DER STERN AUF DEM DACH - VORTRAG RECHTSANWALT DR. PETER GAUWEILER, MDB
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Vortrag Rechtsanwalt Dr. Peter Gauweiler, MdB
anlässlich einer Einladung des Vereins Münchner Juristische Gesellschaft e.V. am Dienstag,
15. März 2005, 17:00 Uhr s.t. im Mercedes-Benz Center der DaimlerChrysler AG,
Niederlassung München, Arnulfstrasse 61
zum Thema:
Der Stern auf dem Dach
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Inhaltsverzeichnis
A. Vorwort _______________________________________________________________ 3
B. Chronologie im Überblick ________________________________________________ 3
I. Vorgeschichte________________________________________________________ 3
1. Planungsrechtliche Ausgangssituation ___________________________________ 4
2. Entwicklung des Bebauungsplanes Nr. 1815a _____________________________ 4
3. Städtebauliche Untersuchungen zur Verträglichkeit des Bauvorhabens im Stadtbild4
4. Die Erarbeitung des Bebauungsplans Nr. 1815a____________________________ 5
5. Baugenehmigungsverfahren ___________________________________________ 6
6. Genehmigungsverfahren für den Stern ___________________________________ 6
II. Der Rechtsstreit ____________________________________________________ 7
C. Das rechtswidrige Verhalten der städtischen Baubehörde_______________________ 9
I. Kein Entgegenstehen von § 5 Abs. 1 Bebauungsplan Nr. 1815a_______________ 9
1. Der Mercedes-Stern kein Dachaufbau i.S.d. § 5 Abs. 1 Bebauungsplan Nr. 1815a 11
2. Überschreitung der Kompetenzgrenzen durch die Stadt_____________________ 14
3. Widersprüchliche Regelungen in drei nebeneinander liegenden Bebauungsplänen 15
4. Kein Verstoß gegen das Verunstaltungsgebot des Art. 11 BayBO_____________ 16
II. Kein Entgegenstehen der nachträglich erlassenen Veränderungssperre ____ 18
D. Die Zulässigkeit einer Ersatzvornahme durch die Widerspruchsbehörde__________ 19
I. Normverwerfungskompetenz der Widerspruchsbehörde___________________ 20
II. Zulässigkeit einer Ersatzvornahme durch die Widerspruchsbehörde_______ 23
E. Abwehr des einstweiligen Rechtsschutzes der Stadt ___________________________ 23
I. Keine Aufschiebende Wirkung einer Klage ______________________________ 23
II. Vorläufiger Rechtschutz gem. § 80 a Abs. 3 S. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 VwGO _ 24
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A. Vorwort
„Der Mercedes-Stern leuchtet weiter“ war am 6. Mai vergangenen Jahres die
dominierende Schlagzeile in der Münchner Presse. Nach jahrelangem Streit über die
baurechtliche Zulässigkeit des Mercedessterns auf dem Dach dieses
Firmengebäudes hatte das Verwaltungsgericht München am 5. Mai 2004
entschieden, dass der bereits im Dezember 2003 errichtete Stern bleiben darf.
Diese, den einstweiligen Rechtsschutz der Stadt ablehnende Entscheidung war
Anstoß, den Streit endgültig zu begraben und sich mit der Stadt auf eine
gemeinsame Lösung – die dauerhafte Duldung des Sterns – zu einigen.
Über den „Sternenkrieg“ wurde in der Öffentlichkeit viel berichtet. Viel Verständnis
fand das Streiten der Stadt für den „Erhalt des Stadtbildes“ und die „von Kuppeln und
Kirchtürmen und jahrhundertealter Baukultur geprägte Stadtsilhouette“ in diesem Fall
allerdings nicht. Die Widersprüchlichkeit dieses Ansinnens zu der bis dato gelebten
Baurechtspraxis war zu offensichtlich. Auch die Richter am Bayerischen
Verwaltungsgericht fragten sich, welche Stadtsilhouette die städtische Baubehörde in
der Umgebung an der Donnersberger Brücke schützen wolle, wenn sich gleich
jenseits der Bahngleise der Munich City Tower mit einer 28 Meter hohen Antenne
befindet.
Die Auseinandersetzung mit der Stadt München bot jedoch einen facettenreichen
Baurechtsfall, dessen Ablauf und Inhalt Gegenstand des heutigen Vortrags sein soll.
B. Chronologie im Überblick
I. Vorgeschichte
Die Vorgeschichte der gerichtlichen Auseinandersetzung mit der Stadt München war
grob umrissen folgende:
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1. Planungsrechtliche Ausgangssituation
Die Bauabsichten der DaimlerChrysler AG für dieses Bauwerk konkretisierten sich
etwa ab 1997. Es wurden intensive Verhandlungen mit der Landeshauptstadt
München aufgenommen, die zunächst sehr positiv und im gegenseitigen
Einvernehmen verliefen. Um die angestrebten Nutzungen zu ermöglichen, wies die
Stadt unter Änderung des geltenden Flächennutzungsplanes das Baugrundstück als
„Kerngebiet“ aus.
2. Entwicklung des Bebauungsplanes Nr. 1815a
In der Folge wurde die Aufstellung eines neuen Bebauungsplanes beschlossen, in
welchem die mit dem Bauvorhaben zu verwirklichenden stadtplanerischen
Vorstellungen festgeschrieben werden sollten. Hierbei handelt es sich um den
Bebauungsplan Nr. 1815a, der die Grundlage für die planungsrechtliche Beurteilung
des zu verwirklichenden Bauvorhabens bilden sollte.
3. Städtebauliche Untersuchungen zur Verträglichkeit des Bauvorhabens im
Stadtbild
Um zu gewährleisten, dass sich das von der Daimler Chrysler AG beabsichtigte
Bauvorhaben in das Stadtbild Münchens einfügt, veranlasste die Landeshauptstadt
München zusammen mit der Bauherrin im Jahr 1998 eine
Stadtbildverträglichkeitsstudie. Untersucht werden sollte die
Stadtbildverträglichkeit des Gebäudes im engeren und weiteren Stadtraum mit seiner
Nah- und Fernwirkung. Grundlage für die Studie war ein Entwurf des
Architekturbüros Lanz, aus welchem unzweifelhaft hervorging, dass über der
Traufhöhe des Büroturms der Mercedes-Stern, als gestalterischer Abschluss –
angebracht werden sollte.
Dem Ergebnis dieser Studie war auszugsweise folgendes zu entnehmen:
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„Die Beurteilung der neuen Gebäudehöhe am Standort und im
Stadtraum von München führt zu keinen Problemen hinsichtlich der
Maßstäblichkeit. Grundsätzlich kann die Stadtbildverträglichkeit
bestätigt werden.“
- Protokoll Stadtbildverträglichkeitsstudie, August 1998, Ziff. 5.1. -
„Der positive Beitrag zum Stadtprofil im näheren Stadtraum und die
geringen Einwirkungen auf das Stadtprofil im weiteren Stadtraum
kann als stadtbildverträglich in hohem Maße angesehen werden.“
- Protokoll Stadtbildverträglichkeitsstudie August, 1998, Ziff. 5.8. -
Auf der Grundlage dieser Stadtbildverträglichkeitsstudie wurde das Bauvorhaben der
Stadtgestaltungskommission vorgelegt. Die Stadtgestaltungskommission erhielt
gleichfalls das vollständige Modell mit dem Mercedesstern über der Traufhöhe des
Büroturms. Auch die Stadterhaltungskommission hatte nichts gegen den Mercedes-
Stern einzuwenden und hieß das Bauvorhaben am 22. September 1998 mit
anderweitigen ergänzenden Empfehlungen einstimmig für gut.
4. Die Erarbeitung des Bebauungsplans Nr. 1815a
Im Vorfeld des Zustandekommens des Bebauungsplanes Nr. 1815a wurde die
Zulässigkeit des Mercedes-Sterns in internen Gesprächen und Abstimmungen
zwischen dem Architekturbüro Lanz und dem Planungsreferat der Stadt München
mehrfach angesprochen.
Das Architekturbüro wies das Planungsreferat der Landeshauptstadt München in
mehreren Schreiben und Gesprächen darauf hin, dass es ebenso wie die Bauherrin
davon ausgehe, dass sich der Stern entsprechend dem Entwurf des
Bebauungsplanes realisieren lasse und den Satzungsbestimmungen nicht zuwider
laufe. Dies wurde ihr in verschiedenen internen Gesprächen (etwa im Rahmen eines
Abstimmungsgesprächs bei der Lokalbaukommission am 2. Oktober 1998) bestätigt.
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Weder mündlich noch schriftlich wurde die Bauherrin von Seiten des
Planungsreferates auf erhebliche Bedenken der Stadt gegenüber dem Mercedes-
Stern aufmerksam gemacht, die offensichtlich erst zu einem späteren Zeitpunkt
entstanden waren.
Aufgrund der im Vorfeld mit der Stadt einvernehmlich geführten Verhandlungen,
vertraute die DaimlerChrysler AG darauf, dass das Bauvorhaben in seiner
Gesamtheit – also auch mit Mercedes-Stern - plankonform sei und sah sich zur
Erhebung von Einwänden im Rahmen der Bürgerbeteiligung oder der öffentlichen
Auslegung des Bebauungsplanes nicht veranlasst.
5. Baugenehmigungsverfahren
Nach Planungssicherheit wurde der Bauantrag in zwei Stufen eingereicht:
Grund- und Hauptantrag am 10. Dezember 1999, mit Tektur (zur Situierung des
Gesamtbaukörpers, Reduzierung des Turms etc.) am 4. April 2000.
Dieser Bauantrag wurde in seiner Gesamtheit am 2. November 2000 genehmigt. In
den eingereichten Planungsunterlagen wurde der Stern in aller Form dargestellt und
damit dokumentiert, dass die Bauherrin den Stern als wesentlichen
Gebäudebestandteil betrachtet.
6. Genehmigungsverfahren für den Stern
Am 1. Juli 2002 beantragte die Mercedesniederlassung schließlich bei der
Lokalbaukommission der Stadt München die Genehmigung für eine Reihe von
Werbeanlagen am Neubau – u.a. für den beleuchtbaren Mercedesstern.
Mit Bescheid vom 1. Oktober 2002 wurden zwei der beantragten Werbeanlagen
genehmigt, der „Leuchtstoffröhrenstern“ blieb unerwähnt.
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Entgegen den Vorverhandlungen hatte die Stadtgestaltungskommission zuvor am
17. September 2002 der Verwaltung empfohlen, den beantragten Mercedes-Stern
nicht zu genehmigen.
Es erfolgten furchtlose Bemühungen um eine außergerichtliche Lösung mit der Stadt.
Spitzengespräche zwischen Herrn Kowalewski und Herrn Oberbürgermeister Ude
sowie mit der Stadtbaurätin Thalgott führten zu keinem positiven Ergebnis. Die
Einbindung der Industrie- und Handelskammer brachte keinen Erfolg.
Am 28. Februar 2003 – also fünf Monate nach der Meinungsbildung in der
Stadtgestaltungskommission – lehnte die Stadt München den Antrag schließlich ab.
II. Der Rechtsstreit
Der Antragsablehnung folgte der Rechtsstreit in chronologisch folgenden Schritten:
4. April 2003: die Mercedesniederlassung – vertreten durch unsere Kanzlei – legt
gegen den Bescheid der Stadt Widerspruch ein.
16. Juni 2003: die Stadt legt den Widerspruch der Regierung von Oberbayern zur
Entscheidung vor.
8. September 2003: Die Regierung von Oberbayern teilte der Stadt mit, sie wolle die
Ablehnung des Antrags aufheben, weil:
• das Vorhabe den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 1815a nicht
entgegenstehe, dieser insbesondere als nichtig anzusehen sei;
• das Vorhaben nicht gegen das Verunstaltungsverbot des Art. 11 BayBO
verstößt;
• dem Vorhaben auch sonst keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften
entgegenstehen.
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1. Oktober 2003: Der Stadtrat beschließt, den Bebauungsplan der
Mercedesniederlassung im Hinblick auf Dachform und Werbeanlagen zu ergänzen.
Zur Durchsetzung dieses Bebauungsplanes verhängt sie eine Veränderungssperre.
15. Dezember 2003: Die Regierung von Oberbayern erlässt einen
Widerspruchsbescheid, der nicht nur die Ablehnung der Baugenehmigung aufhebt,
sondern der (im Wege der Ersatzvornahme) selbst die Erteilung der Genehmigung
enthält. Wenig später ist der Stern auf dem Dach des Firmengebäudes montiert.
16. Januar 2004: Die Stadt München, vertreten durch den Oberbürgermeister Ude,
erhebt beim Bayerischen Verwaltungsgericht München Klage gegen den Freistaat
Bayern und beantragt, den Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern
aufzuheben. Gleichzeitig stellt sei einen Antrag auf einstweiligen Rechtschutz gegen
den Freistaat Bayern und beantragt im Einzelnen:
„ I. Die Vollziehung des Bescheides vom 15. Dezember 2003,...wird
ausgesetzt.
II. Der beizuladenden DaimerChrysler AG,...wird aufgegeben,
den ... genehmigten Mercedes-Stern bis zur Rechtskraft der
Entscheidung in der Hauptsache zu beseitigen,
hilfsweise,
den Mercedes-Stern bis zur Rechtskraft der Entscheidung in der
Hauptsache nicht zu drehen und nicht zu beleuchten...“
5. Mai 2004: Das Verwaltungsgericht München entscheidet, dass der Stern bis zu
einer rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache bleiben darf. In der
Entscheidung wird bescheinigt, dass die Ablehnung der Genehmigung am
28. Februar 2003 rechtswidrig war. Entgegen der Rechtsauffassung der
Widerspruchsbehörde und auch unserer Rechtsauffassung gelangte das
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Verwaltungsgericht zu der Ansicht, dass die erlassene Veränderungssperre als
rechtmäßig anzusehen ist und das gemeindliche Einvernehmen zu recht versagt
worden war. Wegen einer Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts
und der Planungshoheit der Stadt wurde der Widerspruchsbescheid der Regierung
von Oberbayern aufgehoben.
7. Juni 2004: Die Stadt München legt Beschwerde gegen den Beschluss des
Bayerischen Verwaltungsgerichts im Eilverfahren ein. Es wird Anschlussbeschwerde
erhoben.
29. Juni 2004: Die Parteien einigen sich gütlich (Stadt München duldet den
Mercedes-Stern dauerhaft). Die Rechtsmittel werden von beiden Seiten
zurückgenommen.
C. Das rechtswidrige Verhalten der städtischen Baubehörde
Mit der Weigerung, die Genehmigung für die Aufstellung des Sterns auf dem
Firmengebäude zu erteilen, wurde seitens der Stadt München gegen eine Reihe
bauplanungsrechtlicher und bauordnungsrechtlicher Vorschriften verstoßen:
I. Kein Entgegenstehen von § 5 Abs. 1 Bebauungsplan Nr. 1815a
Die Stadt München war der Auffassung, dass die Errichtung der Werbeanlage gegen
§ 5 (1) des Bebauungsplanes verstoße. In ihrem Ablehnungsbescheid führte sie aus:
„Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr.
1815a vom 2. 5. 2000, der in § 5 Abs. 1 festlegt, dass bei der
Errichtung von Flachdächern nur technisch notwendige
Dachaufbauten zulässig sind. Bei dem Mercedes-Stern handelt es
sich um eine reine Werbeanlage und nicht um einen technisch
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notwendigen Dachaufbau. Das Vorhaben widerspricht daher den
Festsetzungen des Bebauungsplans...
- Bescheid vom 28. Februar 2003, S. 2 -
Eine Befreiung von diesen Festsetzungen kann nicht erteilt werden,
da die Abweichung städtebaulich nicht vertretbar ist. Die Stadt
München möchte ihre von Kuppeln, Kirchtürmen und
jahrhundertealter Baukultur geprägte Stadtsilhouette nicht von
aufgeständerten Werbeträgern dominieren lassen, was aber
unvermeidbar geschehen würde, wenn bei einem
profilüberragenden Gebäude zusätzlich über Dach die
Anbringung eines aufgeständerten und beleuchteten Mercedes-
Sterns gestattet würde.“
Die Ablehnung der Genehmigung konnte jedoch aus mehreren Gründen nicht auf § 5
Abs. 1 des Bebauungsplanes gestützt werden:
• Bei dem Mercedes-Stern handelte es sich nicht um einen „Dachaufbau“ i.S.d.
§ 5 Abs. 1 (dazu nachfolgend 1.).
• Mit der Festsetzung hatte die Stadt die klaren Kompetenzgrenzen des Art. 91
BayBO überschritten, die ihr der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seiner
Entscheidung zur Gartenstadtsatzung beim Vollzug des Bauordnungsrechts
vorgegeben hatte (BayVGH, Urt. v. 30. Mai 2003), (nachfolgend 2.).
• Auch bei Auslegung der Satzungsbestimmung als bauordnungsrechtliche
Vorschrift konnte die Ablehnung der Genehmigung hierauf nicht gestützt
werden, denn die Stadt hatte in drei nebeneinanderliegenden Bebauungsplänen
völlig unterschiedliche und widersprüchliche Regelungen hinsichtlich von
Erkennungssymbolen als „Dachaufbauten“ getroffen:
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o § 4 Abs. 3 Bebauungsplan Nr. 1742 – Munich City Tower;
ausdrückliche Erlaubnis des 30 m hohen Antennenaufbaus, der das
Ortsbild erheblich beeinflusst;
o § 5 Abs. 1 Bebauungsplan Nr. 1815a DaimerChrysler; Flachdächer:
Zulässigkeit von “technisch notwendigen Dachaufbauten“;
o § 14 Bebauungsplan Nr. 1873; östliche Angrenzung in Richtung
Hackerbrücke: Festsetzungen zu Dachaufbauten unabhängig von der
Dachform; § 26: Verbot von Werbeanlagen über den festgesetzten
Wandhöhen der Gebäude bzw. der Oberkante der Attika
Das von der Stadt München behauptete gestalterische Ziel (Erhaltung und
Gestaltung des Ortsbildes bzw. der Stadtsilhouette) konnte bereits angesichts
dieser auf engem Raum bestehenden unterschiedlichen Regelungen nicht
erreicht werden (nachfolgend 3.).
• Das Vorhaben verstieß nicht gegen das „Verunstaltungsverbot“ des Art. 11
BayBO (nachfolgend 4.).
1. Der Mercedes-Stern kein Dachaufbau i.S.d. § 5 Abs. 1 Bebauungsplan Nr.
1815a
§ 5 Abs. 1 des Bebauungsplanes Nr. 1815a konnte dem Bauvorhaben schon
deshalb nicht entgegenstehen, weil es sich bei dem Mercedes-Stern nicht um einen
„Dachaufbau“ i.S.d. § 5 Abs. 1 des Bebauungsplanes handelte.
Der Begriff „Dachaufbau“ legt bereits in seinem natürlich verstandene Wortsinn
keineswegs nahe, dass hierunter alles zu verstehen ist, was sich auf dem Dach
befindet. Üblicherweise versteht man unter „Dachaufbauten“: Dachgauben,
Zwerchgiebel, Aufzugshäuser und ähnliche bauliche Anlagen. Das Baulexikon führt –
worauf die Regierung von Oberbayern in ihrem Widerspruchsbescheid vom 15.
Dezember 2003 verwies - zum Begriff „Dachaufbauten“ folgendes aus:
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„Unter Dachaufbauten versteht man Gauben und sogenannte
Laternengeschosse (Laternengeschoss = Aufbauten am Dachfirst).
Die Dielen der Belichtung und Belüftung von Nutzräumen und der
Erweiterung des nutzbaren Raums im Dachbereich (Zugewinn an
lichter Raumhöhe im Bereich der Dachaufbauten). Dachaufbauten
tragen durch die Gliederung des Daches lediglich zur Gestaltung des
Dachs bei und sind bei nachträglicher Ausführung durch den Ausbau
von Dachgeschossen grundsätzlich genehmigungspflichtig.“
- Widerspruchsbescheid vom 15. Dezember 2003, S. 5 -
Mangels „Gestaltung des Daches“ waren Werbeanlagen hiernach nicht als
„Dachaufbauten“ anzusehen.
Auch aus der Begründung zu § 5 (1) des Bebauungsplanes war keineswegs
ersichtlich, dass auch Werbeanlagen als „Dachaufbauten“ verstanden werden
sollten. Hier waren als Beispielsfälle nur bauliche Anlagen mit Rauminhalt
angeführt, wie etwa Treppenhäuser, Aufzugsüberfahrten und Lichtkuppeln zur
Raumbelichtung. Ein Verbot für Werbanlagen war hieraus jedoch nicht abzuleiten.
Dies sah schließlich auch das Bayerische Verwaltungsgericht München so und führte
hierzu aus:
„ Der in § 5 Abs. 1...verwendete Begriff „Dachaufbau“ ist
...mehrdeutig. Er kann bedeuten:
(1) alles, was auf dem Dach aufgebaut wird. D.h. jeglicher Aufbau,
auch wenn der Aufbau seiner Art oder seines typischerweise auf
einem Dach errichtet wird.
Beispielsweise eine Statue oder ein Kunstwerk werden erst durch die
Wahl des Standortes „auf dem Dach“ zu Dachaufbauten. Ebenso
verhält es sich mit Werbeanlagen.
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(2) Aufbauten auf einem Dach, die ihrer Art oder ihrem Zweck nach
zwar nicht zwingend, aber typischerweise auf dem Dach errichtet
werden.
Beispielsweise zählen hierzu Solarkollektoren oder ähnliche Anlagen
zur Nutzung der Sonnenenergie...
(3) Aufbauten auf einem Dach, die ihrer Art oder ihrem Zweck nach
nur auf einem Dach errichtet werden und zugleich auch eine
Gestaltung des Daches einer baulichen Anlage sind. Sie stellen
Elemente der Dachgestaltung dar, weil sie auf die flächenhafte
Wirkung des Daches Einfluss haben.
Beispielsweise sind dies Dachgauben oder Dacheinschnitte...“
- Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtes München vom 5. Mai
2004, Seite 25/26 -
Da sich auch aus der Begründung zu § 5 des Bebauungsplanes nicht erschließen
ließ, in welchem Sinn die Stadt München den Begriff des Dachaufbaus verstanden
wissen wollte, erklärte das Verwaltungsgericht kurzerhand, dass die Vorschrift des
§ 5 (1) zu unkonkret gefasst sei:
„Wenn die Klägerin den Begriff Dachaufbauten trotz der Beispiele in
der Begründung des Bebauungsplanes und des fachlichen
Begriffsinhaltes uneingeschränkt im weitesten Sinne hätte verstanden
wissen wollen, so hätte sie dies aus Gründen der Rechtssicherheit
und Rechtsklarheit in der Vorschrift zum Ausdruck bringen müssen.“
- Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtes München vom 5. Mai
2004, Seite 26 -
Selbst den Begriff des Dachaufbaus im weitesten Sinne unterstellt, konnte § 5 Abs. 1
der Satzung die Ablehnung des Mercedes-Sterns nicht rechtfertigen. Wie das
Verwaltungsgericht München abschließend feststellte, hätte – im Hinblick auf die
Ermächtigungsgrundlage des Art. 91 Abs. 1 Nr. 2 BayBauO – nur ein ausdrücklich
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geregeltes (teilweises oder gänzliches) Werbeverbot die Verweigerung der
Genehmigung für den Mercedes-Stern rechtfertigen können. Ein solches war in § 5
Abs. 1 des Bebauungsplanes nicht enthalten.
- Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtes München vom 5. Mai
2004, Seite 27 -
2. Überschreitung der Kompetenzgrenzen durch die Stadt
Sofern die Stadt München behauptete, § 5 des Bebauungsplanes wolle mit seiner
Regelung die „von Kuppeln, Kirchtürmen und jahrhunderteralter Baukultur geprägte
Stadtsilhouette“ schützen, war bereits aus kompetenzrechtlichen Gründen an der
Wirksamkeit der Regelung zu zweifeln:
Nach Art. 91 Abs. 1 Nr. 1 BayBauO können die Gemeinden durch Satzung örtliche
Bauvorschriften erlassen über besondere Anforderungen an die äußere Gestaltung
baulicher Anlagen zur Erhaltung und Gestaltung von Ortsbildern.
Vom bauordnungsrechtlichen Ortsbild ist jedoch das Ortsbild im
bundesbauplanungsrechtlichen Sinn abzugrenzen (§ 34 Abs. 1 S. 2 HS 2 BauGB).
Der Schutz des Letzteren kann nicht Gegenstand einer örtlichen Bauvorschrift sein,
da diese der Gesetzgebungskompetenz der Länder entzogen ist. Auf Landesrecht
gestützte örtliche Bauvorschriften, die in einem Bebauungsplan enthalten sind,
dürfen nicht bodenrechtliche Regelungen „im Gewande von
Baugestaltungsvorschriften“ sein.
- Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.07.1997 – 4 NB 15/97 -, NVwZ-RR
1998, 486 -
Das von der Stadt behauptete Gestaltungsziel des § 5 Abs. 1 des Bebauungsplanes
war als eine Gestaltung im bauplanungsrechtlichen Sinne zu verstehen:
Bei bauordnungsrechtlichen Vorschriften liegt der Akzent auf der Gestaltung des
Bauwerks; das Bauwerk selbst soll nicht unschön sein, und es soll auch nicht durch
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Unschönheit seine Umgebung stören. Die zu beachtende Umgebung ist eine
„potentiell kleinere“ sie beschränkt sich allein auf die „nähere Umgebung“.
- ebenso Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern v.
15. Dezember 2003, S. 13 -
Maßstab des § 34 Abs. 1 S. 2 HS 2 BauGB ist hingegen der „Ort“. Es kommt auf das
Ortsbild, also auf das Erscheinungsbild eines größeren Bereichs der Gemeinde an.
Entscheidend ist, ob sich das Vorhaben in diese weite Umgebung einpasst. Dagegen
ist die Gestaltung des Bauwerks selbst nicht wichtig.
- BVerwG NVwZ 2000, 1169; Widerspruchsbescheid der Regierung
von Oberbayern v. 15. Dezember 2003, S. 13 -
Da § 5 des Bebauungsplans nicht nur Auswirkungen auf die nähere Umgebung
haben sollte, sondern primär auf das „Stadtbild“ ausgerichtete gewesen sein soll, war
hierin eine „bauplanungsrechtliche“ Regelung zu sehen, die nicht in einer örtlichen
Bauvorschrift geregelt werden konnte.
3. Widersprüchliche Regelungen in drei nebeneinander liegenden
Bebauungsplänen
Selbst wenn aber auch nur von einer Wirkung des § 5 für die „nähere Umgebung“
ausgegangen worden wäre, war § 5 des Bebauungsplanes als nichtig anzusehen, da
der behauptete Sinn und Zweck dieser Regelung in der näheren Umgebung nicht
erreicht werden konnte.
Die Stadt hatte in drei nebeneinanderliegenden Bebauungsplänen völlig
unterschiedliche und widersprüchliche Regelungen hinsichtlich von
Erkennungssymbolen als „Dachaufbauten“ getroffen. Hierbei handelte es sich um die
Bebauungspläne Nr. 1742 – Munich City Tower, 1815a DaimerChrysler, 1873
östliche Angrenzung in Richtung Hackerbrücke. Dabei war insbesondere zu
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berücksichtigen, dass sich auf der anderen Seite der Donnersberger Brücke auf dem
85 m hohen Munich City Tower ein 30 m hoher Antennenaufbau befindet, der das
Ortsbild bereits erheblich beeinflusst. Diesen Antennenaufbau hat die
Landeshauptsstadt München mit der Regelung in § 4 Abs. 3 des Bebauungsplanes
Nr. 1742 ausdrücklich zugelassen. Der Erhalt eines „von Kuppeln, Kirchtürmen und
jahrhunderteralter Baukultur“ geprägten näheren Ortsbildes war in Anbetracht dieser
Umgebung nicht mehr möglich.
In diesem Zusammenhang war auch zu berücksichtigen, dass die Stadt gegenüber
der DaimlerChrysler AG den Kompromissvorschlag angeboten hatte, dass
Technikgeschoss auf dem Dach des Firmengebäudes um fünf Meter zu erhöhen und
auf jeder Seite dieses Geschosses einen beleuchteten Mercedes-Stern in der Größe
des nunmehrigen Sterns anzubringen. Dies veranlasste die Widerspruchsbehörde zu
der Bemerkung:
„Unter Berücksichtigung dieses Kompromissangebots vermag die
Regierung von Oberbayern nicht zu erkennen, warum nach
Auffassung der Landeshauptstadt München der beantragte, sich frei
drehende Mercedes-Stern städtebaulich nicht vertretbar sein soll, weil
er die von ,Kuppeln, Kirchtürmen und jahrhunderteralter Baukultur
geprägte Stadtsilhouette’ ...dominieren würde, dass hingegen bei vier
Mercedes-Sternen, die an einem erhöhten Technikgeschoss
angebracht werden, dies nicht der Fall sein soll.“
- Wiederspruchsbescheid vom 15. Dezember 2003, S. 24 -.
4. Kein Verstoß gegen das Verunstaltungsgebot des Art. 11 BayBO
In der Ausgabe der Münchner Abendzeitung vom 20./21. Dezember 2003 schrieb
Herr Oberbürgermeister Ude unter der Überschrift „Halleluja! Ein Stern ist
aufgegangen!“ über die Gestaltung des Sterns:
1617
„Der Mercedes-Stern ist ja unbestritten ein Design-Klassiker von
nobler Eleganz...“
Damit war die Frage, ob der Stern gegen das Verunstaltungsverbot des Art. 11
BayBauO verstößt, bereits beantwortet. Ein „Design-Klassiker von nobler Eleganz“
kann nicht „verunstaltend wirken“:
Speziell zur Frage verunstaltender Werbeanlagen genügt es für die Annahme eines
Verunstaltungsverbotes nicht schon, dass eine Anlage überhaupt auffällt oder
möglicherweise nur als unschön zu bewerten sein kann; vielmehr lässt sich auch bei
Werbeanlagen eine Verunstaltung erst dann annehmen, wenn die Anlage für das
ästhetische Befinden eines Durchschnittsbetrachters einen verletzenden Zustand
schaffen würde
- BayVGH, Urt. v. 27. Oktober 1966, BayVBl. 1967, 280/281;
Koch/Molodovsky/Rahm, a.a.O., Art. 11 (2001), Erl. 6.2.1. m.w.Nw. -.
In diesem Sinne führte die Regierung von Oberbayern im Widerspruchsbescheid
zutreffend aus:
„Voraussetzung für den behördlichen Eingriff ist, dass das
ästhetische Empfinden des Betrachters nicht nur beeinträchtigt,
sondern verletzt wird. Eine Verunstaltung liegt nur dann vor, wenn es
sich um einen krassen Missgriff handelt, der nicht nur einen
unschönen, sondern einen hässlichen Anblick entstehen lässt, der bei
einem nicht unbeträchtlichen ....Teil der Betrachter anhaltenden
Protest und den Ruf nach Abhilfe auslösen würde...was die
Umgebung im einzelnen verunstaltet, hängt von der Qualität der
Umgebung und damit vom Einzelfall ab. Die hier vorhandene nähere
Umgebung ist...in gestalterischer Hinsicht nicht sehr anspruchsvoll.
Unter Berücksichtigung der Qualität dieser Umgebung und der
konkreten Ausgestaltung des Mercedes-Sterns kann nicht davon
gesprochen werden, dass dieser von einem für ästhetische Eindrücke
1718
offenen objektiven Durchschnittsbetrachter als belastend und
unlusterregend empfunden würde.“
- Widerspruchsbescheid vom 15. Dezember 2003, S. 29 -.
II. Kein Entgegenstehen der nachträglich erlassenen Veränderungssperre
Nachdem die Stadt München die Baugenehmigung zur Aufstellung des Mercedes-
Sterns in rechtswidriger Weise versagt hatte und sie am 8. September 2003 von der
Widerspruchsbehörde darauf hingewiesen worden war, dass der Bescheid
aufzuheben sei, beschloss sie am 1. Oktober 2003 eine Änderung des
streitgegenständliche Bebauungsplans. Gleichzeitig beschloss sie zur Sicherung
ihres Planungsvorhabens eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB, um die
Genehmigung des Mercedes-Sterns endgültig zu verhindern.
Gegen die Behauptung, dass dieses Vorgehen der Stadt legal sei und den Aufbau
des zunächst rechtwidrig versagten Mercedes-Sterns im Nachhinein verhindern
könne, war mit folgenden Argumenten vorzugehen:
Die Veränderungssperre ist vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG zur
Sicherung der Planung nur dann gerechtfertigt, wenn der Planaufstellungsbeschluss
ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden
Bebauungsplanes sein soll. Die Veränderungssperre ist nichtig, wenn:
• sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche planerische Ziel nicht
erreichen lässt und
• wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer positiven Planungskonzeption
entbehrt bzw. der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die
Planinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind oder wenn rechtliche
Mängel schlechthin nicht behebbar sind (BayVGH, Urt. v. 3. März 2003 – 15 N
02.593 -; BVerwG NVwZ 1994, 685).
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Unter diesen Voraussetzungen war die von der Stadt erlassene Veränderungssperre
bereits als nichtig anzusehen, denn:
• das im Aufstellungsbeschluss der Stadt nunmehr ausdrücklich benannte Ziel,
„die traditionelle Stadtsilhouette Münchens zu bewahren“, durfte als
bauplanerisches Ziel (entsprechend den obigen Ausführungen unter C.I.2.)
nicht mittels einer örtlichen Bauvorschrift geregelt werden (so
Widerspruchsbescheid vom 15. Dezember 2003, S. 26).
• Außerdem war angesichts der Vorgeschichte und des Verlaufes des Streits um
den Stern davon auszugehen, dass hier eine reine „Negativplanung“
vorgenommen worden war. Der Stadt München ging es bei der nachträglichen
Änderung des Bebauungsplanes Nr. 1815a allein darum, den Mercedes-Stern
zu verhindern. Bei einer reinen „Verhinderungsplanung“ fehlt es jedoch an einer
tragfähigen Planungskonzeption (OVG NW, Urt. v. 27. Februar 1996 – 11a
3960/959).
Selbst für den Fall, dass die Veränderungssperre nicht als nichtig anzusehen wäre,
hätte die Stadt München zumindest gemäß § 14 Abs. 2 BauGB eine Ausnahme
zulassen können und müssen. Denn nach der Rechtsprechung darf eine Behörde,
die eine Baugenehmigung rechtswidrig abgelehnt hat, nach Erlass einer
Veränderungssperre eine Ausnahme nicht versagen, wenn überwiegende öffentliche
Belange nicht entgegenstehen uns sonstige Hinderungsgründe fehlen. Insofern
besteht sogar ein Rechtsanspruch des Antragstellers auf eine Ausnahme (BVerwG
BauR 1989, 432; NVwZ 1990, 58; NVwZ-RR 1993, 65). I
D. Die Zulässigkeit einer Ersatzvornahme durch die
Widerspruchsbehörde
Mit Bescheid vom 15. Dezember 2003 wurde der ablehnende Bescheid der Stadt
München von der Regierung von Oberbayern aufgehoben und die Baugenehmigung
entgegen der von der Stadt München erlassenen Veränderungssperre erteilt.
1920
Die Stadt München hielt dies für einen unzulässigen Eingriff in die Planungshoheit
der Gemeinde. In einer Presseerklärung vom 16. Januar 2004 führte sie aus:
„Eine Normverwerfung durch eine Behörde...und den direkten
Durchgriff in die Planungshoheit einer Gemeinde hat es in dieser
Form bisher nicht gegeben. Eine derartige
Normverwerfungskompetenz ist ausdrücklich nur den Gerichten, nicht
aber Behörden zugewiesen. Mit der Nichtachtung gemeindlichen
Satzungsrechts ist eine Eskalationsstufe eingetreten, die weit über
die Frage der gestalterischen Vertretbarkeit des Mercedes-Sterns
hinausgeht. Insoweit ist allein schon deswegen die Beschreitung des
Klagewegs unvermeidlich...“
Ein maßgeblicher Streitpunkt war somit die Frage geworden, ob es der
Wiederspruchsbehörde rechtlich möglich war, die von der Stadt erlassene
Veränderungssperre als nichtig zu verwerfen, also eine „Verwerfungskompetenz“
beanspruchen und im Wege der Ersatzvornahme die versagte Genehmigung erteilen
konnte.
I. Normverwerfungskompetenz der Widerspruchsbehörde
Die Nichtigkeitsbeurteilung der Veränderungssperre durch die höhere
Bauaufsichtsbehörde begegnete unserer Rechtsauffassung nach keinen
kompetenzrechtlichen Bedenken:
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 31. Januar 2001 ausdrücklich
festgestellt, dass die Aufsichtsbehörde (in dem vom BVerwG entschiedenen Fall: die
Regierung von Niederbayern) bei schwerwiegenden Mängeln berechtigt ist, bei ihrer
aufsichtlichen Entscheidung von der Nichtigkeit eines Bebauungsplanes auszu-
gehen.
„Die höhere Naturschutzbehörde kann bei der Festsetzung
eines Naturschutzgebietes von der Nichtigkeit eines
Bebauungsplans jedenfalls dann ausgehen, wenn die
2021
Gemeinde Hinweisen der für das Bauwesen zuständigen
Behörden auf rechtserhebliche Mängel des Bebauungsplans
nicht Rechnung getragen hat und die Nichtigkeit des
Bebauungsplans in einem Verwaltungsrechtsstreit des
Alleineigentümers des Plangebietes von einem Gericht
festgestellt worden ist.“
BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001, NVwZ 2001, 1035
Auch im Schrifttum ist überzeugend dargelegt worden, dass die Rechtsordnung
zwingend eine behördliche Inzidentverwerfung, d.h. die Nichtanwendung eines als
nichtig erkannten Bebauungsplanes in einem konkreten Verwaltungsverfahren
verlangen kann.
vgl. zuletzt: Günther F. Herr, Schriften zum öffentlichen Recht,
Band 926, Behördliche Verwerfung von Bebauungsplänen;
Duncker & Humblot, Berlin, 2003
Zudem war in dem zu beurteilenden Fall zu berücksichtigen, dass es bei der
aufsichtlichen Prüfung „nur“ um die Rechtswidrigkeit einer Veränderungssperre ging.
Die Veränderungssperre nach § 14 und § 16 BauGB ist zwar auch eine
städtebauliche Satzung wie der von ihr entsprechend zu sichernde Bebauungsplan.
Sie stellt jedoch lediglich ein spezifisches Sicherungsinstrument der
Bebauungsplanung dar, das für sich keine „planerischen“ Elemente und keine
„planerische“ Funktion im spezifischen Sinne enthält. Zwar ist die
Veränderungssperre als bauleitplanerisches Sicherungsinstrument durchaus
akzessorisch zur Bebauungsplanung und damit zur gemeindlichen Planungshoheit.
Ihre Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen beurteilen sich aber nach dem gesetzlichen
Sicherungszweck, d.h. nach den besonderen, darauf beschränkten Voraussetzungen
des § 14 Abs. 1 BauGB.
Ein weiteres Argument für die „Normverwerfungskompetenz der Aufsichtsbehörde“
war, dass anstelle einer Veränderungssperre grundsätzlich auch eine einfache
Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 BauGB erfolgen kann.
2122
Es ist indessen, soweit ersichtlich, völlig unbestritten, dass eine Aufsichtsbehörde in
einem Widerspruchsverfahren über einen Bauantrag ohne weiteres die
Rechtmäßigkeit und Gültigkeit einer Zurückstellung des betreffenden Baugesuches
inzident überprüfen und darüber entscheiden kann.
In beiden Fällen, sowohl bei der Zurückstellung eines Baugesuchs als auch bei einer
Veränderungssperre, geht es bei deren Rechtmäßigkeit- und Gültigkeitsprüfung
lediglich darum, ob die gesetzlichen Sicherungsvoraussetzungen vorliegen. Es
handelt sich also allein um aktuelle Rechtsschutzfragen in einem möglichen oder in
einem, wie hier, bereits anhängigen Baugenehmigungsverfahren. Diese Rechts-
fragen fallen in die Zuständigkeit und Kompetenz der Widerspruchsbehörde, weil das
Widerspruchsverfahren nicht nur ein Aufsichtsverfahren, sondern auch und vor allem
ein Rechtsschutzverfahren ist.
Das Verwaltungsgericht folgte dieser Rechtsauffassung nicht. Zur
Nichtigkeitsverwerfung der Veränderungssperre durch die Regierung von
Oberbayern führte das Gericht aus:
„Der Exekutive, hier der Regierung von Oberbayern, steht aus
verfassungsrechtlichen Gründen, Art. 20 Abs. 3 GG, sowie dem im
Rechtsstaatgebot verankerten Grundsatz der Rechtssicherheit nicht
zu, Rechtsnormen, seien sie wie vorliegend Satzungsbestimmungen
des örtlichen „Gesetzgebers“ zu verwerfen. Eine Normverwerfung im
Sinne einer Nichtigkeitsfeststellung ist im Hinblick auf die
Selbstverwaltungsgarantie des Gemeinden bei gemeindlichem
Satzungsrecht ausschließlich den Gerichten im hierfür vorgesehenen
Verfahren vorbehalten. Es besteht ein „gerichtliches
Verwerfungsmonopol“.
- Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Mai 2004, S. 43 -.
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II. Zulässigkeit einer Ersatzvornahme durch die Widerspruchsbehörde
Unabhängig von der Frage, ob die Veränderungssperre als nichtig und damit
unwirksam angesehen werden konnte, war die Widerspruchsbehörde zur
Entscheidung über die Ausnahme von einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 2
BauGB berufen (Art. 59 Abs. 1 BayBO; § 73 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
Art. 91 Abs. 3 BayBO i.V.m. § 14 Abs. 2 BauGB setzt hierfür das „gemeindliche
Einvernehmen“ voraus. Da dieses nicht erteilt wurde, war eine weitere Streitfrage, ob
das gemeindliche Einvernehmen durch die Regierung von Oberbayern nach Art. 74
Abs. 1,5 BayBO wirksam ersetzt worden ist.
Wir waren auch hier der Auffassung, dass dies gegeben war. Das
Verwaltungsgericht folgte dem später nicht, da es davon ausging, dass das
gemeindliche Einvernehmen auf der Grundlage der (seiner Auffassung nach
wirksamen) Veränderungssperre rechtmäßig versagt worden war und deshalb nicht
ersetzt werden konnte. Abgesehen davon kritisierte das Gericht formelle
Anforderungen, die bei der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens von der
Widerspruchsbehörde nicht eingehalten worden sein sollen.
E. Abwehr des einstweiligen Rechtsschutzes der Stadt
Nachdem die Widerspruchsbehörde die Genehmigung für die Aufstellung des
Mercedes-Sterns erteilt hatte, galt es schnell zu handeln, um zu unterbinden, dass
die Stadt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes die Vollziehung der
Baugenehmigung verhindert.
I. Keine Aufschiebende Wirkung einer Klage
Nach § 212 a BauGB haben Widerspruch und Anfechtungsklage eines „Dritten“
keine aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 BauBGO. Dritter in § 212 a BauGB
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ist nach feststehender Auffassung und Rechtspraxis auch eine Gemeinde, die gegen
die sie rechtlich betreffende Baugenehmigung ein Rechtschutzverfahren anstrengt
- OVG Lüneburg / Beschluss vom 9.3.1999, NVwZ 1005; Körber in
Hoppe / Bönke / Grottefels, öffentliches Baurecht 2. Auflage 2002, §
18 Rndnr. 143 -.
II. Vorläufiger Rechtschutz gem. § 80 a Abs. 3 S. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 VwGO
Gem. § 80 a Abs. 3 S. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 VwGO hatte jedoch die Stadt
grundsätzlich die Möglichkeit, eine gerichtliche Aussetzung der Baugenehmigung
durch das Verwaltungsgericht zu beantragen.
Ist mit dem Bauvorhaben allerdings bereits rechtmäßig begonnen oder dies bereits
vor Erhebung des einstweiligen Rechtsschutzes beendet worden, so ist eine direkte
Verfügung des Gerichts an die Adresse des Bauherren auf Beseitigung der
Baumaßnahme nach überwiegender Ansicht unzulässig.
Der Antrag der Landeshauptstadt München auf Beseitigung bzw. Verdunklung des
Sterns im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes hatte dementsprechend vor dem
Verwaltungsgericht München auch keinen Erfolg.
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