Die Pensionslasten - Eine Bedrohung der zukünftigen Handlungsfähigkeit der Länder - ifo Institut
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ÖFFENTLICHE FINANZEN
Die Pensionslasten – Eine Bedrohung der zukünftigen Handlungsfähigkeit
der Länder
Dass Deutschland vor einem demographischen Wandel steht, der zu gravierenden Anpassungsmaßnahmen
in den staatlichen Sozialsystemen zwingt, ist heute unbestritten. Die Diskussion um die Reformen der Gesetz-
lichen Rentenversicherung hat das allen Bürgern in Deutschland klar vor Augen geführt. Heute finanzieren vier
Personen im erwerbstätigen Alter einen Rentner. In dreißig Jahren müssen dies zwei Erwerbstätige schaffen.
Ohne die Riesterreform und weitere zukünftige Reformen ist der demographische Wandel nicht zu bewältigen.
Umfragen zeigen, dass die Mehrheit der Bevölkerung die Entwicklung durchaus realistisch einschätzt. Etwa
75 % der deutschen Bevölkerung erwarten, dass das Rentenniveau weiter sinken wird.
Während die steigenden Lasten in der Gesetzlichen Rentenversicherung inzwischen weitgehend bekannt sind,
wird über das zweite große System der Altersversorgung in Deutschland, das Pensionssystem der Beamten,
viel weniger diskutiert. Doch auch hier wird sich die Alterung der Bevölkerung auswirken und den Staatshaus-
halt belasten. Zwar hat die Politik diese Problematik inzwischen erkannt; eine massive Belastung der öffentli-
chen Haushalte wird sich damit jedoch nicht verhindern lassen. Der Anstieg der Pensionslasten wird – aus noch
zu erläuternden Gründen – sogar noch stärker ausfallen als in der Gesetzlichen Rentenversicherung.
Dieser Beitrag wird die derzeitige Lage des Pensionssystems, die zukünftige Entwicklung und einige Politikop-
tionen näher diskutieren. Exemplarisch werden hierbei mittels einer Simulationsrechnung die Haushaltsbelas-
tungen für den Freistaat Sachsen bis ins Jahr 2040 betrachtet. Die Rechnungen zeigen, dass gerade in den
neuen Bundesländern der Anstieg der Pensionslasten zu erheblichen fiskalischen Problemen führen wird.1
Die Entwicklung in Deutschland rechnet man aus diesen Bereichen mit 282.000 Ver-
sorgungsempfängern, die mit 13,8 Mrd. € zu Buche
Ehe wir zur besonderen Situation der neuen Bundes- schlagen werden. Die ehemaligen Staatsunterneh-
länder – und hier insbesondere Sachsens – kommen, men zahlen zwar einen Eigenbeitrag zur Finanzierung
wird zunächst die allgemeine Entwicklung der Pen- der Beamten, jedoch muss der Bund auch hier die
sionslasten in Deutschland skizziert. Die Zahl der Ver- Hauptlast tragen.
sorgungsempfänger der Gebietskörperschaften, also
der Beamten und Beamtinnen sowie deren Hin- Selbst wenn die Staatseinnahmen mit dem allgemei-
terbliebenen in Bund, Ländern und Gemeinden, steigt nen Wachstum Schritt halten, muss der Staat einen
von gegenwärtig 818.000 2 (Stand 2002) bis zum Jahr immer größeren Teil seines Budgets für die Altersver-
2030 auf 1,37 Mill. an. Die finanzielle Belastung der sorgung seiner Beamten aufwenden. Während im
öffentlichen Haushalte wird sich damit von 21 Mrd. € Jahr 2000 nur rund 4,9 % des gesamten Steuerauf-
im Jahr 2000 auf 90,7 Mrd. € im Jahr 2040 erhöhen kommens auf Versorgungszahlungen entfielen, muss
(vgl. Abb. 1). der Staat in 25 Jahren bereits 7,1 % und im Jahr 2040
immer noch über 6 % seines Budgets hierfür einpla-
In diesen Berechnungen sind die Belastungen aus nen.3
Versorgungsansprüchen der Bahn und der Post
sowie des mittelbaren öffentlichen Dienstes noch gar Leider haben diese Zahlen sowohl in der Öffentlichkeit
nicht berücksichtigt, hier gibt es derzeit weitere als auch in der aktuellen Finanzpolitik bisher relativ
512.000 Versorgungsempfänger. Noch im Jahr 2040 wenig Beachtung gefunden. Verfügbar sind die Infor-
1
Vgl. BOERI, BÖRSCH-SUPAN und TABELLINI (2001), S. 257.
36
2
Vgl. STATISTISCHES BUNDESAMT, http://www.destatis.de/download/fist/empf.xls
3
Vgl. BUNDESREGIERUNG (2001), S. 208.
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Abb. 1
Gesamtausgaben der öffentlichen Hand für Pensionen
100
90
80 Gemeinden
70
Mrd. Euro
60
50
Länder
40
30
20
10
Bund
0
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
Quelle: Bundesregierung (2001, S. 194).
mationen jedoch schon eine ganze Weile. Die Bun- Erstens werden, wie Abbildung 1 eindeutig zeigt, die
desregierung hat im Jahr 2001 in ihrem zweiten Ver- Bundesländer sehr viel stärker vom Anstieg der
sorgungsbericht diese Prognosen selbst vorgelegt. Versorgungslasten betroffen sein als der Bund oder
Und auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung die Kommunen. Genau dieses spiegelt sich auch in
der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat in seinem der Versorgungs-Steuerquote4 wider (vgl. Abb. 2).
Jahresgutachten 2001/02 auf die anstehenden Pro- Während die Belastung der öffentlichen Haushalte
bleme hingewiesen. Die Schätzungen sind dabei beim Bund und bei den Gemeinden annähernd kon-
noch recht optimistisch. So geht die Bundesregierung stant bleibt, müssen die Länder in 20 Jahren fast dop-
beispielsweise davon aus, dass die Lebenserwartung pelt so viel von ihren Steuereinnahmen für Pensionen
der Beamten langsamer steigt als die der Bevölke- aufwenden wie heute.
rung in Deutschland insgesamt. Ein sechzigjähriger
Beamter hat gegenwärtig eine um gut zwei Jahre Im kräftigen Anstieg der Pensionslasten bei den Län-
höhere Lebenserwartung als die allgemeine Bevölke- dern schlägt der großzügige Ausbau des öffentlichen
rung. Bis 2030 unterstellt die Bundesregierung, dass Dienstes in den späten sechziger und frühen siebziger
der Abstand auf ein Jahr schrumpft. Außerdem unter- Jahren zu Buche. Die Beamten dieser „68er Genera-
stellen die Prognosen der Bundesregierung und des tion“ kommen nun ins Rentenalter. Und da vor allem
Sachverständigenrates ein stetiges reales Wachstum Bereiche mit besonders qualifiziertem Personal wie
des Sozialproduktes und somit der Steuereinnahmen Schulen und Hochschulen ausgebaut wurden, erhal-
– und das trotz der schrumpfenden Arbeitsbevölke- ten diese Pensionäre auch überdurchschnittlich hohe
rung. Bei der üblichen Betrachtung aller öffentlichen Ruhestandsleistungen.
Haushalte zusammen geht außerdem ein wichtiger
Punkt verloren: Der Anstieg der Versorgungslasten Zweitens muss man zwischen alten und neuen Bun-
wird die Gebietskörperschaften in Deutschland unter- desländern differenzieren. Sowohl der Zeitpfad der
schiedlich hart treffen! Belastung als auch die Gründe für den Anstieg sind
37
4
Hierbei handelt es sich um den Anteil der Versorgungsausgaben an den Steuereinnahmen.
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Abb. 2
Versorgungs-Steuerquote
14
12
Länder
10
8
in %
Gemeinden
6
4
Bund
2
0
2000 2005 2015 2025 2040
Quelle: Bundesregierung (2001, S. 208).
grundsätzlich verschieden. Der Anstieg durch die dern. Denn man darf nicht vergessen: Die neuen Län-
„68er-Generation“ unter den Beamten trifft nur die der starten von einer Situation, in der keine nennens-
alten Länder. Der Aufbau des öffentlichen Dienstes in werten Pensionszahlungen in die Landeshaushalte
den neuen Bundesländern mit Beamten begann erst eingeplant sind. Im Jahr 2000 waren in den gesamten
1991. Da die Verbeamtung meist nur für Mitarbeiter neuen Bundesländern gerade einmal 2.000 Versor-
unter 50 Jahren möglich war und sich der Ausbau des gungsempfänger registriert. Dies wird auch bei den
öffentlichen Dienstes in der zweiten Hälfte der neunzi- Schätzungen der BUNDESREGIERUNG (2001, S. 94) im
ger Jahre verlangsamte, ist die Beamtenschaft der bereits erwähnten Versorgungsbericht deutlich. Hier
neuen Länder jünger als in den alten Ländern und auf ging man von einer Steigerung der Ausgaben für Ver-
relativ wenige Jahrgänge konzentriert. sorgungsempfänger von rund 50 Mill. € im Jahr 2000
auf rund 6,6 Mrd. € im Jahr 2040 aus – ein enormer
Dieser Unterschied wird in Abbildung 3 deutlich, wo Anstieg der nominalen Belastung!
die Altersstruktur der Beamten im Bund sowie in den
alten und neuen Ländern (Stand: 1999) dargestellt ist. Nennenswerte Vorkehrungen für die ansteigenden
Während in den alten Ländern die Geburtsjahrgänge Lasten gibt es praktisch keine. Zwar wurden seit
um 1950 am stärksten vertreten sind, sind wesentlich 1999 jedes Jahr 0,2 Prozentpunkte des tariflich ver-
mehr Beamte in den neuen Ländern in den sechziger einbarten Lohnanstiegs abgezweigt und einer Versor-
Jahren geboren. gungsrücklage zugeführt. Diese Mittel werden jedoch
nach Berechnungen der Bundesregierung die Versor-
Diese „91er-Generation“ in den neuen Ländern wird in gungsquote5 gerade um 0,1 Prozentpunkte senken
rund zwanzig Jahren zu einem massiven Anstieg der können, was einer jährlichen Entlastung aller öffentli-
Pensionslasten führen. Und die fiskalischen Folgen chen Haushalte um 4,5 Mrd. € entspricht.6 Gleich-
werden einschneidender sein als in den alten Län- zeitig wurde durch eine stufenweise Veränderung
38
5
Hierbei handelt es sich um das Verhältnis der Versorgungsausgaben zum Bruttoinlandsprodukt.
6
Vgl. BUNDESREGIERUNG (2001), S. 204.
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Abb. 3
Altersstruktur der Beamten 1999
4,5
4,0
Neue Länder Alte Länder
3,5
3,0
in Prozent
2,5
Bund
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
20 25 30 35 40 45 50 55 60 65
Alter
Bund Alte Länder Neue Länder
Quelle: Bundesregierung (2001, S. 294).
des jährlichen Steigerungssatzes das Versorgungsni- pfad der Pensionslasten dargestellt werden. Die wich-
veau der Pensionäre gesenkt.7 So sind nun statt tigsten Determinanten sind hierbei die Alters- und
maximal 75 % nur noch 71,75 % der ruhegehaltsfähi- Dienststruktur der aktiven Beamten, die anrechenbare
gen Dienstbezüge erreichbar. Dienstzeit und das Ruhestandseintrittsalter sowie die
Höhe der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge.
Die Entwicklung in Sachsen
Bei den Simulationsrechnungen wurden zwei ver-
Der Versorgungsbericht der Bundesregierung stellt schiedene Szenarien des Ruhestandeintritts betrach-
die generelle Belastung der öffentlichen Haushalte tet. In Szenario I (Status Quo Szenario) wird die
dar. Was bisher jedoch in der öffentlichen Debatte zu Entwicklung der Belastungen unter Fortschreibung
kurz kommt, ist eine differenzierte Betrachtung der der derzeitigen Bedingungen berechnet. Dies bedeu-
besonders betroffenen neuen Bundesländer. Deren tet konkret, dass das Pensionseintrittsalter auf dem
fiskalische Situation wird auch deshalb besonders Stand 1999 eingefroren wird. Der höhere Dienst geht
prekär, da mit dem Ansteigen der Pensionslasten zeit- somit durchschnittlich mit 59,4, der gehobene Dienst
gleich ein Rückgang der Transfers im Rahmen des mit 56,7 und der einfache sowie mittlere Dienst mit
Solidarpaktes erfolgt. 55,3 Jahren in Pension.8 Der jährliche Faktor zur
Berechnung der Ruhegehaltssätze wird – wie im
Am Beispiel des Freistaates Sachsen soll daher im Versorgungsänderungsgesetz 2001 festgelegt – bis
Folgenden mit Hilfe eines Simulationsmodells der Zeit- 2011 schrittweise abgesenkt.9
7
Während dieser Absenkung des Versorgungsniveaus über acht Jahre wurde die Bildung der Rücklage ausgesetzt; im Jahr 2011 soll
diese wieder aufgenommen werden und 2017 schließlich abgeschlossen sein.
8
Vgl. BUNDESREGIERUNG (2001), S. 87.
9
Für jedes Jahr seiner Dienstzeit wird einem Beamten ein festgelegter Punktwert – nach dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 in Höhe
von 1,79375 – gutgeschrieben. Zur Errechnung des Ruhegehalts wird die Summe dieser Punktwerte dann als Prozentsatz mit den ruhe-
gehaltsfähigen Dienstbezügen multipliziert, wobei eine maximale (71,75 %) bzw. minimale (35 %) Grenze berücksichtigt werden muss.
Weitergehende Änderungen, wie die in der Entstehung begriffene Versorgungsrücklage, werden in den Modellrechnungen nicht berück- 39
sichtigt.
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In Szenario II (Reformszenario) werden die Vorschläge Für die Simulation der Sterblichkeit orientieren wir uns
der RÜRUP-KOMMISSION (2003) – Erhöhung des Ren- an den Sterbetafeln des INSTITUT FÜR BEVÖLKERUNGS-
teneintrittsalters und Absenkung des Rentenniveaus FORSCHUNG UND SOZIALPOLITIK (IBS, 2002), wobei
– auf die Beamten in Sachsen übertragen, um zu wiederum nach dem Geschlecht unterschieden
sehen, wie stark die fiskalische Entlastungswirkung wurde. Innerhalb der Modellrechnungen wurden
einer solchen Reform ausfallen würde. Vom jetzigen keine beamtenspezifischen Sterbetafeln verwandt.
Zeitpunkt an wird das Pensionseintrittsalter in acht Zwar ist bekannt, dass Beamte eine um 2,2 (männ-
Stufen linear bis zum Jahr 2011 auf 65 Jahre ange- lich) bzw. 2,4 Jahre (weiblich) höhere Lebenserwar-
hoben. Danach findet eine weitere Steigerung inner- tung haben.10 Jedoch existieren für die Gruppe der
halb von 20 Jahren auf 67 Jahre statt. Von 2011 an Beamten keine langfristigen Projektionen der alters-
werden zudem die Ruhegehaltssätze bis 2030 um spezifischen Sterbeziffern bis ins Jahr 2040, die für
rund 17 % abgesenkt, indem – wie beim Versor- die vorliegende Modellrechnung notwendig wären.
gungsänderungsgesetz 2001 – die jährlich erreichba- Die Modellrechnung unterschätzt aus diesem Grund
ren Punktwerte langsam abgeschmolzen werden. ein wenig die tatsächlichen Pensionslasten.
Aufbau und Annahmen des Simulationsmodells Mit diesen Annahmen lässt sich zu jedem Zeitpunkt
der Bestand der aktiven Beamten und der Pensionäre
Neben den Szenarien zum Pensionierungsalter sind in ihrer Altersstruktur erfassen. Um das Simulations-
eine Reihe weiterer grundlegender Annahmen nötig, modell zu vervollständigen, müssen jetzt lediglich
um die Altersstruktur der Beamten, den Bestand an noch Annahmen über die monetären Größen getrof-
Pensionären und letztendlich die Entwicklung der fen werden. Das Sozialprodukt pro Kopf wächst jähr-
Pensionslasten prognostizieren zu können. Zunächst lich mit 2 %.11 Die Ruhegehälter – nach den oben
zur Altersstruktur der aktiven Beamten: Die nach dem genannten Kriterien differenziert – steigen entspre-
jeweiligen Pensionierungsszenario in den Ruhestand chend den aktiven Dienstbezügen ebenfalls mit 2 %
eintretenden Beamten werden durch ,neue‘ Beamte pro Jahr, wobei jedoch mögliche Verrechnungen der
ersetzt, wobei in den Berechnungen für das Einstel- Tariferhöhungen mit der Abschmelzung der Ruhege-
lungsalter auf Untersuchungen des BUNDESBEAUF- haltssätze beachtet werden müssen. Die Osttarife
TRAGTEN FÜR WIRTSCHAFTLICHKEIT IN DER VERWALTUNG werden bis 2011 auf Westniveau angehoben. Für die
(BWV (1996), S.51) zurückgegriffen wurde. Entspre- neuen Länder muss darüber hinaus beachtet werden,
chend diesen Informationen wird für das Einstellungs- dass hier bei den Pensionen eine Mindestregel greift,
alter 18 (einfacher Dienst), 20 (mittlerer Dienst), 25 wonach Pensionäre mindestens 35 % der ruhe-
(gehobener Dienst) sowie 32 Jahre (höherer Dienst) standsfähigen Bezüge bzw. derzeit rund 1.075 €
gewählt. Da über den Simulationszeitraum die Bevöl- erhalten. Diese Mindestregelung spielt gerade für die
kerung in Deutschland deutlich abnimmt, müssen neuen Bundesländer eine große Rolle, da viele
langfristig auch die öffentlichen Leistungen an die sin- Beamte wegen der geringen Dienstzeit seit ihrer Ver-
kende Nachfrage angepasst werden. Daher unter- beamtung in den neunziger Jahren gar nicht über
stellt das Modell, dass die Anzahl der Beamten diese Mindestbeträge kommen können. Andererseits
langfristig proportional zur Bevölkerung schrumpft. haben – gerade in den Anfangsjahren der Simulati-
Weitere Differenzierungen des Simulationsmodells onsrechnung – viele der Pensionäre wegen ihrer vor-
erfolgen nach Geschlecht, Aufgabenbereichen herigen Berufstätigkeit recht hohe Ansprüche an die
(Schul-, Hochschul-, Justiz- und Gerichtsdienst Gesetzliche Rentenversicherung; diese werden ab
sowie sonstige Bereiche) und Dienstgruppen (einfa- einer bestimmten Gesamtsumme mit den Pensionen
cher, mittlerer, gehobener, höherer Dienst). verrechnet.12
10
Vgl. SACHVERSTÄTNDIGENRAT (2001), S. 129.
11 Inflation wird nicht explizit eingeführt, sodass alle Größen real in Euro des Jahres 2003 ausgedrückt sind.
40
12
Vgl. §§ 55 Beamtenversorgungsgesetz.
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Die Ergebnisse im Status Quo Szenario lung der Pensionslasten aus, muss man mit etwa
10 % zusätzlichen Ausgaben in diesem Bereich rech-
Wir wenden uns zunächst den Pensionsbelastungen nen.
für das Land Sachsen unter Szenario I zu, bei dem
das Pensionierungsalter auf dem Status Quo fest- Aus den absoluten Zahlen der Pensionsbelastung
gehalten wird. Wie in Abbildung 4 deutlich zu sehen kann man noch wenig über die fiskalischen Wirkun-
ist, nehmen die Pensionslasten dramatisch zu. gen sagen, da sich im selben Zeitraum ja auch
Gegenwärtig muss der Freistaat Sachsen gerade die öffentlichen Einnahmen verändern. Man könnte
25 Mill. € Pensionen pro Jahr auszahlen. Im Jahr vermuten, dass angesichts eines stetig steigen-
2035 wird, bei Zugrundelegung der jetzigen Ver- den Sozialprodukts die Pensionslasten relativ ab-
hältnisse, die Schwelle von 1 Mrd. € durchbrochen gemindert werden. Die rechte Skala in Abbildung 4
werden. In diesen Zahlen spiegelt sich die wahre misst daher die Pensionsbelastung als Anteil an
Belastung der öffentlichen Haushalte jedoch noch den sächsischen Steuereinnahmen, die mittels des
nicht komplett wider. Zum einen unterschätzt die ifo Langfristmodells zur Haushaltsentwicklung er-
Rechnung – wie bereits erwähnt – die Belastungen mittelt wurden.14 Wie die Abbildung zeigt, wachsen
aufgrund der überdurchschnittlichen Lebenser- die Pensionslasten deutlich schneller als die Steuer-
wartung der Beamten. Zum anderen bezieht sich einnahmen des Landes. Ohne Reformen müssen
die Simulation nur auf die Beamtenpensionen im Jahr 2040 über 7 % der sächsischen Steuerein-
selbst, nicht auf die Zahlungen an Hinterbliebene.13 nahmen nur zur Deckung der Pensionsansprüche
Geht man von der für den Bund erwarteten Entwick- aufgewandt werden.
Abb. 4
Pensionsbelastungen für den Freistaat Sachsen im Status Quo Szenario
1.400 0,15
Pensionsausgaben (Mill. Euro)
1.200 0,13
Pensions-Steuerquote
Pensionslasten
in Preisen von 2003
0,11
1.000
0,09
800
0,07
600
0,05
400
Pensions-Steuerquote 0,03
200 0,01
0 -0,01
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
Quellen: Bundesregierung (2001, S. 94), Auskunft des Statistischen Landesamtes Sachsen, ifo Langfristmodell zur Haushaltsentwicklung,
Berechnungen des ifo Instituts.
13
Aus Datengründen war es bisher noch nicht möglich, die durch Hinterbliebene entstehende Belastung in die Simulationsrechnungen
mit einzubeziehen.
14
Die Steuereinnahmen umfassen dabei alle Länder- und Gemeinschaftssteuern. Ab 2020 wurde von einer stabilen Steuer-BIP-Quote 41
ausgegangen.
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Reformszenario: Erhöhung des Renteneintrittsalters chung ist ausschließlich, die langfristigen fiskalischen
Entlastungseffekte einer möglichen Reform bereits
Welche Handlungsoptionen hat nun die Politik? Letzt- heute abschätzen zu können. Wir haben daher
endlich gilt auch beim Alterssicherungssystem der bewusst auf die Vorschläge der RÜRUP-KOMMISSION
Beamten, dass eine Reform, die alle besser stellt, zurückgegriffen, da diese Vorschläge ohnehin gerade
nicht möglich ist. Auch hier geht es im Wesentlichen in der Diskussion für eine Reform der Gesetzlichen
um Verteilungsfragen, insbesondere um die Lastver- Rentenversicherung sind, und diese auf das Pen-
teilung zwischen den Generationen.15 sionssystem übertragen. Das effektive Pensionie-
rungsalter steigt bis 2035 auf 67 Jahre. Gleichzeitig
Die fiskalische Belastung kann man daher nur glätten, sinkt das Niveau der Pensionen um rund 17 %. In
indem man entweder heute Kapital beiseite legt für Abbildung 5 ist das Reformszenario noch einmal
die kommenden Zeiten der Spitzenbelastung oder graphisch zusammengefasst. Neben dem Pensionie-
indem man die Leistungen für die Pensionäre kürzt. rungsalter für die einzelnen Dienstgruppen zeigt die
Die erste Alternative des Ansparens durch Bildung Abbildung auch das Pensionsniveau. Die „erreich-
entsprechender Rücklagen ist in den letzten Jahren bare Versorgungsquote“ ist das maximal erreich-
sträflich vernachlässigt worden. Die Ersparnisbildung bare Pensionsniveau in Relation zu den ruhestands-
kam zu spät, in zu geringem Umfang und sie ist schon fähigen Bezügen. Da in Sachsen in den nächsten
jetzt Spielball der Tagespolitik. Um nennenswerte Ent- Jahren und Jahrzehnten allerdings nur wenige Pen-
lastungen zu schaffen, wird neben die Ersparnis – wie sionäre tatsächlich 40 Dienstjahre als Beamte vorwei-
auch in der Gesetzlichen Rentenversicherung – zwei- sen können, fällt die effektive Versorgungsquote deut-
felsohne die Kürzung der Leistungen an Pensionäre lich niedriger aus. Die in Abbildung 5 dargestellte
treten. Kurve der „effektiven Versorgungsquote“ misst das
Ruhestandsgehalt eines Pensionärs, der im jeweiligen
Diese Kürzungen können durch vielfältige Maßnah- Jahr in Pension geht, in Relation zu seinen ruhe-
men erreicht werden. Zum einen kann das Pensions- standsfähigen Bezügen.
eintrittsalter erhöht werden. Angesichts des bisher
niedrigen effektiven Pensionierungsalters und der Abbildung 6 zeigt den Belastungsverlauf in Sachsen
aktuellen Debatte über eine (notwendige) Verlänge- für das Reformszenario. Die Kurve der Pensionslasten
rung der Lebensarbeitszeit dürfte gerade an dieser gibt die absolute Belastung des Landeshaushalts
Stellschraube noch kräftig gedreht werden. Zum an, wenn die eben beschriebene Reform durchge-
anderen werden die Pensionen selbst sinken. Hier führt wird. Die Pensions-Steuerquote wiederum zeigt,
wurden mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 welchen Anteil die Pensionszahlungen an den Steuer-
mit der Absenkung der jährlichen Multiplikatoren zur einnahmen des Staates ausmachen.
Ermittlung des Ruhegehaltssatzes und der Reduzie-
rung des Witwengeldes bereits erste Schritte unter- Der Entlastungseffekt der Reform wird natürlich nur
nommen. im Vergleich der beiden Szenarien ersichtlich (vgl.
Abb. 7). Gegenüber der Status Quo Simulation ergibt
Wir haben daher in einem zweiten Szenario unserer sich durch die Reform immerhin ein Einsparungsvolu-
Simulationsrechnung die Pensionsbelastungen für men in Höhe von über 300 Mill. € im Jahr 2040. Rund
das Land Sachsen bei alternativen Annahmen über 2 % der Steuereinnahmen werden wieder freigesetzt.
Pensionseintritt und Pensionshöhe berechnet. Uns Dass die Einsparungen nicht noch höher ausfallen,
geht es dabei nicht darum, eine Reform der Beam- liegt daran, dass sich mit einer Erhöhung des Pen-
tenpensionen vorzuschlagen. Zweck der Untersu- sionseintrittsalters auch automatisch die Ansprüche
15
Bei der Diskussion um die Einbeziehung der Beamten in die Gesetzliche Rentenversicherung wird meist vergessen, dass das Pen-
sionssystem letztendlich auch eine Art Umlageverfahren ist – Beamte verzichten auf Lohn während der aktiven Zeit als Gegenleistung
42 für Pensionszahlungen im Alter [vgl. BWV (1996, S.4)] –, dessen Altansprüche honoriert werden müssen. Zur Einbeziehung der Beam-
ten in die Gesetzliche Rentenversicherung siehe auch RÜRUP-KOMMISSION (2003), S. 122–126.
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Abb. 5
y
Reformszenario für das Pensionssystem
70 80
70
65 60
Pensionierungsalter
Pensionsniveau
50
60 40
einfacher und mittlerer Dienst 30
gehobener Dienst
55 höherer Dienst 20
erreichbare Versorgungsquote
10
effektive Versorgungsquote
50 0
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
Quellen: Rürup-Kommission (2003), Berechnungen des ifo Instituts.
Abb. 6
Pensionsbelastungen für den Freistaat Sachsen im Reformszenario
1.000
0,14
Pensionsausgaben (Mill. Euro)
900
Pensionslasten
800 0,12
Pensions-Steuerquote
in Preisen von 2003
700
0,1
600
0,08
500
400 0,06
300
0,04
200
Pensions-Steuerquote 0,02
100
0 0
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
Quellen: Bundesregierung (2001, S. 94), Auskunft des Statistischen Landesamtes Sachsen, Rürup-Kommission (2003), ifo Langfristmo-
dell zur Haushaltsentwicklung, Berechnungen des ifo Instituts.
der einzelnen Beamten erhöhen. Gerade in Ost- 40 Jahren Pensionsanspruch – nicht greifen,16 da die
deutschland wird noch auf Jahrzehnte hinaus die Beamten nach der Wiedervereinigung die notwendi-
maximale Kappungsgrenze – sie liegt derzeit bei gen Arbeitsjahre noch nicht erreichen konnten.
43
16
Vgl. erreichbare und effektive Versorgungsquote in Abbildung 7.
i f o D R E S D E N B E R I C H T E T 5 / 2 0 0 3ÖFFENTLICHE FINANZEN
Abb. 7
Pensionslasten in Sachsen – Vergleich der Szenarien
1.400
1.200
1.000
Status Quo Szenario
Mill. Euro
800
600
400
Reformszenario
200
0
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040
Quellen: Bundesregierung (2001, S. 94), Auskunft des Statistischen Landesamtes Sachsen, Rürup-Kommission (2003), ifo Langfristmo-
dell zur Haushaltsentwicklung, Berechnungen des ifo Instituts.
Fazit sind bereits heute klare Schritte notwendig – nicht
nur bei den Pensionen, aber eben auch dort. Ein-
Die Pensionszahlungen werden in den nächsten fache Lösungen, die den staatlichen Haushalt ent-
Jahrzehnten insbesondere in den neuen Bundes- lasten und die Ansprüche der Pensionsberechtigten
ländern zu einer erheblichen zusätzlichen Belastung honorieren, gibt es nicht. Es ist aber wichtig, von
der ohnehin angespannten Haushaltssituation führen. Seiten der Politik heute schon zwei Punkte klar zu
Heute spielen diese Belastungen in den Haushalten stellen.
der neuen Bundesländer kaum eine Rolle. Durch
das exponentielle Wachstum dieser Ausgabenposten Erstens, langfristig wird sich eine weitere Absenkung
wird es jedoch zu Struktur- und Anpassungsmaß- des Versorgungsniveaus für Beamte – wie ja auch
nahmen kommen müssen. bei den Renten in der Gesetzlichen Rentenversiche-
rung – nicht umgehen lassen. Zweitens, so proble-
Dieses Wachstum ist einerseits darauf zurückzu- matisch uns heute die finanzielle Be-lastung der Län-
führen, dass erst seit 1990 verbeamtet werden der erscheint, sie wird sich nicht bessern. Daher ist es
konnte und daher die Zahl der Beamten sprunghaft notwendig, zu einer – wenn auch nur moderaten –
anstieg. Andererseits ist der Altersstruktureffekt zu Kapitalbildung in den nächsten Jahren zurückzukeh-
beachten. Da die meisten Beamten zum Zeitpunkt ren. Beide Maßnahmen zusammen können – neben
ihrer Verbeamtung relativ jung waren und die entspre- den notwendigen, generellen Reformen des Staats-
chenden Jahrgänge daher relativ stark besetzt sind, sektors – helfen, die durch die Verbeamtung in den
wird später auch die Anzahl der Pensionäre entspre- neunziger Jahren bewirkte Be-lastung der öffentli-
chend stark ansteigen. chen Haushalte in den neuen Ländern in erheblichem
Ausmaß abzufedern und die Spielräume der Politik für
Um auch in Zukunft Spielräume für Investitionen in zukunftsorientierte Investitionen zu erhalten.
essentielle öffentliche Güter wie Bildung und In-
44
frastruktur in den Landeshaushalten zu bewahren, Thomas Fester und Marcel Thum
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Referenzen BUNDESREGIERUNG (Hrsg.) (2001): Zweiter Versorgungsbericht der
Bundesregierung. Berlin.
INSTITUT FÜR BEVÖLKERUNGSFORSCHUNG UND SOZIALPOLITIK (IBS, Hrsg.)
BOERI, TITO; BÖRSCH-SUPAN, AXEL und GUIDO TABELLINI (2001): (2002): Schätzung der altersspezifischen Sterbewahrschein-
„Would You Like to Shrink the Welfare State? The Opinions of lichkeiten der Bevölkerung in Deutschland von 1997 bis
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