Die Grundsicherung für Arbeitsuchende im europäischen Kontext
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DOI: 10.1007/s10273-021-3006-2 Analysen und Berichte Sozialpolitik
Regina Konle-Seidl
Die Grundsicherung für Arbeitsuchende
im europäischen Kontext
Während auf europäischer Ebene eine Stärkung von Mindestsicherungssystemen im Rahmen
der Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte diskutiert wird, ist die deutsche
Diskussion im Vorfeld der Bundestagswahl 2021 durch unterschiedlich weitreichende Vorschläge
zur Reform des Grundsicherungssystems (Überwindung von Hartz IV) geprägt. Die auf EU-Ebene
verwendeten Kriterien zur Beurteilung von Mindestsicherungssystemen werden beschrieben, und
die deutsche Grundsicherung wird in den europäischen Benchmarking-Rahmen eingeordnet. Vor
diesem Hintergrund werden Vorschläge zur Reform des Harz-IV-Systems aufgezeigt.
Nach dem Subsidiaritätsprinzip liegt die Verantwortung für satz für Erwerbsfähige dar und stocken in der Regel (un-
die soziale Mindestsicherung in der Europäischen Union zureichende) Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung
grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten. Strategien zur Be- auf. Hierzulande gewährt die SGB-II-Grundsicherung auch
kämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung sind aber Beschäftigten aufstockende Leistungen in Form eines In-
integraler Bestandteil der europäischen Beschäftigungs- Work Benefit, wenn das Einkommen aus Erwerbsarbeit
und Sozialpolitik. Unter der deutschen EU-Ratspräsident- das „soziokulturelle“ Existenzminimum im Haushaltskon-
schaft verabschiedete der Europäische Rat im Oktober 2020 text unterschreitet. Neben der SGB-II-Grundsicherung für
Schlussfolgerungen zur „Stärkung der Mindesteinkommens- Arbeitsuchende gibt es zwei weitere bedürftigkeitsgeprüf-
sicherung zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgren- te Mindestsicherungsleistungen: Die „Grundsicherung für
zung in der COVID-19-Pandemie und darüber hinaus“. Der Erwerbsunfähige und im Alter“ für erwerbsunfähige Perso-
Rat lädt die EU-Kommission ein, Vorschläge für einen neuen nen und für Rentner:innen mit einer Rente unterhalb des
Unionsrahmen zur effektiven Unterstützung nationaler Min- Existenzminimums sowie „Hilfe zum Lebensunterhalt“ (So-
destsicherungssysteme bis Ende 2022 auszuarbeiten. zialhilfe) für Menschen in stationären Einrichtungen.
Kennzeichen von Mindestsicherungssystemen Sowohl bei der Definition der Armutsschwelle, den Zu-
gangsregeln zu Mindestsicherungsleistungen (Bedarfs-
Das erklärte Ziel von Mindestsicherungssystemen ist die prüfung), der Berechnung der Regelsätze als auch dem
Sicherung des Lebensunterhalts, also der Schutz vor Ar- Angebot an aktiven Eingliederungsleistungen und den
mut. Es gibt jedoch keine allgemeingültige Definition von mit dem Leistungsbezug verbundenen Pflichten (Fördern
Mindestsicherungssystemen, und die Vielfalt von bedürftig- und Fordern) unterscheiden sich die europäischen Wohl-
keitsgeprüften Last-Resort-Sicherungssystemen in Europa fahrtsstaaten aber erheblich voneinander.
ist groß. Ganz allgemein bezeichnet die soziale Mindestsi-
cherung den Teil des Sozialsystems, der mit der Bekämp- Besondere Stellung der deutschen Grundsicherung
fung von Armut und sozialer Ausgrenzung betraut ist und
grundsätzlich einer mehr oder weniger breit definierten Als letzte Instanz im Gesamtsystem der sozialen Sicherung
hilfsbedürftigen Bevölkerung einen Mindesteinkommens- eines Landes nehmen die meisten Mindestsicherungs-
standard zusichert. Ein gemeinsames Kennzeichen von systeme in Europa eine residuale Rolle ein und dienen in
Mindest- und Grundsicherungssystemen ist, dass sie Leis-
tungen gewähren, die nicht an eine frühere Beschäftigung
oder eine Beitragshistorie gebunden sind und eine Bedürf-
tigkeitsprüfung als zentrales Anspruchskriterium verwen-
den. Sie stellen einen steuerfinanzierten Einkommenser-
Regina Konle-Seidl ist Senior Researcher am
Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
© Der/die Autor:in 2021. Open Access: Dieser Artikel wird unter der
Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz veröf-
(IAB) und derzeit an das Europäische Parlament
fentlicht (creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de). abgeordnet.
Open Access wird durch die ZBW – Leibniz-Informationszentrum
Wirtschaft gefördert.
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erster Linie der Armutsbekämpfung. Daten zur Inzidenz, Menschen mit sozialen und gesundheitlichen Einschränkun-
d. h. dem Anteil aller Hilfeempfangenden an der Bevölke- gen SGB-II-Leistungen beziehen (Konle-Seidl et al., 2014).
rung im Alter von 18 bis 64 Jahren zeigen, dass in Ländern
wie Dänemark, Schweden, Niederlande oder Belgien zwi- Zwischenstaatlicher Vergleich durch komplexe
schen 3 % und 4 % der Bevölkerung im erwerbsfähigen Regelungen erschwert
Alter auf Mindestsicherungsleistungen angewiesen ist. In
Deutschland waren es 2020 7,4 %. Seit der Zusammenle- Die Leistungsfähigkeit, also die Fähigkeit von Mindestsi-
gung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe 2005 ist die SGB- cherungssystemen vor Armut zu schützen, hängt nicht nur
II-Grundsicherung nicht nur das letzte soziale Auffangnetz von der Großzügigkeit und der Verfügbarkeit von Mindest-
in Deutschland, sondern auch die dominante Sozialleis- sicherungsleistungen im Bedarfsfall ab, sondern auch von
tung bei Bedürftigkeit und Arbeitslosigkeit. Im Jahr 2020 national festgelegten Bedürftigkeits- bzw. Armutsgrenzen.
erhielten knapp 60 % aller Arbeitslosen ALG-II-Leistungen. Die einzelnen Mitgliedsländer legen diese Schwelle z. B.
Trotz der (irreführenden) Bezeichnung „Grundsicherung für auf Basis eines Warenkorbs, den Lebenshaltungskosten
Arbeitsuchende“ werden Leistungen unabhängig vom Ar- von Haushalten mit niedrigem Einkommen (Deutschland),
beitslosenstatus all denjenigen gewährt, die eine bestimm- als Anteil am Mindestlohn (Niederlande) oder Arbeits-
te Einkommensgrenze (soziokulturelles Existenzminimum) losengeld (Dänemark) fest. Komplexe und/oder restrik-
bezogen auf alle Haushaltsmitglieder unterschreiten. Die tive Regeln können hierbei zu Ausschlussfehlern oder
SGB-Grundsicherung ist damit umfassender als die meis- Nichtinanspruchnahme von Leistungen (Non-Take-Up1)
ten anderen Mindestsicherungssysteme in Europa und nur führen und letztlich dazu, dass das System sehr selektiv
noch vergleichbar mit dem britischen Universal Credit, der ist und vulnerable Gruppen wie z. B. Obdachlose oder
rund 9 % der Wohnbevölkerung sozial absichert. Migrant:innen erst gar nicht erreicht.
Zuvorderst dient die Grundsicherung für Arbeitsuchende Weiterhin gibt es in einer Reihe von Ländern alters- und
der Existenzsicherung erwerbsfähiger Leistungsberechtig- aufenthaltsbezogene Einschränkungen im Zugang zu
ter und weiterer Personen in deren Bedarfsgemeinschaft. Mindestsicherungsleistungen. In Frankreich sind junge
Um ein Leben zu ermöglichen, das der Würde des Men- Menschen (ohne Kinder) erst ab 25 Jahren förderfähig,
schen entspricht, erhebt sie aber neben der materiellen wenn sie zuvor nicht innerhalb der vergangenen drei
Versorgung breiter Schichten der Bevölkerung mehr als Jahre mindestens zwei Jahre Vollzeit gearbeitet haben.
die meisten Mindestsicherungssysteme in Europa den An- In den Niederlanden hat für unter 27-Jährige eine Aus-
spruch, soziale und kulturelle Teilhabe zu gewährleisten. bildung immer Vorrang vor Sozialhilfe, und in Dänemark
Gleichzeitig hat sie zum Ziel, die Menschen zu befähigen, erhalten unter 30-Jährige geringere Leistungen als über
wieder selbst für sich zu sorgen, bestenfalls über die Auf- 30-Jährige. Zudem gibt es in Dänemark oder Italien
nahme einer bedarfsdeckenden Beschäftigung. Hierzu Mindestsicherungsleistungen für Ausländer:innen erst
wird z. B. in die Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit in- nach neun bzw. zehn Jahren Aufenthalt. Weiterhin be-
vestiert oder durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen bei kommen in Dänemark Drittstaatsangehörige geringere
der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit unterstützt. Leistungen. Eine weitere Besonderheit der Sozialhilfe
in Dänemark ist, dass sie als Individualleistung gewährt
Die große Reichweite der Grundsicherung für Arbeitsu- wird, sodass in Paarhaushalten (ohne Kinder) die Regel-
chende (Hartz IV) ist zum einen durch die Abschaffung der leistung für eine Person vollständig entfällt, wenn eine
lohnbezogenen Arbeitslosenhilfe zu erklären. In anderen arbeitsfähige Person in den vorangegangenen zwölf Mo-
Ländern, in denen es keine solche Anschluss- oder Zwi- naten nicht mindestens 225 Stunden gearbeitet hat. In
schenleistung wie die Notstandshilfe in Österreich oder das der rechtsbasierten deutschen Grundsicherung ist der
Basisarbeitslosengeld in Finnland gibt, sind vorgelagerte Zugang dagegen universeller. Es gibt keine Zugangs-
Versicherungssysteme im Fall von Arbeitslosigkeit oder Er- beschränkungen im Hinblick auf Alter. Der Zugang zu
werbsunfähigkeit wichtiger. Die Reichweite von Versiche- SGB-II–Leistungen ist neben Asylbewerber:innen im
rungsleistungen bei Arbeitslosigkeit oder Erwerbsunfähig- Anerkennungsverfahren nur für EU-Ausländer:innen ein-
keit hängt wiederum von den Anspruchsvoraussetzungen geschränkt, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem
ab. Da hierzulande Rahmenfristen und Anwartschaftszeiten Zweck der Arbeitssuche ergibt.
in der Arbeitslosenversicherung im Ländervergleich relativ
strikt, die maximale Bezugsdauer relativ kurz und der Zu- 1 Das IAB schätzt, dass zwischen 34 % und 43 % aller potenziell An-
gang zu Erwerbsunfähigkeitsleistungen schwierig ist, sind spruchsberechtigten ihren Grundsicherungsanspruch nicht realisie-
mehr Menschen in der Grundsicherung als in vergleichba- ren. Dies reduziert die Effektivität der Grundsicherung. Noch höhere
„non-take-up“-Raten gibt es laut Eurofound (2015) in Österreich (49 %
ren Wohlfahrtsstaaten. Dazu kommt, dass „Erwerbsfähig- bis 62 %, 2003), Belgien (57 % bis 75 %, 2005), Finnland (rund 50 %,
keit“ in Deutschland sehr breit definiert wird und somit viele 2010) und Portugal (72 %, 2001).
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Benchmarking auf EU-Ebene geringen materiellen Deprivation wie in Deutschland, den
Niederlanden oder den skandinavischen Ländern der Fall.
In den integrierten EU-Leitlinien für die Beschäftigungs- und
Sozialpolitik sind Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut Der Vergleich der Angemessenheit von Leistungen ist jedoch
und sozialer Ausgrenzung im Einklang mit dem Ansatz der durch die auf EU-Ebene benutzte Datengrundlage „Leben in
aktiven Eingliederung festgelegt. Darin sind auch die Ele- Europa“ (EU-SILC) eingeschränkt. EU-SILC ermöglicht kei-
mente der Europäischen Säule sozialer Rechte integriert. ne genaue Identifizierung weder der Empfänger:innen noch
Diese Leitlinien bilden die Rechtsgrundlage für den Prozess der Höhe von Mindesteinkommenstransfers, da diese nicht
des Europäischen Semesters, der einen Rahmen für die speziell erfasst werden. In einer jährlichen EU-Haushalts-
Überwachung und Koordinierung der Wirtschafts- und So- befragung werden verschiedene beitragsunabhängige und
zialpolitik in der gesamten Europäischen Union bietet. In die- bedürftigkeitsgeprüfte Leistungen zum Schutz vor „sozia-
sem Rahmen führt die EU-Kommission auch ein Monitoring ler Ausgrenzung, die nicht anderweitig klassifiziert sind“ als
von EU-Mindestsicherungssystemen durch, unter anderem Mindesteinkommen spezifiziert. Diese Transferleistungen
um den Mitgliedstaaten länderspezifische Empfehlungen an sind jedoch nur eine Annäherung an Mindestsicherungsleis-
die Hand zu geben. Die Beurteilung der Leistungsfähigkeit tungen. Zudem stellen einige Länder keine Informationen zu
von nationalen Mindestsicherungssystemen basiert dabei dieser Variable zur Verfügung bzw. der begrenzte Stichpro-
auf drei zentralen Kriterien: der Angemessenheit von Leis- benumfang erschwert robuste Ländervergleiche. Schließ-
tungen, einem universellen Zugang zu Mindestsicherungs- lich ist die Möglichkeit von Längsschnittanalysen dadurch
leistungen und der Verfügbarkeit von arbeitsmarktpoliti- begrenzt, dass dieselben Personen nur über einen Zeitraum
schen und sozialen Dienstleistungen zur Integration in Arbeit von maximal vier Jahren beobachtet werden können. Dazu
(Active Inclusion). Übergeordnete Ergebnis- und Leistungs- kommt, dass für Deutschland die Längsschnittkomponente
indikatoren, die von der EU-Kommission in Zusammenarbeit von EU-SILC bislang überhaupt nicht zur Verfügung stand.
mit dem Ausschuss für Sozialschutz entwickelt wurden, sol-
len im Rahmen eines Benchmarking die Leistungsfähigkeit Anders als bei anderen Sozialleistungen ist ein länderü-
nationaler Mindestsicherungssysteme auf Basis dieser drei bergreifender Vergleich des Leistungsniveaus von Min-
zentralen Prinzipien messen (Bontout und Szatmari, 2020). destsicherungsleistungen auch deshalb schwierig, weil
diese nicht aus einem einzigen Geldbetrag, sondern aus
Angemessenheit von Mindestsicherungsleistungen einem ganzen Paket von verschiedenen Geld- und Sach-
leistungen besteht. Geldleistungen werden in der Regel als
Leistungen werden auf EU-Ebene als angemessen er- Nettobetrag aus Basis- oder Regelleistung, regelmäßigen
achtet, wenn sie in der Lage sind, Armut und soziale Aus- Zuschlägen (Mehrbedarfe), Wohngeld und Familienleis-
grenzung zu verringern. Gemessen wird dies anhand des tungen berechnet. Als Soforthilfe werden in vielen Ländern
Indikators AROPE (At risk of poverty and social exclusi- auch zweckgebundene Einzelbedarfe (z. B. für Wohnungs-
on), der sich aus der Armutsgefährdungsschwelle AROP ausstattung) gewährt. Regelungen zur Übernahme von an-
(At risk of poverty), einer geringen Erwerbsintensität auf fallenden Wohnkosten existieren in knapp drei Viertel der
Haushaltsebene und materieller Entbehrung (Deprivation) europäischen Staaten. In einigen Ländern wie z. B. Däne-
zusammensetzt. Die Armutsgefährdungsschwelle AROP, mark oder den Niederlanden sind diese explizit durch die
die bei einem (bedarfsgewichteten) Haushaltseinkommen Regelleistungen aber bereits ganz oder anteilig wie z. B. in
von weniger als 60 % des nationalen Medianeinkommens Österreich (25 % des Regelsatzes) abgedeckt. In Deutsch-
festgelegt ist, ist in diesem Rahmen das wichtigste Ar- land werden dagegen die tatsächlichen Kosten der Un-
mutsmaß. Dieses relative Armutsmaß hat zwar den großen terkunft (Miete und Heizung) für eine als angemessen de-
Vorteil, dass es zwischenstaatlich und intertemporal leicht finierte Unterkunft übernommen. Sachleistungen können
vergleichbar ist. Es ist aber nicht in der Lage, Verbesse- z. B. Gesundheitsleistungen, Nahrungsmittelgutscheine,
rungen der Lebensumstände angemessen abzubilden. Schulmittagessen und Sportangebote für Kinder oder
So bleibt das Armutsrisiko auch dann konstant, wenn das verbilligte Fahrkarten etc. umfassen. Das Bildungs- und
Wohlstandsniveau aller Mitglieder einer Gesellschaft in Teilhabepaket, das Kindern aus Hartz-IV-Haushalten auf
gleichem Maße steigt. Zudem sagt AROP nichts über die Antrag Leistungen zur gesellschaftlichen Teilhabe (Sport,
tatsächliche Unterversorgung mit Gütern (materielle De- Bildung, Kultur und andere Aktivitäten) zur Verfügung stellt,
privation) aus. Vielmehr gibt es eine erhebliche Diskrepanz ist im europäischen Vergleich eine Besonderheit.
zwischen beiden Risiken. Daten für verschiedene Länder
zeigen, dass die beobachteten Trends bei der materiellen Aufgrund der erheblichen Einschränkungen von EU-SILC
Entbehrung oft von den relativen Armutstrends im gleichen ist in Abbildung 1 die Höhe der Mindestsicherungsleistun-
Zeitraum abweichen. Dies ist insbesondere in Ländern mit gen auf Basis des Tax-Ben-Modells der OECD dargestellt.
einem relativ hohen Lebensstandard und einer insgesamt Das Modell berücksichtigt die komplexen nationalen Re-
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Abbildung 1
Höhe der Mindestsicherung in % des verfügbaren (bedarfsgewichteten) Haushaltseinkommens, 2020
70
60
50
40
30
20
10
0
RO BG HU SK PT CZ LT LV HR PL ES EE EL SI FR BE AT DE LU CY IT SE FI MT DK IE NL
Single Paar mit 2 Kindern
Anmerkungen: Die Berechnungen basieren auf dem Tax-Ben-Modell der OECD. Erfasst sind die wichtigsten Geldleistungen sowie Steuern auf Arbeits-
einkommen und Sozialversicherungsbeiträge. Das Wohngeld (Kosten der Unterkunft) wird unter der Annahme berechnet, dass ein Haushalt eine Miete in
Höhe von 20 % des Durchschnittslohns zahlt. Die Miethöhe ist für alle Familientypen gleich. Familienleistungen sind in den Berechnungen enthalten. Das
verfügbare Medianeinkommen (vor Wohnkosten) wird für das ganze Land berechnet. Die Werte stammen aus nationalen Erhebungen im oder nahe dem
Bezugsjahr. Abkürzungen: AT = Österreich, BE = Belgien, BG = Bulgarien, CY = Zypern, CZ = Tschechien, DE = Deutschland, DK = Dänemark, EE = Est-
land, ES = Spanien, FI = Finnland, FR = Frankreich, EL = Griechenland, HR = Kroatien, HU = Ungarn, IE = Irland, IT = Italien, LT = Litauen, LU = Luxemburg,
LV = Lettland, MT = Malta, NL = Niederlande, PL = Polen, PT = Portugal, RO = Rumänien, SE = Schweden, SI= Slowenien, SK = Slowakei.
Quelle: OECD, Adequacy of Guaranteed Minimum Income benefits, https://data.oecd.org/benwage/adequacy-of-minimum-income-benefits.htm.
gelungen, unterstellt aber für eine erleichterte Berechnung Benchmarking aufgenommen, es liegen allerdings noch
über alle Länder hinweg eine Erstattung der Wohnkosten keine vergleichbaren Daten vor. Dieser Indikator spiegelt
in Höhe von 20 % des jeweiligen Durchschnittslohns. im Prinzip eher die Zielgenauigkeit in der Armutsbekämp-
fung wider. Für 2016 zeigen Auswertungen der OECD,
Abbildung 1 zeigt, dass die deutsche Grundsicherung im dass nur in Deutschland rund 80 % und in Frankreich
Fall von Alleinstehenden im oberen Mittelfeld liegt aber we- über 90 % der als einkommensarm definierten Haushalte
niger großzügig ist als in Dänemark, Schweden, Finnland, (mit weniger als 50 % des Medianeinkommens) bedürftig-
den Niederlanden oder Irland. Bei Paaren mit zwei Kindern keitsgeprüfte Leistungen erhalten. Auswertungen aus der
liegt die Grundsicherung in Deutschland dagegen im obe- IAB-Panelerhebung „Arbeitsmarkt und soziale Sicherung“
ren Drittel und bei Alleinerziehenden mit zwei Kindern ist sie (PASS) bestätigen die Zahlen für Deutschland. Demnach
mit am großzügigsten in Europa (nicht abgebildet). Dies geht erhalten 77 % der armutsgefährdeten Personen (mit we-
aus Tabelle 1 hervor, in der für ausgewählte Länder die tat- niger als 60 % des Medianeinkommens) Arbeitslosengeld
sächlich erstatteten Wohnkosten und regelmäßig gewährte II. Unter den nicht auf ALG-II-Leistungen angewiesenen
Zuschläge kaufkraftbereinigt berechnet wurden. Abbildung Personen ist der entsprechende Anteil 12 % (Beste et
1 zeigt aber auch, dass – mit Ausnahme von Irland und den al., 2014). In den osteuropäischen EU-Ländern (Estland,
Niederlanden das Leistungsniveau für Singlehaushalte und Lettland, Rumänien, Ungarn) und in Südeuropa (Portugal,
in Litauen und Dänemark für Paare mit zwei Kindern – in Spanien) erhielten dagegen weniger als 30 % der einkom-
allen EU-Staaten unter der allgemein definierten Armuts- mensarmen Personen verschiedene bedürftigkeitsgeprüf-
gefährdungsschwelle von 60 % (AROP) liegt und damit als te Leistungen (Immervoll et al., 2020, Abbildung 1).
nicht angemessen erachtet wird. Da aber eine beträchtliche
Gruppe von Europäer:innen nach dem AROP-Maß von Ar- Inzwischen hat sich die Situation in Südeuropa aber
mut bedroht ist, ohne materiell benachteiligt zu sein, spie- merklich gebessert. In Griechenland wurde 2017 eine
gelt AROP eher die Ungleichheit der Einkommen innerhalb Mindestsicherung nach den oben beschriebenen Prinzipi-
einer Gesellschaft als das tatsächliche Armutsrisiko wider. en eingeführt. Eine erste Evaluierung durch die Weltbank
2019 ergab, dass das neue „Sozialeinkommen“ 85 % der
Zielgenauigkeit von Mindestsicherungsleistungen armen Haushalte erreicht. Auch in Italien (Bürgereinkom-
men) und in Spanien (Basiseinkommen) wurden in den
Im EU-Benchmarking gibt es keinen messbaren Indikator vergangenen beiden Jahren erstmals landesweite Min-
für den Zugang zu Mindestsicherungsleistungen. Zwar destsicherungseinkommen eingeführt. In den baltischen
wurde jüngst der Anteil der Leistungsempfänger:innen Staaten und in Polen wurde die Unterstützung insbeson-
unter der armutsgefährdeten Bevölkerung neu in das EU- dere für Haushalte mit Kindern deutlich ausgeweitet.
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Tabelle 1 Strenge von Aktivierungsanforderungen. Der Gesamtindika-
Höhe der Mindestsicherungsleistungen in tor in Abbildung 2 basiert auf der Kombination von Regelun-
ausgewählten EU-Ländern gen zu Verfügbarkeit, Arbeitssuche sowie Sanktionen. Dem-
kaufkraftbereinigt in Euro, 2019 nach liegen die Aktivierungsanforderungen in der deutschen
Land Alleinstehend Paar mit 2 Kindern Alleinerziehend mit Grundsicherung im europäischen Vergleich im Mittelfeld.
(3 und 8 J.) 2 Kindern (3 und 8 J.) Die Sanktionsregelungen im SGB II werden dagegen als
Deutschland 889 2.100 1.825 vergleichsweise wenig restriktiv bewertet. Im Unterschied
Dänemark 957 2.484 1.510 zu den De-jure-Regelungen liegen allerdings keine verglei-
Frankreich 640 1.370 1.630
chenden Daten zur tatsächlichen Sanktionspraxis vor.
Niederlande 969 1.707 1.540
Effektivität von Mindestsicherungssystemen
Österreich 861 1.550 1.386
Quelle: eigene Berechnung auf Basis von http://www.oecd.org/els/soc/ Die Zielsetzung aktivierender Mindestsicherungssysteme
benefits-and-wages-country-specific-information.htm und https://www.
ist es nicht nur, Armut durch angemessene Geldleistungen
finanz.at/arbeitnehmer/mindestsicherung (Österreich).
zu vermeiden, sondern auch, erwerbsfähige Personen im
Erwerbsalter in existenzsichernde Arbeit zu bringen. Wie
Aktive Eingliederungsleistungen erfolgreich die einzelnen EU-Staaten letztlich dabei sind,
diese doppelte Zielsetzung zu erreichen, geht aus dem EU-
Wie die deutsche Grundsicherung verfolgen Mindestsi- Benchmarking nicht hervor. Die erforderlichen Paneldaten
cherungssysteme in Europa das Ziel, nicht nur das Exis- liegen auf EU-Ebene nicht bzw. nur bedingt vor. Eine Al-
tenzminimum der Betroffenen zu gewährleisten. Der von ternative wäre nationale Befragungs- und/oder (integrierte)
der EU-Kommission favorisierte Active-Inclusion-Ansatz administrative haushalts- und personenbezogene Daten
unterstützt einen Aktivierungsansatz im Sinne des Fördern im Längsschnitt zu verwenden. Diese liegen aber nur in
und Forderns. So wird einerseits das Recht auf Zugang einzelnen Ländern vor.
zu Arbeitsmarkt und sozialen Dienstleistungen gefordert.
Andererseits wird empfohlen, die Gewährung von Mindest- Hierzulande ermöglichen es die IAB-Erhebung PASS (Panel
sicherungsleistungen an aktive Arbeitssuche, Verfügbar- Arbeitsmarkt und soziale Sicherheit) und die Stichprobe der
keit und/oder der Teilnahme an einer Aktivierungsmaß- Integrierten Grundsicherungsbiografien (SIG), die Dynamik
nahme zu knüpfen (Pflichten). Allerdings fehlen im europä- in der Grundsicherung abzubilden. So zeigen die Auswer-
ischen Benchmarking bislang Indikatoren, die diese Ziele tungen von Bruckmeier und Co-Autoren (2021) beispiels-
adäquat messen könnten. Das EU-Benchmarking definiert weise, dass es 2019 1 Mio. weniger erwerbsfähige Bezie-
lediglich drei „Hilfs- oder Sekundärindikatoren“ für den hende von Grundsicherungsleistungen gab als noch 2010,
Zugang zu Dienstleistungen, die eine aktive Eingliede- trotz eines starken Zugangs von Fluchtmigrant:innen in die
rungspolitik unterstützen und durch Befragungen ermittelt Grundsicherung nach 2015. Zudem ist nicht nur die Lang-
werden: nicht gedeckter Bedarf an medizinischen Unter- zeitarbeitslosigkeit unter den ALG-II-Beziehenden stark zu-
suchungen, eine Wohnkosten-Überlastungsquote und die rückgegangen, sondern auch die chronische Arbeitslosig-
Nicht-Teilnahme an berufsbezogener Weiterbildung. In- keit, die sich innerhalb von acht Jahren nahezu halbiert hat.
dikatoren, welche die soziale Teilhabemöglichkeiten von Mit dem Konzept der „chronischen Arbeitslosigkeit“ wer-
Leistungsberechtigten berücksichtigen, fehlen bislang den auch Personen erfasst, deren Arbeitslosigkeit durch
gänzlich. Für ein Benchmarking von Mindestsicherungs- kurze Phasen der Beschäftigung, Inaktivität oder Teilnahme
systemen wäre es grundsätzlich wichtig zu wissen, ob Ak- an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen unterbrochen wird
tivitäten wie Kino, Urlaubsreisen, Essen gehen oder Freun- und die deshalb nicht zu den offiziellen Langzeitarbeitslo-
de zum Essen einladen bei der Festlegung von monetären sen gezählt werden (zu Konzept und Entwicklung der chro-
Leistungen berücksichtigt werden. Auch hierzulande be- nischen Arbeitslosigkeit: IAB-Kurzbericht 1/2018).
stehen in dieser Hinsicht weiterhin Versorgungsdefizite. Ei-
ne Studie im Auftrag der EU-Kommission (2018) kommt im Erst die COVID-19-Krise stoppte die positive Entwick-
Hinblick auf das Angebot von integrierten Dienstleistungen lung. Insgesamt ist im Hinblick auf den Rückgang der
zu dem Ergebnis, dass lediglich in einem Drittel der EU- Zahl der Hartz-IV-Haushalte (Bedarfsgemeinschaften)
Länder koordinierte oder vollständig integrierte Sozial- und die Bilanz aber gemischt. Dies ist auch durch den Cha-
Beschäftigungsdienstleistungen angeboten werden. Die rakter der deutschen Grundsicherung bedingt. Durch die
deutschen Jobcenter zählen zu diesem Drittel. Integration von Arbeitslosen- und Sozialhilfe in ein um-
fassendes Sicherungssystem werden Menschen in teils
Zur Messung des Aktivierungsgrads liegen von der OECD ganz unterschiedlichen Lebenslagen unterstützt. Einer-
entwickelte Indikatoren vor. Sie geben einen Einblick in die seits ist die Grundsicherung von Gruppen geprägt, die
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Abbildung 2 am Prinzip der Statussicherung als an der Armutsvermei-
Strenge der Aktivierungsanforderungen (de jure) in dung. Daran knüpft sich vielfach die Erwartung, dass Le-
ausgewählten EU-Ländern, 2020 bensleistung entsprechend honoriert werden sollte. Dies
4,0 3,8 verträgt sich nach Ansicht vieler nicht mit der Tatsache,
3,5 3,4
3,5 3,2 3,1 3,1 dass Arbeitslose bereits nach zwölf Monaten in die loh-
3,0 2,9 2,8 2,8
2,7 nunabhängige Grundsicherung rutschen und dann jede
2,5 2,2
2,0 zumutbare Tätigkeit annehmen müssen. Tatsächlich spie-
1,5 len aber Arbeitslose, die zuvor Arbeitslosengeld I bezogen
1,0 haben mit einem Anteil von weniger als 10 % an allen Zu-
0,5
gängen in die Grundsicherung nur eine geringe Rolle, wie
0
die Statistik der Bundesagentur für Arbeit ausweist. Eine
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eine erhöhte Freistellung von Vermögen bei der Berech-
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Insgesamt Sanktionen nung eines Grundsicherungsanspruchs, wäre als Reform-
Gesamtscore: 1 (weniger streng) – 5 sehr (sehr streng) option aber durchaus denkbar.
Quelle: http://www.oecd.org/social/strictness-benefit-eligibility.htm.
Die Grundsicherung hat den durch COVID-19 verursach-
nur eine temporäre Unterstützung benötigen und ande- ten Stresstest bestanden. Die Zahl der Bedarfsgemein-
rerseits von Bevölkerungsgruppen, die über viele Jahre schaften ist, anders als zu Beginn der Pandemie vermu-
hinweg im Leistungsbezug verbleiben. So war rund ein tet, nicht wesentlich gestiegen. Der im März 2020 mit dem
Drittel aller Leistungsberechtigten in den vergangenen Sozialschutzpaket beschlossene „vereinfachte Zugang
fünf Jahren durchgehend auf Arbeitslosengeld II ange- zur Grundsicherung für Arbeitsuchende“ kann dabei als
wiesen (Bruckmeier et al., 2021). eine Art Praxistest für die Weiterentwicklung von Hartz IV
genutzt werden. Um niedrigschwellige, unbürokratische
Diskussion um die „Überwindung von Hartz IV“ Hilfen für bedürftige Erwerbstätigengruppen wie z. B. So-
lo-Selbständige, Minijobbende und Beschäftigte in Kurz-
Angesichts der grundlegenden Bedeutung für die Menschen arbeit anzubieten, wurde das Schonvermögen auf 60.000
in Deutschland ist die Ausgestaltung der Grundsicherung Euro (Single-Haushalt) ausgedehnt und wurden die tat-
für Arbeitsuchende und ihrer Leistungen regelmäßig Ge- sächlichen Kosten der Unterkunft (KdU) für einen Zeitraum
genstand kontroverser politischer Debatten. Trotz der unbe- von sechs Monaten ohne Begrenzung der Wohnungsgrö-
streitbaren Erfolge des Hartz-IV-Systems wird die Diskus- ße erstattet. Weiterhin wurde ein Weiterbewilligungsantrag
sion um den Reformbedarf befeuert durch parteipolitische automatisch verlängert, und Sanktionen wurden zwischen
Forderungen wie, Hartz IV z. B. durch eine Garantiesicherung März und Mai 2020 gänzlich ausgesetzt und danach ge-
(Grüne) oder ein Grundeinkommen (Die Linke) zu ersetzen deckelt. Die Sonderregelungen bei Sanktionen für unter
oder zu einem „liberalen Bürgergeld“ (FDP) weiterzuentwi- 25-Jährige wurden gemäß dem Urteil des Bundesverfas-
ckeln. Die Kontroversen reichen von einer Neujustierung des sungsgerichts vom November 2019 abgeschafft.
Fördern und Fordern durch Änderungen im Leistungsrecht
wie die Neuberechnung der Regelsätze, über ein höheres Eines der erstaunlichsten Ergebnisse einer explorativen
Schonvermögen, großzügigere Hinzuverdienstregelungen Feldstudie im Jobcenter Recklinghausen, die diese tem-
bis hin zur Abschaffung von Sanktionen. So sieht der Vor- porären Änderungen dort empirisch untersucht, ist die feh-
schlag der Grünen eine bedingungslose aber bedarfsgeprüf- lende Akzeptanz für die Abschaffung von Sanktionen nach
te Garantiesicherung vor, welche Existenzsicherung und Ak- dem Auslaufen der Corona-Sonderregeln im Dezember
tivierungspolitik entkoppelt. Noch weitergehender sind For- 2021. Die Mehrheit (46 % versus 37 %) der befragten Hartz-
derungen nach einem bedingungslosen Grundeinkommen, IV-Beziehenden sprach sich dagegen aus, Sanktionen ganz
mit dem die Grundprämissen der SGB-Grundsicherung, abzuschaffen. Zudem findet die Feldstudie von Beckmann et
Leistung und Gegenleistung, völlig ad acta gelegt würden. al. (2021) eine überraschend hohe Gesamtzufriedenheit von
Leistungsbeziehenden sowohl mit dem Jobcenter als auch
Auch in anderen Ländern gibt es Diskussionen, beste- mit dem Hartz-IV-System insgesamt. Die Autoren kommen
hende Systeme durch ein leichter zu administrieren- weiterhin zu dem Schluss, dass die dauerhafte Vereinfachung
des, bedingungsärmeres Grundeinkommen zu ersetzen bei den Kosten der Unterkunft wie auch die Anhebung der
(Bruckmeier und Konle-Seidl, 2019). Stärker als in anderen Vermögensgrenze auf 60.000 Euro nur geringe Mehraufwen-
Ländern wird die Reformdebatte hierzulande aber unter dungen verursachen dürften, zumal die meisten Hartz-IV-
Gerechtigkeitsaspekten geführt. Der deutsche Sozialstaat Beziehenden über kein nennenswertes Vermögen verfügen
Bismarckscher Prägung orientiert sich traditionell stärker – was PASS-Daten bestätigen (Beste et al., 2014).
Wirtschaftsdienst 2021 | 9
724Analysen und Berichte Sozialpolitik
Fazit dass keine Mehrbelastung für die öffentlichen Haushalte
entsteht, würde dies nach Berechnungen der OECD (2017)
Eine Stärkung der sozialen Mindestsicherung in Europa ist in allen OECD-Ländern zu Leistungsniveaus führen, die
das erklärte Ziel des kürzlich verabschiedeten Aktionsplans unterhalb der Armutsgrenze liegen. Darüber hinaus wi-
der EU-Kommission zur Umsetzung der Säule sozialer Rech- derspricht ein bedingungsloses Grundeinkommen nicht
te. In Grundsatz 14 wird das Recht auf „ein angemessenes nur dem Aktivierungsgedanken, sondern ist auch sys-
Mindesteinkommen gefordert, das ein würdevolles Leben temfremd. In einer Erwerbsgesellschaft, in der Erwerbs-
und einen wirksamen Zugang zu dafür erforderlichen Gü- tätige „bedingungslos“ Steuern zahlen (müssen), wird die
tern und Dienstleistungen“ ermöglichen soll. Damit verbun- Gewährung von Leistungen ohne Gegenleistung wohl als
den ist die Zielsetzung, bis 2030 die Zahl armutsgefährdeter unfair erachtet. Ziel sollte deshalb weiterhin sein, mehr
Menschen um 15 Mio. zu verringern. Die EU-Kommission ist Menschen in existenzsichernde Arbeit zu bringen, statt
aufgefordert, bis Ende 2022 eine Aktualisierung des Unions- Arbeitslosigkeit über eine Grundsicherung ohne jede Vor-
rahmens vorzunehmen, um die Politik der Mitgliedstaaten bedingung zu finanzieren. Die Überprüfung von Reform-
zur nationalen Mindestsicherung wirksam zu unterstützen optionen vor dem Hintergrund der Erfahrungen mit der
und zu ergänzen. Auch wenn ein neuer Unionsrahmen wohl „bedingungsärmeren“ Grundsicherung in Pandemiezeiten
eher den Charakter einer Empfehlung als einer verbindlichen wäre dagegen eine überlegenswerte Alternative.
Richtlinie haben wird, ist es wichtig, die bestehenden Indi-
katoren im EU-Benchmarking von Mindestsicherungssyste-
men zu überarbeiten und zu ergänzen (Konle-Seidl, 2021). Literatur
Beckmann, F., R. G. Heinze, D. Schad und J. Schupp (2021), Hartz-IV-
Um auf EU-Ebene die Wirksamkeit von Mindesteinkom- Reformvorschlag: Weder sozialpolitischer Meilenstein noch schlei-
chende Einführung eines bedingungslosen Grundeinkommens, DIW
menssystemen zu vergleichen, um Orientierung zu geben
Aktuell, 58, 12. Februar.
und die Konvergenz in Europa zu fördern, sind vor allem Beste, J., A. Bethmann und S. Gundert (2014), Sozialstruktur und Le-
bessere Daten erforderlich. Die im Zusammenhang mit der bensumstände: Materielle und soziale Lage der ALG-II-Empfänger,
IAB-Kurzbericht, 24, 8.
Einführung des SGB II aufgebauten Datengrundlagen (wie
Bontout, O. und K. Szatmari (2020), Benchmarking on Minimum Income
z. B. PASS oder SIG) können anderen Ländern als „Bench- Principle to Facilitate Upward Convergence, The Federal Ministry of
mark“ dienen. Dies gilt auch im Hinblick auf wesentliche Ge- Labour and Social Affairs’ Thematic Reader, Germany’s Presidency of
the Council of the European Union Juli-Dezember, 64-96.
staltungsmerkmale der SGB-II-Grundsicherung. Ein breiter
Bruckmeier, K., und R. Konle-Seidl (2019), Reformen der Grundsicherung
Zugang und ein Rechtsanspruch auf Leistungen sind ge- im internationalen Vergleich: neue Wege ja, Systemwechsel nein IAB-
nauso gute Praxis wie das Angebot an integrierten Arbeits- Forum, 10. Juli (Serie „Zukunft der Grundsicherung“).
Bruckmeier, K., T. Graf, K. Hohmeyer und T. Lietzmann (2021), Entwick-
markt- und sozialen Dienstleistungen oder das Bildungs-
lungen in der Grundsicherung seit 2010: Die Corona-Krise hat den
und Teilhabepaket für Kinder in Hartz-IV-Haushalten, das positiven Trend vorerst gestoppt, IAB-Forum, 10. Mai (Serie „Befunde
allerdings weniger bürokratisch gestaltet werden sollte. aus der IAB-Grundsicherungsforschung 2017 bis 2020“).
EU-Commission (2018), Study on integrated delivery of social services,
29/210.
Hierzulande wirkt der 2005 erfolgte Systembruch „von Bis- Eurofound (2015), Access to social benefits: Reducing non-take-up, Pub-
marck zu Beveridge“ nach und befeuert Reformoptionen lications Office of the European Union.
Konle-Seidl, R., T. Rhein und T. Rothe (2018), Ländervergleich Deutsch-
bis hin zur einer Abschaffung des Systems („Hartz IV über-
land, Dänemark und Finnland: Kaum mehr Unterschiede bei chroni-
winden“). Während Forderungen nach einer Wiedereinfüh- scher Arbeitslosigkeit, IAB-Kurzbericht, 1.
rung der alten Arbeitslosenhilfe nur vereinzelt laut werden, Konle-Seidl, R. (2021), Strengthening minimum income protection in the EU.
Briefing for the EMPL Committee of the European Parliament, März.
haben Forderungen nach einem bedingungslosen Grund-
Immervoll, H., R. Hyee und R. Fernandez (2020), How Reliable Are Social
einkommen an Auftrieb gewonnen. Ein bedingungsloses Safety Nets? Value and Accessibility in Situations of Acute Economic
Grundeinkommen ist jedoch angesichts sinkender finanzi- Need, The Federal Ministry of Labour and Social Affairs’ Thematic Reader,
Germany’s Presidency of the Council of the European Union.
eller Spielräume weniger denn je zu finanzieren. Würden –
OECD (2017), Basic Income as a policy option: Can it add up? Policy Brief
ohne Erhöhung der Steuern – alle bestehenden Leistungen on the future of work, ELS policy brief, 24. Mai.
für Personen im erwerbsfähigen Alter so ersetzt werden,
Title: The German Basic Income System in the European Context
Abstract: While the European Commission envisages a strengthening of minimum income schemes as part of the implementation of the
European Pillar of Social Rights, the political debate in Germany is characterised by proposals of varying scope for reforming the basic
income system for jobseekers (“Hartz IV”). This article places the German basic income system in the European context and discusses
its role and performance from a European perspective. Against this background, the article also discusses proposals for reforming the
“Harz IV system”.
JEL Classification: I32, I,38, I 39, J08
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft
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