Entwicklungsfinanzierung: Steuern als wichtiges Instrument
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Nummer 6
2013
ISSN 1862-3581
Entwicklungsfinanzierung:
Steuern als wichtiges Instrument
Nina Korte und Viola Lucas
Steuern und Entwicklung werden in zunehmendem Maße in einen direkten Zusammen-
hang gebracht. Die Zahl an Veröffentlichungen zu diesem Thema ist weltweit in den letz-
ten Jahren rasant angestiegen. Erst im April 2013 unterstrich die Interamerikanische Ent-
wicklungsbank (IADB) mit ihrer Jahrespublikation „More than Revenue: Taxation as a
Development Tool“ die Relevanz des Themas.
Analyse
Die Armutsbekämpfung erfordert ausreichende Staatseinnahmen. Ohne diese kann der
Staat seinem Auftrag, öffentliche Güter bereitzustellen, nicht nachkommen. Gerade Ent-
wicklungsländer sind mit dem Problem mangelnder Staatseinkünfte konfrontiert.
Eine Steuerquote von wenigstens 20 Prozent wird international als notwendige Richt-
marke zur Deckung der allernötigsten Staatsausgaben angesehen. Während in Euro-
pa und Nordamerika nahezu alle Staaten diesen Wert eindeutig überschreiten, ver-
fehlen ihn viele Staaten in Asien, Lateinamerika, im Nahen Osten und in Sub-Sahara
Afrika.
Ein kausaler Zusammenhang besteht weder zwischen Pro-Kopf-Einkommen und
Steuerquote noch zwischen politischen Systemen und der Steuerquote.
Die Gründe für niedrige Steuereinnahmen sind vielfältig. Sie lassen sich drei The-
menkomplexen zuordnen: Steuerpolitik, Steuerverwaltung und Ausschöpfung des
Steuerpotenzials.
Die Anzahl internationaler, nationaler wie auch regionaler Initiativen zur Mobilisie-
rung eigener Ressourcen hat in den letzten zehn Jahren stark zugenommen.
Die Unterversorgung mit öffentlichen Gütern und die weit verbreitete Armut in
Entwicklungsländern weisen auf einen akuten Handlungsbedarf zur Erhöhung
der Steuereinnahmen hin, der auch in Zusammenhang mit der Erreichung der
UN-Millenniumsentwicklungsziele steht.
Schlagwörter: Besteuerung, Entwicklungsländer, Entwicklungszusammenarbeit, Öffentliche
Finanzen
www.giga-hamburg.de/giga-focusRolle von Steuern im Staat des Staates aus. Über eine Art sozialen Vertrag zwi-
Nationale Regierungen benötigen finanzielle Mit- schen Regierung und Bevölkerung besteht für Bür-
tel, um öffentliche Güter bereitzustellen, Investiti- ger ein Anreiz, im Austausch für öffentliche Güter
onen zu tätigen und Armut zu bekämpfen. Hierbei Steuern zu zahlen. Steuern stellen in diesem Sinn
greifen Staaten auf verschiedene Einnahmequel- eine Beziehung zwischen Bürgern und Staat/Regie-
len zurück. Steuern unterscheiden sich von ande- rung her. Als Gegenleistung für gezahlte Steuern
ren staatlichen Einnahmequellen, in dem sie eine fordern die Bürger die Vertretung ihrer Interessen in
Abgabe der Bürger an den Staat ohne eine genau der Regierung, Transparenz bei Ausgaben, Rechen-
definierte direkte Gegenleistung darstellen. Die schaftspflicht und die volle Erfüllung der Staatsauf-
Regierung kann über ihre Verwendung zur Erfül- gaben ein.
lung ihrer Staatsaufgaben frei entscheiden. Steuern Niedrige Steuereinnahmen, wie sie in vielen Ent-
sind grundsätzlich allen Bürgern auferlegt und ihre wicklungsstaaten erzielt werden, können eine unzu-
Erhebung ist mit administrativem Aufwand ver- reichende staatliche Handlungskapazität nach sich
bunden. Es wird zwischen direkten und indirekten ziehen. Ohne ausreichende eigene Einnahmen aus
Steuern unterschieden. Direkte Steuern umfas- anderen Quellen kann der Staat seine Aufgaben nur
sen Einkommens-, Unternehmens- und Vermö- unzureichend oder auch gar nicht erfüllen. In der
genssteuern, die vom Steuerträger direkt an den Folge sind die öffentliche Infrastruktur wie Stra-
Staat abgeführt werden. Indirekte Steuern bein- ßen, die Gesundheitsversorgung oder auch das Bil-
halten Umsatz- und Verbrauchssteuern (auch als dungssystem unterfinanziert. Auch können nied-
Mehrwertsteuern bezeichnet) sowie Import- und rige Steuereinnahmen als Hinweis auf eine ungenü-
Exportsteuern (auch Zölle), die beim Verkauf von gende Fähigkeit des Staates, Steuern zu generieren,
Waren und Dienstleistungen vom Verkäufer erho- gewertet werden. Die dahinter stehende Staatskapa-
ben und über ihn an den Staat abgeführt werden. zität zur Durchsetzung politischer Entscheidungen
Beide Steuerarten grenzen sich durch einen unter- besteht im Fall von Steuern darin, dass erstens ver-
schiedlich hohen Erhebungsaufwand voneinander schiedene Steuerarten implementiert und zweitens
ab. Die Erhebung von indirekten Steuern gestaltet diese auch allerorts erhoben werden.
sich einfacher, da weniger Informationen benötigt
werden und die Steuer für den Steuerträger weniger Steuerquote im internationalen Vergleich
offensichtlich ist. Dies macht sie für Regierungen Um die Millenniumsentwicklungsziele der Verein-
weltweit besonders populär. Gerade in Entwick- ten Nationen zu erreichen, forderte das Entwick-
lungs- und Schwellenländern ist der Anteil indi- lungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP)
rekter Steuern an den gesamten Steuereinnahmen 2010 die Entwicklungsländer auf, ihre Steuerba-
deshalb auch überdurchschnittlich hoch. sis zu erweitern und eine Steuerquote oberhalb der
Steuerfremde Einnahmen ‒ wie solche aus Richtmarke von 20 Prozent anzustreben (UNDP
Gebühren, Gewinne aus staatseigenen Unterneh- 2010: 26). Die Steuerquote ist als Verhältnis der Steu-
men, Konzessionen auf natürliche Ressourcen und ereinnahmen zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) defi-
Zuwendungen anderer Regierungen bzw. interna- niert und dient als Indikator für die Bedeutung von
tionaler Organisationen ‒ lassen sich gegenüber Steuern innerhalb eines Staates. Der Internationale
Steuern in mehrfacher Hinsicht klar abgrenzen. Sie Währungsfonds (IWF 2005: 47) hatte zuvor generell
werden nicht von allen Bürgern erhoben, können vor einer zu niedrigen Steuerquote gewarnt; weni-
zweckgebunden sein und sind für den Staat ver- ger als zehn Prozent seien nicht einmal ausreichend,
gleichsweise leicht einzunehmen. Allerdings stel- um die allgemeine Grundversorgung der Bevölke-
len Steuern eine verlässlichere Einnahmequelle dar, rung sicherzustellen. Auch der IWF setzt sich für
da sie im Gegensatz zu den Einnahmen aus natür- eine Steuerquote von mindestens 20 Prozent ein.
lichen Ressourcen weniger den Preisschwankungen Derzeit unterschreiten viele Länder diese Richt-
der Rohstoffmärkte unterliegen und im Gegensatz marke. Laut Erhebungen des IWF lag die Steuerquo-
zu Zuwendungen als dauerhafte Finanzierungs- te für das jeweils zuletzt statistisch erfasste Jahr in
quelle gelten. Staaten mit niedrigem Einkommen bei 13,9 Prozent,
Im wissenschaftlichen Diskurs wird Steuern in Staaten im unteren Bereich der mittleren Einkom-
über die Staatsfinanzierung hinaus eine weitere mensgruppe bei 16,5 Prozent und in Staaten im obe-
Bedeutung zugeschrieben. Die Erhebung von Steu- ren Bereich der mittleren Einkommensgruppe bei
ern, so die These, wirkt sich auf die Ausgestaltung
GIGA Focus Global 6/2013 -2-26,8 Prozent.1 Staaten mit hohen Einkommen wie- en, Japan, Mongolei, Neuseeland, Papua Neugui-
sen dagegen eine Steuerquote von 36 Prozent auf nea und Südkorea in die letztere Kategorie.
(IWF 2011: 60 ff.). Diese Daten deuten wiederum einen Zusam-
Unterschiede in den Steuerquoten zeigen sich menhang zwischen Steuerquote und wirtschaft-
auch im Vergleich der Weltregionen. Den Spitzen- licher Entwicklung an, der wissenschaftlichen Stu-
reiter bildet Europa mit 36,5 Prozent, gefolgt von dien zufolge jedoch nicht kausal ist. Andere Ursa-
Nordamerika mit 27,9 Prozent. Die Werte für Asien, chen sind für diesen vermeintlichen Zusammen-
Lateinamerika, den Nahen Osten und Sub-Sahara hang mitverantwortlich. Wirtschaftlicher Fortschritt
Afrika liegen nah beieinander und unterhalb der ist meistens mit zunehmender Industrialisierung,
internationalen Richtmarke von 20 Prozent (sie- Urbanisierung und einem steigenden Bildungs-
he Tabelle 1). Diese Aufschlüsselung lässt auf eine grad der Bevölkerung verbunden, was sich auf die
Beziehung zwischen Entwicklungsniveau und Steu- Zusammensetzung und Höhe der Staatseinnahmen
erquote schließen. Während die Staaten Europas auswirkt. Erstens vergrößert sich die Steuerbasis
und Nordamerikas mehrheitlich zu den Staaten durch die Ausweitung des formellen Sektors, wel-
mit hohem Pro-Kopf-Einkommen gehören, fallen cher formalisierte Beschäftigungsverhältnisse bein-
die Staaten der anderen vier Regionen größtenteils haltet und zugleich steuermäßig erfasst ist. Zwei-
in die Kategorie Schwellen- bzw. Entwicklungsland. tens verbessert sich die administrative Kapazität des
Staates, Steuern zu erheben. Darüber hinaus wird
Tabelle 1: Steuerquote im Vergleich der
wirtschaftliche Entwicklung mit einem steigenden
Weltregionen
Bedarf an Staatsausgaben in Beziehung gebracht,
Weltregion Steuerquote (Medianwert) da mit zunehmendem Entwicklungsstand die Auf-
Asien 17,6 gaben und damit auch die Ausgaben des Staates
Europa 36,5 ansteigen.
Lateinamerika 19,6
Naher Osten 17,5 Effekt des politischen Systems auf die Steuerquote
Nordamerika 27,9 Neben der Analyse der Steuerquote nach Einkom-
Sub-Sahara Afrika 16,1
mensgruppen und im regionalen Vergleich ist auch
eine Untersuchung in Bezug auf das politische Sys-
Quelle: Eigene Berechnungen basierend auf Daten des
IWF (2011, Tabelle 4).
tem aufschlussreich. Bei alleiniger Betrachtung der
Steuerquote scheinen demokratische Staaten höhere
In Lateinamerika liegen von den 15 Staaten, für die Steuerquoten zu haben als autoritär regierte Staa-
es Daten vom IWF gibt, acht Staaten unterhalb der ten. Beispielsweise fiel die Steuerquote in autoritär
20 Prozentmarke. Nach der Höhe ihrer Steuerquo- regierten Staaten mit durchschnittlich 17 Prozent bei
te aufsteigend geordnet, sind dies: Guatemala, die der Analyse der IWF-Daten deutlich niedriger aus
Dominikanische Republik, Panama, El Salvador, als die in Demokratien, wo sie bei 28,9 Prozent lag.
Paraguay, Peru, Honduras und Kolumbien. Nica- Studien, die die Wirkung des politischen Systems
ragua, Costa Rica, Uruguay, Bolivien, Argentinien, auf die Steuerquote mithilfe statistischer Methoden
Jamaika und Brasilien liegen oberhalb dieser Marke. untersuchen, kommen allerdings zu unterschied-
In Asien zeigt sich ein ähnliches Bild. Die Steuer- lichen Aussagen. Es ist daher umstritten, inwieweit
quote liegt in zehn der 16 Staaten, für die IWF-Daten und ob das politische System Einfluss auf die Steu-
vorliegen, unterhalb der internationalen Richtmar- erquote ausübt. Diese Analysen zeigen, dass auch
ke und lediglich in sechs Staaten oberhalb dieser. andere Faktoren die Steuerquote maßgeblich beein-
Bangladesch, China, Indien, Indonesien, Malay- flussen können (vgl. u.a. Profeta et al. 2012; Boix
sia, Pakistan, die Philippinen, Singapur, Sri Lanka 2003; Cheibub 1998). Diese anderen Einflussfak-
und Thailand fallen in erstere, hingegen Australi- toren können zum Beispiel Einnahmen aus natür-
lichen Ressourcen und Zuwendungen internationa-
1 Dieser Wert bezieht sich auf den Median, bei dem im Gegen- ler Organisationen an Regierungen sein. Fallen die-
satz zum Mittelwert Ausreißer weniger den Durchschnittswert
beeinflussen. Staaten mit niedrigem Einkommen sind klassi- se hoch genug aus, verliert die Erhebung von Steu-
fiziert als Staaten mit einem Pro-Kopf-Einkommen (BNP) von ereinnahmen an politischer Notwendigkeit.
USD 1.025 oder weniger; Staaten im unteren Bereich der mitt-
leren Einkommensgruppe mit USD 1.026 – USD 4.035, Staa- Grundsätzlich können von jeder Art des poli-
ten im oberen Bereich der mittleren Einkommensgruppe mit tischen Systems sowohl positive als auch negati-
USD 4.036 – USD 12.475, und Staaten mit hohem Einkommen
ve Effekte auf die Erhebung von Steuern ausgehen.
bei USD 12.476 oder mehr.
GIGA Focus Global 6/2013 -3-Demokratien sind auf die Kooperation ihrer Bevöl- Steuerpolitik: Interpretationsspielräume,
kerung angewiesen, Autokratien dagegen in der Steueranreize und -befreiungen
Lage, ihre Bevölkerung zur Zahlung von Steuern Grundlegend wird angenommen, dass die Steige-
zu zwingen ‒ notfalls mit repressiven Maßnahmen. rung eigener Steuereinnahmen im Sinne des Staates
In demokratischen Staaten wird über die Ausge- ist. Unter dieser Prämisse, so ist zu vermuten, för-
staltung des Steuersystems in politischen Aushand- dert staatliche Steuerpolitik die Generierung von
lungsprozessen entschieden und die Bevölkerung Steuereinkünften. Dem ist oft nicht so. Parlamente
in den politischen Entscheidungsprozess eingebun- entscheiden sich vielfach bewusst für eine kom-
den. Dies wirkt sich positiv auf die Bereitschaft, plexe Steuergesetzgebung. So können sich Gesetze
Steuern zu zahlen, aus. Hieraus ergibt sich eine und Verordnungen teilweise widersprechen und
höhere Glaubwürdigkeit und Legitimität demokra- auch an Stellen außerhalb der eigentlichen Steu-
tischer gegenüber autokratischer Herrschaft. ergesetzgebungen, wie zum Beispiel in Investiti-
onsgesetzen, niedergeschrieben sein. Das führt
Besondere Herausforderungen von Besteuerung zu einer geringen Übersichtlichkeit und eröffnet
in Entwicklungs- und Schwellenländern damit auch einen großen Spielraum für Interpreta-
Besteuerung ist weltweit ein Reizthema: Die Zah- tionen in der Steuerbemessung. Steueranreize und
lung von Steuern ist in der Regel unpopulär, redu- -befreiungen mögen der allgemeinen Wirtschafts-
ziert sie doch das individuell zur Verfügung ste- förderung dienen, können jedoch auch durch Vet-
hende Einkommen. Legale Steuervermeidung ternwirtschaft und Klientelpolitik bedingt sein.
und illegale Steuerhinterziehung sind in vielen Besonders deutlich wird dies in Staaten, in denen
Ländern gängige Praxis und deren negative Aus- eine hohe Übereinstimmung zwischen politischer
wirkungen auf das Steueraufkommen und damit und wirtschaftlicher Elite besteht.
auf den Staatshaushalt signifikant. Durch geringe So wurden etwa auf den Philippinen vom Kon-
Steuereinnahmen entsteht für die Staaten das Risi- gress, der sich aus Senat und Abgeordnetenhaus
ko eines Haushaltsdefizits. Dieses Risiko betrifft zusammensetzt, bislang mehr Steuereinnahmen
nicht allein Entwicklungs- und Schwellenländer, senkende als Steuereinnahmen steigernde Gesetze
sondern auch industrialisierte Staaten, wie sich verabschiedet. Die Philippinen werden seit Jahr-
jüngst anhand der Euro-Krise und der Diskussi- zehnten von einer kleinen stabilen Elite dominiert,
on um das Haushaltsdefizit der USA beobachten welche sowohl politische als auch wirtschaftliche
ließ. Kompensiert werden kann ein Haushaltsde- Posten innehat. Die Tabaklobby erwies sich in die-
fizit nur durch die Aufnahme von Schulden oder sem Zusammenhang als besonders stark. Betrug der
durch eine Reduzierung der Staatsausgaben. Die Anteil aller Steuern am Verkaufspreis einer Schach-
mit der Verschuldung einhergehenden Zinstil- tel Zigaretten auf den Philippinen 41 Prozent, lag der
gungen können einen beachtlichen Teil des Staats- Anteil in Indonesien, wo das Niveau ebenfalls nied-
haushaltes ausmachen. In der Folge reduzieren sich rig ist, bereits 51 Prozent. Noch deutlicher wird die
die frei zur Verfügung stehenden öffentlichen Mit- geringe Höhe der Tabaksteuer beim Blick auf ande-
tel, die der Staat zur Erfüllung seiner Aufgaben re Nachbarstaaten wie etwa Thailand. Hier beträgt
verwenden kann. In Staaten mit hohem Bevölke- der Anteil 70 Prozent (Seatca 2012: 11). Das philip-
rungswachstum verstärkt sich dieses Problem in pinische Finanzministerium benötigte mehr als 15
der Zukunft sogar noch, da der Staat neben der Jahre bis zur Verabschiedung eines die Tabaksteu-
Schuldentilgung öffentliche Güter für eine größe- er erhöhenden Gesetzes, welches 2013 in Kraft trat.
re Bevölkerung bereitstellen und für deren Unter- Dieses wurde von der Regierung als großer Erfolg
halt sorgen muss. gefeiert, doch war auch diese Gesetzesversion derart
Die Ursachen geringer Steuereinkünfte lassen verwässert, dass absehbar in den nächsten Jahren
sich in drei Themenkomplexe einteilen: nur etwa 50 Prozent der ursprünglich anvisierten
Mehreinnahmen generiert werden können. Steuer-
1. die Ausgestaltung der Steuerpolitik, anreize und -befreiungen auf den Philippinen, etwa
2. die Effektivität der Steuerverwaltung und durch die Schaffung besonderer Wirtschaftszonen,
3. die tatsächliche Ausschöpfung des Steuerpoten- kamen zudem vielfach Wirtschaftsunternehmen im
zials. Besitz politisch vernetzter Familien zu Gute. Es ent-
steht der Eindruck, als wären die geplanten Investi-
tionen zudem ohne besondere Steuermaßnahmen
GIGA Focus Global 6/2013 -4-zustande gekommen. Auch die regelmäßigen und günstigungen entstehenden Kosten 2-3 Prozent des
damit zu erwartenden Steueramnestie-Programme Bruttoinlandsproduktes. In Kenia und Uganda lie-
führten zu einer Begünstigung jener, die ihr Ein- gen sie mit einem bzw. 0,4 Prozent deutlich nied-
kommen nicht in Form eines regelmäßigen Arbeits- riger. Da Steueranreize und -befreiungen, anders
gehaltes bezogen. Dies betraf vielfach einkommens- als das reguläre Staatsbudget, nicht der parlamenta-
starke Gesellschaftsmitglieder, wie Selbstständige rischen Kontrolle unterliegen, ist unklar, wer welche
und Unternehmer, aber auch jene, die ihr Einkom- Vergünstigungen erhält und wie hoch diese jeweils
men im informellen Sektor erwirtschaften. sind.
Der Einfluss mächtiger ökonomischer Grup-
pen zeigt sich auch in Zentralamerika. Ihr poli- Steuerverwaltung: Ineffiziente Strukturen und
tischer Widerstand führt in vielen Staaten zu einer unzureichende Kompetenzen
erfolgreichen Verhinderung einer höheren Besteu- Steuerpolitische Entscheidungen finden ihre Umset-
erung privater Einkünfte (Ter-Minassian 2012: 5). zung in der Steuerverwaltung. International herrscht
In nahezu allen Ländern Lateinamerikas waren Einigkeit darüber, dass jede noch so gute Steuerpo-
Reformen zur Erhöhung der Einkommenssteu- litik ihre Effektivität nur voll entfalten kann, wenn
er bislang wenig erfolgreich. Der Großteil der Ein- sie um eine ebenso gute Steuerverwaltung ergänzt
kommenssteuer wird nach wie vor aus Gehältern wird. Verwaltungsstrukturen mangelt es in vielen
generiert. Andere Einkommensarten, wie Zinsen, Ländern an Verlässlichkeit und Durchsetzungskraft.
Dividenden oder Kapitaleinkünfte, unterliegen auf- Eine gemeinsame Veranlagung unterschiedlicher
grund unzähliger Ausnahmeregelungen kaum einer Steuerarten in einer Behörde ist nicht selbstverständ-
Besteuerung. Charakteristisch für den lateinameri- lich. Teilweise sind für jede Steuerart unterschied-
kanischen Kontinent ist eine Sozialstruktur, bei der liche Behörden zuständig. Austausch und Kommu-
eine einflussreiche Oberschicht einer großen Unter- nikation zwischen diesen findet nicht immer statt.
schicht gegenübersteht. Die Mittelschicht ist oft sehr Zugleich existieren in vielen Steuerverwaltungen
klein und politisch marginal. Steuervermeidende unzählige sich überschneidende Prozesse, welche
bzw. -senkende Elitenpolitik ist beispielsweise in zu Ineffizienzen führen. Eine weitere Problematik
Guatemala deutlich sichtbar. In den letzten zehn zeigt sich an der Menge prozessualer Vorgaben.
Jahren scheiterten alle Reformversuche der Regie- Diese kann auf der einen Seite mit zu vielen Vorga-
rung, die Steuern zu erhöhen. Auch waren alle Vor- ben zu groß ausfallen, auf der anderen Seite mit zu
haben, Steuerbefreiungen und -vergünstigungen zu wenig Vorschriften und Maßgaben zu gering sein.
reduzieren bzw. ganz abzuschaffen, erfolglos. Der Ein zuviel an Vorgaben führt zu hohen administra-
Privatsektor nimmt in Guatemala starken Einfluss tiven Kosten auf Seiten der Steuerverwaltung und
auf die Politik. Lobbygruppen strengten dort Kam- zu einem hohen zeitlichen Aufwand auf Seiten des
pagnen gegen Steuerreformen an und reichten mit Steuerzahlers. Wenige Vorgaben erhöhen den Ent-
der Begründung der Verfassungswidrigkeit Klagen scheidungsspielraum des zuständigen Finanzbeam-
gegen neue Steuergesetze ein. Das 2012 verabschie- ten, der sowohl für Steuerkorruption als auch -ver-
dete Steuerreformpaket, welches zu einer höheren meidung genutzt werden kann. Eine Gleichbehand-
Besteuerung geführt hätte, wird so nur zum Teil lung des Steuerzahlers ist so nicht gewährleistet.
umgesetzt. Die Steuerverwaltung befürchtet einen Eine weitere Schwächung der Steueradministra-
Verlust von über 50 Prozent der errechneten Mehr- tion auf Kosten des Staatshaushalts kann durch feh-
einnahmen. lende Kompetenzen des Personals, sei es das Resul-
Auch in Sub-Sahara Afrika lassen sich ähnliche tat eines zu geringen Bildungsniveaus, fachlicher
Beispiele für eine ineffiziente Steuerpolitik finden. Fehlbesetzungen oder unzureichender Weiterbil-
In Sambia etwa bleiben Kapitalerträge unversteuert. dung, verursacht werden. Einige dieser Schwä-
In Mozambique und Tansania erfolgt eine Besteu- chen beruhen zudem nicht allein auf technischer
erung, doch ist diese gering und einfach zu umge- Unkenntnis oder schierer Unfähigkeit, sondern
hen. Steueranreize und -befreiungen unter dem sind Zeugnis externer Einflussnahme wie auch spe-
Namen der Investitionsförderung schmälern auch zifischer Partikularinteressen innerhalb der Steuer-
hier die Steuerbasis und kommen vornehmlich verwaltung. Politische Einflussnahme in Personal-
wohlhabenden Schichten zu gute. Tansania sticht entscheidungen durch Empfehlungsschreiben und
hier besonders hervor. Laut Schätzungen der Regie- in tägliche Arbeitsprozesse durch Kontaktaufnahme
rung entsprechen die jährlichen, durch Steuerver- mit Vertrauten innerhalb der Steuerverwaltung sind
GIGA Focus Global 6/2013 -5-aus vielen Ländern bekannt. Desgleichen erschei- den industrialisierten Ländern verstärkt. Entwick-
nen vielfach die Unterfinanzierung der jeweiligen lungs- und Schwellenländer werden stärker als
Behörden wie auch die formale Unterbezahlung zuvor in die Verantwortung genommen, um eige-
ihres Personals bewusst gewählt zu sein. ne finanzielle Mittel zur Finanzierung ihrer Staats-
haushalte und zur Erreichung ihrer Entwicklungs-
Steuererhebung: Unzureichende Ausschöpfung ziele zu generieren.
des Steuerpotenzials Sowohl der 2002 vereinbarte Monterrey-Konsen-
Unter Hinzuziehung verschiedener volkswirtschaft- sus als auch die 2008 verabschiedete Doha-Dekla-
licher Daten, wie unter anderem der Höhe des Brut- ration der Konferenzen der Vereinten Nationen
toinlandsproduktes und der Beschäftigungsstruk- über die Finanzierung von Entwicklung betonten
tur, wird das Steuerpotenzial eines Staates bestimmt. die Notwendigkeit einer verstärkten Mobilisierung
Das Steuerpotenzial gibt an, wie viel der Staat the- nationaler finanzieller Ressourcen zur Entwick-
oretisch an Steuern einnehmen kann. Ein Vergleich lungsfinanzierung. 2010 erklärte die Gruppe der
zwischen dem errechnetem Steuerpotenzial und tat- zwanzig bedeutendsten Industrie- und Schwel-
sächlichem Steueraufkommen zeigt auf, inwieweit lenländer (G20) die Steigerung inländischer Ein-
der Staat im Stande (und bereit) ist, die im Staat vor- nahmen zu einem der bedeutendsten Pfeiler inter-
handenen Ressourcen zu besteuern. Die Herausfor- nationaler Entwicklungsstrategien. Internationa-
derung des Staates besteht darin, die optimale Höhe le Finanzinstitutionen, multilaterale Organisati-
und Ausgestaltung seines Steuersystems zu finden. onen wie auch bilaterale Institutionen verschoben
Der Staat muss sich somit entscheiden, auf welche im Zuge dessen einen Teil ihres Interesses von der
Steuerarten er zurückgreift, welche Bedeutung den Ausgabenseite des Staates zur Einnahmenseite.
einzelnen Steuerarten zukommt und wie hoch die Die Anzahl an Programmen und Projekten zur
einzelnen Steuersätze ausfallen sollen. Erhöhung der Steuereinnahmen der Staaten nahm
Legale Steuervermeidung und illegale Steuer- global stark zu. Einerseits setzen sie wie der Inter-
hinterziehung erschweren die Ausschöpfung des nationale Steuerdialog (ITD), eine formale gemein-
Steuerpotenzials. Im Bereich der Einkommenssteu- same Initiative des Internationalen Währungs-
er fallen derartige Praktiken besonders ins Gewicht. fonds (IWF), der Organisation für wirtschaftliche
Internationale Schätzungen gehen davon aus, dass Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und
in Entwicklungs- und Schwellenländern lediglich der Weltbank, oder der International Tax Compact
5 Prozent der Bevölkerung (im Vergleich zu 50 Pro- (ITC), eine vom deutschen Bundesministerium für
zent in entwickelten Ländern) ihren Beitrag leisten. wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenar-
Dadurch wird nur ein Bruchteil aller Einkünfte beit (BMZ) initiierte Plattform, auf Erfahrungsaus-
erreicht (IWF 2011: 31). Insgesamt werden die Ver- tausch, Diskussion und Konsensbildung. Anderer-
luste durch Steuerhinterziehung in vielen Ländern seits wurde weltweit eine Vielzahl an Initiativen mit
auf 40-70 Prozent (in Extremfällen) des Steuerpoten- dem Ziel der Modernisierung und Reform von Steu-
zials geschätzt. Mehrwertsteuern haben sich zwar ersystemen ins Leben gerufen. Reformen der Steuer-
als effektiver erwiesen, doch auch hier sind deut- politik, wie etwa die Umstrukturierung von Mehr-
liche Verluste zu verzeichnen. Auch wenn Mehr- wert- und Einkommenssteuern, wurden um Steuer-
wertsteuern leichter zu erheben sind als Einkom- verwaltungsreformen ergänzt.
menssteuern, bieten sie Spielraum für Manipulati- In Sub-Sahara Afrika und Lateinamerika blieb
onen. Beispielsweise werden Rechnungen entweder besonders die Einführung semiautonomer Steuer-
gar nicht ausgestellt oder es werden falsche Prei- verwaltungen populär. Die Ausgliederung der Steu-
se angegeben, so dass der Käufer nur das Produkt erverwaltungen aus den Finanzministerien, oft-
bzw. die Dienstleistung bezahlt und geringe bis mals verbunden mit ihrer Teilprivatisierung, zielt
keine Steuern zahlt. Internationale Verrechnungs- auf eine tiefgehende Veränderung der Organisati-
preise, Steueroasen und Offshore-Finanzplätze füh- onsstrukturen und damit einhergehend eine größe-
ren zu weiteren Einnahmeausfällen des Staates. re Effizienz in der Generierung von Steuereinnah-
men. Weltweit wurden bisher mehr als 40 semiau-
Initiativen zur Steigerung von Steuereinkünften tonome Steuerverwaltungen gegründet, weniger als
Die Diskussion zum Thema Steuern als Mittel der zehn davon befinden sich in Asien. Im Nahen und
Eigenfinanzierung des Staates wurde nicht zuletzt Mittleren Osten sind keine bekannt (USAID 2010).
durch die jüngste Wirtschafts- und Finanzkrise in In der Mehrzahl der Länder liegt die Steuererhe-
GIGA Focus Global 6/2013 -6-bung damit noch in den Händen der staatlichen schaftliches Bewusstsein von der Bedeutung und
Steuerbehörden. Funktion von Steuern könnte den nötigen politi-
Auch innerhalb der staatlichen Steuerbehörden schen Druck auf politische Entscheidungsträger
wurden vermehrt Reformen durchgeführt, insbe- erzeugen, die erforderlichen Reformen anzugehen.
sondere bei der Standardisierung und Automati- Es bedarf in den meisten Fällen keiner größeren Ver-
sierung von Geschäftsprozessen. Ebenso gehören änderungen der gesetzlichen Regelungen,weil diese
Personalentwicklungsmaßnahmen, wie Personal- zumeist ausreichend vorhanden sind. Eher bereitet
evaluierungen und -schulungen, und öffentlich- ihre Implementierung Schwierigkeiten. Nur wenn
keitswirksame Aktivitäten, wie Informations- und die politische Einflussnahme auf das Verwaltungs-
Imagekampagnen zur Stärkung der Steuermoral, handeln reduziert wird und es zu einer Verhaltens-
zu den bevorzugten internen Reformmaßnahmen. änderung innerhalb der Steuerverwaltung kommt,
Die vergleichende Analyse von Steuerquoten sind Fortschritte zu erwarten. Dazu gehört auch die
im Zeitverlauf deutet bisher auf einen begrenzten strikte Verfolgung mutmaßlicher Fälle von Steuer-
Erfolg dieser Maßnahmen bei beiden Strukturver- korruption und -hinterziehung. Steuerreformen
änderungsansätzen hin. Weder die Ausgliederung erfordern eine stetige Umsetzung, um eine größere
von Steuerverwaltungen aus den Finanzministe- Nachhaltigkeit zu erzielen. Ihre Ausrichtung sollte
rien noch die Modernisierung der Steuerverwal- daher weniger an kurzfristigen Zielen, wie politi-
tung innerhalb ihrer staatlichen Strukturen scheint schen Wahlzyklen, orientiert sein, sondern vielmehr
zu besseren Ergebnissen zu führen. langfristige Entwicklungsziele verfolgen.
Ausblick und Zukunftsperspektiven Literatur
Langfristig wird die Mobilisierung eigener Ressour- Boix, C. (2003), Democracy and Redistribution, New York:
cen von großer politischer Bedeutung bleiben. Eige- Cambridge University Press.
ne Einnahmen vermindern die Abhängigkeit des Cheibub, J. A. (1998), Political Regimes and the Extractive
Staates von internationalen Wirtschaftszyklen und Capacity of Governments: Taxation in Democracies and
externen Geldgebern und begünstigen nicht zuletzt Dictatorships, in: World Politics, 50, 3, 349-376.
eine gute Regierungsführung. Handlungsbedarf für IADB (Hrsg.) (2013), More than Revenue: Taxation as a Deve-
die Politik besteht auf internationaler, regionaler lopment Tool, New York: Palgrave Macmillan.
sowie nationaler Ebene. Durch ihre enge Verzah- International Monetary Fund (2005), Monetary and Fiscal
nung ist es notwendig, dass alle Ebenen zusammen- Policy Design Issues in Low-Income Countries, Washing-
arbeiten. Oberhalb des Nationalstaates sind Aus- ton D.C.: IMF.
tausch und Kooperation notwendig: Dies kann bei- International Monetary Fund (2011), Revenue Mobilization
spielsweise in Form eines intensiven regelmäßigen in Developing Countries, Washington D.C.: IMF.
Erfahrungsaustausches in internationalen und regio- Profeta, P., R. Puglisi, and S. Scabrosetti (2012), Does Demo-
nalen Foren erfolgen. Verstetigte Dreieckskooperati- cracy Affect Taxation and Government Spending? Evidence
on, unter Mitwirkung von Geberländern und erfah- from Developing Countries, ECONPUBBLICA Working
renen Entwicklungsländern, wie auch Süd-Süd- Paper, 149, Milano: Università Commerciale Luigi Boc-
Kooperationen scheinen neben der klassischen Ent- coni.
wicklungskooperation vielversprechende Optionen SEATCA Southeast Asia Tobacco Control Alliance (2012),
zu sein. Hierdurch können Staaten Ideen sammeln Asia Pacific Report Card: WHO Framework Convention on
und sich über erfolgreiche Praktiken austauschen. Tobacco Control, Bangkok: SEATCA.
Allgemein umsetzbare Lösungsansätze gibt es Ter-Minassian, T. (2013), More Than Revenue: Main Chal-
jedoch nicht. Reformvorhaben lassen sich nur dann lenges for Taxation in Latin America and the Caribbean,
erfolgreich implementieren, wenn Lösungsansätze IDB Working Paper, 175, Rochester, NY: Social Science
auf die spezifische politische Ökonomie des einzel- Research Network.
nen Nationalstaates abgestimmt sind. Technische United Nations Development Programme (2010), What
Lösungen müssen die jeweiligen politischen und Will it Take to Achieve the Millennium Development Goals?
sozialen Gegebenheiten berücksichtigen, um inner- An International Assessment, New York: UNDP.
halb des Staates eine breite Unterstützung für ihre USAID Fiscal Reform and Economic Governance Project
Umsetzung zu gewinnen. Auf Seiten der Elite muss (2011), Collecting Taxes 2009-2010 Dataset, online: (9. Mai 2013).
GIGA Focus Global 6/2013 -7- Die Autorinnen
Nina Korte ist Doktorandin am GIGA Institut für Asien-Studien. Sie promoviert an der Universität Ham-
burg im Fach Politikwissenschaft zur politischen Ökonomie von Steuerverwaltungsreformen in Südostasien.
E-Mail: , Webseite: .
Viola Lucas ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am GIGA Institut für Nahost-Studien. Sie promoviert an
der Universität Hamburg im Fach Volkswirtschaftslehre zu den Effekten von Autokratien auf Regierungs-
handeln. Der Fokus ihrer wissenschaftlichen Arbeit liegt auf der vergleichenden Analyse von Steuersys
temen in autoritären Regimen und demokratischen Staaten.
E-Mail: , Webseite: .
GIGA-Forschung zum Thema
Der GIGA-Forschungsschwerpunkt 1 „Legitimität und Effizienz politischer Systeme“ beschäftigt sich im
Rahmen von Legitimitäts- und Effizienzdiskursen politischer Systeme mit Staatseinnahmen und -aus-
gaben. Der GIGA-Forschungsschwerpunkt 2 „Gewalt und Sicherheit“ untersucht die Funktion der Ein-
nahmen und Ausgaben auf Bürgerkriegskonflikte. Auch werden im DFG-finanzierten Forschungsprojekt
„Stabilität und Wandel autoritärer Regime“ fiskalische und institutionelle Bestimmungsfaktoren autori-
tärer Regime untersucht.
GIGA-Publikationen zum Thema
Bass, H. H., und H. H. Steinbeck (2013), Afrika im Sog der Eurokrise, GIGA Focus Global, 2, online: .
Hoffmann, K. D. (2010), Steuern, Subventionen und soziale Ungleichheit in Lateinamerika, GIGA Focus Latein-
amerika, 7, online: .
Soest, C. von, K. Bechle, und N. Korte (2011), How Neopatrimonialism Affects Tax Administration: a Com-
parative Study of Three World Regions, in: Third World Quarterly, 32, 7, 1307-1329.
Der GIGA Focus ist eine Open-Access-Publikation. Sie kann kostenfrei im Netz gelesen und
heruntergeladen werden unter und darf gemäß den Be
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Das GIGA German Institute of Global and Area Studies – Leibniz-Institut für Globale und Regionale Studien
in Hamburg gibt Focus-Reihen zu Afrika, Asien, Lateinamerika, Nahost und zu globalen Fragen heraus.
Ausgewählte Texte werden in der GIGA Focus International Edition auf Englisch und Chinesisch veröffentlicht.
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Redaktion: Robert Kappel; Gesamtverantwortliche der Reihe: Hanspeter Mattes und Stephan Rosiny
Lektorat: Silvia Bücke; Kontakt: ; GIGA, Neuer Jungfernstieg 21, 20354 Hamburg
www.giga-hamburg.de/giga-focusSie können auch lesen
