Europäische Bankenunion: Krisenmanagement verbessern - Eigenverantwortung stärken
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
Foto: Maryna Yazbeck,
BVR-Positionen Nr. 7/ Januar 2021
Europäische Bankenunion:
Krisenmanagement verbessern
– Eigenverantwortung stärken
BVR-Positionen für ein wirksames und effizientes Krisenmanagement für Banken in Europa
Kommission im letzten Quartal 2021 ein entspre-
chendes Legislativpaket, einschließlich einer europä-
ischen Einlagensicherung (EDIS), vorlegen.
Vorwort Das Krisenmanagement für Banken ist ein zentraler
Teil der Gesamtarchitektur der Bankenunion. Ein
gut funktionierendes Krisenmanagement ist nicht
Krisenmanagement für erst seit der Finanzkrise unabdingbare Vorausset-
Banken auf dem Prüfstand zung für eine nachhaltige Stabilität des Finanzmark-
tes. Die Frage, wie das Krisenmanagement konkret
ausgestaltet sein sollte, ist nicht leicht zu beantwor-
ten. Nicht zuletzt deshalb weichen die Vorstellun-
Im November 2019 hatte der deutsche Bundesfi-
gen in den einzelnen EU-Mitgliedstaaten stark von-
nanzminister Olaf Scholz in einem inoffiziellen Posi-
einander ab. Grundsätzlich lassen sich in der politi-
tionspapier sein Zielbild der europäischen Banken-
schen Diskussion zwei grobe Richtungen unterschei-
union dargelegt. Kernpunkte waren dabei ein effizi-
den, wie die Bankenunion fortentwickelt werden
enteres Aufsichtsregime und Krisenmanagement,
könnte: Erstens, eine Ausweitung des europäischen
der weitere Abbau von Risiken, eine europäische
Abwicklungsregimes auf Less Significant Institutions
Einlagensicherung in Form von Liquiditätshilfen der
(LSIs) verbunden mit einer weiteren Zentralisierung
nationalen Sicherungseinrichtungen untereinander
relevanter Entscheidungen oder zweitens, eine kon-
sowie die Vermeidung von (steuerlicher) Arbitrage.
sequente Subsidiarität bei der Abwicklung von LSIs
Die Stärkung des Krisenmanagements für Banken,
von der Entscheidung bis zum Abschluss des Verfah-
die in eine Schieflage geraten sind, war auch ein
rens.
wichtiges Anliegen der deutschen Ratspräsident-
schaft im zweiten Halbjahr 2020. Vor diesem Hinter-
Der BVR stellt nachfolgend seine Sichtweise zum
grund hat die Europäische Kommission Ende No-
Thema Krisenmanagement dar, um einen Beitrag in
vember 2020 ihre Initiative für den Review des ge-
dieser wichtigen Diskussion zu leisten.
samten „Crisis Management and Deposit Protection
Frameworks“ angekündigt. Kern ist eine Überarbei-
tung von BRRD1, SRMR2 und DGSD3. Hierzu will die
Marija Kolak Gerhard Hofmann Dr. Andreas Martin
Präsidentin Mitglied des Vorstands Mitglied des Vorstands
1 3
Bank Recovery and Resolution Directive (BRRD), Richtlinie Deposit Guarantee Schemes Directive (DGSD), Richtlinie
2014/59/EU. 2014/49/EU.
2
Single Resolution Mechanism Regulation (SRMR), Verordnung
(EU) Nr. 806/2014.
1
Haftung in einer Hand liegen müssen. Diese in der
EU anerkannten Grundsätze müssen auch maßge-
bend für das Krisenmanagement sein.
Krisenmanagement im Ban-
kensektor: Mehr als das Ma-
1. Berechenbarkeit des Rahmenwerks: Ver-
nagement von Krisen trauen nicht gefährden
Das Vertrauen der Einleger in die Stabilität des Ban-
Zusammenfassung ken- bzw Finanzsystems ist ein hohes Gut, das über
▪ Der BVR unterstützt die Weiterentwicklung Jahrzehnte gewachsen ist. Das erst im Jahr 2015 in
der europäischen Bankenunion. Kraft getretene Krisenmanagement ist noch jung. Es
▪ Das Krisenmanagement für Less Significant befindet sich noch immer in einer Phase der Imple-
Banks (LSIs) sollte existierende bewährte mentierung. Angesichts der bisher sehr geringen
Strukturen stärken. Zahl von Abwicklungsfällen steht der eigentliche
▪ Private Lösungen des Bankkrisenmanage- empirische Test der Funktionsfähigkeit des europäi-
ments, einschließlich eines Eintritts von Insti- schen Abwicklungsregimes mit dem SRB als primär
tutssicherungssystemen, müssen Vorrang vor verantwortlicher Behörde noch aus. Vor allem bei
staatlichen Eingriffen haben. grenzüberschreitenden Schieflagen von größeren
▪ Änderungen am Krisenmanagement dürfen Banken bleiben diesbezüglich erhebliche Zweifel,
nicht zu einer direkten oder indirekten Ver- denn es bestehen in solchen Fällen vielfältige politi-
gemeinschaftung der Haftung für fremde Ri- sche, rechtliche, soziale und technische Herausforde-
siken führen oder EDIS durch die Hintertür rungen. Bei dem Anliegen, das Krisenmanagement
einführen. weiter zu stärken, sollte beachtet werden, dass gra-
▪ Die Bankenaufsicht über LSIs muss ebenso vierende Änderungen des Rahmenwerks mit Blick
wie das Krisenmanagement dezentral blei- auf LSIs und die Abkehr von den politischen Ent-
ben. scheidungen, die dem heutigen Krisenmanagement
▪ Das EU-Beihilfenrecht ist bei jeder Überarbei- zugrunde liegen, das Vertrauen der Einleger und Fi-
tung des Krisenmanagements einzubeziehen, nanzmarktakteure in die Finanzmarktstabilität un-
um mehr Rechtssicherheit zu schaffen.. tergaben können. Denn Vertrauen erfordert unter
anderem Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit.
Änderungen insbesondere von Zuständigkeiten im
relativ neuen Rahmenwerk, noch bevor es sich an
Der BVR unterstützt die Stärkung der Bankenunion realen Abwicklungsfällen hinreichend beweisen
und will diese aktiv mitgestalten. Gerade angesichts konnte, sind wenig überzeugend. In jedem Fall soll-
der angespannten wirtschaftlichen Situation in der ten sich Änderungen deshalb auf die zwingend not-
EU infolge der Corona-Pandemie sind koordinierte wendigen Punkte beschränken, soweit diese über-
europäische Ansätze in verschiedenen Politikberei- haupt hinreichend exakt bestimmbar sind. Ein
chen von hoher Bedeutung. Für eine Bankenunion, grundsätzliches Infragestellen des 2015 eingeführ-
welche die Funktionsweise und Stabilität des Finanz- ten Krisenmanagements und seiner Governance
systems fördern will, ist wichtig, wie mit Banken, die könnte genau das Gegenteil von dem bewirken,
in Schieflage geraten sind, umgegangen werden was gewollt ist: Die Reduzierung des Vertrauens in
soll. Die Ausgestaltung des Bank-Krisenmanage- die Verlässlichkeit der europäischen Politik und
ments – zentral, von Brüssel aus, oder dezentral, auf- letztlich auch der Stabilität des Finanzmarktes.
bauend auf bewährten Strukturen in den jeweiligen
Mitgliedstaaten – sollte durch unser europäisches
Wirtschaftsmodell geprägt sein.
2. Bewährte Strukturen müssen gestärkt
Leitaspekte bei der weiteren Gestaltung des Krisen- werden
managements sind für den BVR Wirksamkeit, Effizi-
enz, Eigenverantwortung, Proportionalität und Um- Im Fokus der Weiterentwicklung des Krisenmanage-
setzbarkeit. Von besonderem Gewicht sind zudem ments sollte daher die Stärkung der existierenden
die Aufrechterhaltung des Vertrauens der Einleger und bewährten Strukturen stehen. Dazu gehören
in die bestehenden Strukturen sowie die Beachtung die nationalen Einlagensicherungssysteme und die
des Prinzips, dass Entscheidung, Finanzierung und
2
klare Differenzierung zwischen Banken, deren Sys- 4. Möglichkeiten der Einlagensicherungs-
temrelevanz eine Abwicklung durch den SRB erfor- richtlinie müssen genutzt werden
derlich machen, und weniger bedeutenden Banken
(LSIs), für die im Falle der Insolvenz das ordentliche Auch ohne substantielle Änderungen lässt sich das
Insolvenzverfahren des betreffenden Mitgliedstaats bestehende Bank-Krisenmanagements stärken. So
Anwendung findet. Inhaltliche Verbesserungen, so- sollte bzw. muss die weitere und vollständige Imple-
wohl im Abwicklungsregime als auch im Insolvenz- mentierung der Einlagensicherungsrichtlinie voran-
recht, können kurz- und mittelfristig mehr errei- getrieben werden. Insbesondere gehört dazu, dass
chen, als eine vollständige Umkehrung der Zustän- in allen Mitgliedstaaten die vorgegebene Ausstat-
digkeiten für das Bank-Krisenmanagement und der tung der Sicherungssysteme mit Finanzmitteln er-
Verknüpfung des Themas mit dem politischen Ziel reicht wird. Von der vorgeschriebenen Dotierung
einer europäischen Einlagensicherung. Genau das der Einlagensicherung in Höhe von 0,8 % der ge-
scheint die Europäische Kommission aber anzustre- deckten Einlagen kann es zudem keine Ausnahmen
ben, wenn sie nicht nur das Abwicklungsregime mit geben, wie sie z.B. Frankreich mit einer Zielausstat-
der Einlagensicherung verknüpft, sondern zeitgleich tung von lediglich 0,5 % für sich beansprucht. Zu-
nun in diesem Kontext die Einführung einer Europä- dem müssen die in der Einlagensicherungsrichtlinie
ischen Einlagensicherung fordert, nachdem auf- vorgesehenen Instrumente implementiert und ge-
grund der fehlenden Voraussetzungen hierfür we- nutzt werden. Dazu gehört die Anwendung von
nig Fortschritte erzielt wurden. Von einer Neuerfin- präventiven und alternativen Maßnahmen durch
dung des Rades im Bereich der Bankenabwicklung die Einlagensicherungssysteme. In Deutschland
mit sehr ungewissem Ausgang ist abzuraten. wenden Institutssicherungssysteme präventive
Maßnahmen seit vielen Jahrzehnten erfolgreich an.
Andere Sicherungssysteme sind hingegen auf eine
reine Auszahlungsfunktion im Entschädigungsfall
3. Die Funktion der Institutssicherungssysteme beschränkt, obwohl alternative Maßnahmen in vie-
darf nicht beeinträchtigt werden len Fällen die Mittel von Einlagensicherungssyste-
men schonen könnten.
Die Institutssicherungssysteme, wie das der deut-
schen Genossenschaftsbanken, leisten einen wichti-
gen Beitrag zur Finanzstabilität. Das haben sie seit
vielen Jahrzehnten im realen Leben gezeigt. Der 5. Bestehende Abwicklungsinstrumente müs-
große Vorteil der Institutssicherungssysteme liegt in sen konsequent angewendet werden
ihrem präventiven Ansatz – statt Gelder auszuzah-
len, wenn eine Bank strauchelt, gilt es, Banken erst Bestehende Abwicklungsinstrumente für systemre-
gar nicht zum Sanierungsfall werden zu lassen. Sie levante Banken müssen konsequenter angewendet
verfolgen damit einen proaktiven, risikoreduzieren- werden, um systemische Gefahren zu mildern. Die
den Ansatz. Wir fordern daher deutlich: Der Funkti- Anwendung der europäischen Abwicklungsregeln
onsfähigkeit der institutssichernden Systeme muss auf weniger bedeutende Banken (LSIs), auch indi-
in jeder Ausgestaltung des Krisenmanagements an- rekt über eine extensive Bejahung eines öffentli-
gemessen Rechnung getragen werden. Eine Aus- chen Interesses bei der Prüfung der Voraussetzun-
weitung des Abwicklungsregimes auch auf rein re- gen einer Bank-Abwicklung, ist abzulehnen. Eine
gional tätige Banken in Kombination mit einem ver- Ausweitung des Abwicklungsregimes auf kleine
frühten Eingreifen der Abwicklungsbehörden und mittlere Banken steht dem Ziel, die administra-
würde die Handlungsmöglichkeiten von Institutssi- tive Belastung nicht zu vergrößern, entgegen. Die in
cherungssystemen existenziell einschränken. Denn CRR/CRD aus guten Gründen jüngst festgelegten
es liegt in der Natur eines Institutssicherungssyste- Proportionalitätserwägungen für kleine, nicht kom-
men Fehlentwicklungen der ihm angeschlossenen plexe Institute würden hierdurch konterkariert. Zu-
Banken frühzeitig zu erkennen und Gegenmaßnah- dem müssen die Themenkomplexe Abwicklung und
men zu ergreifen, ohne dass die Bank insolvent wird Einlagensicherung zwar noch besser aufeinander
und eine Intervention einer staatlichen Abwick- abgestimmt werden, aber strukturell sollten sie ge-
lungsbehörde erforderlich wird. trennt bleiben. Eine Zusammenfassung widersprä-
che den politischen Vereinbarungen und könnte
Vertrauen gerade in der Bevölkerung verspielen,
wenn etwas die Vermutung aufkäme, dass Einla-
3
gensicherungsmittel im Notfall für das Krisenma- werden, wenn es nicht zwingend aufgrund der Sys-
nagement aufgebraucht werden könnten, so dass temrelevanz einer Bank erforderlich ist. Das gleiche
die Einlagen weniger sicher wären. gilt für die Finanzierung von Abwicklungsmaßnah-
men des SRB bei Regionalbanken in anderen Mit-
gliedstaaten.
6. Staatliche Eingriffe müssen
ultima ratio bleiben
8. Keine europäische Einlagensicherung ohne
Private, marktbasierte Lösungen sind fester und be- vorherige Erfüllung zentraler Bedingungen
währter Bestandteil des Krisenmanagements im Fall der Risikoreduktion und im Insolvenzrecht
der Schieflage einer Bank; ihnen sollte stets der Vor-
zug vor staatlichen Interventionen gegeben wer- Die Schaffung eines europäischen Einlagensiche-
den, denn dadurch werden in aller Regel bessere rungssystems (EDIS) darf nicht Bestandteil oder Kol-
und kostengünstigere Lösungen erreicht. Zudem lateralschaden einer Änderung des Bank-Krisenma-
würde staatliche oder gemeinschaftlich aufge- nagements sein – weder auf Basis des bestehenden
brachte Mittel geschont. In der Sozialen Marktwirt- noch eines etwaigen alternativen Vorschlags. Die
schaft sollte der Staat subsidiär handeln und nicht ökonomischen, rechtlichen und politischen Voraus-
Kompetenzen an sich ziehen, die von Privaten min- setzungen für ein EDIS sind weiterhin nicht erfüllt.
destens ebenso gut wahrgenommen werden kön- Daran sollten Kommission und Mitgliedstaaten ar-
nen. Bewährte private Einlagensicherungssys- beiten und der ursprüngliche Kommissionsvorschlag
teme/Institutssicherungen dürfen nicht durch staat- aus 2015 sollte zurückgenommen werden. EDIS
liche Eingriffe beschränkt oder gar gefährdet wer- zum Bestandteil des überarbeiteten Rahmenwerkes
den. für das Krisenmanagement zu machen, birgt auch
das Risiko, dass die weiterhin unterschiedlichen
Standpunkte in den Mitgliedstaaten auf das ge-
samte Krisenmanagement ausgedehnt und Fort-
7. Keine Vergemeinschaftung der Haftung für schritte verhindert werden.
fremde Verluste durch die Hintertür
Eine Änderung des bestehenden Krisenmanage-
ments darf nicht zu einer direkten oder indirekten 9. Zentralisiertes Krisenmanagement für LSIs
Vergemeinschaftung der Haftung unter Banken mit Folgen für die Bankenaufsicht
führen. Entscheidung, Finanzierung und Haftung
müssen bei staatlichen und privaten Maßnahmen in Eine weitere Zentralisierung und Ausweitung des
einer Hand liegen – das ist ein wichtiger ordnungs- Abwicklungsregimes für alle Banken, d.h., auch der
politischer Grundsatz. Finanzmittel der nationalen LSIs, würde unmittelbar die Frage aufwerfen, ob
Einlagensicherungsfonds dürfen daher nur dann für nicht auch die gesamte Bankenaufsicht zentralisiert
die Abwicklung von LSIs herangezogen werden, werden muss. Das hieße, dass auch LSIs direkt von
wenn die Maßnahmen durch das nationale Einla- der EZB beaufsichtigt würden und die nationalen
gensicherungssystem angewendet werden. Eine Aufsichtsbehörden entweder obsolet würden oder
Zentralisierung der Entscheidung über Abwick- lediglich weisungsgebundene Außenstellen der EZB
lungsmaßnahmen beim Single Resolution Board wären. Ein Auseinanderfallen der Zuständigkeit für
(SRB) lehnen wir daher ab. Denn der weitreichende die Abwicklung von Banken und die Zuständigkeit
Eingriff in die Eigentumsrechte von Gläubigern und für die Aufsicht über LSI, ließe sich kaum auf Dauer
Anteilsinhabern einer regional tätigen Bank im rechtfertigen. Der BVR hält die Wahrung der
Wege der Anordnung einer Gläubigerbeteiligung Grundsätze der Proportionalität und Subsidiarität in
durch den SRB in Brüssel als europäische Behörde, den Bereichen Bankenabwicklung und Bankenauf-
hätte gravierende Nachteile. Dass eine zentrale Be- sicht für unabdingbar. Die zuständigen nationalen
hörde, die wenig Kenntnis der nationalen bzw. regi- Behörden für diese Funktionen haben ein tiefes Ver-
onalen Märkte hat, bessere Entscheidungen treffen ständnis der Märkte und ihrer Rahmenbedingun-
würde, darf bezweifelt werden. Die Akzeptanz in gen. Durch ihre intensive Einschaltung ergeben sich
der Bevölkerung dürfte insgesamt gering sein, bzw. positive Effizienzeffekt und Vorteile mit Blick auf die
die Kritik an Brüssel dürfte zunehmen. Je stärker der systemische Stabilität des Finanzsystems.
Eingriff ist, desto weniger sollte er zentral über die
Köpfe der betroffenen Gläubiger hinweg getroffen
410. Vereinbarkeit des Krisenmanagements mit aus dem Jahr 2013 – also die Vorschriften für staat-
dem Beihilferecht muss sichergestellt sein liche Beihilfen an Banken – bedarf dringend einer
Überarbeitung im Lichte des seit 2015 eingeführten
Das Beihilfenrecht muss bei jeder Art der Überarbei- Krisenmanagements, um Inkonsistenzen zu beseiti-
tung des Krisenmanagements einbezogen werden, gen. Es wäre wünschenswert bzw. notwendig, dass
um Rechtsunsicherheit bei der Vereinbarkeit von hierzu innerhalb der EU-Kommission künftig eine
Maßnahmen des Krisenmanagements sowie der verbesserte Zusammenarbeit stattfände, damit der-
Einlagensicherung mit dem Beihilfenrecht zu ver- artige Probleme erst gar nicht entstehen.
meiden. Die Bankenmitteilung der EU-Kommission .
ANSPRECHPARTNER ZUM THEMA:
Dr. Jan Tibor Böttcher (j.boettcher@bvr.de; 030 2021 1550),
Leiter der Abteilung Grundsatzfragen der Sicherungssysteme und Interessenvertretung
Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken BVR
Verbindungsstelle Parlament/ Europapolitik
Schellingstraße 4, 10785 Berlin
Kontakt: Thomas Stammen, Mirian Fabian Breuer, Selina Glaap, Dr. Volker Heegemann und Julia Weishaupt
Telefon: +49 30 2021 1605, Mail: politik@bvr.de, Internet: www.bvr.de
5Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken (BVR)
Der BVR ist der Spitzenverband der genossen- Er berät und unterstützt seine Mitglieder in recht-
schaftlichen Kreditwirtschaft in Deutschland. Dazu lichen, steuerlichen und betriebswirtschaftlichen
zählen die 841 Volksbanken und Raiffeisenban- Fragen. Der BVR betreibt ferner zwei institutsbe-
ken, Sparda-Banken, PSD Banken, Kirchenbanken zogene Sicherungssysteme. Dies ist zum einen die
und weitere Sonderinstitute wie die Deutsche 100-prozentige Tochtergesellschaft „BVR Insti-
Apotheker- und Ärztebank. Präsidentin des BVR tutssicherung GmbH“, welche das amtlich aner-
ist Frau Marija Kolak. Weitere Mitglieder des Vor- kannte Einlagensicherungssystem darstellt, und
standes sind Gerhard Hofmann und Dr. Andreas zum anderen die freiwillige „Sicherungseinrich-
Martin. Der BVR vertritt bundesweit und interna- tung des BVR“ – das älteste Bankensicherungssys-
tional die Interessen der Genossenschaftlichen Fi- tem Deutschlands. Der BVR ist aktiv in Berlin, Bonn
nanzGruppe Volksbanken Raiffeisenbanken. In- und Brüssel. Informationen zum BVR und seinen
nerhalb der Gruppe koordiniert und entwickelt Themen erhalten Sie über: politik@bvr.de oder
der BVR die gemeinsame Strategie der Volksban- unter +49 (0)30 2021 1605 oder auf der
ken und Raiffeisenbanken. Website www.bvr.de.
6Sie können auch lesen
