum getroffen werden
kehrssicherheit nicht angemessen in Rech- kann, wann eine ÖPP als Bereitstellungs-
nung stellen, wenn er damit keine höheren form und wann eher die herkömmliche
Erträge realisiert. Der grundsätzliche Kon- öffentliche Bereitstellung vorteilhafter ist.
flikt, um den es hier – aber auch bei konven- Je nach Informationsverteilung der beteilig-
tioneller Beschaffung geht – ist, dass öffent- ten Partner vor und nach Vertragsabschluss
liche und private Partner unterschiedliche und je nachdem, in welchem Umfang
Ziele verfolgen. Während der öffentliche Merkmale der Infrastruktur und der damit
Partner die gesellschaftliche Wohlfahrt im erbrachten Dienste sowie Aktionen der
Auge hat, oder besser: im Auge haben sollte, beteiligten Partner nach Vertragsabschluss
interessieren den privaten Partner die Ge- verifizierbar sind, wirken sich die stärkeren
winne, die er in der ÖPP erzielt. Kostenminimierungsanreize in einer ÖPP
Der Zielkonflikt zwischen öffentlichem im Vergleich zur herkömmlichen öffent-
und privatem Partner ist im Grunde uner- lichen Bereitstellung positiv oder negativ
heblich, wenn die Qualität der Infrastruktur aus.11 Es hängt deshalb von den spezifischen
oder der Dienste, die sie erbringen soll, kon- Eigenschaften des jeweiligen Projekts ab, ob
trahierbar ist. In diesem Fall kann der staat- eine ÖPP eingegangen werden sollte oder
liche Partner den gewünschten Standard nicht. Viele dieser spezifischen Merkmale
der Qualität spezifizieren und dem privaten offenbaren sich freilich erst, wenn über die
Partner die Wahl der Mittel überlassen, mit Art der Bereitstellung bereits entschieden
denen diese Standards erfüllt werden. Die worden ist. Dadurch wird die Frage nach der
Kostenminimierungsanreize des privaten angemessenen Bereitstellungsform zusätz-
Partners dürften dann ihre vollen gesell- lich erschwert.
schaftlichen Vorteile entfalten. Indessen ist
volle Kontrahierbarkeit der Qualität eher
ein theoretischer Sonderfall als von prak-
tischer Bedeutung. ÖPP werden langfristig
eingegangen und beziehen sich auf die Er-
richtung und den Betrieb komplexer Anla- 11 Im Einzelnen siehe z. B. Bennett und Iossa
(2006), Martimort und Pouyet (2008), Chen und
gen. Weder lassen sich vor Vertragsabschluss
Chiu (2010), Iossa und Martimort (2012, 2015) so-
alle Elemente der Anlage exakt spezifizieren, wie Hoppe und Schmitz (2013).Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 17
Die Bündelung der Aufgaben hat eine In den ersten vom Bundesverkehrsmi-
ÖPP mit Privatisierung der Bereitstellung nisterium im Bundesfernstraßenbau reali-
gemeinsam. Entsprechend gelten auch für sierten ÖPP (sogenannte 1. Staffel, jeweils
Privatisierung die mit Aufgabenbündelung Erweiterungen der A1, A4, A5 und A8) wurde
verbundenen Anreizvorteile und -proble- ein sogenanntes Mautweiterleitungsmodell
me.12 Wenn hier im Weiteren von Privatisie- angewendet, in dem der öffentliche Partner
rung als alternativer Bereitstellung zu kon- die Mauteinnahmen voll oder anteilig an
ventioneller Beschaffung oder ÖPP die Rede den privaten Partner weiterleitet. Zusätzlich
ist, dann ist damit die private Übernahme hat der private Partner in allen diesen ÖPP
einer Aufgabe gemeint, die staatliche Regu- eine Anschubfinanzierung erhalten. Bei den
lierung erfordert, weil eine unregulierte Be- weiteren in Realisierung befindlichen oder
reitstellung in Wettbewerbsmärkten wohl- geplanten ÖPP im Bundesfernstraßenbau
fahrtsökonomisch nicht angezeigt oder ge- (2. Staffel, jeweils Erweiterungen der A1,
sellschaftlich nicht gewünscht ist. Regulierte A6, A7, A8, A9, A44, A61 und A94) sollen
Privatisierung findet sich vor allem dort, neben dem Mautweiterleitungsmodell ein
wo aufgrund von steigenden Skalenerträ- Einheitsmautmodell und ein Verfügbar-
gen keine effiziente Versorgung im freien keitsmodell angewendet werden. Beim Ein-
Wettbewerb gewährleistet ist (netzbasierte heitsmautmodell erhält der private Partner
Industrien wie Bahn, Telekommunikation einen fixen Betrag pro LKW und Kilometer,
oder Energieversorgung). dessen Höhe im Ausschreibungsverfahren
Im Wesentlichen unterscheiden sich re- festgelegt wird. Konzeptionell entspricht das
gulierte Privatisierung und ÖPP darin, dass Einheitsmautmodell den oben genannten
jene eine unbefristete private Bereitstellung Schattengebühren. Beim Verfügbarkeitsmo-
beinhaltet, während diese zwar langfristig dell erhält der private Partner ein Entgelt,
aber zeitlich befristet ist. Darüber hinaus das von der Verfügbarkeit der Bundesfern-
impliziert regulierte Privatisierung in der straße abhängt, wobei sich das Entgelt bei
Regel, dass der private Anbieter von den eingeschränkter Verfügbarkeit (Baustellen
Nutzern der Infrastruktur ein Entgelt erhält. etc.) reduziert.13
Bei einer ÖPP können neben oder statt Nut- Vereinfacht lässt sich die bisherige Dis-
zerentgelten sogenannte Schattengebühren kussion folgendermaßen zusammenfassen
oder Verfügbarkeitszahlungen vom öffent- (vgl. Tabelle 1).
lichen Partner geleistet werden. Schatten-
gebühren sind genauso wie Nutzerentgelte
abhängig von der Nutzungsmenge der
Infrastruktur, nur werden sie nicht von den
Nutzern entrichtet, sondern vom öffentli-
chen Partner. Verfügbarkeitszahlungen sind
dagegen mengenunabhängig und richten
sich beispielsweise nach der vom privaten
Partner erbrachten (Service-)Qualität.
13 Gelegentlich wird bei ÖPP im Tiefbau auch
zwischen A-, V- und F-Modell unterschieden. Das
A-Modell entspricht dem Mautweiterleitungsmo-
dell und das V-Modell dem Verfügbarkeitsmodell.
12 Zum Vergleich der Anreizmechanismen bei Beim F-Modell erhält der private Partner vom öf-
traditioneller Beschaffung und Privatisierung siehe fentlichen Partner das Recht, von den Nutzern eine
Hart et al. (1997) und Wigger (2004). Maut zu erheben.Seite 18 Lebenszykluskosten der Infrastruktur
Tabelle 1: Bereitstellungsvarianten öffentlicher Infrastruktur
Kostendeckende
Bündelung führt zu Favorisierte Art der
Nutzergebühren Qualität kontrahierbar
Kostenvorteilen Bereitstellung
durchsetzbar
ja ja ja regulierte Privatisierung
ja nein ja ÖPP
ja nein nein ÖPP oder konventionell
regulierte Privatisierung
ja ja nein
oder konventionell
nein ja/nein ja/nein konventionell
Überwiegen die Vorteile der Bündelung beantworten. Je nachdem, wie stark sich
von Erstellung und Betrieb der Infrastruk- Kostenminimierungsanreize bei Bündelung
tur, ist die Qualität der bereitgestellten von Erstellung und Betrieb negativ auf die
Infrastruktur zudem kontrahierbar und Qualität der Infrastruktur auswirken, ist die
sind für deren Nutzung kostendeckende herkömmliche Bereitstellung den privaten
Nutzerentgelte durchsetzbar, so spricht Varianten gegebenenfalls überlegen. Führt
wenig gegen eine regulierte private Be- schließlich Bündelung von Erstellung und
reitstellung der Infrastruktur. Sind freilich Betrieb nicht zu Kostenvorteilen, bietet sich
kostendeckende Nutzerentgelte nicht oder die konventionelle öffentliche Beschaffung
nur für Teilgruppen von Nutzern durch- und Bereitstellung an.
setzbar, beispielsweise weil eine allgemeine
Autobahnmaut abgelehnt wird oder weil
Gebühren für Bildungseinrichtungen nicht
kostendeckend erhoben werden können
oder sollen, ist die Qualität der Infrastruktur
aber kontrahierbar, so bietet sich eine ÖPP
an. Im realistischeren Fall, dass die Qualität
der Infrastruktur nicht vollständig kon-
trahierbar ist, lässt sich die Frage nach der
besten Art der Bereitstellung weniger leichtChancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 19
4. Transaktionskosten
Sowohl mit konventioneller Beschaffung zichten, sobald diese vorteilhaft erscheinen.
als auch mit ÖPP sind spezifische Transakti- Ein Vertragspartner, der nach Vertragsab-
onskosten verbunden. Allgemein lassen sich schluss spezifische Investitionen tätigt, die
die Kosten von Transaktionen in Koordina- sich außerhalb der Vertragsbeziehung nicht
tions- und Motivationskosten einteilen.14 amortisieren lassen, wird deshalb berück-
Unter Koordinationskosten werden all jene sichtigen, dass er Gefahr läuft, einen Teil
Kosten verstanden, die aufgewendet werden der Erträge dieser Investitionen in späteren
müssen, damit Käufer und Verkäufer oder, Nachverhandlungen an die andere Ver-
allgemeiner, Vertragsparteien zusammen- tragsseite zu verlieren. Entsprechend fallen
kommen und Transaktionen durchführen. spezifische Investitionen zu gering aus oder
Motivationskosten entstehen zum einen es werden Kosten eingegangen, um die
aufgrund von Informationsasymmetrien. andere Vertragsseite daran zu hindern, in
Weil transaktionsrelevante Informationen Nachverhandlungen Zugriff auf die Erträge
zwischen den Parteien oft ungleich verteilt dieser Investitionen zu gewinnen. Dieses
sind, müssen die Vertragsparteien Kosten Problem wird in der Literatur als Hold-up-
aufwenden, damit die jeweils andere Ver- Problem bezeichnet. Klassisches Beispiel ist
tragsseite Informationsvorteile nicht oppor- eine Infrastrukturinvestition in eine Schie-
tunistisch, sprich für sich selbst vorteilhaft nenverbindung zwischen einer Kohlemine
und für die andere Seite nachteilhaft, aus- und einem Kohlekraftwerk. Findet sich
nutzt. für die Schienenverbindung keine andere
Zum anderen entstehen Motivations- Anwendung als die Lieferung von Kohle an
kosten, weil sich die Vertragsparteien bei das Kraftwerk, so handelt es sich um eine
Vertragsabschluss nicht glaubwürdig daran spezifische Investition, die sich außerhalb
binden können, auf Nachverhandlungen der Vertragsbeziehung zwischen Infrastruk-
zu Lasten der anderen Vertragsseite zu ver- turinvestor und Kraftwerksbetreiber nicht
amortisieren lässt. Der Kraftwerksbetreiber
14 Siehe auch Milgrom und Roberts (1992, S. 28ff.). hat dann einen Anreiz, verbesserte Bedin-Seite 20 Transaktionskosten
gungen für sich (z. B. geringe Lieferpreise) in
für Nach- und Neuverhandlungen. Dazu
Nachverhandlungen durchzusetzen, nach- kommt es sowohl bei konventioneller Be-
dem der Infrastrukturinvestor den Schie- schaffung als auch in ÖPP. Aufgrund der
nenweg errichtet hat, d. h. nachdem er Kos- langen Vertragslaufzeiten sind sie aber ge-
ten versenkt hat, die er durch Austritt aus rade für ÖPP ein typisches Phänomen.17
der Vertragsbeziehung nicht zurückholen Zwar müssen Nachverhandlungen zwi-
kann.15 schen Vertragspartnern per se kein Problem
Sowohl bei öffentlicher Beschaffung als darstellen. Weil die Vertragspartner anfäng-
auch in ÖPP entstehen spezifische Koor- lich keinen vollständigen Vertrag schließen
dinations- und Motivationskosten. Zu den können, sind sie geradezu darauf ange-
Koordinationskosten gehören zunächst alle wiesen nachzuverhandeln, wenn sich zum
Kosten, die bis zum Abschluss von Verträ- Zeitpunkt des Vertragsabschlusses noch
gen zwischen öffentlichen und privaten nicht bekannte, aber für die Vertragsbezie-
Partnern aufgewendet werden, also z. B. hung relevante Eventualitäten offenbaren.
Kosten für Verhandlungen sowie Kosten für Das Coase-Theorem legt zudem nahe, dass
rechtliche, wirtschaftliche und technische Nachverhandlungen zu effizienten Anpas-
Beratung und staatliche Beurkundung. In sungen der ursprünglichen Verträge führen.
ÖPP sind die eingegangenen Vertragsbe- Mit den Nachverhandlungen sind aber
ziehungen in der Regel deutlich komple- wiederum Transaktionskosten verbunden,
xer als bei konventioneller Beschaffung die den anfänglichen Projektkosten hinzu-
– schon deshalb –, weil sie weitaus längere zurechnen sind.
Vertragslaufzeiten beinhalten. Die bis zum Bei konventioneller Beschaffung fallen
Vertragsabschluss eingegangenen Transakti- die Transaktionskosten nach Vertragsab-
onskosten haben daher bei ÖPP regelmäßig schluss geringer aus, wenn der Staat selbst
einen signifikanten Anteil an den gesamten den Betrieb der Infrastruktur übernimmt.
Projektkosten.16 Anpassungen erfordern dann keine Nach-
Weil die Verträge zwischen öffentli- verhandlungen. Sie können vielmehr in-
chen und privaten Partnern in der Regel nerhalb der staatlichen Hierarchie durch
unvollständig sind – nicht für alle nach entsprechende Weisungen umgesetzt wer-
Vertragsabschluss auftretenden Eventua- den. Wenn beispielsweise Inklusion als
litäten lassen sich bereits in anfänglichen Politikziel in den Betrieb einer Bildungs-
Verträgen abschließende Regelungen fin- einrichtung aufgenommen werden soll, so
den –, entstehen nach Vertragsabschluss kann das bei einer Bildungseinrichtung in
weitere Transaktionskosten. Zu den wich- öffentlichem Betrieb durch entsprechende
tigsten Transaktionskosten nach Vertrags- Weisung umgesetzt werden. Wird die Bil-
abschluss gehören neben Kosten für die dungseinrichtung von einem privaten Part-
Einhaltung von Verträgen und die Vermei- ner betrieben, sind dazu Neuverhandlungen
dung opportunistischen Verhaltens (bei- notwendig.
spielsweise versteckte Qualitätsmängel, um Vertragstheoretisch ausgedrückt liegen
Kosten zu sparen) insbesondere Kosten im vorliegenden Beispiel die sogenannten
residualen Kontrollrechte während des
15 Siehe Grossman und Hart (1986) sowie Hart Betriebs der Bildungseinrichtung – d. h. die
und Moore (1990) zu Hold-Up-Problemen im All-
gemeinen und Joskow (1987) zum Kohlebeispiel. Entscheidungsbefugnisse hinsichtlich der
16 Yescombe (2007) berichtet, dass diese Trans-
aktionskosten in ÖPP regelmäßig 5 % bis 10 % der
gesamten Projektkosten umfassen. Zur Höhe der 17 Siehe Shaoul, Stafford und Stapleton (2012) für
Transaktionskosten in ÖPP siehe auch Major Con- Evidenz zu Nachverhandlungen in ÖPP in Großbri-
tractors Group (2005). tannien.Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 21
Nutzung der Bildungseinrichtung, soweit In Deutschland sind die meisten ÖPP
sie nicht vertraglich vereinbart oder gesetz- bislang auf kommunaler Ebene eingegan-
lich vorgeschrieben sind – beim Staat, wenn gen worden und dort mit in der Regel eher
die Bildungseinrichtung konventionell öf- kleinen Investitionsvolumina. Transakti-
fentlich bereitgestellt wird; in einer ÖPP onskostenüberlegungen lassen vermuten,
liegen sie dagegen beim privaten Partner. dass diese Projekte bei konventioneller Be-
Dieser wird seine residualen Kontrollrechte schaffung günstiger hätten realisiert werden
nur dann vertraglich einschränken oder im können. Zwar lässt sich dagegen argumen-
Sinne des öffentlichen Partners einsetzen, tieren, dass durch die Zusammenfassung
wenn er dafür entsprechend entgolten wird. von gleichartigen Infrastrukturprojekten
Weil sich ÖPP nicht nur auf die Er- einzelner Kommunen zu einem Gesamt-
richtung von Infrastruktur beschränken, projekt ein Finanzvolumen erreicht werden
sondern auch auf deren Betrieb, ist die kann, das ÖPP vorteilhaft erscheinen lässt.
Vertragsintensität in ÖPP im Vergleich zu Bisherige Erfahrungen mit der Zusammen-
traditioneller Beschaffung nicht nur höher, fassung von kleinen Projekten in einer ÖPP
die Anreize der Partner dürften in den Ver- lassen aber eher vermuten, dass dadurch zu-
tragsverhandlungen auch unterschiedlich sätzliche Kosten entstehen, die das Projekt
verteilt sein. Alles was der private Partner insgesamt unwirtschaftlich machen.20
in Verhandlungen für sich „rausschlägt“,
erhöht seinen Gewinn. Die Verhandlungs-
erfolge des öffentlichen Partners fallen
dagegen letztlich dem Steuerzahler zu.
heißt es: „[...] the Government has emphasised that
Entsprechend dürfte der private Partner PFI would be used where it offered best value for
stärkere Anreize haben, für Verhandlungen money by [...] stopping PFI where it was not found
to be likely to generate value for money as was the
entsprechende Ressourcen aufzuwenden case for information technology projects and pro-
(Berater etc.) als der öffentliche. Selbst wenn jects with a capital value of less than £20 million.”
es durch Nachverhandlungen zu effizienten 20 Im Landkreis Offenbach wurde die Sanierung
Anpassungen der ursprünglichen Verträge und Instandhaltung von 91 Schulen mit insgesamt
500 Schulgebäuden als ÖPP mit einer Laufzeit von
kommen sollte, ist deshalb davon auszuge- 15 Jahren (2004 bis 2019) realisiert. Ursprünglich
hen, dass der private Partner davon mehr war ein Projektvolumen von 780 Mio. Euro geplant
(davon 240 Mio. Euro Investitionen). Eine erstma-
profitiert als die Gesellschaft.18 lige Prüfung des hessischen Landesrechnungs-
Nun sind die mit Verhandlungen ver- hofes für den Zeitraum von 2004 bis 2006 stellte
bundenen Transaktionskosten zumindest weder an der dem Projekt zugrundeliegenden
Wirtschaftlichkeitsuntersuchung noch an der Ver-
in Teilen unabhängig von der Größe des tragsgestaltung entscheidende Mängel fest. Auch
Infrastrukturprojekts. Die höheren Transak- die Schulleiter äußerten sich zufrieden mit der vom
privaten Partner erbrachten Qualität der Leistun-
tionskosten in ÖPP dürften diese Beschaf- gen. Allerdings ist es in dieser ÖPP inzwischen zu
fungsform deshalb gerade für eher kleine erheblichen Kostensteigerungen gekommen. Die
Infrastrukturprojekte unattraktiv machen. jährlichen Kosten für den öffentlichen Partner wa-
ren anfangs auf 52,1 Mio. Euro veranschlagt wor-
Aus diesem Grund hat beispielsweise die den, lagen aber zuletzt (2014) bei 82,2 Mio. Euro.
britische Regierung bereits vor einigen Jah- Laut eines vom hessischen Landesrechnungshof in
Auftrag gegebenen Gutachtens der P&P Treuhand
ren beschlossen, Infrastrukturprojekte mit (2015) werden die jährlichen Kosten bis 2019 auf
einem Investitionsvolumen von weniger als 95,1 Mio. Euro steigen. Das Gutachten bemängelt
20 Millionen Pfund nicht mehr in ÖPP zu u. a. die hohe Vertragskomplexität der ÖPP und das
unzulängliche Vertragscontrolling des öffentlichen
realisieren.19 Partners. Zur ÖPP im Landkreis Offenbach im Ein-
zelnen siehe Rechnungshof Hessen (2008, 2015),
Kreis Offenbach (2010, 2011, 2012, 2013, 2015),
18 So auch Mühlenkamp (2013). Frankfurter Rundschau (2015a,b), Offenbach Post
19 In einem Report der HM Treasury (2006, S. 27) (2015) und P&P Treuhand (2015).Seite 22 Transaktionskosten
Hinzu kommt, dass sich durch die Zusam- Mit einer gewissen Bereitschaft zur Spe-
menfassung von Infrastrukturprojekten zu kulation bedeutet die Best-Practice-Regel,
Großinvestitionen die stark mittelständisch dass beispielsweise eine Autobahn durchaus
geprägte Bauindustrie benachteiligt sieht, oder sogar besser in ÖPP realisiert werden
weil die Vertragswerke in ÖPP als zu kom- kann. Die Bauphase ist sehr komplex, schon
plex angesehen werden und zu wenig Ex- deshalb weil sie sich über einen langen Zeit-
pertise in den Leistungsbereichen außerhalb raum erstreckt und naturgemäß großräu-
des Bauens vorliegt.21 mig angelegt ist. Die Qualität während des
Führt man die hier dargestellte Transak- Betriebs ist dagegen gut spezifizierbar, weil
tionskostenperspektive mit der Lebenszyk- sich Verfügbarkeit (keine Staus oder Bau-
luskostenperspektive des vorangegangenen stellen) und Verkehrssicherheit vergleichs-
Kapitals zusammen, so lässt sich angelehnt weise einfach messen lassen.
an Hart (2003) folgende Best-Practice-Regel Bildungseinrichtungen wie Kinderta-
ableiten: Infrastrukturprojekte sollten in gesstätten dagegen sollten diesem Argu-
ÖPP realisiert werden, wenn sich für den ment folgend eher konventionell realisiert
Bau oder die Errichtung der Infrastruktur werden. Das Ergebnis der Bauphase, das
keine vollständigen Verträge schreiben las- Gebäude, lässt sich vertraglich gut regeln.
sen, aber die (Service-)Qualität während der Dagegen dürfte die Qualität während des
Betriebsphase gut vertraglich spezifizierbar Betriebs vertraglich nur schwer zu spezifi-
ist. Der private Partner hat dann während zieren sein.22
der Bauphase keine ausgeprägten Anreize,
kostensparende Innovationen durchzufüh-
ren, die zu Lasten der Qualität in der Be-
triebsphase gehen. Zugleich wird durch die
Lebenszyklusperspektive des privaten Part-
ners sichergestellt, dass die Infrastruktur
kostenminimal errichtet wird.
Infrastrukturprojekte sollten dagegen
eher konventionell realisiert werden, wenn
sich die Eigenschaften des Baus gut vertrag-
lich regeln lassen, aber die (Service-)Qua-
lität während der Betriebsphase nicht gut
kontrahierbar ist. Dann nämlich spielt die
Lebenszyklusperspektive des privaten Part-
ners in einer ÖPP während der Bauphase
keine oder nur eine untergeordnete Rolle.
Zugleich entstehen während der Betriebs-
phase geringere Transaktionskosten. Das gilt
insbesondere dann, wenn sich während der
Betriebsphase offenbarende Probleme oder
notwendige Anpassungen durch Weisungen
innerhalb der staatlichen Hierarchie lösen
lassen.
22 Bezieht sich freilich die ÖPP im Bildungsbe-
reich nur auf den Hochbau, so spricht vor dem
Hintergrund des weiter oben Ausgeführten nichts
21 Siehe Zentralverband Deutsches Baugewerbe gegen ÖPP, zumal wenn es sich um Projekte mit
(2016). hinreichend großem Investitionsvolumen handelt.Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 23
5. Verteilung des Risikos
ÖPP beinhalten Risiken bei der Erstellung Endogene Risiken, die mit Errichtung
der Infrastruktur, während des Betriebs und und Betrieb der Infrastruktur (Verfügbar-
hinsichtlich der Nachfrage nach den Diens- keitsrisiken) verbunden sind, sollten vom
ten der Infrastruktur, Finanzierungsrisiken privaten Partner getragen werden. Nutzer-
und politische Risiken. Vereinbarungen da- entgelte oder Schattengebühren liefern für
rüber, welche der beiden Seiten der Part- den privaten Partner Anreize, jene Risiken
nerschaft welche Risiken trägt und welche zu minimieren, die zu zeitlichen Verzöge-
Risiken implizit den Nutzern der Anlage rungen in der Errichtungsphase führen.
überlassen werden, sind zentraler Bestand- Verfügbarkeitszahlungen liefern für den
teil von ÖPP-Verträgen. Die Risikoallokation privaten Partner Anreize, die Wahrschein-
in einer ÖPP sollte einerseits Anreizproble- lichkeit zu minimieren, dass häufigere Repa-
men wie den weiter oben genannten Moti- raturarbeiten notwendig werden.
vationsverzerrungen Rechnung tragen und Nachfragerisiken sind nur teilweise vom
andererseits Risikoprämien möglichst ge- privaten Partner zu beeinflussen. Sie sind
ring halten. in starkem Maße exogen oder vom öffent-
Endogene Risiken, d. h. verhaltensab- lichen Partner beeinflussbar (beispielsweise
hängige Risiken, sollten von jenem Partner kann die Politik Anreize setzen, Verkehr
übernommen werden, der diese Risiken von einer ÖPP-Autobahn auf die Schiene zu
am besten kontrollieren kann, wobei dieser lenken). Trotzdem sollte der private Partner
Partner dann auch mit den entsprechenden zumindest einen Teil der Nachfragerisiken
Kontrollrechten ausgestattet werden sollte. übernehmen. Eines der Probleme der tradi-
Um zugleich Risikoprämien gering zu hal- tionellen öffentlichen Bereitstellung besteht
ten, sollten exogene Risiken, d. h. von den darin, dass die gesamten Nachfragerisiken
Partnern nicht beeinflussbare Risiken, von implizit vom Steuerzahler übernommen
jenem Partner getragen werden, der diese werden und deshalb keine ausreichenden
Risiken aufgrund entsprechender Risikoprä- Barrieren für die Anschaffung sogenannter
ferenzen oder Diversifikationsmöglichkei- „weißer Elefanten“ (z. B. eine Autobahn von
ten am besten absorbieren kann.23 irgendwo nach nirgendwo) bestehen.24
24 In der englischsprachigen Literatur werden
Infrastrukturprojekte, die sich als nutzlos erweisen,
viel Geld kosten, aber nicht ohne weiteres aufge-
23 Siehe dazu auch Irwin (2007). geben oder beseitigt werden können, als „whiteSeite 24 Verteilung des Risikos
Ein privater Partner, der zumindest einen sollte der Tunnel zum entsprechenden Zeit-
Teil des Nachfragerisikos trägt, sollte einen wert an die Stadt Rostock übergehen. Der
Anreiz haben, sich nur in solchen Projekten Tunnel wurde im September 2003 in Betrieb
zu engagieren, die eine ausreichende Nach- genommen. Die Errichtungskosten blieben
frage erwarten lassen. Mit mengenabhängi- weitgehend im ursprünglich vereinbarten
gen Entgelten für den privaten Partner, also Rahmen und die Bauzeit war ein halbes Jahr
Nutzer- oder Schattengebühren, wird der kürzer als zunächst geplant. So weit, so gut.
private Partner am Nachfragerisiko beteiligt. Allerdings entpuppten sich die Progno-
Erfahrungen mit ÖPP in anderen Län- sen hinsichtlich des Verkehrsaufkommens
dern zeigen aber, dass damit noch keine als viel zu optimistisch. Ursprünglich wurde
Gewähr gegen „weiße Elefanten“ geschaf- mit einem Verkehrsaufkommen von 35.000
fen wird. Private Partner in ÖPP werden in Fahrzeugen pro Tag gerechnet. In der ersten
der Regel mit Hilfe eines Bieterverfahrens Zeit nach Eröffnung des Tunnels betrug
ausgewählt, wobei der Meistbietende den das Verkehrsaufkommen jedoch nur 6.800
Zuschlag erhält. Das ist aber oft jener Bieter, Fahrzeuge pro Tag. Zwar wuchs das Ver-
der die Nachfrage am meisten überschätzt. kehrsaufkommen in der Folgezeit auf etwas
Viele ÖPP leiden mit anderen Worten an mehr als 10.000 Fahrzeuge pro Tag an. Die
einem systematischen Winner’s-Curse-Pro- Betreibergesellschaft konnte den Tunnel
blem.25 aber mit der auf Basis der Prognosen verein-
Die ÖPP-Erfahrung mit der Warnow- barten Maut nicht kostendeckend betreiben.
Querung bei Rostock mag diese Problematik Um eine Insolvenz der Betreibergesellschaft
illustrieren.26 Im Jahr 1995 beschloss die abzuwenden, entschied sich die Rostocker
Rostocker Bürgerschaft die Warnow zu un- Bürgerschaft im Jahr 2006, den Vertrag mit
tertunneln und dieses Projekt im Rahmen der Betreibergesellschaft von 30 auf 50 Jahre
einer ÖPP zu realisieren. Im Juli 1996 kam zu verlängern. Nach gegenwärtigen Berech-
es zur Vertragsunterzeichnung mit dem nungen deckt damit der Gegenwartswert
französischen Baukonzern Bouygues als der künftigen Mautzahlungen die Projekt-
Generalunternehmer. Die Projektdurchfüh- kosten.27
rung oblag der Projektgesellschaft Warnow-
querung GmbH & Co KG. Die Laufzeit des
Projekts sollte 30 Jahre betragen. Insgesamt
wurden 215 Mio. Euro in die Projektgesell-
schaft eingebracht (20 % Eigenkapital, 68 %
27 Im Grunde hat sich die Warnow-ÖPP damit
privates Fremdkapital und 12 % öffentliche einem von Engel et al. (2001) als optimal erachte-
Zuschüsse). Nach geplantem Projektende ten ÖPP-Mechanismus angenähert. Darin legt der
öffentliche Partner die Höhe der Mautgebühren
(und eine Diskontrate) fest und private Unterneh-
men treten in einen Bieterwettbewerb, wobei die
elephants“ bezeichnet. Der Begriff geht zurück Gebote im Gegenwartswert der Mauteinnahmen
auf den Brauch des Königs von Siam, unliebsam bestehen, die die Bieter erhalten wollen. Das Un-
gewordenen Höflingen einen weißen Elefanten ternehmen mit dem niedrigsten Gebot erhält den
zu schenken. Für die beschenkten Höflinge war Zuschlag und die ÖPP dauert bis zu dem Zeitpunkt
der Unterhalt eines solchen Elefanten ruinös; als an, in dem die kumulierten Mauteinnahmen das
Geschenk des Königs konnten sie ihn aber weder ursprüngliche Gebot des Unternehmens erreichen.
verkaufen noch töten oder eingehen lassen. Im vorliegenden Fall hat man sich diesem Mecha-
25 Siehe Thaler (1988) zum Konzept des Winner’s- nismus freilich auf dem Weg von Nachverhandlun-
Curse-Problems und Perkins (2013) zu seiner Be- gen angenähert und nur deshalb, weil sich die ÖPP
deutung in ÖPP. für den privaten Partner als weniger einträglich
26 Zur Warnowquerung siehe im Detail Kröger entpuppt hat als zunächst vermutet. Wäre sie für
(2004), Gawel (2005), Beckers (2005), Beck (2006), den privaten Partner besser ausgefallen als vermu-
Spiegel Online (2006) und Mangler (2013). tet, hätte es entsprechende Nachverhandlungen
wohl nicht gegeben.Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften Seite 25
Rückblickend ist schwer zu beurteilen, zubürden. Außerhalb von ÖPP werden diese
ob man das Projekt Warnow-Querung re- Risiken auch von privaten Akteuren getra-
alisiert hätte, wäre man von vornherein gen. Der private Sektor hat entsprechende
von einer realistischeren Einschätzung der Instrumente entwickelt, um diese Risiken
Nachfrage ausgegangen. Ferner ist schwer durch Diversifikation zu absorbieren. Es gibt
zu beurteilen, ob der private Partner die keinen Grund, private Unternehmen in ÖPP
Nachfrage tatsächlich falsch eingeschätzt in dieser Hinsicht anders zu behandeln als
hat oder stillschweigend davon ausgehen sonstige private Akteure.
durfte, dass der öffentliche Partner ihn nicht Schließlich entstehen aus der Perspek-
in die Insolvenz gehen lassen würde. Sollte tive des privaten Partners politische Risiken,
der private Partner in der Tat von einem weil der öffentliche Partner nach Vertrags-
potenziellen Bail-out ausgegangen sein, so abschluss die Profitabilität einer ÖPP syste-
war er von vornherein nicht mit dem tat- matisch beeinflussen kann. Beispielsweise
sächlichen Nachfragerisiko konfrontiert. In könnte der öffentliche Partner, nachdem
dem Fall konnte vom Nachfragerisiko kein er eine Autobahn-ÖPP eingegangen ist, in
Schutz gegen „weiße Elefanten“ ausgehen.28 der der private Partner ein mengenabhän-
In jedem Fall wurde der öffentliche Partner giges Entgelt erhält, eine Verlagerung des
durch die Vertragsverlängerung schlechter Verkehrs von der Straße auf die Schiene
gestellt, da ihm der Tunnel und die daran fördern. Zwar kontrolliert der öffentliche
gekoppelten Nutzerentgelte nicht nach 30, Partner dieses Risiko, was zunächst dafür
sondern erst nach 50 Jahren zufallen. spricht, es dem öffentlichen Partner zu
Neben Nachfragerisiken beinhalten In- übertragen. Änderungen der politischen
frastrukturprojekte finanzielle Risiken, also Agenda sind aber in der Regel Folge sich
beispielsweise Zins- und Wechselkursri- ändernder gesellschaftlicher Präferenzen.
siken. Diese sind zwar für den privaten Die Verlagerung des Verkehrs von der Straße
Partner in beträchtlichem Maße exogen. auf die Schiene könnte beispielsweise nach
Gleichwohl gibt es kaum einen Grund dafür, einem Regierungswechsel erfolgen oder
diese Risiken dem öffentlichen Partner auf- weil sich aufgrund von EU-Vorgaben Um-
weltstandards geändert haben. Außerhalb
von ÖPP sind private Akteure solchen Risi-
28 ÖPP bieten auch dann keine Gewähr gegen
„weiße Elefanten“, wenn Investitionsprojekte nicht ken ausgesetzt. Das spricht dafür, sie auch
grundsätzlich neu bewertet werden, nachdem sich innerhalb von ÖPP dem privaten Partner zu
in einer ÖPP-Ausschreibung keine privaten Partner
übertragen.29
gefunden haben. Beispiel dafür mag der Neubau
der Hamburger HafenCity Universität für Baukunst
und Metropolentwicklung sein. Diese Universität
war im Jahr 2006 entstanden und zunächst auf ver-
schiedene Standorte verteilt, die in einem Neubau
in der Hamburger HafenCity zusammengeführt
werden sollten. Für den Neubau wählte die Stadt
Hamburg einen in baulicher und ästhetischer
Hinsicht sehr ehrgeizigen Entwurf des Architek-
turbüros Code Unique aus. Realisiert und betrieben
werden sollte der Neubau im Rahmen einer ÖPP.
Dafür fanden sich aber keine privaten Partner. Des-
halb entschied sich die Stadt Hamburg, das Projekt
konventionell zu realisieren. Der Neubau wurde im
Jahr 2014 mit zwei Jahren Verspätung übergeben.
Ursprünglich wurden für den Neubau 39,4 Mio. 29 Gegebenenfalls ist freilich zu prüfen, ob die
Euro veranschlagt. Im Jahr 2009 ging man aber Veränderung der Rahmenbedingungen zu einer
bereits von 85 Mio. Euro aus. Wie viel der Neubau Störung der Geschäftsgrundlage geführt hat, die
tatsächlich gekostet hat, ist offenbar noch nicht den privaten Partner berechtigt, eine Vertragsan-
abschließend geklärt. passung zu verlangen.Sie können auch lesen
