Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie in Deutschland
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Studie im Auftrag von Greenpeace Energy eG Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie in Deutschland Eine Zwischenbilanz der staatlichen Förderungen und gesamtgesellschaftlichen Kosten von Atomenergie seit 1955 von Isabel Schrems und Swantje Fiedler unter Mitarbeit von Leo Schlichter,Tom Guse und João Rucker September 2020 im Auftrag von Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.
Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 2 von 58
Inhalt
Bis Ende 2022 will Deutschland aus der Atomenergie Um beurteilen zu können, wie hoch die gesellschaftli-
aussteigen und das letzte Atomkraftwerk vom Netz chen Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie
nehmen. Das wurde nach der Reaktorkatastrophe von insgesamt sind, reicht es nicht aus, die Kosten der
Fukushima im Jahr 2011 mit großer Mehrheit vom staatlichen Förderungen pro kWh zu betrachten. Die
Deutschen Bundestag beschlossen. Fukushima zeig- gesamtgesellschaftlichen Kosten der Stromerzeu-
te, dass die Nutzung von Atomenergie mit extremen gung aus Atomenergie sind deutlich höher und setzen
Risiken verbunden ist und im Katastrophenfall sehr sich aus drei Faktoren zusammen:
hohe Kosten nach sich zieht. Nun, da das Ende der • Marktwert (Verkaufspreis) des Stroms
Atomenergie in Deutschland unmittelbar bevorsteht,
• Staatliche Förderungen (Finanzhilfen und
wird in dieser Studie eine Zwischenbilanz der gesell-
Steuervergünstigungen)
schaftlichen Kosten der Atomenergie in Deutschland
gezogen und ein Ausblick auf noch bevorstehende • Externe Kosten
Kosten nach dem Atomausstieg gegeben. Diese gesamtgesellschaftlichen Kosten konnten für
Dabei handelt es sich um eine konservative Rechnung den Zeitraum 2007 bis 2019 ermittelt werden:
– nicht alle Kosten der Atomenergie sind heute noch In den Jahren 2007 bis 2019 betrugen die gesamt-
(beispielsweise Ausgaben in der DDR) bzw. schon gesellschaftlichen Kosten der Stromerzeugung aus
(insbesondere Kosten der Endlagerung) quantifizier- Atomenergie durchschnittlich zwischen 25 Ct/kWh
bar oder eindeutig der Atomenergie zurechenbar. Die und 39 Ct/kWh. Davon sind 21 bis 34 Ct/kWh bis-
in dieser Studie ermittelten Summen sind daher als her noch nicht im Strompreis enthalten und daher
Mindestbeträge und Zwischenstand der laufenden „versteckte Kosten“ der Atomenergie. Insgesamt
Forschungen zu verstehen. summieren sich die gesamtgesellschaftlichen Kos-
Insgesamt wird die Atomenergie im Zeitraum 1955 ten allein in diesem relativ kurzen Zeitraum auf 348
bis zum Jahr 2022 voraussichtlich von staatlichen bis 533 Mrd. EUR (real). Davon entfallen rund 25
Förderungen in Höhe von rund 210 Mrd. EUR (no- Mrd. EUR auf staatliche Förderungen, die direkt den
minal) bzw. 287 Mrd. EUR (real in Preisen von 2019) Staatshaushalt belasten. Die große Spannbreite der
profitieren. Darin inbegriffen sind sowohl budgetwirk- gesellschaftlichen Kosten lässt sich unter anderem
same Förderungen (direkte Finanzhilfen und Steuer- damit erklären, dass zur Berechnung der externen
vergünstigungen bei der Energiebesteuerung) als Kosten von Atomenergie Annahmen zur Wahrschein-
auch budgetunabhängige Förderungen durch Emis- lichkeit und zu den Folgekosten eines nuklearen Un-
sionshandel und Rückstellungen. Allein die staatlichen falls mit Freisetzung von radioaktivem Material getrof-
Förderungen entsprechen einem Betrag von umge- fen werden müssen.
rechnet rund 37 EUR jährlich pro Einwohner*in in Für frühere Jahre liegen keine umfassenden Daten zu
Deutschland. den externen Kosten und den Marktwerten von
Nicht alle Komponenten der Fördersumme können Atomstrom vor, weshalb die Kosten vor 2007 nicht
der Stromerzeugung zugeschrieben werden – ein Teil abschließend quantifiziert werden können. Unter der
dient der Förderung der Atomenergienutzung insge- Annahme, dass die gesamtgesellschaftlichen Kosten
samt. Um die Summe der Förderungen für Strom aus vor 2007 eine ähnliche Größenordnung je kWh hat-
Atomenergie in den Jahren 1955 bis 2022 berechnen ten, ergeben sich für den gesamten Zeitraum von 1955
zu können, müssen daher verschiedene staatliche bis 2019 gesamtgesellschaftliche Kosten von mehr als
Ausgaben von der Gesamtsumme abgezogen werden 1 Billion EUR. Um die Kostenschätzung weiter zu prä-
(z.B. Ausgaben für den deutschen Anteil an EU- zisieren, sind insbesondere weitere Daten und An-
RATOM, die Stilllegung ostdeutscher AKW etc.). So nahmen bzgl. der Entwicklung der externen Kosten
ergibt sich für die Förderung der Stromerzeugung aus vor 2007 und den Marktpreisen für den Stromverkauf
Atomenergie eine Gesamtsumme von rund 249 Mrd. nötig. Auch wenn diese Summe nur eine überschlägi-
EUR (real). Für jede Kilowattstunde Strom aus ge Abschätzung der Größenordnung darstellt, wird
Atomenergie entspricht dies über die Jahre einer insbesondere dann deutlich, dass Atomenergie keine
Förderung von durchschnittlich rund 4,6 Ct/kWh, kostengünstige Energiequelle ist, wenn man die ver-
von denen rund 2,4 Ct/kWh noch nicht im Strom- steckten Kosten einbezieht. Im Gegenteil zeigt eine
preis enthalten sind. Analyse der Kosten verschiedener Energieträger,
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dass Atomenergie mit den höchsten gesamtgesell- verbunden und verursacht auch in Zukunft noch
schaftlichen Kosten verbunden ist (FÖS 2017a). hohe Kosten, die bis heute schwer abzuschätzen
Auch erneuerbare Energien profitieren von staatli- sind. Die Höhe und der Umfang der Förderung von
chen Förderungen. Dennoch gibt es entscheidende erneuerbaren Energien wird in Deutschland zudem
Unterschiede zwischen den Energieträgern: Während transparent kommuniziert, während Verbrau-
die Förderung erneuerbarer Energien nachhaltigen cher*innen über die tatsächlichen Kosten der Nut-
und umweltfreundlichen Technologien zugute kommt zung von Atomenergie nach wie vor im Unklaren ge-
und bereits heute zu niedrigen Strompreisen führt, ist lassen werden (FÖS 2017a).
die Förderung der Atomenergie mit hohen Risiken
Gesamtgesellschaftliche Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie: 2007 bis 2019
40,3 39,5
40 37,6 38,3
30
26,8 26,0 24,8
in Ct/kWh
24,1 nicht-intern. ext. Kosten,
ob. Wert d. Bandbreite
20 nicht-intern. ext. Kosten,
unt. Wert d. Bandbreite
staatliche
10 Förderungen
durchschnittlicher
Börsenstrompreis
0
2007 2012 2017
Quelle: eigene Darstellung
Auch nach dem Atomausstieg im Jahr 2022 werden Auch um die Kosten für nachfolgende Generatio-
in Zukunft noch vielfältige staatliche Kosten anfal- nen zumindest zu deckeln, ist es wichtig, dass der
len, welche in der bisherigen Gesamtsumme noch Atomausstieg wie geplant umgesetzt wird – Stim-
nicht enthalten sind. Dies betrifft insbesondere die men für verlängerte Laufzeiten der Atomkraft verken-
Kosten für die Erkundung eines Endlagers, sowie den nen die heutige Situation. Eine Laufzeitverlängerung
deutsche Budgetanteil zu EURATOM und die interna- würde zu höheren Kosten der Endlagerung führen
tionalen Organisationen IAEO und CERN. Auch die (durch zusätzlichen Atommüll) und wäre zudem mit
Stilllegung ehemaliger Endlagerstandorte wird wei- zusätzlichen Kosten für notwendige Nachrüstungen
terhin staatliche, finanzielle Unterstützung bekom- an AKW verbunden. Aufgrund veralteter AKW würde
men. Künftige Ausgaben nach 2022 in Höhe von eine Laufzeitverlängerung zusätzlich das erhöhte
mindestens 7 Mrd. EUR sind bereits absehbar. Diese Risiko einer Nuklearkatastrophe bergen und den Aus-
Unterstützung von staatlicher Seite könnte noch ein- bau erneuerbarer Energien erschweren.
mal deutlich höher ausfallen, insbesondere falls der Um tatsächlich aus der Förderung von Atomenergie
2017 eingerichtete Atomfonds nicht zur Deckung des auszusteigen, sollte auch keine staatliche Förderung
Großteils der Ausgaben für das noch zu bestimmende von Atomenergie mehr im Ausland stattfinden und
Endlager ausreicht. Zusätzlich könnten künftige Ent- die Förderung der sogenannten P&T-Technik nicht
schädigungszahlungen in nicht voraussehbaren Hö- weiter vorangetrieben werden. Zudem sollten die
hen an Atomkraftwerksbetreiber eine indirekte staat- internationalen Nuklearhaftungsregelungen dahin-
liche Förderung der Atomenergie darstellen. Eine gehend geändert werden, dass die Atomenergiewirt-
Schlussbetrachtung der gesellschaftlichen Kosten schaft bei Verschulden von Schäden unbegrenzt
der Atomenergie wird zu keinem Zeitpunkt möglich haftbar gemacht wird. Die geschätzten zu erwarten-
sein. Auch in Zukunft werden weiterhin Kosten anfal- den Kosten eines nuklearen Unfalls übersteigen die
len, die direkt oder indirekt durch die Nutzung von aktuell geltenden Haftungsgrenzen und Deckungs-
Atomenergie entstehen. vorsorgen der internationalen Anlagenbetreiber min-
destens um das Hundert- bis Tausendfache.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 4 von 58 Herausgeber Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) Schwedenstraße 15a 13357 Berlin Tel +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de - foes@foes.de im Auftrag von Greenpeace Energy eG Über das FÖS Das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. durchgeführt, konkrete Konzepte entwickelt und (FÖS) ist ein überparteilicher und unabhängiger politi- durch Konferenzen, Hintergrundgespräche und Bei- scher Think Tank. Wir setzen uns seit 1994 für eine träge in die Debatte um eine moderne Umweltpolitik Weiterentwicklung der sozialen Marktwirtschaft zu eingebracht. Das FÖS setzt sich für eine kontinuierli- einer ökologisch-sozialen Marktwirtschaft ein und che ökologische Finanzreform ein, die die ökologische sind gegenüber Entscheidungsträger*innen und Mul- Zukunftsfähigkeit ebenso nachhaltig verbessert wie tiplikator*innen Anstoßgeber wie Konsensstifter. Zu die Wirtschaftskraft. diesem Zweck werden eigene Forschungsvorhaben Bildnachweise Foto Titelseite: © lassedesignen – stock.adobe.com Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.
Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 5 von 58
Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine
Zwischenbilanz
Inhaltsverzeichnis
1 Zusammenfassung der Ergebnisse ................................................................................................................................ 6
1.1 Fragestellung und Methodik ............................................................................................................................................................... 6
1.2 Staatliche Förderungen der Atomenergie von 1955-2022.................................................................................................. 6
1.2.1 Übersicht: Summe der staatlichen Förderungen 1955-2022 ........................................................................................ 6
1.2.2 Staatliche Förderungen der Atomenergie pro Einwohner*in ........................................................................................ 9
1.2.3 Staatliche Förderungen der Atomenergie je Kilowattstunde ........................................................................................ 9
1.2.4 Gesamtgesellschaftliche Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie: 2007-2019 .................................. 10
1.3 Staatliche Förderungen der Atomenergie nach 2022 ...........................................................................................................11
1.4 Politische Handlungsempfehlungen .............................................................................................................................................13
2 Fragestellung und Methodik ......................................................................................................................................... 14
2.1 Inflationsbereinigung .............................................................................................................................................................................14
2.2 Subventionsbegriffe – Definitionen und Beispiele ..................................................................................................................14
2.3 Pfadabhängigkeit von Innovationen ............................................................................................................................................. 16
3 Staatliche Förderungen der Atomenergie ..................................................................................................................17
A. Finanzhilfen ................................................................................................................................................................................................17
A.1 Forschungsausgaben des Bundes.............................................................................................................................................. 17
A.2 Forschungsausgaben der Bundesländer ............................................................................................................................... 19
A.3 Endlagerstandortsuche (Teil der Forschungsausgaben des Bundes und der Bundesländer) .....................21
A.4 Bürgschaften für ausländische Projekte .................................................................................................................................23
A.5 EU- Ausgaben (Anteil Deutschland) ....................................................................................................................................... 25
A.6 Nachbetrieb bzw. Stilllegung der ostdeutschen AKW ....................................................................................................28
A.7 Sanierung des sowjetischen Uranerzbergbaus in Sachsen und Thüringen (Wismut)..................................... 30
A.8 Errichtung, Betrieb, Sanierung und Schließung des Endlagers Morsleben ..........................................................32
A.9 Sanierung und Schließung des Endlagers Asse ..................................................................................................................33
A.10Ausgaben in Folge des Tschernobyl-Unfalls national und international ............................................................... 34
A.11Beiträge an internationale Organisationen .......................................................................................................................... 36
B. Steuervergünstigungen bei der Energiebesteuerung.......................................................................................................... 37
C. Regelungen mit Subventionswirkung ......................................................................................................................................... 39
C.1 Förderwert der Strompreiserhöhung durch den Emissionshandel .......................................................................... 39
C.2 Förderwert Rückstellungen .........................................................................................................................................................40
D. Nicht-internalisierte externe Kosten .............................................................................................................................................42
4 Sonstige staatliche Leistungen zugunsten des Atomsektors .............................................................................. 44
4.1 Polizeiliche Sicherung von Atomtransporten .......................................................................................................................... 44
4.3 Investitionsausgaben der DDR........................................................................................................................................................ 45
4.4 Kosten für nationale Atomverwaltung ........................................................................................................................................ 46
4.5 Kosten für Katastrophenschutz im Hinblick auf das Risiko nuklearer Unfälle ......................................................... 46
4.6 Entschädigungszahlungen an Atomkonzerne ........................................................................................................................ 46
5 Politische Handlungsempfehlungen...........................................................................................................................47
5.1 Atomenergie hat keine Zukunft .......................................................................................................................................................47
5.1.1 Risiken der P&T-Technik.................................................................................................................................................................47
5.1.2 Risiken potentieller Laufzeitverlängerungen ...................................................................................................................... 48
5.2 Weiterer politischer Handlungsbedarf........................................................................................................................................ 49
Literaturverzeichnis................................................................................................................................................................. 51
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1 Zusammenfassung der zum Jahr 2022 eine Summe von 209,7 Mrd. EUR
(nominal) bzw. 287,2 Mrd. EUR (real in Preisen
Ergebnisse von 2019). Darin inbegriffen sind sowohl budget-
wirksame Förderungen (direkte Finanzhilfen und
Steuervergünstigungen bei der Energiebesteue-
1.1 Fragestellung und Methodik
rung) als auch budgetunabhängige Förderungen
Bis Ende 2022 will Deutschland aus der Atomener- aus Emissionshandel und Rückstellungen. Abbil-
gie aussteigen und das letzte Atomkraftwerk vom dung 1 zeigt, welchen Anteil die verschiedenen Fi-
Netz nehmen. Nun, da das Ende der Atomenergie in nanzhilfen (A), Steuervergünstigungen (B), Vorteile
Deutschland unmittelbar bevorsteht, wird in dieser aus dem Emissionshandel (C.1) und Vorteile aus den
Studie eine Zwischenbilanz der gesellschaftlichen Rückstellungen (C.2) genau ausmachen. Werden
Kosten der Atomenergie in Deutschland gezogen nur die budgetwirksamen Förderungen der Jahre
und ein Ausblick auf noch bevorstehende Kosten 1955 bis 2022 betrachtet, so handelt es sich um eine
nach dem Atomausstieg gegeben. Dabei wird so- Fördersumme von insgesamt 112,1 Mrd. EUR (no-
wohl der fast 70-jährige Förderzeitraum von 1955 minal) bzw. 169,4 Mrd. EUR (real) (siehe Abbildung
(der Beginn erheblicher staatlicher Investitionen in 1).
die Atomenergie und Gründung des Bundesminis- Abbildung 2 stellt den Verlauf der budgetwirksamen
teriums für Atomfragen) bis 2022 betrachtet, als staatlichen Förderungen (real in Preisen von 2019)
auch ein Ausblick auf künftige staatliche Förderun- von 1970 bis 2022 dar. Da Daten der staatlichen
gen der Atomenergie nach 2022 gegeben. Förderung aus den Jahren 1955 bis 1970 lediglich
Es wird eine weit gefasste Definition von Energie- kumuliert vorliegen, ist für diese Jahre keine Darstel-
subventionen (und damit auch Subvention der lung der Entwicklung möglich. Durchschnittlich
Atomenergie) zugrunde gelegt, welche neben beträgt die Summe budgetwirksamer Förderung
A) Finanzhilfen und B) Steuervergünstigungen real rund 3 Mrd. EUR pro Jahr. Im Jahr 1988 war die
auch C) Staatliche Regelungen mit Subventions- Summe mit 0,7 Mrd. EUR am niedrigsten und im
charakter berücksichtigt. Während A) Finanzhilfen Jahr 1999 mit 5,7 Mrd. EUR am höchsten in diesem
und B) Steuervergünstigungen Subventionen mit Zeitraum.
Budgetwirkung darstellen (d.h. sie belasten den Nicht alle Komponenten der Fördersumme können
Staatshaushalt), handelt es sich bei C) Staatliche der Stromerzeugung zugeschrieben werden – ein
Regelungen mit Subventionscharakter um Subven- Teil dient der Förderung der Atomkraftnutzung
tionen ohne Budgetwirkung (siehe FÖS (2017a)). insgesamt. Um die Summe der Förderungen für
Trotz eines weit gefassten Subventionsbegriffs Strom aus Atomenergie in Deutschland in den Jah-
konnten einige zentrale Faktoren und staatliche ren 1955 bis 2022 berechnen zu können, müssen
Ausgaben in dieser Zwischenbilanz nicht berück- verschiedene staatliche Ausgaben von der Gesamt-
sichtigt werden (siehe 2.2). Es ist daher zu betonen, summe abgezogen werden: Ausgaben für die For-
dass es sich um eine konservative Berechnung der schung an Kernfusion, der deutsche Anteil an EU-
bisher bezifferbaren Kosten von Atomenergie RATOM und Phare, Ausgaben für die Stilllegung
handelt. ostdeutscher AKW, Ausgaben für die Sanierung von
Wismut (Uranerzbergbau), Ausgaben für den Anteil
der DDR an den Kosten für Morsleben (zentrales
1.2 Staatliche Förderungen der Endlager für schwach- und mittelradioaktive Abfälle
Atomenergie 1955-2022 der ehemaligen DDR), Ausgaben für die Folgekos-
ten von Tschernobyl und Ausgaben für den deut-
schen Anteil an die European Organization for Nu-
1.2.1 Übersicht: Summe der staatlichen clear Research (CERN). So ergibt sich für die Förde-
Förderungen 1955-2022 rung der Stromerzeugung aus Atomenergie eine
Insgesamt ergibt sich aus der Analyse der staatli- Gesamtsumme von 249 Mrd. EUR (real).
chen Förderungen der Atomenergie von 1955 bis
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Abbildung 1: Gesamte Förderungen 1955-2022 und Förderung Anteil Stromerzeugung
Alle Angaben in Mrd. € gesamte
Förderungen Förderungen Anteil
1955-2022 Stromerzeugung*
real
real
nominal (Preise im Jahr 2019
1955-2022
2019)
A. Finanzhilfen 65,1 110,5 72,4 0,6
A.1. Forschung D 35,6 68,4 61,5 0,4
A.2. Ausgaben Bundesländer ** 1,7 5,6 5,6 0
A.3. Bürgschaften 0,1 0,2 *** 0,2 0
A.4. Euratom + Phare + ITER (Anteil D) 4,0 6,0 0 0
A.5. Stilllegung ostdeutsche AKW 4,7 5,2 0 0
A.6. Wismut Sanierung 7,0 9,0 0 0
A.7. Morsleben 1,4 1,7 1,0 0,03
A.8. Asse 1,9 2,1 2,1 0,2
A.9. Tschernobyl 0,9 1,2 0 0
A.10. Beiträge internat. Organisationen 7,8 11,1 2,0 0,03
B. Steuervergünstigungen 47,0 58,9 58,9 0,80
B.1 Steuervergünst. Energiesteuer netto 47,0 58,9 58,9 0,80
C. Budgetunabhängige staatliche Regelungen 97,6 117,8 117,8 3,6
C.1. Emissionshandel 14,0 15,6 15,6 1,1
C.2. Förderwert Rückstellungen 83,6 102,2 102,2 2,5 ****
A. +B. Summe 1: Budgetwirksame Förderungen 112,1 169,4 131,3 1,4
Durchschnittlich in Ct pro kWh 2,4 1,9
A.+B.+ Summe 2: Budgetwirksame Förderungen +
209,7 287,2 249,0 5,1
C. Vorteile Emissionshandel + Rückstellungen
Durchschnittlich in Ct pro kWh 4,6 6,8
Sonstige staatliche Leistungen 3,0 9,2
Polizeiliste Sicherung von Atomtransporten 0,3 0,5
Investitionsausgaben der DDR 0,7 1,5
Kosten für nationale Verwaltung 2,0 7,2
* Bei der Kalkulation der spezifischen Förderwerte in Ct pro kWh sind nur diejenigen Ausgaben einbezogen, die
der Stromerzeugung in Deutschland zurechenbar sind (nicht berücksichtigt sind u.a. DDR-Altlasten).
**nur Ausgaben von 1956-1975 verfügbar
*** Inflationsbereinigung nicht möglich, weil verwendete Quelle nur kumulierte Zahl, keine Einzeljahre ausweist.
**** Im Förderwert der Rückstellungen im Jahr 2019 sind 1,9 Mrd. EUR an Zinseszinseffekt enthalten.
Quelle: eigene Darstellung
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Abbildung 2: Entwicklung der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen (real) 1970-2022
6
5
4
in Mrd. EUR
3
2
1
0
1970 1980 1990 2000 2010 2020
Quelle: eigene Darstellung
Abbildung 3 stellt die Entwicklung des Anteils der über diesen Zeitraum. Allerdings fällt der Anteil mit
Stromerzeugung der budgetwirksamen Förderun- durchschnittlich 2,3 Mrd. EUR pro Jahr um einiges
gen (real) dar. Die Entwicklung ähnelt jener der geringer aus als die budgetwirksamen Förderungen
gesamten realen budgetwirksamen Förderungen insgesamt.
Abbildung 3: staatliche Förderung der Stromerzeugung durch Finanzhilfen und Steuervergünstigungen
(real) 1970-2022
6
5
4
in Mrd. EUR
3
2
1
0
1970 1980 1990 2000 2010 2020
Quelle: eigene Darstellung
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 9 von 58
rücksichtigt, da sie keinen direkten Einfluss auf den
1.2.2 Staatliche Förderungen der Atomenergie Staatshaushalt haben und im Strompreis bereits
pro Einwohner*in enthalten sind.
Abbildung 4 stellt die Entwicklung der realen staat- Es ergibt sich ein Betrag pro Einwohner*in in
lichen Förderungen der Atomenergie pro Einwoh- Deutschland von umgerechnet durchschnittlich
ner*in über den Zeitraum von 1970 bis 2022 dar. 36,80 EUR pro Jahr. Dieser reicht von 8,43 EUR pro
Darin enthalten sind sowohl Finanzhilfen (A) als Einwohner*in im Jahre 1988 bis zu 69,41 EUR pro
auch Steuervergünstigungen (B). Budgetunabhän- Einwohner*in im Jahr 1999.
gige staatliche Regelungen (C) werden nicht be-
Abbildung 4: Entwicklung der staatlichen Förderung der Atomenergie (Finanzhilfen und
Steuervergünstigungen), umgerechnet pro Einwohner*in und Jahr
80
70
60
50
in EUR
40
30
20
10
0
1970 1980 1990 2000 2010 2020
Quelle: eigene Darstellung
1.2.3 Staatliche Förderungen der Atomenergie reits hohe Summen für die Forschung und Entwick-
je Kilowattstunde lung gezahlt werden. Da auch in den letzten Jahren
bis 2022 aufgrund begrenzter Restmengen weniger
Betrachtet man die Entwicklung der staatlichen
Strom aus Atomenergie gewonnen werden kann,
Förderungen der Atomenergie im Zeitraum 1970 bis
werden auch hier die Kosten pro kWh noch einmal
2022 bezogen auf die kommerziell erzeugte
ansteigen.
Strommenge (insgesamt wurden in dem Zeitraum
ca. 5.410 TWh Strom aus Atomenergie erzeugt), Für jede Kilowattstunde Strom aus Atomenergie
ergibt sich ein etwas anderes Bild. Insbesondere zu ergibt dies über die Jahre 1955 bis 2022 durch-
Beginn der Nutzung von Atomenergie war Strom schnittlich staatliche Förderungen von rund
aus diesem Energieträger sehr teuer. Zu Beginn der 4,6 Ct/kWh, von denen rund 2,4 Ct/kWh noch
Förderung konnte noch nicht viel Strom aus Atom- nicht im Strompreis enthalten sind.
energie gewonnen werden, trotzdem mussten be-
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1.2.4 Gesamtgesellschaftliche Kosten der „Peak“ Strommengen, je nachdem, zu welcher Ta-
Stromerzeugung aus Atomenergie: geszeit der Strom geliefert werden soll (siehe FÖS
2007-2019 (2017)).
Um beurteilen zu können, wie hoch die gesellschaft- Allerdings besteht die Strombörse in dieser Form
lichen Kosten der Stromerzeugung aus Atomener- erst seit dem Jahr 2000. Vor der Liberalisierung der
gie insgesamt sind, reicht es nicht aus, die Kosten europäischen Elektrizitätswerke wurde der Strom
der staatlichen Förderungen pro kWh zu betrachten. meist bei einigen wenigen Lieferanten bezogen und
Die gesamtgesellschaftlichen Kosten der Stromer- weiterverkauft. Dokumentationen der damaligen
zeugung aus Atomenergie setzen sich aus drei Fak- Strompreise sind daher nicht vorhanden. Auch
toren zusammen: Strombörsenpreise bis zum Jahr 2007 waren in
dieser Studie nicht zu ermitteln. Zur Berechnung
• Marktwert (Verkaufspreis) des Stroms
des durchschnittlichen Marktwerts des Stroms kann
• Staatliche Förderungen (Finanzhilfen und daher nur auf Werte seit 2007 zurückgegriffen wer-
Steuervergünstigungen) den. Als durchschnittlicher Marktwert wird hier der
• Externe Kosten Mittelwert der Baseload-Preise auf dem Future-
Hierbei wird ausschließlich der Zeitraum 2007 bis Markt über die Jahre 2007 bis 2019 verwendet
2019 (13 Jahre) betrachtet. Die Daten der Jahre (Agora Energiewende 2020). Dieser liegt zwischen
zuvor waren in dieser Studie nicht zu ermitteln. 2,7 Ct/kWh (2016) und 7,0 Ct/kWh (2008).
1. Marktwert (Verkaufspreis) des Stroms 2. Staatliche Förderungen (Finanzhilfen und
Steuervergünstigungen)
Der Strom aus konventionellen Energieträgern wird
über direkte Verträge zwischen Erzeugern und Im vorherigen Abschnitt wurde bereits berechnet,
Kunden (OTC-Handel) oder über die Strombörse dass die staatlichen Förderungen im Durchschnitt
EEX gehandelt. Da die Preise des OTC-Handels über die Jahre 1955 bis 2022 bei 4,6 Ct/kWh liegen,
nicht öffentlich zugänglich sind und sich ohnehin im von denen rund 2,4 Ct/kWh noch nicht im Strom-
Wesentlichen am Börsenpreis orientieren, wird für preis enthalten sind.
den Verkaufspreis der konventionellen Energieträ- Über die Jahre 2007 bis 2019 sind durchschnittlich
ger auf den durchschnittlichen Börsenstrompreis 1,8 Ct/kWh der staatlichen Förderungen noch nicht
zurückgegriffen. Dabei wird nicht zwischen Atom- im Strompreis enthalten. Dies umfasst Finanzhilfen
und Kohlestrom unterschieden, da sich der Ver- und Steuervergünstigungen, die direkt den Staats-
kaufspreis nach dem eingesetzten „Grenzkraftwerk“ haushalt belasten. Dass der Durchschnitt in den hier
richtet und für alle zu dem jeweiligen Zeitpunkt betrachteten 13 Jahren deutlich unter dem Ge-
eingespeisten Strommengen gleich hoch ist. samtdurchschnitt liegt, ist darauf zurückzuführen,
Strom wird an der Börse im Rahmen verschiedener dass die Fördersummen insbesondere in den Jahren
Verträge gehandelt. Am so genannten „Spotmarkt“ 1970 bis 1980 pro kWh sehr hoch ausgefallen sind.
können zum Beispiel Strommengen für den jeweils
folgenden Tag erworben werden. Ein Großteil der 3. Externe Kosten
Stromverträge wird allerdings in einem relativ lan-
Die nicht-internalisierten externen Kosten betrugen
gen Zeitraum vor der eigentlichen Lieferung über
in den Jahren 2007 bis 2019 durchschnittlich zwi-
den so genannten „Future-Markt“ abgewickelt. So
schen 19,0 und 32,5 Ct/kWh (siehe Berechnung
können beispielsweise bereits heute Strommengen
Kapitel D).
erworben werden, die erst im Jahr 2025 erzeugt und
verbraucht werden. Darüber hinaus wird unter-
schieden zwischen Preisen für die „Base“ und die
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 11 von 58
Insgesamt ergibt sich daraus eine Spannbreite der diesem relativ kurzen Zeitraum auf 348 bis 533
gesamtgesellschaftlichen Kosten der Stromerzeu- Mrd. EUR. Für frühere Jahre liegen keine umfas-
gung der Atomenergie in den Jahren 2007 bis 2019 senden Daten zu den externen Kosten und den
von 23,9 Ct/kWh (2016) bis zu 40,4 Ct/kWh Marktwerten von Atomstrom vor, weshalb die Kos-
(2008) (siehe Abbildung 5). Insgesamt summieren ten vor 2007 nicht quantifiziert werden können.
sich die gesamtgesellschaftlichen Kosten allein in
Abbildung 5: Gesamtgesellschaftliche Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie: 2007 bis 2019
40,3 39,5
40 38,3
37,6
30
26,8
26,0
24,1 24,8
in Ct/kWh
nicht-intern. ext. Kosten, ob.
20 Wert d. Bandbreite
nicht-intern. ext. Kosten, unt.
Wert d. Bandbreite
10 staatliche
Förderungen
durchschnittlicher
Börsenstrompreis
0
2007 2012 2017
Quelle: eigene Darstellung
Das Ergebnis zeigt, dass Atomenergie keine kosten- Auch erneuerbare Energien profitieren von staatli-
günstige Energiequelle ist, wenn man die versteck- chen Förderungen. Dennoch gibt es entscheidende
ten Kosten einbezieht. Im Gegenteil zeigte bereits Unterschiede zwischen den Energieträgern: wäh-
eine frühere Analyse der Kosten verschiedener rend die Förderung erneuerbarer Energien nachhal-
Energieträger, dass Atomenergie mit den höchs- tigen und umweltfreundlichen Technologien zugute
ten gesamtgesellschaftlichen Kosten verbunden kommt und bereits heute zu niedrigen Strompreisen
ist (FÖS 2017a). Im Ergebnis trug die Gesellschaft führt, ist die Förderung der Atomenergien mit ho-
im Jahr 2016 bei einer Kilowattstunde Windstrom hen Risiken verbunden und verursacht auch in
umgerechnet Kosten von 9,0 Ct und bei Wasser- Zukunft noch hohe Kosten, die bis heute schwer
strom 8,9 Ct. Die Gesamtkosten für Strom aus abzuschätzen sind. Die Höhe und der Umfang der
Braun-und Steinkohlekraftwerken summierten sich Förderung von erneuerbaren Energien wird in
hingegen auf 14,3 bzw. 13,4 Ct und für Atomenergie Deutschland zudem stets transparent kommuniziert,
auf 15,1 bis 37,8 Ct/kWh. während Verbraucher*innen über die tatsächlichen
Kosten der Nutzung von Atomenergie nach wie vor
im Unklaren gelassen werden (FÖS 2017a).
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 12 von 58
1.3 Staatliche Förderungen der (A.11) aus – es ist davon auszugehen, dass für den
Bund weiterhin Ausgaben für Beiträge an die
Atomenergie nach 2022 IAEO und die CERN anfallen werden, auch wenn
Obwohl die Nutzung der Atomenergie zur Stromer- Deutschland aus der Atomenergie aussteigt. Um
zeugung in Deutschland Ende 2022 beendet sein welche Summen es sich hierbei künftig handeln
wird, werden auch in Zukunft noch vielfältige staatli- wird und wie lange diese noch anfallen werden,
che Kosten anfallen. ist schwer abzuschätzen.
Insbesondere die Kosten für die Erkundung eines Zudem bergen die künftigen Entschädigungs-
Endlagers sowie der deutsche Budgetanteil zu zahlungen für „frustrierte Investitionen“ der
EURATOM und die internationalen Organisatio- Atomkraftwerksbetreiber (Investitionen in den
nen IAEO und CERN sind zum jetzigen Zeitpunkt Bau von Atomkraftwerken, die aufgrund des be-
schwer abzuschätzen. Andere Ausgabenfaktoren schlossenen Atomausstiegs nicht mehr in Be-
ab 2022 sind schon heute besser abschätzbar (z.B. trieb genommen werden dürfen) ein Risiko für
Ausgaben für die Stilllegung der Endlagerstandorte eine indirekte staatliche Förderung der Atom-
Morsleben und Asse). energie. Bisher ist unklar, ob und in welcher Hö-
he überhaupt Investitionen zwischen der Ge-
In Finnland soll noch dieses Jahr der Bau des
nehmigung zusätzlicher Atomkraftwerke im Ok-
ersten Endlagers weltweit abgeschlossen wer-
tober 2010 und dem beschlossenen Atomaus-
den. Die Kosten allein für den Bau des Endlagers
stieg im März 2011 getätigt wurden, welche tat-
werden auf etwa 3,5 Mrd. EUR geschätzt (Foun-
sächlich einen Ausgleich erfordern würden
tain 2017). In Deutschland wird dieser Prozess
(BMU o.J.b).
noch dauern. Bis 2031 soll ein Standort gefunden
werden, welcher die bestmögliche Sicherheit für Dagegen sind bei einigen anderen staatlichen
die Endlagerung hochradioaktiver Abfälle bietet. Förderungen der Atomenergie auch Schätzungen
Bis dahin werden noch einige Forschungsaus- für die anfallenden Ausgaben nach 2022 bekannt.
gaben für die Auswahl und Erkundung poten- So werden die Ausgaben für den Rückbau der
tieller Standortregionen anfallen (A.1) (Bun- ostdeutschen AKW (A.6) auf etwa 2,2 Mrd.
desgesellschaft für Endlagerung (BGE) o.J.). EUR (Rückbaukosten der EWN GmbH) bzw. 223
Konkrete Schätzungen der Ausgaben sind aller- Mio. EUR (Rückbau des Reaktors HZB Berlin
dings nicht bekannt. Der Großteil der künftigen (BER II)) geschätzt.
Ausgaben für das Endlager soll aus dem 2017 Für die Sanierung der vom Uranbergbau Wis-
eingerichteten Atomfonds gezahlt werden. Rei- mut betroffenen Regionen (A.7) werden vo-
chen die darin enthaltenen Gelder in Höhe von raussichtlich von der Bundesregierung noch et-
23,6 Mrd. EUR (Stand Ende 2018) (Josephine wa 1,14 Mrd. EUR ausgegeben werden. Dazu
Schulz 2019) nicht aus, um die Ausgaben für das kommen noch die im dritten Verwaltungsab-
Endlager zu decken, besteht das Risiko, dass kommen beschlossenen jährlichen Anteile Sach-
letztendlich der Staat für die zusätzlichen Kosten sens zur Sanierung der sächsischen Wismut-
aufkommen muss. Altstandorte im einstelligen Millionenbereich
Die Ausgaben, die für den deutschen Anteil an (bisher bis 2035).
EURATOM (A.5) nach dem Atomausstieg Auch für die Stilllegung der Endlagerstandorte
Deutschlands weiterhin anfallen werden, sind bis Morsleben (A.8) und Asse (A.9) sind Schätzun-
2027 konkret bezifferbar. Laut Horizon 2020 gen über die noch verbleibenden Kosten vor-
werden diese jährlich rund 0,34 Mrd. EUR betra- handen. So werden die staatlichen Ausgaben für
gen. Zudem wird mit zusätzlichen Ausgaben aus den Standort Morsleben nach 2022 voraussicht-
dem EU-Haushalt für das ITER-Projekt in Höhe lich noch etwa 1 Mrd. EUR betragen, wohinge-
von insgesamt 8,2 Mrd. EUR gerechnet. In wel- gen für den Standort Asse noch mit maximal 2,41
cher Höhe die anteilige Beteiligung Deutsch- Mrd. EUR gerechnet wird.
lands künftig liegen wird, ist heute nicht ab-
Zusammenfassend sind künftige Ausgaben in
schätzbar. Jedoch stellt ein Weiterführen der fi-
Höhe von etwa 7 Mrd. EUR nach 2022 bereits
nanziellen Unterstützung jener Organisation
absehbar. Zudem werden mit großer Wahrschein-
spätestens nach dem Atomausstieg im Jahre
lichkeit weitere Ausgaben anfallen, welche heute
2022 einen Widerspruch zur nationalen Ener-
allerdings noch nicht konkret beziffert werden
giepolitik dar. Seit längerem werden daher be-
können.
reits Reformen des EURATOM Vertrags disku-
tiert – bisher allerdings ohne sichtbaren Erfolg.
Ähnlich sieht es bei weiteren zu erwarteten
Beiträgen an internationale Organisationen
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1.4 Politische teme (insbesondere der Ausbau erneuerbarer Ener-
gien) Priorität haben.
Handlungsempfehlungen
Selbst wenn der Atomausstieg wie geplant vollzo-
Die Studie macht deutlich, dass Atomenergie keine gen wird, besteht in einigen Punkten akuter Hand-
kostengünstige Energiequelle ist, wenn man die lungsbedarf. Deutschland sollte keine Atompro-
versteckten Kosten durch staatliche Förderungen jekte im Ausland mehr fördern. Weitere Hermes-
und externe Kosten einbezieht. bürgschaften für ausländische Atomprojekte sind
Trotzdem werden in der politischen Diskussion im- genauso widersprüchlich zum Atomausstieg
mer wieder Stimmen für eine Laufzeitverlängerung Deutschlands wie weitere staatliche Förderungen
von Atomkraftwerken oder die Förderung der soge- im Rahmen von EURATOM. Zudem sollte auch auf
nannten P&T-Technik, mit welcher die Halbwerts- internationaler Ebene die Atomenergiewirtschaft
zeit einzelner radioaktiver Elemente verringert wer- bei Verschulden von Schäden unbegrenzt haftbar
den könnte, laut. Eine Zusammenstellung vorlie- gemacht werden. Denn viele europäische Nachbar-
gender Einschätzungen zeigt allerdings, dass diese länder verlängern die Laufzeiten auch alter Reakto-
beiden Strategien mit hohen Risiken verbunden ren oder bauen neue Atomkraftwerke – was nach
wären. Obwohl die Vision der P&T-Technik für die wie vor das Risiko eines Nuklearunfalls bis hin zu
Problematik der Endlagerung radioaktiver Abfälle einem nuklearen Katastrophenfall birgt.
theoretisch interessant scheint, ist der Weg zur Die bestehenden internationalen Nuklearhaftungs-
praktischen Umsetzung mit enorm hohen techni- systeme schaffen keine solide Haftungsgrundlage.
schen und finanziellen Hürden verbunden. Für ein Deutschland hat im Vergleich mit den europäischen
funktionierendes Gesamtsystem, das alle Schritte Nachbarstaaten noch die weitreichendsten Anfor-
von der Partitionierung und Wiederaufbereitung bis derungen an die Haftung und Deckungsvorsorge
zur Transmutation umfasst, schätzen Öko-Institut, der Atomkraftwerksbetreiber (unbegrenzte Haftung,
Universität Hamburg und Zentrum für Naturwissen- 2,5 Mrd. EUR Deckungsvorsorge). Die zu erwarten-
schaft und Friedensforschung (2015) die Investiti- den Kosten eines nuklearen Unfalls (dreistelliger
onskosten für die Entwicklung und Umsetzung je Milliardenbereich) sind um ein Vielfaches höher als
nach gewähltem Technologiepfad auf etwa 75 bis die Haftungs- und Deckungsvorsorge europäischer
400 Mrd. EUR. Aufgrund der hohen Kosten und Nachbarstaaten (dreistelliger Millionenbereich).
der bestehenden technischen Unsicherheiten ist Die Mindestbeträge für die Haftungshöchstgren-
von großen Förderungen dieser Technologie ab- ze und die erforderliche Deckungsvorsorge der
zuraten. AKW-Betreiber sollten im Rahmen internationa-
Eine potenzielle Laufzeitverlängerung würde das ler Atomhaftungsübereinkommen dringend an-
weitgehend ungelöste Problem der Endlagerung gehoben werden. Außerdem sollte auf EU-Ebene
zusätzlich verschärfen und zu deutlichen Zusatzkos- ein einheitliches unionsrechtliches Atomhaftungs-
ten (u.a. durch notwenige Nachrüstungen an AKW recht eingeführt werden. Falls dies bis zum Atom-
und zusätzlichen Atommüll) führen. Da alle verblei- ausstieg 2022 nicht umsetzbar ist, sollte Deutsch-
benden sechs AKW bereits ein hohes Alter von 31 land zunächst aus dem Pariser Übereinkommen
bis 35 Jahren haben, wäre ein Weiterbetrieb zudem sowie dem Brüsseler Zusatzabkommen aussteigen,
mit hohen materiellen und technischen Risiken welche die Haftung der AKW-Betreiber limitieren.
verbunden – ausgelegt sind Atomkraftwerke auf Dabei könnte sich Deutschland an Österreich als
eine Betriebsdauer von 30 bis 40 Jahren. atomfreies Land orientieren (siehe hierzu auch (FÖS
Auch könnte ein längerer Betrieb der deutschen 2017b)).
AKW die Energiewende zusätzlich erschweren.
Atomkraftwerke sind auf den Dauerbetrieb ausge-
legt und können nicht flexibel hoch- und herunter-
gefahren werden. Dadurch sind sie nicht kompatibel
mit den erneuerbaren Energiequellen, die wetter-
und tageszeitenbedingten Schwankungen unterlie-
gen. Diese Inkompatibilität verhindert eine Trans-
formation hin zu einer flexibleren Energieversor-
gung, welche bei einer starken Nutzung erneuerba-
rer Energien notwendig ist.
Daher sollte der Atomausstieg wie geplant umge-
setzt werden und der Ausbau und die technische
Optimierung bereits vorhandener Technologiesys-
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2 Fragestellung und Methodik Da weder in der wissenschaftlichen Literatur noch in
der Praxis ein eindeutiger und allgemein gültiger
Nach einer langen politischen Vorlaufphase und Subventionsbegriff existiert (vgl. Rave 2005), ist es
widersprüchlichen Politikentscheidungen votierte an dieser Stelle notwendig, den hier zugrunde ge-
der Deutsche Bundestag im Jahr 2011 mit großer legten Subventionsbegriff näher zu erläutern. Dabei
Mehrheit für den vollständigen Atomausstieg bis ist zu beachten, dass sich in verschiedenen Subven-
zum Ende des Jahres 2022. Grund dafür waren die tionsbegriffen die „unterschiedlichen politischen
Eindrücke der Reaktorkatastrophe von Fukushima und wissenschaftlichen Auffassungen über die
Daiichi in Japan. Funktion des Staates im Wirtschaftsgeschehen (…)
Keine andere Stromerzeugungstechnologie in widerspiegeln“ (Rave 2005, S. 28).
Deutschland ist so stark staatlich gefördert worden. Nach Fritzsche u. a. (1988) spielen folgende drei
Ohne die hierzulande gewährte staatliche Unter- Kriterien bei der Unterscheidung verschiedener
stützung wäre vermutlich nie ein Atomkraftwerk zur Subventionsbegriffe eine übergeordnete Rolle:
Stromerzeugung ans Netz gegangen. Nun, da das
Ende der Atomkraft in Deutschland unmittelbar
1. der Kreis der laut Definition zulässigen
abzusehen ist, bietet sich die Gelegenheit, eine
Subventionsgebenden und Subventionsemp-
umfassende Kostenbilanz zu ziehen: Was hat die
fangenden
Atomenergienutzung den deutschen Staat bzw. die
2. die Charakteristika der Subventionsleis-
Stromverbraucher*innen gekostet? In einer Zwi-
tung
schenbilanz wird die Gesamtsumme der staatlichen
Förderungen für den fast 70-jährigen Zeitraum von 3. die Subventionsformen
1955 bis 2022 ermittelt. Die Analyse baut dabei auf
verschiedenen Studien des FÖS zu den staatlichen In der Finanzwissenschaft ist es üblich, einen weiten
Förderungen von Atomenergie, Steinkohle, Braun- Subventionsbegriff zu verwenden, der sich wie folgt
kohle, Erdgas sowie erneuerbaren Energien im zusammenfassen lässt: Eine Subvention ist eine
Rahmen des Projekts „Was Strom wirklich kostet“ Hilfeleistung, die durch spezifische Wesensmerk-
auf (FÖS 2010; FÖS 2012a; FÖS 2015; FÖS 2017a). male charakterisiert ist. Subventionsgebende sind
staatliche sowie zwischen- und überstaatliche Or-
Doch auch nachdem das letzte Atomkraftwerk 2022
ganisationen. Darüber hinaus werden auch Organi-
vom Netz gegangen ist, werden weitere Kosten für
sationen, die bei der Geldvergabe nur als Mittler
den Staat und Steuerzahler*innen anfallen, bei-
öffentlicher Organe und Behörden auftreten, wie
spielsweise durch den Rückbau kommerzieller Re-
z.B. die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), in den
aktoren oder von Forschungsreaktoren oder die
Kreis möglicher Subventionsgebenden mit aufge-
Endlagerung. Es wird daher zusätzlich eine Größen-
nommen. Letztendlich ist dabei entscheidend, dass
ordnung der nach 2022 noch anfallenden Kosten
die Subventionsgewährung auf Kosten der Allge-
ermittelt.
meinheit vollzogen wird (vgl. Nieder-Eichholz 1995).
Subventionsnehmende sind nach der finanzwissen-
2.1 Inflationsbereinigung schaftlichen Theorie erwerbswirtschaftlich orientier-
te private und öffentliche Unternehmen. 1 Zu den
Erfasst werden alle Ausgaben der jeweiligen Jahre Charakteristika der Subventionsleistung zählen in
(nominale Beträge). Um sie auf heutige Preise erster Linie drei Punkte: Es handelt sich erstens um
(Preisstand 2019) umzurechnen, erfolgt eine Inflati- Zahlungen, die bewusst nur einer bestimmten Teil-
onsbereinigung mit Hilfe der Zeitreihe des Verbrau- menge gesellschaftlicher Akteur*innen zuteil wer-
cherpreisindex für Deutschland des Statistischen den, d.h. sie haben diskriminierenden Charakter.
Bundesamts. Zweitens gibt es keine unmittelbare Gegenleistung
bzw. weichen die Bedingungen des Leistungsaus-
tauschs von den im marktwirtschaftlichen Bereich
2.2 Subventionsbegriffe –
üblichen Bedingungen ab. Drittens ist der Erhalt von
Definitionen und Beispiele Subventionen an bestimmte Verhaltensweisen
In der vorliegenden Studie wird bewusst der Begriff gebunden. Dabei ist nicht relevant, ob sich ein*e
der „staatlichen Förderungen” verwendet, weil ne-
ben Subventionen im engeren Sinne (Finanzhilfen
und Steuervergünstigungen) auch staatliche Rege- 1
Die Einbeziehung privater Haushalte ist umstritten
lungen einbezogen werden, welche die einzelnen und wird bei verschiedenen Autor*innen von der
Energieträger begünstigen, ohne dass eine Budget- Bewertung weiterer Kriterien abhängig gemacht.
wirkung auf die öffentlichen Haushalte entsteht. Vgl. hierzu: Hansmeyer 1977, S. 959-996 sowie
Nieder-Eichholz 1995, S.26.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 15 von 58
Akteur*in auch ohne Subventionierung, in der dem oder „implizite“ Subventionen. Dazu gehören staat-
Subventionstatbestand entsprechenden Weise liche Regelungen mit Subventionscharakter sowie
verhalten hätte. nicht internalisierte externe Kosten.
Es gibt verschiedene Subventionsformen, die aus Die problemadäquate Definition und Abgrenzung
ökologischer Sicht alle relevant erscheinen: Subven- von Subventionen (insbesondere gegenüber allge-
tionen im engeren Sinne sind Geldleistungen des meinen Staatsausgaben) hängt vom Untersu-
Staates an Unternehmen ohne angemessene Ge- chungszweck ab. Für die dieser Studie zugrunde
genleistung, die zur Erreichung eines bestimmten liegenden Leitfragen werden konzeptionell alle
öffentlichen Interesses gewährt werden. Diese kön- Ausgaben und subventionsähnlichen Regelungen
nen in Form von Finanzhilfen oder Steuervergünsti- des Staates berücksichtigt. Dies führt zu einer weit
gungen gewährt werden. Bei Steuervergünstigun- gefassten Definition von Energiesubventionen, bei
gen stellt sich die Frage, was die „Idealnorm“ der der neben A) Finanzhilfen und B) Steuervergünsti-
Besteuerung ist, wie also sachgerechte, der Steuer- gungen auch C) staatliche Regelungen mit Subven-
norm inhärente Differenzierungen von selektiven tionscharakter und D) Externe Kosten berücksich-
Begünstigungen zu unterscheiden sind (Meyer tigt werden. In Tabelle 1 wird die Bandbreite der
2006; Rave 2005). Unter Subventionen in der weit Subventionselemente dargestellt und exemplarisch
gefassten Definition fallen zusätzlich auch indirekte erläutert.
Tabelle 1: Arten von Subventionen und Beispiele
Subventionen mit Budgetwirkung Subventionen ohne Budgetwirkung
D) Nicht-
B) Steuer- C) Regelungen mit
A) Finanzhilfen internalisierte
vergünstigungen Subventionswirkung
externe Kosten
• Forschungsausgaben • Unterschiedliche • Förderwert der Strom- • Unfälle mit Freisetzung
• Bürgschaften, z.B. Energiebesteuerung preiserhöhung durch den radioaktiver Strahlung
Atomkraftwerke Emissionshandel • Folgekosten der Pro-
• Stilllegungsbeihilfen • Förderwert durch Rege- zesskette des Abbaus
• Sanierungskosten lungen für Rückstellungen und der Weiterverar-
(Bergbau, Asse) beitung von Uran
• etc. • Folgekosten und -
risiken der Endlagerung
(soweit nicht durch Be-
treiber getragen)
Subventionen im engeren Sinne Erweiterter Subventionsbegriff
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Meyer (2006)
Allerdings können nicht alle Komponenten der 2022 berechnen zu können, müssen verschiedene
Gesamtsubventionen der Atomenergie in Deutsch- staatliche Ausgaben von der Gesamtsumme abge-
land der Stromerzeugung zugeschrieben werden. zogen werden. Im Folgenden wird gekennzeichnet,
Um die Summe der Förderungen für Strom aus welche Förderungskomponenten der Stromerzeu-
Atomenergie in Deutschland in den Jahren 1955 bis gung zuzurechnen sind.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 16 von 58
2.3 Pfadabhängigkeit von Benachbarte Branchen – zum Beispiel Zuliefer-
betriebe – haben sich an die Erfordernisse der
Innovationen vorherrschenden Technologie angepasst.
Die in den vergangenen 65 Jahren erfolgte Förde- Der Innovationswettbewerb kann also in eine Ein-
rung der Atomenergie wirkt sich auf Gegenwart und bahnstraße führen und einen Stillstand hervorrufen,
Zukunft aus. Die Evolutorische Ökonomik zeigt, dass aus dem nur ein Eingriff von außen wieder neue
und warum der eingeschlagene Entwicklungspfad Impulse setzen kann. Besonders problematisch ist
Innovationen erschwert und verhindert. die Situation, wenn ein bestehendes Paradigma
Die Evolutorische Ökonomik hat zum Ziel, Einfluss- Umwelt- oder Nachhaltigkeitsanliegen nicht oder
faktoren und Gesetzmäßigkeiten des wirtschaftli- nur unzureichend abbildet, weil diese zum Zeitpunkt
chen Wandels zu identifizieren (Bodo Linscheidt seiner Einrichtung noch nicht von Bedeutung waren
1999, S.6). Ihr liegt die Annahme zugrunde, dass oder das genaue Wissen um die durch das Paradig-
Innovationen zufällig und sprunghaft erfolgen, und ma hervorgerufenen Probleme fehlte. Dies trifft
sich jeweils dann in einer Marktwirtschaft durchset- auch für die Atomenergie zu. Gemäß der evolutori-
zen, wenn die Rahmenbedingungen dies ermögli- schen Ökonomik sollte zwar einerseits das politische
chen. Bestehende Technologien, die sich bewährt Interventionsniveau minimiert werden. Um den
haben, bleiben so lange am Markt, bis sie von einer einmal eingeschlagenen, und später als suboptimal
besseren Innovation abgelöst werden, während sich erkannten Weg zu verlassen, weist die Theorie an-
nicht-marktfähige Innovationen nicht durchsetzen dererseits darauf hin, „da[ss] politische Steuerungs-
können und selektiert werden. Für die bestmögliche impulse ausreichend stark sein müssen, um einen
Funktionsweise dieses Systems muss ein fortwäh- irreversiblen Pfadwechsel zugunsten umwelt-
rend offener Wettbewerb gewährleistet sein, denn freundlicher Technologien einzuleiten“ (Bodo Lin-
Innovationen lassen sich nicht voraussehen, und scheidt 1999, S.14).
damit weder planen noch anordnen. Dies käme Die frühere Subventionierung der Atomwirtschaft
einer “Anmaßung von Wissen” gleich (Friedrich begünstigt diese Technologie entlang der Pfadab-
August von Hayek 1969, S. 225). Da sich die Akteure hängigkeit heute weiter, was Innovationen durch
bei ihrer Suche nach alternativen und verbesserten erneuerbare Energien den Markteintritt zusätzlich
Technologien von ihrer Umgebung lenken lassen, erschwert. Die Entwicklung der vergangenen fast 70
d.h. von den bereits etablierten und verfügbaren Jahre hätte mehr Chancen für umweltfreundliche
Technologien, vollzieht sich der technische Fort- Energien bereitgehalten, wären zum Beispiel nicht
schritt entlang eines Paradigmas. Dafür wurde der die Stromnetze auf zentrale Kraftwerke ausgerichtet
Begriff der Pfadabhängigkeit geprägt. oder die Forschung nicht einseitig und mit erhebli-
Die Pfadabhängigkeit wird von verschiedenen Fak- chen Beträgen in Richtung Atomenergie gelenkt
toren begünstigt. So verfügen etablierte Technolo- worden. Lange Zeit verhinderte zusätzlich das
gien über eine Reihe von Vorteilen, die den Markt- Strommonopol einen offenen Innovationswettbe-
durchbruch für Innovationen erschweren: werb unter den Stromerzeugern, vielmehr bot das
Monopol den Kraftwerksbetreibern die Möglichkeit,
Durch Erfahrung konnten Fehlerquellen redu-
ihre Kosten vollständig auf die Stromkunden umzu-
ziert und die Produktion fortwährend verbessert
legen. Nur durch große finanzielle Zugeständnisse
werden, was zu Preisvorteilen führt. Dieser Vor-
seitens des Staates waren die Stromkonzerne in den
teil gegenüber der Innovation wird durch höhere
Anfängen der Atomenergienutzung überhaupt
Produktionsmengen bzw. Marktanteile zusätz-
bereit, in diesen Bereich einzusteigen (Arnulf Baring
lich unterstützt.
2009; Joachim Radkau 1983; Jürgen Trittin 2009).
Sie binden Sachkapital und Arbeitskräfte, die
dem Paradigma gemäß ausgebildet wurden und Auch nach dem Atomausstieg im Jahre 2022 wer-
in entsprechenden Denkmustern verhaftet sind. den daher die Folgen der fast 70-jährigen Förde-
rung der Atomkraft bemerkbar bleiben.
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