Die Flüchtlingskrise bedarf nationaler Strategien - Sabine Riedel
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11 / 2020
&
Sabine Riedel
Die Flüchtlingskrise bedarf nationaler Strategien
Die Asylpolitik im Sog von EU-internen Machtinteressen und Außenpolitiken auf Kriegskurs
Die Debatten in Deutschland über das Flüchtlingsdrama auf der griechischen Insel Lesbos haben
gezeigt, dass der bisherige Regierungskurs einer „europäischen“ Lösung in eine Sackgasse gerät.
Dieser beruht auf Missverständnissen über das politische System der Europäischen Union (EU).
Hinter der Gemeinsamen Europäischen Asylpolitik (GEAS) steht eine zwischenstaatliche Zusam-
menarbeit im Rahmen eines sich verändernden Europarechts. Wer mehr „Europa“ will und die Ent-
scheidungskompetenz über Asylanträge auf eine EU-Agentur übertragen möchte, muss die Verträge
ändern. Doch die Mitgliedstaaten betrachten das Migrations- und Asylpaket (2020) der Kommission
mit Skepsis, weil sie Steuerungskompetenzen in der Asyl-, Migrations- und Sozialpolitik verlieren
würden. Brüssel sieht in den Asylsuchenden zunehmend eine „stille Arbeitsreserve“, obwohl ihre
Integration in den Arbeitsmarkt das bestehende Lohn- und Sozialdumping in der EU verschärft hat.
Ein weiteres Tabu-Thema sind die Fluchtursachen. Hier dominiert in der Öffentlichkeit das Bild einer
außenpolitisch gemeinsam handelnden EU, die mit Herkunftsländern über Hilfsmaßnahmen verhan-
delt. Doch hat der Europäische Gerichtshof (EUGH) am Beispiel des EU-Türkei-Abkommens klarge-
stellt, dass dieses Politikfeld ebenfalls noch in nationaler Verantwortung liegt. Dies wirft ein anderes
Licht auf den Gestaltungsspielraum deutscher Außenpolitik: Sie sollte Initiativen zur Rückführung
der Flüchtlinge in ihre Heimat unterstützen, statt sich für Interessen von Akteuren einspannen zu-
lassen, die nur eine humanitäre Haltung vortäuschen, um ganz andere Ziele zu erreichen.
Einen Tag nach der Zerstörung des Lagers auf Sie nahm offenbar nicht zur Kenntnis, dass die
Lesbos bezeichnete die Vizepräsidentin des Eu- griechischen Behörden neue Unterkünfte bereit-
ropäischen Parlaments, Katarina Barley (SPD), stellen, denn sie haben ein Interesse an einer
die EU-Flüchtlingspolitik als „europäische Schan- Prüfung der Asylberechtigung, um den Anstieg
de“ (ZDF, 10.9.2020). Damit bot sie nicht etwa der illegalen Migration zu bremsen. Diese Diffe-
den Behörden vor Ort Hilfe bei der Suche nach renzierung trägt Claudia Roth nicht mit, ebenso
den mutmaßlichen Brandstiftern an, was man von wenig wie die Fraktionsvorsitzende der Linken,
einer ehemaligen Justizministerin erwarten darf. Amira Mohamed Ali. Diese forderte sogar, Grie-
Sie zeigte auch kein Verständnis für die angeord- chenland die Fürsorgepflicht für alle Migranten
neten Quarantänemaßnahmen gegen Corona im auf Lesbos durch eine groß angelegte Umsied-
Flüchtlingslager, sondern lenkte die Verantwor- lung zu entziehen (Pressestatement, 15.9.2020).
tung unmittelbar auf „Europa“, das eine gemein- Während Oppositionsparteien des deutschen
same Lösung der Krise finden müsse. Bundestags – abweichend von früheren Positio-
Die Vizepräsidentin des deutschen Bundes- nen – auf die nationale Karte setzen, präferieren
tags, Claudia Roth (Bündnis 90/Die Grünen), die Regierungsparteien eine von verschiedenen
sieht dagegen Deutschland und somit die natio- europäischen Lösungen: Unter der deutschen
nale Ebene in der Pflicht. Sie warf Innenminister EU-Ratspräsidentschaft unterstützen sie das An-
Horst Seehofer (CDU) "Totalversagen" vor, weil liegen der Kommission, die Asylpolitik innerhalb
er anfangs nur 150 Minderjährige aufzunehmen der EU zu vergemeinschaften (eu2020.de). Der
bereit war. Damit mache er sich „mitverantwort- vorliegende Beitrag wird beide Ansätze beleuch-
lich an dem unmenschlichen Leid an Europas ten und die Handlungsspielräume der Unions-
Haustür" (Augsburger Allgemeine, 12.9.2020). ebene und der EU-Mitgliedstaaten prüfen.
2020 Oct 3
Prof. Dr. Sabine Riedel, apl. Professorin für Politikwissenschaft an der Universität Magdeburg,
Wissenschaftlerin der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin, sabine.riedel@swp-berlin.org
Sabine Riedel: Die Flüchtlingskrise bedarf nationaler Strategien
Dabei versteht sich dieser Beitrag als Ist-Ana- deutsche Behörden gerichtet, das entspricht der
lyse und verzichtet daher auf eine Bewertung von Quote von 37,5 Prozent. Danach folgen Frank-
Parteiprogrammen und deren Visionen. Vielmehr reich und Italien mit 12,9 bzw. 9,4 Prozent, an-
interessiert die Frage, inwieweit die Maßnahmen schließend Spanien, Griechenland und Schwe-
der letzten fünf Jahre die Ursachen des Flücht- den, die 6,7 bzw. 6,6 und 5,3 Prozent aller Gesu-
lingsleids im Mittelmeerraum berücksichtigt ha- che bearbeitet haben (vgl. Abbildung 1).
ben. Denn hinter dem Asylstreit verbergen sich Diese Zahlen widersprechen aus mehreren
EU-interne Konflikte um Kompetenzen wie auch Perspektiven geltendem Europarecht: Nach dem
außenpolitische Interessen von EU- und NATO- Dubliner Übereinkommen (1997) und den Nach-
Staaten. Deren Offenlegung ist für einen demo- folge-Verträgen Dublin II und III (2003 und 2014),
kratischen Diskurs unverzichtbar, nicht zuletzt, kann kein Flüchtling, sofern er über den Landweg
weil damit neue Lösungswege sichtbar werden. in die EU kommt, einfach nach Deutschland wei-
terreisen und dort um Asyl bitten. Denn es gilt,
Deutschlands versorgt ein Drittel aller „dass ein Asylbewerber in dem EU-Mitgliedstaat
Asylsuchenden innerhalb der EU seinen Asylantrag stellen muss, in dem er den
Den Vorwurf des „Totalversagens“ Deutschlands EU-Raum erstmals betreten hat. Dort hat auch
in der Flüchtlingspolitik kann man mit Claudia die Registrierung und die Durchführung des Asyl-
Roth teilen, wenn auch aus einem anderen Blick- verfahrens zu erfolgen.“ (bundesregierung.de,
winkel heraus: Nach Angaben des Statistischen 18.9.2020) Eine solche vertragliche Regelung
Amts der Europäischen Union (EU), kurz Euros- war die Voraussetzung dafür, dass die Kontrollen
tat, wo seit 2008 über jeden gemeldeten Asylan- an den EU-Binnengrenzen wegfallen und der
trag Buch geführt wird, haben seither ca. 7,5 Mil- Schengen-Vertrag in EU-Recht (2000) überführt
lionen Personen einen Asylantrag in einem der werden konnte. Denn viele Mitgliedstaaten hatten
EU-Mitgliedstaaten gestellt (Eurostat, 15.9.2020). einen sehr niedrigen Flüchtlingsschutz wie zum
Davon schulterte Deutschland allein 2,4 Millionen Beispiel Griechenland oder gar kein Asylgesetz
Gesuche, das entspricht 32,7 Prozent. Betrachtet wie Italien. Es sollte vermeiden werden, dass
man die letzten 5 Jahre seit Beginn der Migrati- Staaten mit hohen Sozialstandards im Zuge der
onskrise im September 2015, wurden von den 4,3 Personenfreizügigkeit zum Anziehungspunkt von
Millionen Anträgen EU-weit rund 1,6 Millionen an Asylsuchenden werden.
Abbildung 1
Soll Ist
© Sabine Riedel 2020
Quellen: Eigene Zusammenstellung nach: Eurostat, Asylum and first time asylum applicants, Last update: 15.09.2020, und Europäische
Kommission, Die Europäische Migrationsagenda, 13.5.2015, Brüssel, S. 25 (beide zuletzt eingesehen: 16.09.2020);
Anmerkung: Das Vereinigte Königreich, Irland und Dänemark wurden im EU-Umsiedlungssystem der Europäischen Migrationsagenda
nicht berücksichtigt, da sie nicht oder wie Dänemark nur teilweise dem Schengen-Raum angehören. Die EU-Mitglieder Kroatien, Bulgarien
und Rumänien sind ebenfalls (noch) keine Partner des Schengen-Vertrags, wurden aber dennoch in den Verteilungsschlüssel einbezogen.
Dieser wurde nie offiziell von den Mitgliedsstaaten angenommen. Der Mehrheitsbeschluss des Europäischen Rats vom 22.9.2015 bezogen
sich nur auf das Kontingent von 120.000 Flüchtlinge für eine Umsiedlung aus Griechenland und Italien (bmi.bund.de, 22.9.2015).
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Schon im September 2015 wusste die deut- Auslöser der Flüchtlingskrise 2015:
sche Bundesregierung, was sie erst später öffent- Bruch statt Reform des Dublin-Vertrags
lich zugab: „Nach der Theorie dürfte nie ein Mig-
rant oder ein Flüchtling in Deutschland ankom- Angestoßen vom Versprechen der Bundesregie-
men. […] Das entspricht aber nicht der Realität." rung, ohne Rücksprache mit seinen Nachbarn im
(spiegel.de, 11.8.2018) Seit Beginn der Aufzeich- Schengenraum syrische Flüchtlinge aufzuneh-
nung von Eurostat im Januar 2008 bis Mitte Sep- men, machten sich zusätzliche Hunderttausende
tember 2015 hatten bereits 830.000 Flüchtlinge Hoffnung auf Schutz und Asyl in „Europa“. Der
ihren Asylantrag in Deutschland gestellt. Das ent- damalige deutsche Außenminister Sigmar Gab-
sprach EU-weit einer Quote von 26 Prozent (Eu- riel fachte mit seinen Statements die Migrations-
rostat, 15.9.2020). Doch die Bundesregierung be- welle zusätzlich an. Er versicherte, „dass wir mit
stand nicht nachdrücklich auf der Umsetzung des einer Größenordnung von einer halben Million für
bestehenden Europarechts, .d.h. auf der Einhal- einige Jahre sicherlich klarkämen […] vielleicht
tung der Dublin-Vereinbarung. Sie unterstützte auch mehr." (rp-online.de, 8.9.2015) Doch hatte
vielmehr die Europäische Kommission in ihrem Deutschland nicht etwa seine Grenzen geöffnet,
Vorhaben, die bestehenden Regeln zu ändern wie vielfach von der Presse behauptet (tages-
und das Gemeinsame Europäische Asylsystem schau.de, 9.9.2015). Denn die Außengrenzen der
(GEAS) zu reformieren (Bundesrat, 29.6.2015). Bundesrepublik sind Binnengrenzen innerhalb
Brüssel plante auf den griechischen und italie- des Schengen-Raums, an denen vertragsgemäß
nischen Inseln wie Lesbos und Lampedusa die keine Kontrollen stattfinden dürfen. Kommen
Einrichtung von EU-Büros, um die nationalen Be- Flüchtlinge über den Landweg, müssen sie zu-
hörden vor Ort bei der Registrierung und Versor- nächst andere Mitgliedstaaten passieren, bevor
gung der Flüchtlinge zu unterstützen (Hotspot- sie deutschen Boden betreten können.
Konzept, 2015). Diese Büros sollten dann auch
deren Umverteilung auf die EU-Mitgliedstaaten
organisieren. Hierfür hat die Kommission einen Abbildung 2
Verteilungsschlüssel vorgeschlagen, der „auf ob-
jektiven, quantifizierbaren und überprüfbaren Kri- Auszüge aus dem Schengen-Vertrag
terien beruhen [wird], die die Kapazität der Mit-
Artikel 13
gliedstaaten widerspiegeln, Flüchtlinge aufzu- Personal und finanzielle Mittel für Grenzkontrollen
nehmen und zu integrieren.“ (Migrationsagenda
(1) Die Grenzüberwachung dient insbesondere der
13.5.2015: 23) Dabei wurde die Bevölkerungs- Verhinderung des unbefugten Grenzübertritts, der
größe zu 40 Prozent berücksichtigt, ebenso wie Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminali-
der „absolute Wohlstand eines Landes“ gemes- tät und der Veranlassung von Maßnahmen gegen
sen am Bruttoinlandsprodukt (BIP). Zu je 10 Pro- Personen, die die Grenze unerlaubt überschreiten.
Personen, die eine Grenze unerlaubt überschritten
zent flossen die „durchschnittliche Zahl der spon-
haben und die über kein Aufenthaltsrecht im Ho-
tanen Asylanträge“ sowie die Arbeitslosenquote heitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates verfü-
der Mitgliedstaaten ein. gen, sind aufzugreifen und Verfahren zu unterzie-
Deutschland hatte sich von diesem Reform- hen, die mit der Richtlinie 2008/ 115/EG in Einklang
projekt eine Senkung seiner Quote bei den EU- stehen. […]
weiten Asylanträgen von einem Viertel auf ein Artikel 15
Personal und finanzielle Mittel für Grenzkontrollen
Fünftel erhofft (vgl. Abbildung 1). Dies schien eine
bequemere „europäische Lösung“ zu sein, als die Zur Gewährleistung effizienter Grenzkontrollen mit
hohem und einheitlichem Standard an ihren Au-
Dublin-Verordnung einzufordern und damit einen
ßengrenzen stellen die Mitgliedstaaten geeignete
Streit mit anderen EU-Staaten zu riskieren. Offen- Kräfte in ausreichender Zahl und angemessene
sichtlich war die Bundesregierung davon über- Mittel in ausreichendem Umfang für die Durchfüh-
zeugt, dass sich dieser Verteilungsschlüssel mit rung von Grenzkontrollen an den Außengrenzen
einer einfachen Mehrheit im Europäischen Rat gemäß den Artikeln 7 bis 14 zur Verfügung. […]
umsetzen ließe. Denn am 21.8.2015 hob sie un- Artikel 16
erwartet die Dublin-Regel für syrische Flüchtlinge Durchführung von Grenzkontrollen
auf und bot ihnen ein Bleiberecht in Deutschland (1) Die Durchführung von Grenzkontrollen gemäß
an (zeit.de, 22.8.2016). Dieser deutsche Allein- den Artikeln 7 bis 14 erfolgt durch die Grenzschutz-
beamten gemäß dieser Verordnung und nationa-
gang hat die europäische Migrationskrise losge-
lem Recht. […].
treten, in dessen Folge sich allerdings die eigene
Quelle: Schengener Grenzkodex (kodifizierter Text),
Quote an den Asylsuchenden innerhalb der EU 9.3.2016 [Text blau: S.R.].
von einem Viertel auf ein Drittel erhöhte.
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Somit hat der Alleingang der Bundesregierung hen und die Einhaltung der Verträge zu überwa-
zunächst die süd- und mittelosteuropäischen EU- chen, den Europäischen Rat dazu gedrängt, per
Mitglieder in eine heikle Situation gebracht. Die Mehrheitsbeschluss dem Verteilungsschlüssel
europäische Flüchtlingspolitik wurde für sie zu ei- zuzustimmen, wenn auch nur für 120.000 Asylsu-
ner Zwickmühle, denn egal was sie tun, sie wer- chende (bmi.bund.de, 22.9.2915).
den immer mit dem Vorwurf konfrontiert sein, eu- Seit Sommer 2015 bekommen jene Mitglied-
ropäisches Recht zu brechen: Bis zum Sommer staaten an den Schengen-Außengrenzen nega-
2015 standen sie vornehmlich in der Kritik, ille- tive Schlagzeilen, die ihren nationalen Grenz-
gale Migranten in Richtung Norden weiterziehen schutz verstärken. Vor allem Ungarn wurde vor-
zu lassen und somit gegen die Dublin-Vereinba- geworfen, sich gegen Flüchtlinge abzuschotten
rung zu verstoßen. Deshalb hat die EU-Kommis- (welt.de, 16.9.2015). Nach Artikel 13 des Schen-
sion, statt ihrer eigentlichen Aufgabe nachzuge- gen-Vertrags sind sie allerdings dazu verpflichtet,
„unbefugte Grenzübertritte“ von Personen ohne
Aufenthaltstitel zu verhindern (Schengener Grenz-
Abbildung 3 kodex, 9.3.2016, vgl. Abbildung 2). Ohne eine sol-
che Regelung hätten Mitgliedstaaten wie
Reformierung des Gemeinsamen Deutschland und Österreich niemals die Kontrolle
Europäischen Asylsystems (GEAS) über ihre Staatsgrenzen aus der Hand gegeben.
1.1 Immanente Defizit des Gemeinsamen Euro
Sie müssen sich darauf verlassen können, dass
päischen Asylsystems in der Migrationskrise die EU-Außengrenze konsequent überwacht
[…] Zum Gemeinsamen Europäischen Asylsystem wird. Denn die Europäische Grenzschutzagentur
gehören umfassende Vorschriften, die alle Aspekte Frontex hat keine entsprechenden hoheitsrechtli-
des Asylverfahrens regeln, sowie eine unterstüt- chen Befugnisse, sondern darf nur unterstützend
zende Stelle, das Europäische Unterstützungsbüro für die nationalen Grenzschützer tätig sein.
für Asylfragen (EASO), das die Durchführung der
Vor allem wurden die mittelosteuropäischen
Rechtsvorschriften begleitet und die praktische Zu-
sammenarbeit der Mitgliedstaaten erleichtert. In- Staaten dafür kritisiert, dass sie sich den Umver-
folge der Krise sind Schwächen in der Konzeption teilungsplänen widersetzten. Ihrer Meinung nach
und Anwendung des Systems, insbesondere beim habe ein Teil der illegal eingereisten Migranten
Dublin-Verfahren, zutage getreten. […] keine Chancen auf eine Anerkennung als Flücht-
Aber schon vor dieser Krise hat es schwerwie- ling. Deshalb forderten sie in einer Stellungnah-
gende Mängel bei der Anwendung der Dublin-Ver- me von der EU einen „umfassenden Ansatz in der
ordnung gegeben, so dass […] mit hoher Wahr-
scheinlichkeit davon auszugehen ist, dass das der-
Migrationspolitik, um „die Unterscheidung zwi-
zeitige System dem anhaltenden Migrationsdruck schen echten Asylbewerbern, illegalen Flüchtlin-
nicht gewachsen ist.* […] gen und Wirtschaftsmigranten zu gewährleisten“.
Festzustellen ist im Rahmen des Gemeinsamen (Future of Europe 26.1.2018) Obwohl selbst in
Europäischen Asylsystems auch eine unterschied- Deutschland jährlich zwischen 30 und 50 Prozent
liche Behandlung von Asylbewerbern in Bezug auf der Antragsteller kein Bleiberecht bekommen
die Länge des Asylverfahrens oder die Aufnahme-
(BAMF, August 2020: 12, vgl. Abbildung 4), wird
bedingungen, was wiederum der Sekundärmigra-
tion Vorschub leistet. Diese Unterschiede resultie- der Vorschlag der Visegrád-Länder bisher nicht
ren zum Teil aus den häufig als Kann-Bestimmung ernsthaft geprüft. Vielmehr wurden sie vom Euro-
ausgestalteten Vorschriften der Asylverfahrens- päischen Gerichtshof (EUGH) gezwungen, den
richtlinie* und der Richtlinie über Aufnahmebedin- Beschluss des Europäischen Rats zur Aufnahme
gungen*. Zudem gibt es mitunter große Unter-
von Flüchtlingen aus Griechenland und der Tür-
schiede zwischen den Mitgliedstaaten, was die
Zahl der anerkannten Asylbewerber angeht,* ob- kei umzusetzen (beck.de, 31.10.2019).
wohl die Anerkennungsrichtlinie* Vorgaben für die Während deutsche Medien den Visegrád-Län-
Anerkennung und den auf EU-Ebene zu gewähren- dern immer wieder eine Verweigerungshaltung
den Schutzstatus enthält. Die Beurteilung, ob einer vorwerfen (zeit.de, 12.5.2015, dw.com, 2.4.2020),
Person aus einem bestimmten Herkunftsland der
verschonen sie andere Mitgliedstaaten mit nega-
Flüchtlingsstatus (bei Flucht vor Verfolgung) zuer-
kannt wird oder ein subsidiärer Schutzstatus (bei tiven Schlagzeilen. Doch die Liste über die Wie-
Gefahr eines ernsthaften Schadens, einschließlich dereinführung von Grenzkontrollen an den EU-
Flucht vor einem bewaffneten Konflikt), ist eben- Binnengrenzen ergibt ein anderes Bild: Danach
falls uneinheitlich. führt Frankreich als einziges EU-Mitglied seit
Quelle: Europäische Kommission, Reformierung des Ge- Herbst 2015 bis heute an allen Landesgrenzen
meinsamen Europäischen Asylsystems und Erleichterung
legaler Wege nach Europa, Brüssel, 16.4.2016, S. 3-5.
vollständige Kontrollen durch (Border control,
Stand 30.9.2020). Auch Norwegen, Schweden,
Anmerkung: * Fußnoten im Quelltext, Text blau: S.R.
Dänemark und Deutschland überwachen seit
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dieser Zeit mindestens einen Teil ihrer EU-Bin- Asyl bleibt in nationaler Verantwortung –
nengrenzen kontinuierlich. Dagegen führten die Die EU bietet nur einen Rechtsrahmen
Visegrád-Staaten Kontrollen innerhalb der EU
erst infolge von Covid-19 ein (Riedel 2020-4: 17). Mit den Entwicklungen der letzten fünf Jahre ha-
Selbst die vom Rat beschlossene Umvertei- ben sich die Chancen für ein „Gemeinsames Eu-
lung der 120.000 Flüchtlinge aus Griechenland ropäisches Asylsystem“ (GEAS) verschlechtert.
und der Türkei ging nicht nur in Mittelosteuropa Denn das Europarecht gibt nur einen gemeinsa-
schleppend voran. Zwei Jahre nach Beginn der men Rahmen vor, der durch nationale Gesetze
Flüchtlingskrise hatten die EU-Staaten zusam- konretisiert werden muss. Das EU-Asylsystem
men genommen erst ein Drittel der Flüchtlinge besteht also aus verschiedenen Entscheidungs-
umgesiedelt (europa.eu, 15.11.2017: 2). Deutsch- ebenen, was der Begriff „europäisches Mehrebe-
land, Frankreich und die Beneluxstaaten lagen nensystem“ treffend zum Ausdruck bringt. Da-
damals noch weit unter der Hälfte ihrer zugesag- nach ist das politische System der EU und insbe-
ten Kontingente, Spanien und Kroatien hatten sondere die Asylpolitik auf die Zusammenarbeit
ihre Quote gar nur zu 10 Prozent erfüllt. Schließ- zwischen den Brüsseler Behörden auf supranati-
lich weist die Statistik von Eurostat daraufhin, onaler Ebene und den EU-Mitgliedstaaten auf na-
dass weitere EU-Mitglieder Flüchtlingen kaum tionaler und regionaler Ebene angewiesen. Dabei
Schutz gewähren, etwa die baltischen Staaten sind allerdings die Abkommen von Schengen und
Estland, Litauen und Lettland sowie Portugal (Eu- Dublin verbindliche Rechtsvorschriften, weil sie
rostat, 15.9.2020). Auch Kroatien, Bulgarien und vor ihrer Überführung in Europarecht als interna-
Rumänien müssten nach dem Verteilungsschlüs- tionale Verträge abgeschlossen worden sind. Da-
sel der EU-Kommission (2015) wesentlich mehr gegen handelt es sich bei den drei EU-Richtlinien
Flüchtlinge aufnehmen (vgl. Abbildung 1). Doch zu Aufnahmebedingungen, Asylverfahren und
sie genießen eine Sonderstellung, weil sie – wie Anerkennung bislang nur um Kann-Bestimmun-
auch die Republik Zypern – noch nicht dem gen (vgl. Abbildung 3). Darin sieht die EU-Kom-
Schengen-Raum angehören. Zwar trifft dies auch mission die eigentliche Ursache der Flüchtlings-
auf Irland, Dänemark und das Vereinigte König- krise. Sie schlägt daher vor, dass eine zentrale
reich zu, doch wurden sie beim Umsiedlungspro- EU-Agentur alle Asylanträge bearbeitet und die
gramm der EU gar nicht erst berücksichtigt. Flüchtlinge auf die Mitgliedstaaten verteilt.
Abbildung 4
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Aktuelle Zahlen, 5. Entscheidungen
Formelle Entscheidungen
(= Dublin-Fälle, für die andere
EU-Mitglieder zuständig sind)
Ablehungen
(Anträge sind unbegründet)
Abschiebungsverbot
(Aufenthaltsgesetz § 60)
Subsidärer Schutz
(Asylgesetz § 4)
Rechtsstellung als Flüchtling
Gefahr anerkannte
darunter für Leib undAsylberechtigte:
Leben) 0,3 (2013) und 1,2 Prozent
zwischen
((2019) der gestellten Anträge)
a
Quellen: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Aktuelle Zahlen, August 2020, 5. Entscheidungen, S. 12 (eingesehen: 18.09.2020);
Anmerkung: Der Text in gelber Schrift wurden von der Autorin ergänzt, im Einzelnen: Formelle Entscheidungen vgl. Das deutsche Asyl-
verfahren, 2014, S. 37, vgl. das Verbot der Abschiebung: Aufenthaltsgesetz § 60 und den subsidiären Schutz: Asylgesetz § 4.
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Dieser Reformvorschlag der EU-Kommission rung des Rechts bei der Auslegung und Anwen-
(EU-Asylreform, 16.4.2016: 14) war schon des- dung der Verträge“ angerufen werden kann (vgl.
halb unrealistisch, weil er über das bisherige Ziel Artikel 19, EU-Vertrag 2016). Er hat weder die
einer Harmonisierung der nationalen Rechtssys- Kompetenzen noch das Personal, um über Streit-
teme hinausgeht und deren Vereinheitlichung vo- fragen des Flüchtlingsschutzes auf nationaler
raussetzt. Dies würde eine Änderung des EU- und regionaler Ebene entscheiden zu können.
Vertrags notwendig machen, die angesichts der Dies soll am Beispiel Deutschlands veran-
aktuellen Entwicklungen kaum denkbar ist. Dage- schaulicht werden. Für die 1,6 Millionen Asylan-
gen spricht, dass ein solches Vorhaben neben ei- träge, die seit Sommer 2015 gestellt wurden,
ner einheitlichen und verbindlichen EU-Legisla- standen anfangs 1.300 und heute 2.100 Verwal-
tive auch eine gemeinsame Judikative erfordert. tungsrichter in der ersten Instanz zur Verfügung
Doch der Europäische Gerichtshof (EUGH) ist ein (welt.de, 18.3.2019). Sie fällen ihre Entscheidun-
supranationales Organ der EU, das nur zur „Wah- gen auf der Grundlage verschiedener Rechts-
quellen. An erster Stelle stehen das Asylgesetz
sowie das Aufenthaltsgesetz. Danach erhalten
Abbildung 5 nur staatlich Verfolgte eine Asylberechtigung,
d.h. Personen „ohne eine Fluchtalternative inner-
EGMR zu Push-Backs nach Marokko. halb des Herkunftslandes“ (Asylberechtigung,
Spanien durfte Migranten zurückweisen 14.11.2019). Der internationale Schutzstatus wird
dagegen nach der Genfer Flüchtlingskonvention
„[…] Die Beschwerde gegen Spanien hatten zwei
(1951) gewährt, wenn der Betreffende auf der
Männer aus Mali und der Elfenbeinküste im Feb-
ruar 2015 beim EGMR [Europäischer Gerichtshof Flucht ist (auch vor nichtstaatlichen Akteuren)
für Menschenrechte des Europarats, S.R.] einge- und in seinem Herkunftsland keinen Schutz be-
reicht. Sie hatten den Gerichtsunterlagen zufolge kommen kann (Artikel 3, Asylgesetz).
am 13. August 2014 gemeinsam mit 70 bis 80 wei- Wie die Asylstatistik des Bundesamts für Mig-
teren Afrikanern versucht, die Zäune zu überwin-
ration und Flüchtlinge (BAMF) zeigt, lag die Aner-
den. Als sie auf dem dritten Zaun angekommen wa-
ren, sahen sie, dass unten bereits die spanische kennungsquote in den Jahren 2015 und 2016 bei
Polizei auf sie wartete. Nach einigen Stunden klet- 48,5 und 36,8 Prozent. In den übrigen Jahren
terten sie dennoch herunter und wurden sofort fest- wurde eine „Rechtstellung als Flüchtling“ nur in
genommen. Ohne Feststellung ihrer Personalien ca. 20 Prozent (2017 und 2018) bzw. 25 Prozent
und ohne Befragung zu ihrer individuellen Situation
(2014, 2019, 2020) der Fälle vergeben (BAMF,
wurden sie dann durch Türen im Zaun zurück nach
Marokko gebracht und dort den marokkanischen August 2020, vgl. Abbildung 4). Bei einer Ableh-
Grenzbeamten übergeben. […] nung haben die Antragsteller noch ein Recht auf
Eine siebenköpfige Kammer des EGMR gab den subsidiären Schutz, sofern „ihm in seinem Her-
Klägern im Oktober 2017 Recht und billigte ihnen kunftsland ein ernsthafter Schaden droht“ (Artikel
je 5.000 Euro Schadensersatz zu. Spanien habe 4, Asylgesetz). Schließlich kann ihn auch Artikel
mit diesen sogenannten Push-Backs gegen das 60 des deutschen Aufenthaltsrechts vor einer Ab-
Verbot von Kollektivausweisungen verstoßen […]
schiebung bewahren (Aufenthaltsgesetz § 60).
Die 17-köpfige Große Kammer des EGMR wider-
Berücksichtigt man alle vier Aufenthaltstitel, so
sprach der Entscheidung aus 2017 nun. Die beiden
Männer hätten sich selbst in eine rechtswidrige Si- hat im Durchschnitt nur jeder zweite Asylantrag-
tuation gebracht, als sie mit vielen anderen Men- steller ein Recht in Deutschland zu bleiben.
schen auf den Zaun geklettert sind, befand nun die In diese Zahlen sind alle Rechtsmittel einge-
große EGMR-Kammer. Sie seien damit bewusst flossen, die den Bewerbern offenstehen, d.h. sie
nicht über einen legalen Weg eingereist. So sei das
können die Bescheide des BAMF anfechten. Zu-
spanische Konsulat in Nador nur etwa 13,5 Kilome-
ter vom Ort des Geschehens im August 2014 ent- ständig hierfür sind die Oberverwaltungsgerichte
fernt gewesen. Eine Erklärung dafür, warum sich der deutschen Bundesländer. Deren Urteile kön-
die beiden nicht dort um internationalen Schutz be- nen nur noch vom Bundesverwaltungsgericht
mühten, blieben sie laut Gerichtsmitteilung schul- (BVerwG) als nächsthöhere Instanz aufgehoben
dig. Stattdessen hätten sie die Größe der Gruppe
werden. Mit seiner Entscheidung hat sich der
bei dem Sturm auf den Zaun ausgenutzt und Ge-
walt angewendet. Dass sie ohne individuelle Aus- Rechtsweg erschöpft. Als letzte Möglichkeit kann
weisungsentscheidung zurück nach Marokko ge- ein Flüchtling Beschwerde beim Europäischen
bracht wurden, sei eine Folge ihres eigenen un- Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) des Eu-
rechtmäßigen Verhaltens.“ roparats in Straßburg einreichen. Er ist der ein-
Quelle: Zitiert nach: EGMR zu Push-Backs nach Ma- zige internationale Gerichtshof weltweit, vor dem
rokko. Spanien durfte Migranten zurück-weisen, in:
Legal Tribune Online, 13.2.2020 [Text blau: S.R.].
Staaten wegen der Verletzung von Menschen-
rechten verklagt werden können. Daher sind vor
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allem dessen Rechtsprechungen relevant, für die hatte (BAMF, August 2020: 12), war dies ein her-
betroffenen Asylsuchenden wie auch für die Auf- ber Rückschlag. Denn mit seiner Entscheidung
nahmeländer (vgl. das Beispiel in Abbildung 5). legalisierte der EUGH faktisch den Vertragsbruch
Der Europäische Gerichtshof der EU (EuGH) be- der Dublin-Vereinbarung. Zudem zwingt er den
fasst sich dagegen nur mit Verfahrensfragen des aufnehmenden Staat, Dublin-Fälle schnellstmög-
Asylrechts seiner Mitgliedstaaten. Dies kommt lich abzuschieben, um nicht die Verantwortung
zwar in dem Begriff „Europäisches Asylsystem“ für sie übernehmen zu müssen. Von dieser Op-
bereits zum Ausdruck, doch erweckt er den An- tion hat Deutschland kaum Gebrauch gemacht.
schein, als ob dieses System tatsächlich Recht Die EU-Richtlinie über die Aufnahmebedin-
schaffe, das die Betreffenden auf supranationaler gungen von Asylsuchenden schreibt darüber hin-
EU-Ebene tatsächlich einklagen könnten. aus den Mitgliedstaaten vor, dass die „gewährten
materiellen Leistungen einem angemessenen Le-
Schutz und Solidarität für Flüchtlinge in bensstandard entsprechen“ und „Antragsteller
einer EU des Lohn- und Sozialdumpings die erforderliche medizinische Versorgung erhal-
Dennoch wirkt der EUGH mit seinen Entschei- ten“, die zur Behandlung von Krankheiten not-
dungen und Auslegungen des Europarechts auf wendig ist (Artikel 17 und 19, Richtlinie 2013/33).
die Asylverfahren der Mitgliedstaaten ein. Sein Wie ein Vergleich der Sozialleistungen der Mit-
Urteil vom 25.10.2017 klärte die strittige Frage gliedstaaten zeigt, gibt es bereits bei der Mindest-
nach der Verantwortung für die sogenannten sicherung erhebliche Differenzen (Beschäftigung,
Dublin-Fälle, für die andere EU-Staaten zustän- Soziales und Integration). Schon dies stellt ein
dig sind: „Wenn Flüchtlinge in ein anderes EU- entscheidendes Motiv für die Flüchtlinge dar, sich
Land weiterreisen und nicht innerhalb von sechs ein anderes EU-Land mit einem höheren Sozial-
Monaten abgeschoben werden, geht die Zustän- standart auszusuchen (vgl. Abbildung 6).
digkeit jedoch auf diesen Staat über.“ (EUGH, Darüber hinaus ist ein „angemessener Le-
25.10.2017) Für Deutschland, das seit Sommer bensstandard“ ein sehr dehnbarer Begriff. Die
2015 rund 400 000 Dublin-Anträge zu bearbeiten Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) interpretiert
Abbildung 6
© Sabine Riedel 2020
*
*
*
*
**
*
Quellen: Eigene Zusammenstellung nach: Europäische Kommission, Beschäftigung, Soziales und Integration. Ihre Rechte in den einzelnen
Ländern (Leitfäden zu den Sozialversicherungssystemen der einzelnen Länder, Stand 2020, zuletzt eingesehen am: 23.9.2020),
Anmerkung: * Keine Angaben deuten auf die Gewährung von Sachleistungen hin; vgl. a.a.O., ** = weitere Quelle unter: rijksoverheid.nl
7 FORSCHUNGSHORIZONTE
POLITIK & KULTUR
11 / 2020Sabine Riedel: Die Flüchtlingskrise bedarf nationaler Strategien
ihn als Gleichbehandlung gegenüber den eige- egal von welcher Seite angefacht, wird die Vertei-
nen Staatsangehörigen“ (vgl. Artikel 23, GFK lungskonflikte um Sozialleistungen verschärfen.
1951, Abbildung 7). So interpretiert der deutsche Dass dahinter soziale Probleme stehen, die
Flüchtlingsrat Sachsen-Anhalt – ein Mitglied der strukturell bedingt sind, zeigt das Thema Obdach-
Bundesarbeitsgemeinschaft Pro Asyl – die Ver- losigkeit. Die Bundesarbeitsgemeinschaft Woh-
weigerung eines Arbeitsvertrages oder einer nungslosenhilfe (BAG W) schätzt die Zahl der
Wohnung wegen mangelnder Deutschkenntnisse Wohnungslosen in Deutschland derzeit auf eine
als Diskriminierung (fluechtlingsrat-lsa.de, 2016: Million Menschen (mitmischen.de, 2020). Damit
2 und 3). Solche Stellungnahmen lösen kritische hätte sie sich gegenüber 2018 um ein Drittel er-
Nachfragen aus, ob die Flüchtlingspolitik mög- höht (bgaw.de, Zahlen). Bislang fehlt eine bun-
licherweise zu einer „positiven Diskriminierung“, deseinheitliche Statistik, die erstmals Ende 2022
d.h. Bevorzugung von Flüchtlingen führt (t-on- vorgelegt werden soll (bundestag.de, 16.1.2020).
line.de, 29.9.2019). Eine solche „Neid-Debatte“, Die bislang verfügbaren Daten gehen auf Erhe-
bungen aus Niedersachsen, Nordrhein-Westfa-
len und Baden-Württemberg zurück. Von den
Abbildung 7 25.333 registrierten Wohnungslosen waren 72
Prozent deutscher Staatsangehörigkeit, 12 Pro-
Die Genfer Flüchtlingskonvention (1951) zent kamen aus einem anderen EU-Mitgliedstaat
(Stellungnahme BAG W, 9.1.2020). Nur rund 14
Artikel 17 Nichtselbstständige Arbeit
In keinem Falle werden die einschränkenden Maß- Prozent erhalten von der Kommune eine Über-
nahmen, die für Ausländer oder für die Beschäfti- nachtungsunterkunft, 21 Prozent leben auf der
gung von Ausländern zum Schutz des eigenen Ar- Straße. „Aus den Bundesländern Berlin, Bran-
beitsmarktes bestehen, Anwendung auf Flücht- denburg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland,
linge finden, […] a) wenn sie sich drei Jahre im
Sachsen-Anhalt und Thüringen liegen für 2017
Lande aufgehalten haben; […]
keine Daten vor.“ (Statistikbericht 2017: 4)
Artikel 20 Rationierung
Falls ein Rationierungssystem besteht, dem die
Ein besonderes Problem ist die wachsende Ar-
Bevölkerung insgesamt unterworfen ist und das die beitslosigkeit und Obdachlosigkeit von EU-Bür-
allgemeine Verteilung von Erzeugnissen regelt, an gern in Deutschland. Denn nach dem EU-Recht,
denen Mangel herrscht, werden Flüchtlinge wie d.h. der geltenden Freizügigkeitsrichtline (2004)
Staatsangehörige behandelt. und entsprechenden Urteilen des EUGHs sind
Artikel 21 Wohnungswessen „die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, arbeitsu-
Hinsichtlich des Wohnungswesens werden die ver-
chenden Unionsbürgern und ihren Familienange-
tragschließenden Staaten […]den sich rechtmäßig
in ihrem Gebiet aufhaltenden Flüchtlingen eine hörigen einen Anspruch auf Sozialhilfeleistungen
möglichst günstige und jedenfalls nicht weniger zu gewähren“ (bmas.de, 25.9.2020). Damit ver-
günstige Behandlung gewähren, als sie Auslän- lieren sie in der Folge sogar ihr Aufenthaltsrecht.
dern im Allgemeinen unter den gleichen Bedingun- Die Unionsbürger werden also eindeutig gegen-
gen gewährt wird.
über Asylsuchenden benachteiligt. Durch diese
Artikel 22 Öffentliche Erziehung Regeln soll ein Lohndumping verhindert werden,
1. Die vertragschließenden Staaten werden den
Flüchtlingen dieselbe Behandlung wie ihren
das durch Unternehmen angestoßen wird, die nur
Staatsangehörigen hinsichtlich des Unterrichts in die Vorteile des europäischen Binnenmarkts nut-
Volksschulen gewähren. […] zen. Die sozialen Folgen müssen die jeweiligen
Artikel 23 Öffentliche Fürsorge Mitgliedstaaten tragen, weil selbst eine Reform
Die vertragschließenden Staaten werden den der EU-Entsenderichtlinie das Problem nicht ge-
Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Staats- löst hat: „Osteuropäischen Truckern bleibt es er-
gebiet aufhalten, auf dem Gebiet der Öffentlichen
laubt, zu Niedriglöhnen und Sozialtarifen jenseits
Fürsorge und sonstigen Hilfeleistungen die gleiche
Behandlung wie ihren eigenen Staatsangehörigen deutscher Bestimmungen durch die Bundesre-
gewähren. […] publik zu kreuzen.“ (handelsblatt.com, 4.7.2018).
Artikel 34 Einbürgerung Ähnliche Entwicklungen zeigen sich im Bauge-
Die vertragschließenden Staaten werden so weit werbe Österreichs, wo jedes dritte Unternehmen
wie möglich die Eingliederung und Einbürgerung im Verdacht steht, die Löhne seiner Mitarbeiter zu
der Flüchtlinge erleichtern. Sie werden insbeson- drücken (sn.at, 21.1.2020). Diese Entwicklung
dere bestrebt sein, Einbürgerungsverfahren zu be-
schleunigen und die Kosten dieses Verfahrens so
trifft am Ende die Schwächsten der Gesellschaft:
weit wie möglich herabzusetzen. […] im Jahre 2016 lag der Verdienst von 6,7 Millionen
Arbeitnehmern in Deutschland unter dem im
Quelle: Abkommen über die Rechtsstellung der Flücht-
linge vom 28. Juli 1951, veröffentlicht vom UNHCR, Feb- Jahre 2015 festgesetzten Mindestlohn von 8,50
ruar 2015 [Text blau: S.R.]. Euro (tagesspiegel.de, 7.12.2017).
8 FORSCHUNGSHORIZONTE
POLITIK & KULTUR
11 / 2020Sabine Riedel: Die Flüchtlingskrise bedarf nationaler Strategien
Asyl als Instrument einer von Brüssel Sommer 2015 für 1,8 Millionen Migranten als
gesteuerten EU-Arbeitsmarktpolitik Hauptroute auf ihrem illegalen Weg in den Schen-
genraum (Migrations- und Asylpaket, 23.9.2020:
Eine zusätzliche Konfliktdimension erhält das 3). Im Folgejahr erhielten in der EU-28 aber nur
Thema Asyl aktuell dadurch, dass Brüssel die 710.395 Asylantragsteller einen Flüchtlingssta-
Asylpolitik als ein Instrument der Arbeitsmarktpo- tus, 60 Prozent davon in Deutschland.
litik betrachtet. Denn wie die Asylpolitik liegt auch Damit hatte sich die Mobilitätspartnerschaft als
die Migrationspolitik – einschließlich der Arbeits- Instrument zur Bekämpfung der illegalen Migra-
migration – in nationaler Zuständigkeit. Nach Ar- tion kaum bewährt. Im Gegenteil bestätigte sich
tikel 79 des Vertrags über die Arbeitsweise der die Erkenntnis aus dem EU-finanzierten For-
Europäischen Union (AEUV) darf zwar die EU- schungsprojekt Clandestino in den Jahren 2007
Kommission in diesem Politikfeld initiativ werden, bis 2009 (Clandestino Dataset, 9.10.2019). Ex-
d.h. den Mitgliedstaaten Vorschläge zur Formu- perten aus 12 EU-Mitgliedstaaten wiesen nach,
lierung gemeinsamer Ziele machen. Doch heißt dass die legale Arbeitsmigration stets einen An-
es darin unmissverständlich: „Dieser Artikel be- stieg illegaler Beschäftigungsverhältnisse mit
rührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten, festzu- sich bringt, in Abhängigkeit vom Umfang der
legen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Dritt- Schattenwirtschaft im Herkunfts- und Zielland
ländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um (vgl. Beispiele: Riedel 2011: 8). Zwar beteuert die
dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit EU bereits in ihrer Europäischen Migrationsa-
zu suchen.“ (Artikel 79 Absatz 5 AEUV). genda vom 13.5.2015 (vgl. S. 4) sowie in ihrem
Noch bevor die EU-Kommission Asylsuchen- jüngsten Migrations- und Asylpaket (23.9.2020),
de als Arbeitsmarktreserve entdeckte, erhielt sie dass sie die Schleuserkriminalität und damit „die
Zugang zu diesem Politikfeld über sogenannte organisierte Ausbeutung von Migranten“ ent-
Mobilitätspartnerschaften. Darunter werden Ver- schieden bekämpft (Migrations- und Asylpaket,
träge zwischen der EU und Drittstaaten verstan- 23.9.2020: 20). Die neuesten Daten vom Interna-
den, die zwei Ziele miteinander verbinden sollen, tionalen Währungsfonds (IWF) zeichnen ein an-
nämlich die Zuwanderung von Arbeitskräften in deres Bild. Er geht von wachsenden Schatten-
die EU zu fördern und die illegale Migration zu be- ökonomien in allen 47 Ländern des Europarats
kämpfen (eur-lex.europa.eu, 16.5.2007). Aus- aus. Seinen Schätzungen zufolge liegt deren An-
gangspunkt hierfür war die Prognose der Kom- teil am Bruttoinlandsprodukt (BIP) aller Länder
mission, dass bis zum Jahre 2050 die Zahl der in Abhängigkeit von Berechnungsmethoden zwi-
Erwerbstätigen in der EU um ca. 52 Millionen zu-
rückginge und sich die der älteren Menschen ver-
doppeln werde (eur-lex.europa.eu, 21.12.2005: Abbildung 8
27). Deshalb entwickelte sie den Gesamtansatz
für Migration und Mobilität (GAMM), der zu Ver- Rat der Europäischen Union:
trägen über Visaerleichterungen und Rückfüh- Wie die EU Migrationsbewegungen steuert
rungsabkommen mit Ländern im EU-Nachbar-
Die EU verfügt über verschiedene Regelungen und
schafsraum führte. Hierzu gehören die Moldau Rahmen für die Steuerung regulärer Migrations-
(2008), Kap Verde (2008), Georgien (2009), Ar- bewegungen. Diese betreffen
menien (2011), Marokko (2013) und Aserbaid- • Asylsuchende,
schan (2013) (eur-lex.europa.eu, 21.2.2014). • hochqualifizierte Arbeitskräfte,
Doch schon die Visaliberalisierungen mit Staa- • Studenten und Wissenschaftler,
ten des westlichen Balkans im Jahre 2010 zeig- • Saisonarbeitskräfte sowie
• die Familienzusammenführung.
ten die gegenteilige Wirkung: Viele aus Serbien,
Kosovo, Montenegro, Bosnien-Herzegowina, Al- Für sonstige Migrationsbewegungen gelten in
banien, Nord-Mazedonien und Kroatien (heute der EU folgende Regelungen:
EU-Mitglied) nutzen die legale Einreise in den • gemeinsame Regeln für die Bearbeitung von
Asylanträgen,
Schengen-Raum, um nach Ablauf ihrer Aufent-
• ein Beschluss über die Umsiedlung Tausen-
haltsberechtigung zu bleiben und in Deutschland der von Asylsuchenden aus Griechenland
Asyl zu beantragen. Innerhalb von nur vier Jahren und Italien sowie
verfünffachte sich die Zahl der Asylanträge aus • Rückübernahmeabkommen für die Rückfüh-
diesen Ländern auf über 60.000 Gesuche (2014, rung irregulärer Migranten.
vgl. Alscher, Obergfell, Roos 2015: 24), wobei Quelle: Europäischer Rat, Rat der Europäischen Union,
kaum ein Antragsteller als Flüchtling anerkannt Wie die EU Migrationsbewegungen steuert, Stand: Sep-
tember 2019. [fett gedruckter Text im Original, S.R. ]
wurde. Die Balkanroute erwies sich schließlich im
9 FORSCHUNGSHORIZONTE
POLITIK & KULTUR
11 / 2020Sabine Riedel: Die Flüchtlingskrise bedarf nationaler Strategien
schen 44 und 47 Prozent (Kelmanson, Kirabaeva, Asyl als Instrument zur Schaffung
Medina, Mircheva, Weiss, 13.12.2019: 25). einer gemeinsamen EU-Außenpolitik
Trotz Publikationen von Clandestino hält Brüs-
sel an seiner Agenda fest: Es will die aktuellen Die Politikfelder Migration und Asyl haben der
Herausforderungen durch eine Konzentration von supranationalen EU-Ebene seit Inkraftsetzung
Kompetenzen auf supranationale EU-Organisati- des Vertrags von Lissabon (2009) auch in der Au-
onen meistern. Dabei werden Politikbereiche mit- ßenpolitik immer mehr Gelegenheiten gegeben,
einander verbunden, die selbst auf der nationalen Befugnisse an sich zu ziehen. Eigentlich gehört
Ebene der Mitgliedstaaten ganz unterschiedliche dieses Politikfeld nach wie vor zum Kernbestand
gesetzliche Rahmenbedingungen und sozialpoli- der nationalen Souveränität der Mitgliedstaaten.
tische Maßnahmen erfordern: Das neue Migrati- Jedoch ist die EU seither ein Völkerrechtssub-
ons- und Asylpaket „bietet einen umfassenden
Ansatz, der die Maßnahmen in den Bereichen
Migration, Asyl, Integration und Grenzmanage- Abbildung 9
ment zusammenführt“ (Migrations- und Asylpa-
ket, 23.9.2020: 3). In diesem Sinne betrachtet der Internationale Übereinkünfte und
Europäische Rat bereits die Asylsuchenden als die Außenkompetenzen der EU
Zielgruppe bei der „Steuerung regulärer Migrati- Außenkompetenzen der EU
onsbewegungen“ auf EU-Ebene (EU Migrations- • Die EU hat Rechtspersönlichkeit und ist folg-
steuerung 2019, vgl. Abbildung 8). lich ein Völkerrechtssubjekt, das internatio-
Für diese Reformpläne fehlen Brüssel nicht nale Übereinkünfte im eigenen Namen aus-
nur die Kompetenzen innerhalb der EU. Es sieht handeln und schließen kann, […].
auch nicht danach aus, als ob genügend Mitglied- • Fällt der Gegenstand einer Übereinkunft nicht
in die ausschließliche Zuständigkeit der EU,
staaten davon überzeugt wären oder gar einer müssen auch die EU-Länder die Übereinkunft
dafür notwendigen Reform des EU-Vertrags zu- unterzeichnen. Solche Übereinkünfte werden
stimmen würden. Dennoch wirken diese Agen- als „gemischte Abkommen“ bezeichnet.
den der Kommission als Agenda-Setter. Medien
Ausschließliche Zuständigkeit
nähren mit ihrer Berichterstattung zusätzlich die und geteilte Zuständigkeit
Vorstellung, sie könne auf supranationaler Ebene • Die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen
tatsächlich die Migrations- und Asylpolitik steuern der EU und den EU-Ländern gilt auch auf in-
(zeit.de, 22.9.2020). Dabei treten die konkreten ternationaler Ebene. Wenn also die EU eine
Probleme auf nationaler Ebene in den Hinter- internationale Übereinkunft aushandelt und
grund, die durch die Öffnung der Arbeitsmärkte schließt, hat sie entweder die ausschließliche
Zuständigkeit oder die geteilte Zuständig-
für Asylsuchende entstanden sind (bmas.de, keit mit den EU-Ländern.
26.3.2020). • Im Fall der ausschließlichen Zuständigkeit
Heute geht bereits mehr als ein Drittel einer ist nur die EU befugt, die Übereinkunft auszu-
Beschäftigung nach. Wissenschaftliche Untersu- handeln und zu schließen. In Artikel 3 AEUV
chungen verweisen allerdings auf große Defizite, sind die Bereiche festgelegt, in denen die EU
die ausschließliche Zuständigkeit für den Ab-
die u.a. auf unzureichende Deutschkenntnisse schluss internationaler Übereinkünfte, ein-
zurückgehen. Während im Jahre 2016 nur 1 Pro- schließlich Handelsabkommen, besitzt.
zent der Flüchtlinge die deutsche Sprache nutzen • In dem Fall, in dem die EU ihre Zuständigkeit
konnte, waren es im Jahre 2018 rund 44 Prozent mit den EU-Ländern teilt, wird die Überein-
(IAB-Kurzbericht 4/2020: 3). Außerdem verfügen kunft sowohl von der EU als auch von den EU-
Ländern geschlossen. Es handelt sich dann
die wenigsten über einen berufsbildenden oder um ein gemischtes Abkommen, zu dem die
hochschulischen Abschluss (IW-Report 37/2017: EU-Länder ihre Zustimmung geben müssen.
10). Demnach sind erst intensive und kostspielige […] In Artikel 4 AEUV * ist festgelegt, welche
Bildungsangebote notwendig, um immer wieder Zuständigkeiten geteilt werden.
neu ankommende Asylsuchende in qualifizierte
Quelle: eur-lex.europa.eu, Summeries of Legislation.
Arbeit zu bringen. Für das nächste Jahr 2021 sind
für die Flüchtlingshilfe insgesamt – für deren In- Anmerkung der Autorin: Text fett im Original, blau: S.R.
tegration und zur Bekämpfung von Fluchtursa- * vgl. Artikel 4 (4) AEUV:
In den Bereichen Entwicklungszusammenarbeit und huma-
chen – 20,1 Milliarden Euro vorgesehen (spie- nitäre Hilfe erstreckt sich die Zuständigkeit der Union da-
gel.de, 25.9.2020). Zum Vergleich liegt die Finan- rauf, Maßnahmen zu treffen und eine gemeinsame Politik
zu verfolgen, ohne dass die Ausübung dieser Zuständigkeit
zierung des Ressort Forschung und Bildung die Mitgliedstaaten hindert, ihre Zuständigkeit auszuüben.
durch den Bund im laufenden Jahr bei 18,3 Milli- Quelle: eur-lex.europa.eu, Document 12016E004.
arden Euro (statista.de, 29.11.2019).
10 FORSCHUNGSHORIZONTE
POLITIK & KULTUR
11 / 2020Sabine Riedel: Die Flüchtlingskrise bedarf nationaler Strategien
jekt, das internationale Verträge abschließen der Finanzierung und Koordinierung der Hilfs-
kann. Dabei müssen die Organe der supranatio- maßnahmen. Die Kommission hatte dabei den
nalen Ebene allerdings die vertraglich festgeleg- Hut auf, obwohl sie zur ersten Tranche von 3 Mil-
ten Zuständigkeiten beachten. Da die Außenpoli- liarden Euro nur eine Milliarde beisteuerte. Die
tik bislang noch in alleiniger nationaler Verantwor- anderen 2 Milliarden Euro kamen von den Mit-
tung liegt, darf Brüssel politische Beziehungen zu gliedstaaten, allein 427,5 Millionen aus Deutsch-
Drittstaaten, die über Handelsfragen hinaus ge- land (bundesrechnungshof.de, 11.5.2018: 4).
hen, nur über Politikfelder mitgestalten, für die es Ähnliche Kritikpunkte nannte der Europäische
nach dem EU-Vertrag befugt ist. Dazu gehören Rechnungshof, nämlich ineffiziente Verwaltungs-
zum Beispiel die Entwicklungszusammenarbeit strukturen, hohe Nebenkosten und zu wenig Kon-
und die humanitäre Hilfe (Artikel 4 (4) AEUV, vgl. trollmechanismen (idowa.de, 13.11.2018).
Abbildung 9). Misst man das EU-Türkei-Abkommen an Er-
In der öffentlichen Debatte werden diese recht- gebnissen, so fällt die Beurteilung noch schlech-
lich relevanten Unterschiede kaum wahrgenom- ter aus: Eurostat zufolge schnellten die Asylan-
men, nicht zuletzt deshalb, weil die supranatio- träge in Griechenland nach Vertragsabschluss
nale Ebene gern die Rolle des Initiators und Geld- sogar in die Höhe. Bis dahin hatte die Zahl der
gebers übernimmt. Beispiel hierfür ist das EU- Gesuche bei Tausend pro Monat gelegen, nun
Türkei-Abkommen vom 18.3.2016, Englischen aber vervielfachte sie sich um das sechs und
EU-Turkey Agreement, das im Original EU-Tur- achtfache. Ende 2019 überschritt sie sogar die
key statement lautet. Es wurde mit dem Ziel ab- Marke von 10.000 Anträgen pro Monat (Eurostat,
geschlossen, die illegale Migration im Mittelmeer 15.09.2020, vgl. Abbildung 10). Selbst wenn man
zu bekämpfen. Die Türkei war danach zur Rück- berücksichtigt, dass zuvor viele Asylsuchende in
nahme jener Flüchtlinge bereit, die von ihrem Ter- andere Schengen-Staaten weitergereist waren,
ritorium aus illegal nach Griechenland einreisen. d.h. die Dunkelziffer vor 2016 weit höher lag, so
Im Gegenzug nehmen EU-Mitgliedstaaten für je- stellen diese Daten dem Abkommen ein negati-
den zurückgeführten Flüchtling einen syrischen ves Zeugnis aus. Hinzu kommt, dass auch der
Asylsuchenden aus der Türkei auf (1:1-Mecha- 1:1-Mechanismus nicht wirksam wurde, weil zwi-
nismus laut bundesregierung.de, 28.9.2020). Zu- schen 2016 und Januar 2000 18.711 Personen in
dem versprach die EU Ankara eine Finanzhilfe die Türkei zurückgeführt wurden, während die EU
von 6 Milliarden Euro in zwei Tranchen zur Ver- 27.000 syrische Flüchtlinge aus der Türkei aufge-
sorgung der syrischen Flüchtlinge in der Türkei. nommen hat (Four Years on, March 2020).
Die Kommission stellt dieses Abkommen bis Für die politische Debatte relevant ist schließ-
heute als Erfolg ihres humanitären Engagements lich die Reaktion des EUGH auf eine Klage von
für die Flüchtlinge im Mittelmeer dar (Tree Years drei Asylsuchenden aus Pakistan und Afghanis-
on, March 2020). Doch schon sehr früh meldeten tan. Sie wollten vom Luxemburger Gericht die
sich Kritiker zu Wort. So bemängelte der Bundes- Rechtmäßigkeit des EU-Türkei-Abkommens prü-
rechnungshof die intransparenten Strukturen bei fen lassen, um einer drohenden Abschiebung zu
Abbildung 10
© Sabine Riedel 2020
Quellen: Eigene Zusammenstellung nach: Eurostat, Asylum and first time asylum applicants, Last update: 15.09.2020);
11 FORSCHUNGSHORIZONTE
POLITIK & KULTUR
11 / 2020Sabine Riedel: Die Flüchtlingskrise bedarf nationaler Strategien
entgehen (CEPS, April 2017). Da der EUGH aber Verstoß gegen das Völkerrecht verurteilt und
nicht über ihre Asylanträge zu entscheiden hat, Sanktionen gegen die Türkei gefordert (euro-
lautete ihr Vorwurf: Für den Abschluss des Ab- parl.europa.eu, 24.10.2019). Doch zu der vorge-
kommens als internationaler Vertrag hätte es an- schlagenen „Neubewertung der EU-Türkei-Be-
derer EU-interner Verfahren bedurft. Es sei also ziehungen“ kam es selbst dann nicht, als Ankara
nicht rechtmäßig zustande gekommen. Der mit der Öffnung seiner Grenzen zur EU drohte
EUGH überraschte mit der kurzen Antwort, dass (europarl.europa.eu, 18.3.2020). Das Europäi-
er für diese Klage nicht zuständig sei, und wies sche Parlament billigte sogar Anfang Juni 2020
sie deshalb ab. Nach Anhörung der Kommission den Vorschlag der Kommission, trotz Ablauf des
und des Europäischen Rats kam das Gericht zu EU-Türkei-Abkommens weitere 485 Millionen zur
dem Schluss, „dass weder der Europäische Rat Unterstützung der syrischen Flüchtlinge an An-
noch irgendeine andere Institution der EU be- kara zu zahlen (zeit.de, 6.6.2020).
schlossen hat, mit der türkischen Regierung ein
Abkommen zum Thema der Migrationskrise ab-
zuschließen“ und es gar kein internationaler Ver- Abbildung 11
trag sei (EUGH, 28.2.2017). Es gäbe also keinen
Rechtsakt, den der EUGH hätte prüfen können. Frankreichs militärischer Rückzug aus
Diese Entscheidung des Obersten Europäi- Nord-Syrien seit dem 14.10.2019
schen Gerichts bestätigt die Vermutung, dass PARIS (Reuters) Frankreich sagte am Montag,
EU-Organe auch in der Außenpolitik zunehmend dass es Maßnahmen ergreife, um die Sicherheit
Befugnisse an sich ziehen, die sie nicht besitzen seines militärischen und zivilen Personals im Nord-
osten Syriens zu gewährleisten, da die Vereinigten
und im Konfliktfall auch nicht besitzen wollen.
Staaten nach einer türkischen Offensive gegen kur-
Dadurch entstehen neue Probleme auf nationaler dische Milizen beginnen, ihre Streitkräfte aus dem
Ebene: Wie das EU-Türkei-Abkommen zeigt, ge- Gebiet abzuziehen.
hen Mitgliedstaaten Vereinbarungen mit Dritt- Frankreich ist einer der Hauptverbündeten in der
staaten ein, die allein schon wegen der Folgekos- von den USA geführten Koalition, die gegen den is-
ten einer gesetzlichen Grundlage bedürfen. Doch lamischen Staat in Syrien und im Irak kämpft, mit
seinen Flugzeugen, die zur Bekämpfung militanter
diese Hürde wird offenbar dadurch umgangen, in-
Ziele eingesetzt werden, und seinen Spezialeinhei-
dem man Brüssel als politischen Initiator vor- ten vor Ort, die sich mit kurdischen und arabischen
schickt und agieren lässt – im Zweifelsfall auch Kämpfern abstimmen.
ohne die nötige Rechtsgrundlage. Die Vereinigten Staaten gaben am Sonntag be-
kannt, dass sie einen bewussten Rückzug von rund
Humanitärer Flüchtlingsschutz als 1.000 Soldaten aus Nordsyrien einleiten, ein Pro-
Kompensation für eine EU auf Kriegskurs zess, der laut US-Beamten bei Reuters Tage statt
Wochen dauern könnte. […]
Weil die gesetzlichen Grundlagen für das EU-Tür-
Französische Beamte haben bereits früher erklärt,
kei-Abkommen fehlen und es deshalb auch keine dass ein Rückzug der USA sie zwingen würde, die
Verbindlichkeiten eines internationalen Vertrags Zone ebenfalls zu verlassen, da sie auf die logisti-
gibt, konnte Ankara gegen Absprachen versto- sche Unterstützung der USA angewiesen seien.
ßen, ohne mit Sanktionen rechnen zu müssen. Eine regionale diplomatische Quelle teilte Reuters
Ein erster kritischer Moment zeigte sich Mitte am Donnerstag mit, dass Paris sich darauf vorbe-
reite, seine mehreren hundert Spezialeinheiten ab-
2018, als die Türkei ihr bilaterales Rückführungs-
zuziehen. Sie arbeiten eng mit kurdisch geführten
abkommen mit Griechenland aufkündigte. Sie re- Kräften zusammen, die jetzt das Ziel der türkischen
agierte damit auf die Weigerung der griechischen Offensive in Nordsyrien sind. Französische Helfer
Justiz, türkische Militärangehörige auszuliefern, sind ebenfalls in der Zone.
denen eine Beteiligung am Putschversuch gegen Ein weiteres Problem für den Elysée-Palast ist,
den türkischen Staatspräsidenten Recep Tayyip dass Dutzende von Kämpfern des französischen
islamischen Staates und Hunderte von französi-
Erdoğan vorgeworfen wird (eu-info.de, 7.6.2018).
schen Frauen und Kindern von kurdischen Grup-
Ohne zu prüfen, welche Konsequenzen die Aus- pen in Gebieten nahe der türkischen Offensive fest-
setzung des Rückführungsabkommens für Grie- gehalten werden.
chenland hat, flossen bis Ende 2019 die 3 Milliar- Frankreich befürchtet, dass sie inmitten der Offen-
den Euro Hilfsgelder der zweiten Tranche an EU- sive fliehen, nach Hause zurückkehren und An-
Projekte in der Türkei weiter. griffe durchführen oder in die Hände der Zentralre-
gierung in Damaskus geraten könnten, die sie als
Erst als Ankara im Oktober 2019 seine Militär-
Verhandlungsinstrument einsetzen könnte.
offensive in Nordsyrien startete, gab es kritische
Quelle: Reuters, 14.10.2019
Debatten im Europäischen Parlament. In einer [Übersetzung und Text in blau: S.R.]
Entschließung wurde der Militäreinsatz sogar als
12 FORSCHUNGSHORIZONTE
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