Eine Balanced Scorecard (BSC) für die Steuerverwaltung des Kantons Bern Ursache (Auslöser) - Konzeption für die Implementierung
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Eine Balanced Scorecard (BSC)
für die Steuerverwaltung des Kantons Bern
Ursache (Auslöser) - Konzeption für die Implementierung
Projektarbeit eingereicht der
Universität Bern
Betreuender Dozent: Dr. Adrian Ritz
Kompetenzzentrum für Public Management
Falkenplatz 9
CH-3012 Bern
von:
Erich Fehr
von Biel/Bienne (BE)
Schneidergässli 33, 2503 Biel/Bienne
Biel/Bienne, 5. Januar 2005Management Summary 3
Management Summary
Die vorliegende Projektarbeit befasst sich mit der Frage, welche aktuellen
(Management)probleme der Steuerverwaltung des Kantons Bern mit der Einführung einer
Balanced Scorecard (BSC) gelöst werden können. Augenfällig sind diese Probleme durch
gewisse Schwierigkeiten und Pannen im Rahmen der Umstellung von der zweijährigen
Vergangenheits- zur einjährigen Gegenwartsbemessung geworden, welche - teils sehr heftige
- mediale und politische Reaktionen nach sich gezogen haben und schliesslich in ein von der
Finanzdirektion des Kantons Bern initiertes Überprüfungsprojekt der gesamten Organisation
und Führung der Steuerverwaltung mündeten.
Diese Projektarbeit soll vor allem einen praktischen Nutzen erbringen, denn der Autor ist
Leiter einer Projektgruppe, welche die BSC für die Steuerverwaltung des Kantons Bern
entwickeln und implementieren soll. Er will durch die vertiefte - auch wissenschaftliche -
Auseinandersetzung mit der Thematik der BSC das notwendige Fundament erarbeiten, um die
Richtigkeit der Vorgehensweise im konkreten Fall kritisch überprüfen zu können. Dabei geht
es in erster Linie um methodische Fragen und weniger um die materiellen Inhalte der zu im-
plementierenden BSC.
In drei Hauptkapiteln wird erarbeitet welches die Grundlagen und Erfolgsfaktoren einer BSC
ganz generell sind und wie sich diese Elemente und Fragestellungen bei der Steuerverwaltung
konkret präsentieren, welches die speziellen Anforderungen an eine BSC für die
Steuerverwaltung des Kantons Bern sind und wie die Entwicklung der hier zu betrachtenden
BSC methodisch und zeitlich ablaufen sollte. Dabei sind nicht zuletzt die gegebenen
Rahmenbedingungen und Restriktionen zu beachten resp. in die Handlungs- und
Gestaltungsempfehlungen einzubeziehen.
Die vorliegende Arbeit befasst sich nicht mit technischen Fragen zur grundsätzlichen
Systematik der BSC sondern will sich in erster Linie mit deren Nutzen und Wirkungen für die
bernische Steuerverwaltung auseinandersetzen und entsprechende Handlungsempfehlungen
ableiten. In einem ersten Schritt wird dabei aufgezeigt wie die sechs folgenden,
grundsätzlichen und auch für die Steuerverwaltung des Kantons Bern relevanten
Managementprobleme mittels einer BSC im konkreten Kontext gelöst werden können:
Die Strategie ist umzusetzen
Kritik an den klassischen Messgrössensystemen
Das Reporting ist zu entwirren
Der Planungsprozess ist zu vereinfachen
Die externe Berichterstattung ist zu verbessern
Die Dominanz finanzieller Steuerungsgrössen
Folgende Elemente werden als zwingende Erfolgsfaktoren („must to have“-Kriterien) für eine
BSC bei der Steuerverwaltung erkannt:
Engagement der obersten FührungManagement Summary 4
Zeitliche Verfügbarkeit der obersten Führung
Geeignete Projektorganisation
Folgende Elemente werden als wünschenswerte Erfolgsfaktoren („nice to have“-Kriterien) für
eine BSC bei der Steuerverwaltung erkannt:
Beizug einer externen Beratung
Software
Zielvereinbarungen
Der Autor kommt zum Schluss, dass der Beizug einer externen Beratung unerlässlich ist, da
das interne Fachwissen bei der Steuerverwaltung zum Thema BSC für eine erfolgreiche
Projektabwicklung nicht genügt und intern nicht bereitgestellt werden kann und soll. Für die
Entwicklung der einzelnen Elemente der BSC soll ein pragmatischer Ansatz mit einem
iterativen Prozess unter Einbezug der Mitglieder der zuständigen Projektgruppe sowie
weiterer Entscheidungsträger - in erster Linie weitere Mitglieder der Geschäftsleitung -
gewählt werden, da nur so die teilweise mutmasslich ungenügende zeitliche Verfügbarkeit
einzelner „Keyplayers“ kompensiert werden kann. Ein solches Vorgehen wird auch von der
Literatur gestützt und sollte daher erfolgversprechend sein, dennoch wird die kritische
Überprüfung in zwei Schritten im Laufe des Jahres 2005 empfohlen, welches zum Pilotjahr
für die Einführung der BSC auf Stufe Gesamtsteuerverwaltung resp. Geschäftsleitung
deklariert werden soll, und aufgezeigt, dass allenfalls bei nicht genügender Verinnerlichung
des BSC-Ansatzes durch die oberste Führung im zweiten Halbjahr 2005 ein grösserer
Workshop durchgeführt werden muss, da andernfalls das Projekt gefährdet würde.
In der vorliegenden Projektarbeit wird vorgeschlagen über die von der Literatur empfohlene
Einführung der BSC auf den beiden obersten Führungsebenen hinaus zu gehen und
mindestens im Geschäftsbereich periodische Steuern auch auf Stufe der Abteilungen jeweils
eine BSC einzuführen. Begründet wird dieser Vorschlag mit der Grösse dieser Einheiten
sowie ihrer strategischen Relevanz als Ausfluss ihrer Öffentlichkeits- und
Publikumswirksamkeit.
Nach Auffassung des Autors beinhaltet die Entwicklung und Implementierung einer BSC die
Chance die von der Steuerverwaltung selber gesetzte Vision zu erfüllen, welche wie folgt
lautet: „Wir erbringen unsere Dienstleistungen als eine der drei besten Steuerverwaltungen
der Schweiz wirtschaftlich, effizient und bürgernah mit einer hohen Qualität.“ Die
Entwicklung und Implementierung einer BSC stellt ein zukunftsorientiertes Handeln dar und
charakterisiert eine moderne Verwaltungseinheit. Wenn dieser Prozess bei der
Steuerverwaltung des Kantons Bern erfolgreich gemeistert und die Wirkungen bis nach unten
an die Basis transferiert werden können, so wird sie sich noch stärker als bisher weg von
einem typischen Zweig der Eingriffsverwaltung und hin zu einem als effizient und effektiv
empfundenen „Service Public“ weiter entwickeln.Inhaltsverzeichnis 4
Inhaltsverzeichnis
Management Summary ........................................................................................................3
Inhaltsverzeichnis.................................................................................................................4
Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................6
1 Ausgangslage und Problemstellung / Ziele der Arbeit ................................................7
1.1 Was sind die Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC für die Steuerverwaltung?...7
1.2 Was sind die Anforderungen an eine BSC für die Steuerverwaltung?....................8
1.3 Wie soll die Entwicklung und Implementierung einer BSC bei der Steuer-
verwaltung des Kantons Bern methodisch und zeitlich ablaufen?........... ..............8
1.4 Zusammenfassung der Ziele und Stossrichtung der Arbeit………….....................8
2 Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC………………………………………………..9
2.1 Systematische Erfolgsfaktoren einer BSC………………………………………. ..9
2.1.1 Stellung der BSC innerhalb des Controlling resp. der Führung………...…9
2.1.2 Allgemeine Ursachen für die Implementierung einer BSC………………10
2.1.2.1 Strategie ist umzusetzen………………………………….....10
2.1.2.2 Kritik an den klassischen Messgrössensystemen…….......…12
2.1.2.3 Das Reporting ist zu entwirren……………………...........…12
2.1.2.4 Der Planungsprozess ist zu vereinfachen………………...…13
2.1.2.5 Die externe Berichterstattung ist zu verbessern………….…14
2.1.2.6 Die Dominanz finanzieller Steuerungsgrössen…………..…15
2.1.2.7 Strategiestab vs. Controllingstab / "KonTraG"……………..15
2.1.3 Die BSC im öffentlichen Bereich im Besonderen…..……………….….. 16
2.2 Erfolgsfaktoren der Organisationseinheit Steuerverwaltung……………………. 17
3 Anforderungen an eine BSC für die Steuerverwaltung…………….………….…….19
3.1 "Must to have"-Kriterien………………………………………………………....19
3.1.1 Engagement der obersten Führung………...……………………………..19
3.1.2 Zeitliche Verfügbarkeit der obersten Führung………...……………….... 20
3.1.3 Geeignete Projektorganisation………...……………………………….... 20
3.2 "Nice to have"-Kriterien……………………………………………………….... 21
3.2.1 Beizug einer externen Beratung………...……………………………….. 21
3.2.2 Software………...…………………………………………………..…... .21
3.2.3 Zielvereinbarungen………….………...……………………………….....21
3.3 Zusammenfassende Würdigung und Handlungsempfehlungen……………….....22
3.4 Rollen im Zusammenhang mit der BSC………………………………………... .24
3.5 Zur Projektorganisation…………………………………….....………………... .25Inhaltsverzeichnis 5
4 Empfehlungen zur Vorgehensweise für die Entwicklung und Implementierung
der BSC……….………………………………………..……………………………... ..25
4.1 Entwicklung auf Stufe Geschäftsleitung……………………………....................25
4.2 Implementierung auf Stufe Geschäftsleitung…………………………….............28
4.3 Erste Überlegungen zum Herunterbrechen auf tiefere hierarchische Einheiten… 29
5 Fazit und Ausblick………………………….………….……………………………….31
6 Literaturverzeichnis....................................................................................................33
7 Selbstständigkeitserklärung .......................................................................................34Abkürzungsverzeichnis 6 Abkürzungsverzeichnis BSC Balanced Scorecard KonTraG Gesetz zur Kontrolle und Transparenz von Unternehmen MAG Mitarbeitergespräch NEF Neue Verwaltungsführung NPM New Public Management RSV 03 Review Steuerverwaltung 2003 SSK Schweizerische Steuerkonferenz
Ausgangslage und Problemstellung / Ziele der Arbeit 7
1 Ausgangslage und Problemstellung / Ziele der Arbeit
Im Rahmen eines Überprüfungsauftrags (Ist-Analyse, Projektbezeichnung RSV 03 für
„Review Steuerverwaltung 2003“) bei der Steuerverwaltung des Kantons Bern - erteilt durch
die Finanzdirektion des Kantons Bern, nicht zuletzt als Reaktion auf das mediale Echo im
Zusammenhang mit einigen Schwierigkeiten und Pannen im Zuge der Umstellung von
zweijährigen Vergangenheits- zur einjährigen Gegenwartsbemessung sowie gestützt auf die
Diskussionen um eine Motion von Grossrätin Margret Kiener Nellen zum gleichen
Themenkreis im Parlament - wurde festgestellt, dass die verfügbaren Führungskennzahlen
mengenmässig und auch von ihrer Aussagekraft her als eher dürftig bezeichnet werden
müssen. Gleichzeitig wurde erkannt, dass die pro-aktive Steuerung i.S. eines modernen
Controlling nicht sehr ausgeprägt vorhanden ist.
Als ein Ergebnis aus dem vorstehend erwähnten Überprüfungsprojekt wurde die
Steuerverwaltung von der ihr vorgesetzten Behörde, der Finanzdirektion des Kantons Bern,
beauftragt ihr Führungs- und Steuerungsinstrumentarium auszubauen resp. zu entwickeln. Die
Geschäftsleitung der Steuerverwaltung entschloss sich bereits kurz nach der Präsentation des
Schlussberichts aus der Ist-Analyse und der Erteilung der darauf basierenden
Umsetzungsaufträge durch den Finanzdirektor zur Entwicklung einer „Balanced Scorecard“
(BSC) als Steuerungsinstrument. Die Entwicklung der BSC erfolgt durch eine Projektgruppe
bestehend aus Mitarbeitenden der Steuerverwaltung sowie der Beratungsunternehmung
„Capgemini“, welche in erster Linie für den methodischen Support verantwortlich ist.
Die vorliegende Projektarbeit soll den Autor als Leiter der zuständigen
Umsetzungsprojektgruppe befähigen aus einem wissenschaftlichen Blickwinkel die
Ergebnisse aus den Arbeiten zur Entwicklung der BSC kritisch zu beurteilen. Zusätzlich
sollen aber auch praktische Handlungs- und Gestaltungsempfehlungen - weniger inhaltlicher
Art als bezüglich der Vorgehensweise - abgegeben werden, welche einen Bezug zu den
wissenschaftlichen Grundlagen haben. Der Autor erhebt den Anspruch mit dieser
Projektarbeit für sich und für die Steuerverwaltung einen praktischen Mehrwert durch bessere
Grundlagenkenntnisse und die Erarbeitung von Empfehlungen zum Vorgehen zu schaffen.
Seine direkte Einbindung in das Projekt führt fast zwangsläufig zu einer Fokussierung auf die
praktischen Aspekte des zu behandelnden Themas.
Um die vorstehend beschriebenen Grundlagen zu schaffen und die gewünschten Vorschläge
zu erarbeiten, sollen im Rahmen dieser Arbeit insbesondere folgende Themenbereich
betrachtet werden:
1.1 Was sind die Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC für die Steuerverwaltung?
Es soll aufgezeigt werden, weshalb die Einführung einer BSC im relevanten Kontext sinnvoll
ist und welche Managementprobleme dadurch gelöst werden können. Dabei soll dargelegt
werden, welche entscheidenden Erfolgsfaktoren - aus der Systematik der BSC und bezüglichAusgangslage und Problemstellung / Ziele der Arbeit 8
der Organisation Steuerverwaltung - zu beachten sind, wenn erfolgreich eine BSC erarbeitet
und anschliessend auch implementiert werden soll. Bereits bei der Beschreibung der
interessierenden Managementprobleme soll aufgezeigt werden, weshalb diese für die
Steuerverwaltung relevant sind und inwieweit die BSC zu deren ganzen oder teilweisen
Lösung beitragen kann.
1.2 Was sind die Anforderungen an eine BSC für die Steuerverwaltung?
Aufbauend auf dem vorangehenden Kapitel soll herausgearbeitet werden, welche
Erfolgsfaktoren heute bei der SV bereits erfüllt sind und welche nicht. Dabei soll zwischen
den unabdingbaren Voraussetzungen („must to have“-Anforderungen) und den lediglich
wünschenswerten Elementen („nice to have“) unterschieden werden. Es soll auch beleuchtet
werden, welche Elemente in welcher Phase (Entwicklung, Implementierung, Betrieb) von
Bedeutung sind. Es ist dabei nicht immer eine scharfe Abgrenzung zwischen den einzelnen
Überlegungen möglich, welche zum vorliegenden Abschnitt gehören und solchen die sich mit
dem methodischen und zeitlichen Ablauf - siehe Abschnitt 1.3 - befassen.
1.3 Wie soll die Entwicklung und Implementierung einer BSC bei der
Steuerverwaltung methodisch und zeitlich ablaufen?
Das Schwergewicht in diesem Teil soll auf methodische Fragen bei der Entwicklung der BSC
und der Implementierung resp. auf deren geeignete Ausgestaltung im Rahmen des hier
interessierenden Projekts der Steuerverwaltung des Kantons Bern sowie auf zeitliche Aspekte
(Abfolge der einzelnen Schritte) gelegt werden. In diesem Zusammenhang sollen auch bereits
erste Hinweise und Vorschläge gemacht werden wie diese BSC später erfolgreich auf die
grösseren Subeinheiten der Steuerverwaltung herunter gebrochen werden könnte. Dabei ist
insbesondere zu untersuchen, welche Einheiten unbedingt - und nach Auffassung des Autors
aus welchen Gründen - eine BSC erhalten sollen.
1.4 Zusammenfassung der Ziele und Stossrichtung der Arbeit
Die vorstehenden Ausführungen zeigen deutlich, dass sich die vorliegende Arbeit - nebst den
Fragestellungen rund um das geeignete Vorgehen bei der Entwicklung der BSC - vor allem
mit dem zu erwartenden Nutzen und den Wirkungen einer BSC bei der Steuerverwaltung
befassen will, während die bisherigen Mängel, welche letztendlich für die Entwicklung einer
BSC ausschlaggebend waren, eher von untergeordneter Bedeutung sind, aber des
Verständnisses für die Zusammenhänge wegen nicht ganz ausgeblendet werden können. Nicht
Gegenstand dieser Arbeit sind grundsätzliche Überlegungen zur Thematik BSC, welche
allgemeingültig sind und keinen Bezug zur BSC der Steuerverwaltung haben (z.B.
grundlegende Systematik der BSC). Die entsprechenden Kenntnisse werden je nach Position
und Herkunft der Lesenden als gegeben oder irrelevant betrachtet.
Es darf nicht übersehen werden, dass der Autor sich als einer der Hauptbeteiligten mitten in
einem laufenden, anspruchsvollen und rasch fortschreitenden Prozess der Entwicklung derGrundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 9
BSC bei der Steuerverwaltung des Kantons Bern befindet. Es ist deshalb nicht nur
unvermeidlich sondern auch sinnvoll, wenn bereits gemachte Erfahrungen oder gewonnene
Erkenntnisse in dieser Projektarbeit Eingang finden. So gesehen kommt der vorliegenden
Arbeit in gewissen Bereichen auch ein wenig der Charakter eines Erfahrungs- oder
Werkstattberichts zu.
Da diese Arbeit im Rahmen des MPA-Nachdiplomstudiums des Autors an der Universität
Bern erarbeitet wird, werden da wo möglich und sinnvoll auch Querverweise zu anderen im
Rahmen dieses Lehrgangs behandelten Themen angebracht, welche nicht direkt die Thematik
der BSC betreffen.
2 Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC
2.1 Systematische Erfolgsfaktoren einer BSC
Die Literatur, welche sich mit dem Thema der BSC befasst ist umfangreich und weist grosse
Überschneidungen resp. eine weitgehende materielle Deckungsgleichheit auf, auch wenn
letztlich jeder Autor/jede Autorin etwas andere Schwerpunkte identifiziert.
Es ist sinnvoll zu Beginn eines BSC-Projekts verschiedene Ansätze unterschiedlicher Autoren
zu studieren und die Vor- und Nachteile der einzelnen Vorgehensvorschläge abzuwägen.
Gerade auch bezüglich der einzelnen Schritte bei der Entwicklung und Implementierung einer
BSC können unterschiedliche Vorgehensweisen gewählt werden. Letztendlich sind aber die
Werke der verschiedenen Autoren in erster Linie in sich konsistent und können bei der
praktischen Anwendung nicht beliebig vermischt werden.
Auf Vorschlag des Autors wurde im hier interessierenden Projekt zur Entwicklung einer BSC
für die Steuerverwaltung mit der begleitenden Beratungsunternehmung „Capgemini“
vereinbart, dass die Ansätze von Horvath & Partner (vgl. 2001) als Leitfaden dienen sollen.
Dies führt konsequenterweise dazu, dass auch in der vorliegenden Projektarbeit mehrheitlich
aus diesem Werk zitiert wird, da die praktischen Arbeiten darauf basieren.
2.1.1 Stellung der BSC innerhalb des Controlling resp. der Führung
Weitgehend unbestritten ist in der Literatur, dass die BSC zu einem umfassenden modernen
Controllingverständnis gehört. Weber (2002: 4) umschreibt dieses Begriffsverständnis wie
folgt: „Controlling schliesslich ist eine spezielle Führungs- oder Managementfunktion, die
von unterschiedlichen Aufgabenträgern - darunter auch Controllern - wahrgenommen wird.“
Für die vorliegende Projektarbeit und für das Controlling in der Steuerverwaltung soll dieser
Ansatz gültig sein und die Grundlage bilden.Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 10 Wichtig ist es auch zu beachten, dass ein zentraler Nutzen resp. Vorteil der BSC darin besteht, dass das Controlling und damit die Führung auf die sog. „Ursache-Wirkungs-Kette“ fokussiert wird. Dadurch wird deutlich aufgezeigt, dass letztlich mehr oder weniger alle für die Steuerung einer Organisationseinheit relevanten Elemente in einer gegenseitigen Abhängigkeit zu einander stehen. Im diesem Zusammenhang rät Weber (vgl. 2002: 207) von rein quantitativ ausgerichteten Verknüpfungsmodellen ab, da diese fälschlicherweise suggerieren würden, dass die Zusammenhänge leicht analytisch erfassbar seien. Diesem Punkt muss mit Sicherheit auch bei einer Verwaltungseinheit Rechnung getragen werden, da die Rationalität der Handlungsoptionen resp. des Handelns durch die immer wieder feststellbare Irrationalität der politischen Vorgaben beeinträchtigt wird. Bähr (vgl. 2002: 89) stützt die vorstehenden Überlegungen und weist seinerseits darauf hin, dass die BSC ein für die öffentliche Verwaltung neuer Ansatz ist, welcher sich von den traditionellen, reinen Kennzahlenbetrachtungen ablöst, welche heute zur Steuerung einer öffentlichen Organisationseinheit nicht mehr ausreichend sind. Konkret hält Bähr (2002: 89) fest: „Neben den harten Fakten der Kennzahlen sind die Verflechtungen und Beziehungen der verschiedenen Ziele mit aufzunehmen.“ Auf einen weiteren wichtigen Aspekt weist Bähr (vgl. 2002: 89) hin, wenn er ausführt, dass die Erweiterung des Fokus darum notwendig ist, damit auch die Wirkungen erfasst werden können. Der Begriff der Wirkungen führt direkt zu den Ansätzen des New Public Management (NPM), welches ja bekanntlich wirkungsorientiert ist. Eine auf Outcomes und Impacts ausgerichtete Verwaltungssteuerung kann per se nicht anders erfolgen als durch eine Ausweitung des Blickfeldes auf qualitative Aspekte hin. Dieses Bedürfnis wird durch das Instrument der BSC unterstützt und gefördert. 2.1.2 Allgemeine Ursachen für die Implementierung einer BSC Horvath & Partner (vgl. 2001: 2 ff.) nennen acht Managementprobleme, welche erfahrungsgemäss oft Auslöser für die Einführung einer BSC sind und die mit dem Einsatz dieses Instruments gelöst werden können. Nachfolgend sollen sechs davon mit Blick auf die Verhältnisse bei der Steuerverwaltung vertiefter und zwei summarisch betrachtet werden. 2.1.2.1 Strategie ist umzusetzen Die Steuerverwaltung hat zwar gestützt auf die Leistungsvereinbarung mit der Finanzdirektion (der Kanton Bern arbeitet seit 1. Januar 2004 versuchsweise und ab 1. Januar 2005 definitiv mit einem flächendeckenden NPM-Modell, kurz als „NEF“ bezeichnet) gewisse Vorgaben und verfügt bereits seit einigen Jahren über ein Amtsreglement mit Leitbild. In der Vergangenheit ist es der Geschäftsleitung aber kaum gelungen alle Teilaspekte die sich aus Leistungsvereinbarung, Leitbild und Amtsreglement ergeben umfassend im Auge zu behalten und diese auch zu steuern.
Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 11 Bisher hat insbesondere kaum eine Diskussion darüber stattgefunden, welche Faktoren das Image und die Wahrnehmung der Steuerverwaltung in der relevanten Umwelt bestimmen. Zu dieser Umwelt gehören u.a. die Finanzdirektion als vorgesetzte Stelle, das politische Umfeld generell (v.a. Grosser Rat) sowie die steuerpflichtigen Personen und deren Vertreter. In einer politisch geprägten und bestimmten Umgebung kann der korrekte Gesetzesvollzug als Grundvoraussetzung betrachtet werden, deren Erfüllung keine besonderen Wirkungen zugeschrieben werden können. Diese Grundvoraussetzungen sind vergleichbar mit den sog. „Hygiene-Faktoren“, welche wir aus den Motivationstheorien der Führungs- und Organisationslehre kennen und deren Nichterfüllung Unzufriedenheit hervorrufen (vgl. Steinmann/Schreyögg 2000: 503ff.). Solche Grundvoraussetzungen resp. -anforderungen können nie strategischer Natur sein und sind deshalb als Bestandteil einer BSC ungeeignet. Es gibt aber zweifelsfrei zusätzliche Aspekte die zu einer als erfolgreich beurteilten öffentlichen Organisationseinheit führen. Diese Aspekte sind je nach Aufgabenstellung des jeweiligen Amtes sehr verschieden. Aus früheren Kundenumfragen der Steuerverwaltung des Kantons Bern ist beispielsweise bekannt, dass die Freundlichkeit der Mitarbeitenden als hoch und damit als positiver Imagefaktor wahrgenommen wird, während die Geschwindigkeit bei der Erledigung der Veranlagungs- und Inkassoarbeiten relativ breit als zu niedrig beurteilt wird. In Anlehnung an die Motivationstheorien könnte man solche durch die Steuerverwaltung beeinflussbare Faktoren, welche ihrerseits die Kundenzufriedenheit bestimmen als „Motivatoren“ bezeichnen, deren Erfüllung Zufriedenheit hervorruft (vgl. Steinmann/Schreyögg 2000: 503ff.). Solche Elemente eignen sich ausgezeichnet als Bestandteil einer BSC, da sie eben gerade im politischen Um- und Minenfeld von strategischer Bedeutung sind. Trotz dieser Erkenntnisse und massiver Anstrengungen zur Temposteigerung bei der Erledigung der Veranlagungs- und Inkassotätigkeit werden gerade auch in der Geschäftsleitung immer wieder Vorschläge eingebracht und Anforderungen gestellt, welche zu einer hohen Einzelfallgerechtigkeit und einer - nach Auffassung des Autors - übermässigen Regelungsdichte führen, aber den entscheiden Imagefaktor der raschen Erledigung der übertragenen Arbeiten hemmen, da sie den Arbeitsfortschritt durch zusätzlichen Arbeitsaufwand bremsen. Diesbezüglich ist durch den Einsatz einer BSC eine substanzielle Verbesserung zu erwarten, da sich die Geschäftsleitung - und später auch die Führungskräfte auf den nachgelagerten Ebenen - auf gemeinsame strategische Ziele verständigen müssen. Diese Ziele werden in der BSC mit ihren gegenseitigen Interdependenzen aufgezeigt und die vorstehend negativ bewerteten Erscheinungen würden in der BSC zwangsläufig sichtbar. Wohl könnte beispielsweise ein strategisches Ziel (z.B. Veranlagungstiefe) einen sehr guten Wert aufweisen, während aber gleichzeitig eines oder mehrere andere strategische Ziele (z.B. Arbeitsfortschritt) schlechte Werte ausweisen würden. Die BSC, welche eine vernetzte Gesamtschau aller strategischen Ziele bietet, würde somit aus dem Gleichgewicht geraten und
Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 12 im Gegensatz zur Betrachtung von lediglich isolierten Grössen wäre für die Geschäftsleitung sofort erkennbar, dass die Steuerverwaltung insgesamt nicht mehr auf Erfolgskurs ist. 2.1.2.2 Kritik an den klassischen Messgrössensystemen Horvath & Partner betrachten hier die klassischen Messgrössen der Privatwirtschaft (z.B. ROI), welche für die Verwaltung nicht oder nur sehr beschränkt von Bedeutung sind. Allerdings wurden und werden auch bei der Steuerverwaltung - und insbesondere in der Geschäftsleitung - laufend Diskussionen über die Aussagekraft einzelner Messgrössen - die heute ohnehin nur in unsystematischer und objektbezogener Art und Weise, nicht aber in einem Gesamtzusammenhang existieren - geführt. So gesehen werden auch hier - zumindest teilweise - qualitativ andere Messgrössen benötigt. Verschiedene Diskussionen in unterschiedlichen Gremien der Steuerverwaltung haben auch schon aufgezeigt, dass die bestehenden Messgrössen nicht oder nur teilweise mit den Vorgaben aus der Leistungsvereinbarung nach NEF zwischen der Finanzdirektion und der Steuerverwaltung kompatibel sind. Im Rahmen der Entwicklung der BSC muss in einem ersten Schritt eine vertiefte und unvoreingenommene Diskussion über die strategisch relevanten Ziele geführt werden und dabei kann festgestellt werden, welche Abweichungen zwischen den Vorstellungen der Steuerverwaltung und den Vorgaben aufgrund der Leistungsvereinbarung bestehen. Als Ergebnis aus diesen Erkenntnissen kann es entweder zu einer Anpassung der Vorgaben in der Leistungsvereinbarung kommen, da diese in ungenügender Art und Weise entwickelt worden sind (Ursachen siehe weiter unten, Abschnitt 4.1) oder die Vorgaben müssen als gegeben betrachtet werden und die Steuerverwaltung muss ihre strategische Stossrichtung diesen nicht veränderbaren Rahmenbedingungen anpassen. 2.1.2.3 Das Reporting ist zu entwirren Die Steuerverwaltung hat ein völlig unbefriedigendes, da inkonsistentes Berichtswesen. Zudem bestehen bisher für verschiedene eher qualitative Fragestellungen kaum brauchbare Führungsinformationen. Einzig bezüglich des quantitativen Arbeitsstandes bei der Veranlagung der periodischen Steuern existieren gute Auswertungen, da diese Grösse einerseits relativ leicht zu erfassen ist und andererseits in den politischen Diskussionen immer wieder aufgegriffen wird. Die einzelnen produktiven Abteilungen der Steuerverwaltung haben heute ein jeweils eigenes Berichtswesen, welches in erster Linie den Bedürfnissen der Abteilungsleitungen entspricht. Die so - oft manuell - zusammengestellten Daten werden anschliessend der Geschäftsleitung zur Verfügung gestellt. Bisher hat die Geschäftsleitung aber mit Ausnahme der Veranlagung der periodischen Steuern keine Produktionsvorgaben für die Abteilungen gemacht, welche auf einer gesamtheitlichen Stossrichtung basieren würden. Es besteht aber letztendlich - wie auch die Ist-Analyse zu RSV 03 ergeben hat - auch kein Konsens innerhalb der Steuerverwaltung und schon gar nicht im Zusammenspiel mit Finanzdirektion oder den politischen
Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 13 Meinungsmachern darüber, welche mengenmässigen resp. zeitlichen Vorgaben erfüllt werden sollen und müssen resp. wann von Arbeitsrückständen gesprochen werden kann. Im weiteren muss festgestellt werden, dass die heute von den Abteilungen gelieferten Daten (meist Monatsauswertungen) auch sehr viele Detailangaben enthalten, welche sicher für die Steuerung der jeweiligen Organisationseinheit relevant sind, aber für die Führung der Gesamtsteuerverwaltung vernachlässigbar sind. Ein zentraler Vorteil der BSC besteht darin, dass man sich auf eine beschränkte Anzahl von strategischen Zielen und zugehörigen Stellhebeln resp. Messgrössen verständigen muss, was automatisch dazu führen wird, dass man nur noch strategisch relevante wirklich Grössen erfassen und in der BSC wiedergeben kann. Weber (vgl. 2002: 206) schlägt beispielsweise eine Beschränkung auf fünf Stellhebel pro Dimension vor. Der unnötige Ballast, welcher bisher auch eine der Hauptursachen dafür gewesen sein dürfte, dass diese Reportings der Abteilungen in der Geschäftsleitung kaum je besprochen wurden, entfällt somit. Der Autor verspricht sich vom ganzheitlichen Ansatz der BSC, welche zudem Top-down zu entwickeln ist (siehe nachfolgend, Abschnitt 2.1.3), ein einheitliches und umfassendes Verständnis über die zu erreichenden Ziele, was zu systematischen und konsistenten Vorgaben an die einzelnen Abteilungen führen muss, was wiederum ein einheitliches und verwertbares Reporting durch die einzelnen Abteilungen bewirken wird resp. deren Leistungen fliessen in die Gesamtschau der BSC ein. 2.1.2.4 Der Planungsprozess ist zu vereinfachen Es besteht innerhalb der Steuerverwaltung teilweise die Gefahr zu detailliert planen zu wollen, ohne einen konkreten Nutzen aus diesen aufwändigen Arbeiten ziehen zu können. Der Autor denkt dabei an Ansätze in einzelnen Kreisverwaltungen die zu veranlagende Anzahl Steuerfälle pro Mitarbeiter und Arbeitstag zu planen. Bei einem derartigen Detaillierungsgrad übersteigt der Aufwand eindeutig den Nutzen. Es sollte auf einer stärker aggregierten und damit auch im Gesamtzusammenhang aussagekräftigen Basis geplant - und damit auch rapportiert - werden. Wie bereits beim vorangehenden Abschnitt 2.1.2.3 erwähnt, zwingt die sich aus der Systematik der BSC ergebende Beschränkung der Anzahl strategischer Ziele und Stellhebel auf das Wesentliche zu einer harten Selektion von notwendigen und nicht notwendigen Angaben und Zahlen. Dies wirkt sich insofern im Planungsprozess sehr direkt positiv aus, als nur noch die wirklich relevanten Grössen erfasst und geplant werden, d.h. es kommt zu einer Beschränkung auf jene Aspekte, welche den strategischen Erfolg bestimmen. Aus praktischer Sicht führen zudem die Vorgaben von oben (Dimensionen, strategische Ziele und Stellhebel) dazu, dass alle nachgelagerten Stellen Informationen liefern müssen, welche letztendlich in der gleichen Form in die gleiche BSC einfliessen können. Dies zwingt die einzelnen Abteilungen dazu nach den gleichen Vorgaben und Prinzipien zu planen. Es muss zwangsläufig auch zu einer Einsparung an Zeit und Geld kommen, wenn nicht jede Abteilung
Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 14 das Rad neu erfindet (neben den im Abschnitt 2.1.2.3 bereits erwähnten Vereinfachungen durch formelle und teilweise auch materielle Einheitlichkeit, welche auch kostenhemmend sind). 2.1.2.5 Die externe Berichterstattung ist zu verbessern Auch wenn Horvath & Partner hier eher an die Rechnungslegungsstandards in Privatunternehmungen denken, ist dieser Aspekt dennoch auch für die Steuerverwaltung relevant. Gerade die Auseinandersetzungen mit der Finanzdirektion im Rahmen der Erarbeitung des Analyseberichtes zu RSV 03 haben gezeigt, dass die heutige Form der Berichterstattung an die politisch vorgesetzten Stellen durch die Steuerverwaltung nicht adressatengerecht ist resp. deren Bedürfnisse nicht abdeckt. Es ist deshalb geplant die BSC der Steuerverwaltung bereits in einem frühen Entwicklungsstadium einmal dem Generalsekretär der Finanzdirektion vorzustellen und eine Stellungnahme dahingehend zu erhalten, ob diese Stellhebel und Messgrössen auch die Informationsbedürfnisse der übergeordneten Instanz abdecken. Die Finanzdirektion resp. deren Generalsekretär wird aber die BSC der Steuerverwaltung nur dann als geeignetes Führungs- und Steuerungsinstrument akzeptieren, wenn die strategischen Ziele deren Bedürfnisse erfassen. Dazu gehören mutmasslich nicht nur die direkten Anforderungen der Finanzdirektion, welche sich aus ihren Aufsichtspflichten gegenüber der Steuererverwaltung ergeben, sondern auch die Anforderungen des Grossen Rates gestützt auf dessen Rolle im Rahmen der Oberaufsicht, welche via Finanzdirektion oder auch direkt (z.B. durch die Geschäftsprüfungskommission) bei der Steuerverwaltung abgeholt werden. Gemäss Tschannen (vgl. 2004: 431) gehört zur parlamentarischen Oberaufsicht insbesondere auch die sog. „Wirksamkeitsprüfung“. Die BSC ihrerseits ist (wie in Abschnitt 2.1.1 dargelegt) darauf ausgerichtet Wirkungen zu erfassen und eignet sich somit bei einem richtigen Einsatz und einer passenden Ausgestaltung bestens zur Abdeckung der entsprechenden Informationsbedürfnisse. Auch aus der Aufsichtsfunktion der Regierung resp. der Finanzdirektion wie sie Tschannen (vgl. 2004: 485) beschreibt ergeben sich Informationsbedürfnisse, welche durch die BSC abgedeckt werden können, da die entsprechenden Vorgaben und Aufträge wegen ihrer Verbindlichkeit für die Steuerverwaltung strategische Bedeutung erlangen. Auch wenn Tschannen (vgl. 2004) in seinem zitierten Werk grundsätzlich das Bundesrecht behandelt, können die entsprechenden Überlegungen ohne Weiteres auf den Kanton Bern übertragen werden. Zudem müssen zur Befriedigung der Bedürfnisse der Direktion auch alle Elemente in der BSC enthalten sein, welche von politischer Bedeutung sind. Es ist dabei unerheblich, ob sich bei einer rein rationalen Betrachtungsweise durch die Steuerverwaltung die entsprechenden Elemente als strategisch relevant entpuppen. Grundsätzlich müssen in der Verwaltung alle Vorgaben der Politik als gegeben und damit relevant betrachtet werden. Kommen sie vom Parlament sind sie zudem weit weniger verhandelbar als beispielsweise jene Punkte, welche
Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 15 im Rahmen der Erarbeitung der Leistungsvereinbarung nach NEF mit der Finanzdirektion mehr oder weniger frei ausgehandelt werden können. 2.1.2.6 Die Dominanz finanzieller Steuerungsgrössen In der Verwaltung kommt den finanziellen Steuerungsgrössen nicht die gleiche Bedeutung zu wie in der Privatwirtschaft, denn ein finanzieller Misserfolg ist für die öffentliche Hand normalerweise nicht gleichbedeutend mit dem Ende (Konkurs). Allerdings besteht natürlich gerade bei einer finanzlastigen Tätigkeit wie dem Steuerwesen die Gefahr sich stark auf finanzielle Grössen abzustützen und meistens sind diese auch leichter zu erheben als qualitative Grössen. Unter diesem Aspekt ist es auch für die Steuerverwaltung sinnvoll darauf zu achten, dass ein gesundes Gleichgewicht zwischen finanziellen und anderen Steuerungsgrössen besteht resp. erreicht wird. Der Autor ist aus prinzipiellen Überlegungen und aufgrund seiner Kenntnisse der dem NPM zu Grunde liegenden Ideen eigentlich der Meinung, dass die finanziellen Steuerungsgrössen mit der Einführung von NEF zwar nicht dominant werden sollen und dürfen, aber gegenüber einer inputgesteuerten Verwaltung doch an Bedeutung gewinnen. Da der Kanton Bern per 1. Januar 2005 NEF flächendeckend einführt würde es sich also geradezu aufdrängen, dass hier entsprechende strategische Ziele erarbeitet würden. Es tritt aber sogleich die grosse Ernüchterung ein, wenn man sich vor Augen führt wie stark im Kanton Bern NEF reglementiert und damit jeglicher Gestaltungsspielraum geraubt worden ist. Es muss heute befürchtet werden, dass die bernische Kantonsverwaltung unter NEF gleich geführt und gesteuert wird wie bisher; einzige Ausnahmen sind, dass der Grosse Rat über Produktegruppensaldi anstatt Sachpositionen und Dienststellenbudgets zu entscheiden hat und die Verwaltung neben der Finanzbuchhaltung neu auch noch eine Kostenrechnung zu führen hat. Verschwunden sind aber alle - vor allem die finanziellen - Spielräume, welche eine strategische Steuerung durch die einzelnen Ämter zuliessen. Damit kann auch auf die Bestimmung von entsprechenden strategischen Zielen verzichtet werden; es sei denn man würde die Einhaltung der Budgetvorgaben als strategisch betrachten, was aber kaum sinnvoll sein dürfte. Diese Überlegungen lassen bereits erkennen, dass die Bedeutung die finanziellen Perspektive (Dimension) im hier interessierenden Kontext von sehr untergeordneter Bedeutung ist, was wiederum erste Hinweise darauf gibt, dass die von verschiedenen Autoren postulierte Ergänzung der BSC in der öffentlichen Verwaltung um eine fünfte Perspektive (vgl. Horvath & Partner 2001: 397 und Bähr 2002: 96) wenig zielführend sein dürfte. 2.1.2.7 Strategiestab vs. Controllingstab / „KonTraG“ Die beiden letzten der acht von Horvath & Partner (vgl. 2001: 5 f.) angeführten Managementprobleme sind im hier interessierenden Kontext nicht weiter relevant, da sie zu
Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 16 stark auf die Fragestellungen bei Privatunternehmungen ausgerichtet sind. Auf sie wird deshalb nachfolgend nur summarisch eingegangen. Die Thematik „Organisatorische Trennung zwischen Strategiestab und Controllingstab“ interessiert nicht, da die Steuerverwaltung nicht die notwendige Grösse, aber auch nicht das Bedürfnis, zur Schaffung eines Strategiestabes hat und bisher auch kein solcher existiert. Es ist einzig darauf zu achten, dass die existierende Controllingeinheit zur Vermeidung von Schnittstellenproblemen in geeigneter Form in die Entwicklung, die Umsetzung und den Betrieb der BSC einbezogen wird. Die Thematik „KonTraG als Einführungsanstoss“ ist im Prinzip irrelevant, da es sich um eine Besonderheit der deutschen Gesetzgebung für privatwirtschatfliche Unternehmungen handelt. Beachtenswert ist aber der Hinweis, dass die Pflicht zur Einführung eines systematischen Risikomanagements Anstoss zur Einführung einer BSC sein kann, denn das Risikomanagement wird bei der bernischen Kantonsverwaltung immer mehr und gerade im Umfeld der flächendeckenden Einführung von NEF zu einem Thema. Es wäre deshalb sehr zu wünschen, wenn auch die diesbezüglichen Bedürfnisse mit der BSC aufgefangen werden könnten. 2.1.3 Die BSC im öffentlichen Bereich im Besonderen Nach diesen allgemeinen Ausführungen zum Nutzen einer BSC wollen wir uns den Besonderheiten zuwenden, welche für eine Organisationseinheit im öffentlichen Dienst speziell zu beachten sind. Horvath & Partner (vgl. 2001: 394) weisen in diesem Zusammenhang einleitend darauf hin, dass die Qualität jeder BSC von ihrer Umsetzung abhängt und deshalb bei der Übertragung dieses Instruments vom privaten auf den öffentlichen Bereich insbesondere der Implementierung die notwendige Beachtung zu schenken ist. Horvath & Partner (vgl. 2001: 396) weisen auf einen zentralen Aspekt hin, welchen es bei der Festlegung des organisatorischen Rahmens für die Entwicklung einer BSC im öffentlichen Bereich zu beachten gilt: „Es kann nicht oft genug betont werden: Die Balanced Scorecard stellt einen Top-down-Ansatz dar. Entsprechend muss die Architektur und die Organisation einer Balanced Scorecard gestaltet sein. Eine bottom-up entwickelte Balanced Scorecard – also beispielsweise die Entwicklung strategischer Ziele auf der Basis vorhandener Produkte und Kennzahlen – würde einen Widerspruch in sich bedeuten.“ Diesem Grundsatz wird bei der Entwicklung der BSC für die Steuerverwaltung die notwendige Aufmerksamkeit zu schenken sein. Im Rahmen ihrer Ausführungen für die öffentliche Verwaltung regen Horvath & Partner (vgl. 2001: 396 f.) an eine BSC mit fünf Dimensionen ohne die für Betriebe der Privatwirtschaft typische Dominanz der finanziellen Perspektive zu entwickeln. Unbestritten scheint die geringere Bedeutung der finanziellen Dimension im öffentlichen Bereich zu sein, hingegen
Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 17 muss nach Auffassung des Autors nicht zwingend eine fünfte Dimension realisiert werden. So halten denn auch Horvath & Partner (vgl. 2001: 397) fest, dass keine standardisierten Lösungen verwendet werden sollten sondern, dass die Perspektivenauswahl wirklich den spezifischen Bedürfnissen der jeweiligen Institution anzupassen ist. Bereits weiter oben (siehe Abschnitt 2.1.2.6) wurde ja für den hier konkret interessierenden Fall beschrieben, weshalb die finanzielle Perspektive nicht von sehr grosser strategischer Relevanz ist und deshalb auch nicht zwingend eine fünfte Dimension (Perspektive) geschaffen werden muss. 2.2 Erfolgsfaktoren der Organisationseinheit Steuerverwaltung Praktisch alle Autoren erwähnen in der einschlägigen Literatur zur BSC, dass dieses Instrument nur erfolgreich umgesetzt werden kann, wenn es von der obersten Führung einer Organisationseinheit aktiv getragen wird. Dies bedeutet, dass die in der BSC enthaltenen Dimensionen, strategischen Ziele und Stellhebel als die für den Erfolg und die strategische Steuerung der Steuerverwaltung richtigen Aspekte anerkannt und die verwendeten Messgrössen als zutreffend und aussagekräftig akzeptiert werden müssen. Zudem muss auch ein zeitliches Engagement der relevanten Führungskräfte gewährleistet werden. Die verschiedenen Autoren in der Literatur verweisen immer wieder darauf, dass verschiedenste Elemente einer BSC am Zweckmässigsten im Rahmen von Workshops erarbeitet werden, es sind aber auch andere Vorgehensweise denkbar. Horvath & Partner (vgl. 2001: 145 f.) nennen in diesem Zusammenhang drei mögliche Varianten wie beispielsweise die strategischen Ziele entwickelt werden können: • Ableitung der Zielvorschläge aus bestehenden Dokumenten und Gedanken. • Ableitung der Zielvorschläge als Workshop-Vorbereitung. • Ableitung der Zielvorschläge im Workshop. Besonders zu beachten ist bei der Bestimmung der geeigneten Vorgehensweise im Rahmen des Projektes der Steuerverwaltung sicher auch folgender Hinweis von Horvath & Partner (vgl. 2001: 149): „Obgleich die individuelle Zielableitung im Rahmen eines Workshops einige Zeit benötigt, ist eine Ableitung der strategischen Ziele im Workshop dann gerechtfertigt, wenn sich die Führungskräfte nicht ausreichend Zeit vor dem Workshop nehmen.“ Es wird später zu beurteilen sein, wie das zeitliche Engagement der Führungskräfte der Steuerverwaltung zu bewerten ist. Einen weiteren Hinweis auf die geeignete Vorgehensweise liefern Horvath & Partner (vgl. 2001: 146) mit folgender Aussage: „Als Ideal kann eine Mischung dieser drei Vorgehensweisen bezeichnet werden: Vorbereitung durch das Balanced Scorecard-Team und die Führungskräfte, danach ein Übergang auf die Metaplantechnik im Workshop.“ Zudem ist eine geeignete Projektorganisation sicherzustellen, welche sich für das hier interessierende Projekt eignet. Horvath & Partner (vgl. 2001: 79 ff.) schlagen drei unterschiedlich ausgeprägte Varianten für die Projektorganisation vor, wobei bei der Auswahl
Grundlagen/Erfolgsfaktoren einer BSC 18
insbesondere die Komplexität des Vorhabens beachtet werden muss. Die drei Typen der
Projektorganisation sind:
• Projektteam für kleine Projekte.
• Einfache Projektorganisation.
• Komplexe Projektorganisation für umfangreiche Vorhaben.
Für die letztgenannte Ausprägung zeigen und Horvath & Partner (vgl. 2001: 80 f.) acht
verschiedene Rollen innerhalb der Projektorganisation auf. Es wird in der Folge zu prüfen
sein, welche Intensität der Projektorganisation im vorliegenden Fall geeignet ist.
Ein entscheidender Vorteil der BSC ist der sog. „Double Loop Learning“-Effekt, d.h. mit
diesem Instrument wird - im Gegensatz zum „Single Loop Learning“ - nicht nur die
Erreichung konkreter Ziele überwacht, sondern die Richtigkeit der Strategie und deren
allenfalls notwendige Anpassung werden einbezogen (vgl. Horvath & Partner 2001: 277 f.).
Dies ist für die Steuerverwaltung insofern ein entscheidender Vorteil, als gerade die
Turbulenzen in welche sie im Zuge der Umstellung von der zweijährigen Vergangenheits- auf
die einjährige Gegenwartsbemessung geraten ist insbesondere nicht resp. nicht rechtzeitig
erkannt wurden und deshalb auch nicht angemessen darauf reagiert werden konnte.
Insbesondere hätte sich die Steuerverwaltung strategisch anders ausrichten müssen, wenn sich
die Umwelt und vor allem die Wahrnehmung ihrer Leistung durch die relevante Umwelt
verändert. Eine BSC, welche zum Beispiel als eine Messgrösse bei einem geeigneten
Stellhebel eine qualitative Auswertung des Medienspiegels enthält, wäre hier sicher hilfreich
gewesen und hätte die Funktion eines Frühwarnsystems gehabt.
Bereits Ösze (vgl. 2000: 169 ff.) hatte in seiner umfassenden Arbeit vor gut fünf Jahren
festgestellt, dass die Steuerverwaltung des Kantons Bern im Rahmen ihres Wandels von der
hoheitlichen Verwaltung zum modernen staatlichen Dienstleistungserbringer neue und
qualitativ andere Führungsinstrumente und -informationen benötigt. Ösze schlug schon
damals einen Lösungsansatz mit einer BSC vor und die Überlegungen, welche ihn damals zu
diesem Schluss geführt haben gelten auch heute noch unverändert. Bereits Ösze (vgl. 2000:
222) wies auf die Wichtigkeit der politischen Berichterstattung hin, welche wie bereits
einleitend dargelegt in der Vergangenheit durch die Steuerverwaltung nicht optimal erfüllt
wurde resp. mangels zweckmässiger Instrumente nicht erfüllt werden konnte. Auch Ösze sieht
in der BSC ein geeignetes Instrument um dieses Defizit zu beseitigen.
Horvath & Partner (vgl. 2001: 82) haben aufgrund ihrer praktischen Erfahrung festgestellt,
dass der Einführungsaufwand für eine BSC im Vorfeld oft unterschätz wird. Sie empfehlen
deshalb die Einsetzung eines professionellen Projektmanagements. Weiter verweisen diese
Autoren (vgl. Horvath & Partner 2001: 240) darauf, dass der Beratereinsatz beim Rollout auf
Koordinations- und Qualitätssicherungsaufgaben reduziert werden sollte oder allenfalls zum
Auffangen von Kapazitätsengpässen eingesetzt werden kann. Die interne Organisation muss
aber unbedingt in die Pflicht genommen werden die Einführung der BSC aktiv voran zu
treiben.Anforderungen an eine BSC für die Steuerverwaltung 19
In diesem Zusammenhang sollten unbedingt die Erfahrungen der Wuppertaler Stadtwerke AG
beachtet werden, welche Horvath & Partner (vgl. 2001: 286) wiedergeben und die sich nach
Auffassung des Autors ohne Weiteres auf die Steuerverwaltung des Kantons Bern übertragen
lassen:
Die BSC muss Teil des Managementalltags sein.
Keine übermässige Perfektion bei der ersten Einführung.
Bei der Auswahl der Messgrössen sollte der Erhebungsaufwand kritisch hinterfragt
werden.
Der Autor ist aufgrund seiner Kenntnisse als Mitglied der hier interessierenden
Organisationseinheit überzeugt, dass bei einer allfälligen Missachtung dieser drei Elemente
auch bei der Steuerverwaltung die Einführung der BSC nicht erfolgreich ablaufen kann.
Die Steuerverwaltung muss zudem entscheiden auf welchen hierarchischen Ebenen sie eine
BSC einführen will. Dabei ist es denkbar und durchaus üblich, dass die Einführung auf den
unterschiedlichen Führungsebenen etappiert erfolgt. Horvath & Partner (vgl. 2001: 247)
empfehlen die BSC mindestens auf der ersten und zweiten Führungsebene einzuführen. Die
Führungskräfte der zweiten Ebene sollten in einem nächsten Schritt frei entscheiden können,
ob sie das Instrument auch zur Steuerung ihres Bereichs einsetzen wollen.
3 Anforderungen an eine BSC für die Steuerverwaltung
3.1 „Must to have“-Kriterien
3.1.1 Engagement der obersten Führung
Wie oben dargelegt (siehe Abschnitt 2.2), muss die oberste Führung der Steuerverwaltung
hinter dem Ansatz der BSC stehen und sich auch als „Botschafter“ für dieses Instrument
engagieren damit es erfolgreich entwickelt und umgesetzt werden kann.
Die Geschäftsleitung, welche im Rahmen des Umsetzungsprojektes von RSV 03 auch die
Funktion eines Lenkungsausschusses hat, entschied sich bereits sehr früh auf Empfehlung von
zwei ihrer Mitglieder - darunter auch der Autor - dieses Instrument einzusetzen. Somit haben
sich der Steuerverwalter und seine Geschäftsleitungsmitglieder mindestens formell zur BSC
bekannt, wobei damit alleine das entsprechende Engagement bei den folgenden Schritten
noch nicht gesichert ist, d.h. der sog. „Tatbeweis“ steht noch aus.
Bei einigen Mitgliedern der Geschäftsleitung ist nach Einschätzung des Autors immer wieder
ein stark legalistisch und formalistisch geprägter Ansatz zu erkennen. Dieser ist einerseits eine
Folge des fachlichen Hintergrunds der betreffenden Personen (juristische Ausbildung) und
muss andererseits als „Spätfolge“ der Berner Finanzaffäre zu Mitte der 1980er-JahreAnforderungen an eine BSC für die Steuerverwaltung 20 betrachtet werden, welche die Risikobereitschaft in vielen Teilen der bernischen Kantonsverwaltung auf „null“ hat sinken lassen. Nach Auffassung des Autos bedeutet aber Führen im betriebswirtschaftlichen Sinne auch immer wieder „Entscheiden unter Unsicherheit“ und nur wenn dieser Grundsatz verinnerlicht wird, kann die BSC erfolgreich umgesetzt und vor allem auch genutzt werden. Es muss allenfalls direkt im Zusammenhang mit der Entwicklung und der Implementierung der BSC oder als separate Massnahmen eine entsprechende Führungsaus- und -weiterbildung ins Auge gefasst werden. 3.1.2 Zeitliche Verfügbarkeit der obersten Führung Hier sind gewisse Fragezeichen zu setzen, denn insbesondere der Steuerverwalter dürfte angesichts seiner zahlreichen Verpflichtungen - insbesondere auch mit Blick auf das zeitintensive Mandat als Präsident der Schweizerischen Steuerkonferenz (SSK) - Schwierigkeiten haben die eigentlich notwendige Zeit für dieses Projekt einzusetzen. Es gibt aber Wege und Möglichkeiten dieses Defizit aufzufangen (siehe weiter unten, Abschnitt 4.1). Grundsätzlich positiv auf das Projekt sollte sich auswirken, dass der sog. „Sponsor“ innerhalb der Geschäftsleitung (Rolle des Sponsors siehe weiter unten, Abschnitt 3.3) erst neu in die Steuerverwaltung eingetreten ist und daher noch Ressourcen für ein tatkräftiges Engagement für die Entwicklung und Implementierung der BSC hat. 3.1.3 Geeignete Projektorganisation Nach Auffassung des Autos darf die Komplexität der Organisation Steuerverwaltung nicht überbewertet werden. Mit gut 700 Mitarbeitenden ist sie zwar innerhalb der bernischen Kantonsverwaltung eines der grösseren Ämter, aber im Vergleich mit grossen Konzernen in der Privatwirtschaft, welche das Instrument der BSC nutzen, handelt es sich doch um ein eher kleines Gebilde. In der Wahrnehmung zahlreicher Führungskräfte - und auch von „gewöhnlichen“ Mitarbeitenden - dominiert aber die gegenteilige Auffassung, d.h. die Steuerverwaltung wird als sehr komplex und facettenreich empfunden. Eines der Probleme der Steuerverwaltung ist das mehr oder weniger stark ausgeprägte Eigenleben der einzelnen Abteilungen. Dieses rührt einerseits von deren dezentralen Standorten (Kreisverwaltungen in Biel/Bienne, Thun, Burgdorf und im Berner Jura) her oder erklärt sich andererseits aus deren besonderer Aufgabenstellung (z.B. Abteilungen wie Grundstückgewinnsteuer, Erbschafts-, Schenkungs- und Nachsteuer sowie amtliche Bewertung). Immer wieder hört man von den Verantwortlichen dieser einzelnen Einheiten, dass sich ihre Tätigkeiten und die damit verbundenen Anforderungen und Vorgaben völlig unmöglich mit denen der anderen Abteilungen vergleichen liessen. Dies ist nach Auffassung des Autors zwar teilweise zutreffend und zwar je tiefer man in die Details der Aufgaben der einzelnen Abteilungen einsteigt, kann und darf aber kein Hinderungsgrund für eine verstärkt
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