Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie in Deutschland
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Studie im Auftrag von Greenpeace Energy eG HINTERGRUNDPAPIER / STUDIE Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie in Deutschland Eine Zwischenbilanz der staatlichen Förderungen und gesamtgesellschaftlichen Kosten von Atomenergie seit 1955 von Isabel Schrems und Swantje Fiedler unter Mitarbeit von Leo Schlichter,Tom Guse und João Rucker September 2020 im Auftrag von Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.
Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 2 von 58
Inhalt
Bis Ende 2022 will Deutschland aus der Atomenergie aus- rungen pro kWh zu betrachten. Die gesamtgesellschaftli-
steigen und das letzte Atomkraftwerk vom Netz nehmen. chen Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie sind
Das wurde nach der Reaktorkatastrophe von Fukushima im deutlich höher und setzen sich aus drei Faktoren zusam-
Jahr 2011 mit großer Mehrheit vom Deutschen Bundestag men:
beschlossen. Fukushima zeigte, dass die Nutzung von • Marktwert (Verkaufspreis) des Stroms
Atomenergie mit extremen Risiken verbunden ist und im
• Staatliche Förderungen (Finanzhilfen und Steuer-
Katastrophenfall sehr hohe Kosten nach sich zieht. Nun, da
vergünstigungen)
das Ende der Atomenergie in Deutschland unmittelbar
bevorsteht, wird in dieser Studie eine Zwischenbilanz der • Externe Kosten
gesellschaftlichen Kosten der Atomenergie in Deutschland Diese gesamtgesellschaftlichen Kosten konnten für den
gezogen und ein Ausblick auf noch bevorstehende Kosten Zeitraum 2007 bis 2019 ermittelt werden:
nach dem Atomausstieg gegeben. In den Jahren 2007 bis 2019 betrugen die gesamtgesell-
Dabei handelt es sich um eine konservative Rechnung – schaftlichen Kosten der Stromerzeugung aus Atomener-
nicht alle Kosten der Atomenergie sind heute noch (bei- gie durchschnittlich zwischen 25 Ct/kWh und 39 Ct/kWh.
spielsweise Ausgaben in der DDR) bzw. schon (insbesonde- Davon sind 21 bis 34 Ct/kWh bisher noch nicht im Strom-
re Kosten der Endlagerung) quantifizierbar oder eindeutig preis enthalten und daher „versteckte Kosten“ der Atom-
der Atomenergie zurechenbar. Die in dieser Studie ermit- energie. Insgesamt summieren sich die gesamtgesell-
telten Summen sind daher als Mindestbeträge und Zwi- schaftlichen Kosten allein in diesem relativ kurzen Zeit-
schenstand der laufenden Forschungen zu verstehen. raum auf 348 bis 533 Mrd. EUR (real). Davon entfallen
Insgesamt wird die Atomenergie im Zeitraum 1955 bis rund 25 Mrd. EUR auf staatliche Förderungen, die direkt
zum Jahr 2022 voraussichtlich von staatlichen Förderun- den Staatshaushalt belasten. Die große Spannbreite der
gen in Höhe von rund 210 Mrd. EUR (nominal) bzw. gesellschaftlichen Kosten lässt sich unter anderem damit
287 Mrd. EUR (real in Preisen von 2019) profitieren. Darin erklären, dass zur Berechnung der externen Kosten von
inbegriffen sind sowohl budgetwirksame Förderungen Atomenergie Annahmen zur Wahrscheinlichkeit und zu
(direkte Finanzhilfen und Steuervergünstigungen bei der den Folgekosten eines nuklearen Unfalls mit Freisetzung
Energiebesteuerung) als auch budgetunabhängige Förde- von radioaktivem Material getroffen werden müssen.
rungen durch Emissionshandel und Rückstellungen. Allein Für frühere Jahre liegen keine umfassenden Daten zu den
die staatlichen Förderungen entsprechen einem Betrag externen Kosten und den Marktwerten von Atomstrom
von umgerechnet rund 37 EUR jährlich pro Einwohner*in vor, weshalb die Kosten vor 2007 nicht abschließend quan-
in Deutschland. tifiziert werden können. Unter der Annahme, dass die
Nicht alle Komponenten der Fördersumme können der gesamtgesellschaftlichen Kosten vor 2007 eine ähnliche
Stromerzeugung zugeschrieben werden – ein Teil dient der Größenordnung je kWh hatten, ergeben sich für den ge-
Förderung der Atomenergienutzung insgesamt. Um die samten Zeitraum von 1955 bis 2019 gesamtgesellschaftli-
Summe der Förderungen für Strom aus Atomenergie in che Kosten von mehr als 1 Billion EUR. Um die Kosten-
den Jahren 1955 bis 2022 berechnen zu können, müssen schätzung weiter zu präzisieren, sind insbesondere weitere
daher verschiedene staatliche Ausgaben von der Gesamt- Daten und Annahmen bzgl. der Entwicklung der externen
summe abgezogen werden (z.B. Ausgaben für den deut- Kosten vor 2007 und den Marktpreisen für den Stromver-
schen Anteil an EURATOM, die Stilllegung ostdeutscher kauf nötig. Auch wenn diese Summe nur eine überschlägi-
AKW etc.). So ergibt sich für die Förderung der Stromer- ge Abschätzung der Größenordnung darstellt, wird insbe-
zeugung aus Atomenergie eine Gesamtsumme von rund sondere dann deutlich, dass Atomenergie keine kosten-
249 Mrd. EUR (real). Für jede Kilowattstunde Strom aus günstige Energiequelle ist, wenn man die versteckten
Atomenergie entspricht dies über die Jahre einer Förde- Kosten einbezieht. Im Gegenteil zeigt eine Analyse der
rung von durchschnittlich rund 4,6 Ct/kWh, von denen Kosten verschiedener Energieträger, dass Atomenergie
rund 2,4 Ct/kWh noch nicht im Strompreis enthalten sind. mit den höchsten gesamtgesellschaftlichen Kosten ver-
bunden ist (FÖS 2017a).
Auch erneuerbare Energien profitieren von staatlichen
Um beurteilen zu können, wie hoch die gesellschaftlichen
Förderungen. Dennoch gibt es entscheidende Unterschie-
Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie insgesamt
de zwischen den Energieträgern: Während die Förderung
sind, reicht es nicht aus, die Kosten der staatlichen Förde-
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 3 von 58
erneuerbarer Energien nachhaltigen und umweltfreundli- rung von erneuerbaren Energien wird in Deutschland
chen Technologien zugute kommt und bereits heute zu zudem transparent kommuniziert, während Verbrau-
niedrigen Strompreisen führt, ist die Förderung der Atom- cher*innen über die tatsächlichen Kosten der Nutzung von
energie mit hohen Risiken verbunden und verursacht Atomenergie nach wie vor im Unklaren gelassen werden
auch in Zukunft noch hohe Kosten, die bis heute schwer (FÖS 2017a).
abzuschätzen sind. Die Höhe und der Umfang der Förde-
Gesamtgesellschaftliche Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie: 2007 bis 2019
40,3 39,5
40 37,6 38,3
30
26,8 26,0 24,8 nicht-intern. ext. Kosten, ob.
in Ct/kWh
24,1
Wert d. Bandbreite
20 nicht-intern. ext. Kosten, unt.
Wert d. Bandbreite
staatliche
10 Förderungen
durchschnittlicher
Börsenstrompreis
0
2007 2012 2017
Quelle: eigene Darstellung
Auch nach dem Atomausstieg im Jahr 2022 werden in Situation. Eine Laufzeitverlängerung würde zu höheren
Zukunft noch vielfältige staatliche Kosten anfallen, wel- Kosten der Endlagerung führen (durch zusätzlichen Atom-
che in der bisherigen Gesamtsumme noch nicht enthalten müll) und wäre zudem mit zusätzlichen Kosten für not-
sind. Dies betrifft insbesondere die Kosten für die Erkun- wendige Nachrüstungen an AKW verbunden. Aufgrund
dung eines Endlagers, sowie den deutsche Budgetanteil zu veralteter AKW würde eine Laufzeitverlängerung zusätzlich
EURATOM und die internationalen Organisationen IAEO das erhöhte Risiko einer Nuklearkatastrophe bergen und
und CERN. Auch die Stilllegung ehemaliger Endlagerstan- den Ausbau erneuerbarer Energien erschweren.
dorte wird weiterhin staatliche, finanzielle Unterstützung Um tatsächlich aus der Förderung von Atomenergie auszu-
bekommen. Künftige Ausgaben nach 2022 in Höhe von steigen, sollte auch keine staatliche Förderung von Atom-
mindestens 7 Mrd. EUR sind bereits absehbar. Diese energie mehr im Ausland stattfinden und die Förderung
Unterstützung von staatlicher Seite könnte noch einmal der sogenannten P&T-Technik nicht weiter vorangetrie-
deutlich höher ausfallen, insbesondere falls der 2017 ben werden. Zudem sollten die internationalen Nuklear-
eingerichtete Atomfonds nicht zur Deckung des Großteils haftungsregelungen dahingehend geändert werden, dass
der Ausgaben für das noch zu bestimmende Endlager die Atomenergiewirtschaft bei Verschulden von Schäden
ausreicht. Zusätzlich könnten künftige Entschädigungszah- unbegrenzt haftbar gemacht wird. Die geschätzten zu
lungen in nicht voraussehbaren Höhen an Atomkraft- erwartenden Kosten eines nuklearen Unfalls übersteigen
werksbetreiber eine indirekte staatliche Förderung der die aktuell geltenden Haftungsgrenzen und Deckungsvor-
Atomenergie darstellen. Eine Schlussbetrachtung der sorgen der internationalen Anlagenbetreiber mindestens
gesellschaftlichen Kosten der Atomenergie wird zu kei- um das Hundert- bis Tausendfache.
nem Zeitpunkt möglich sein. Auch in Zukunft werden
weiterhin Kosten anfallen, die direkt oder indirekt durch
die Nutzung von Atomenergie entstehen.
Auch um die Kosten für nachfolgende Generationen
zumindest zu deckeln, ist es wichtig, dass der Atomaus-
stieg wie geplant umgesetzt wird – Stimmen für verlän-
gerte Laufzeiten der Atomkraft verkennen die heutige
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 4 von 58 Herausgeber Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) Schwedenstraße 15a 13357 Berlin Tel +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de - foes@foes.de im Auftrag von Greenpeace Energy eG Über das FÖS Das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. (FÖS) vorhaben durchgeführt, konkrete Konzepte entwickelt und ist ein überparteilicher und unabhängiger politischer Think durch Konferenzen, Hintergrundgespräche und Beiträge in Tank. Wir setzen uns seit 1994 für eine Weiterentwicklung die Debatte um eine moderne Umweltpolitik eingebracht. der sozialen Marktwirtschaft zu einer ökologisch-sozialen Das FÖS setzt sich für eine kontinuierliche ökologische Marktwirtschaft ein und sind gegenüber Entscheidungsträ- Finanzreform ein, die die ökologische Zukunftsfähigkeit ger*innen und Multiplikator*innen Anstoßgeber wie Kon- ebenso nachhaltig verbessert wie die Wirtschaftskraft. sensstifter. Zu diesem Zweck werden eigene Forschungs- Bildnachweise Foto Titelseite: © lassedesignen – stock.adobe.com Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.
Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 5 von 58
Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine
Zwischenbilanz
Inhaltsverzeichnis
1 Zusammenfassung der Ergebnisse .............................................................................................................................. 6
1.1 Fragestellung und Methodik ................................................................................................................................ 6
1.2 Staatliche Förderungen der Atomenergie von 1955-2022 ..................................................................................... 6
1.2.1 Übersicht: Summe der staatlichen Förderungen 1955-2022 .............................................................................. 6
1.2.2 Staatliche Förderungen der Atomenergie pro Einwohner*in ............................................................................. 9
1.2.3 Staatliche Förderungen der Atomenergie je Kilowattstunde ............................................................................. 9
1.2.4 Gesamtgesellschaftliche Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie: 2007-2019 ........................................ 10
1.3 Staatliche Förderungen der Atomenergie nach 2022 .......................................................................................... 11
1.4 Politische Handlungsempfehlungen ................................................................................................................... 12
2 Fragestellung und Methodik ..................................................................................................................................... 14
2.1 Inflationsbereinigung......................................................................................................................................... 14
2.2 Subventionsbegriffe – Definitionen und Beispiele............................................................................................... 14
2.3 Pfadabhängigkeit von Innovationen ................................................................................................................... 16
3 Staatliche Förderungen der Atomenergie ................................................................................................................. 17
A. Finanzhilfen....................................................................................................................................................... 17
A.1 Forschungsausgaben des Bundes ................................................................................................................... 17
A.2 Forschungsausgaben der Bundesländer.......................................................................................................... 19
A.3 Endlagerstandortsuche (Teil der Forschungsausgaben des Bundes und der Bundesländer) .............................. 21
A.4 Bürgschaften für ausländische Projekte .......................................................................................................... 23
A.5 EU- Ausgaben (Anteil Deutschland) ................................................................................................................ 25
A.6 Nachbetrieb bzw. Stilllegung der ostdeutschen AKW ...................................................................................... 28
A.7 Sanierung des sowjetischen Uranerzbergbaus in Sachsen und Thüringen (Wismut) ......................................... 30
A.8 Errichtung, Betrieb, Sanierung und Schließung des Endlagers Morsleben ........................................................ 32
A.9 Sanierung und Schließung des Endlagers Asse ................................................................................................ 33
A.10 Ausgaben in Folge des Tschernobyl-Unfalls national und international ............................................................ 34
A.11 Beiträge an internationale Organisationen ..................................................................................................... 36
B. Steuervergünstigungen bei der Energiebesteuerung .......................................................................................... 37
C. Regelungen mit Subventionswirkung ................................................................................................................. 39
C.1 Förderwert der Strompreiserhöhung durch den Emissionshandel ................................................................... 39
C.2 Förderwert Rückstellungen ............................................................................................................................ 40
D. Nicht-internalisierte externe Kosten................................................................................................................... 42
4 Sonstige staatliche Leistungen zugunsten des Atomsektors ...................................................................................... 44
4.1 Polizeiliche Sicherung von Atomtransporten ...................................................................................................... 44
4.3 Investitionsausgaben der DDR ........................................................................................................................... 45
4.4 Kosten für nationale Atomverwaltung................................................................................................................ 46
4.5 Kosten für Katastrophenschutz im Hinblick auf das Risiko nuklearer Unfälle ........................................................ 46
4.6 Entschädigungszahlungen an Atomkonzerne ...................................................................................................... 46
5 Politische Handlungsempfehlungen.......................................................................................................................... 47
5.1 Atomenergie hat keine Zukunft.......................................................................................................................... 47
5.1.1 Risiken der P&T-Technik ................................................................................................................................ 47
5.1.2 Risiken potentieller Laufzeitverlängerungen ................................................................................................... 48
5.2 Weiterer politischer Handlungsbedarf................................................................................................................ 49
Literaturverzeichnis ......................................................................................................................................................... 51
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1 Zusammenfassung der Ergebnisse 2022 eine Summe von 209,7 Mrd. EUR (nominal) bzw.
287,2 Mrd. EUR (real in Preisen von 2019). Darin inbe-
griffen sind sowohl budgetwirksame Förderungen (direk-
1.1 Fragestellung und Methodik te Finanzhilfen und Steuervergünstigungen bei der Ener-
giebesteuerung) als auch budgetunabhängige Förderun-
Bis Ende 2022 will Deutschland aus der Atomenergie
gen aus Emissionshandel und Rückstellungen. Abbildung
aussteigen und das letzte Atomkraftwerk vom Netz
1 zeigt, welchen Anteil die verschiedenen Finanzhilfen
nehmen. Nun, da das Ende der Atomenergie in Deutsch-
(A), Steuervergünstigungen (B), Vorteile aus dem Emissi-
land unmittelbar bevorsteht, wird in dieser Studie eine
onshandel (C.1) und Vorteile aus den Rückstellungen
Zwischenbilanz der gesellschaftlichen Kosten der
(C.2) genau ausmachen. Werden nur die budgetwirksa-
Atomenergie in Deutschland gezogen und ein Ausblick
men Förderungen der Jahre 1955 bis 2022 betrachtet, so
auf noch bevorstehende Kosten nach dem Atomausstieg
handelt es sich um eine Fördersumme von insgesamt
gegeben. Dabei wird sowohl der fast 70-jährige Förder-
112,1 Mrd. EUR (nominal) bzw. 169,4 Mrd. EUR (real)
zeitraum von 1955 (der Beginn erheblicher staatlicher
(siehe Abbildung 1).
Investitionen in die Atomenergie und Gründung des
Bundesministeriums für Atomfragen) bis 2022 betrach- Abbildung 2 stellt den Verlauf der budgetwirksamen
tet, als auch ein Ausblick auf künftige staatliche Förde- staatlichen Förderungen (real in Preisen von 2019) von
rungen der Atomenergie nach 2022 gegeben. 1970 bis 2022 dar. Da Daten der staatlichen Förderung
aus den Jahren 1955 bis 1970 lediglich kumuliert vorlie-
Es wird eine weit gefasste Definition von Energiesubven-
gen, ist für diese Jahre keine Darstellung der Entwicklung
tionen (und damit auch Subvention der Atomenergie)
möglich. Durchschnittlich beträgt die Summe budget-
zugrunde gelegt, welche neben A) Finanzhilfen und B)
wirksamer Förderung real rund 3 Mrd. EUR pro Jahr. Im
Steuervergünstigungen auch C) Staatliche Regelungen
Jahr 1988 war die Summe mit 0,7 Mrd. EUR am niedrigs-
mit Subventionscharakter berücksichtigt. Während
ten und im Jahr 1999 mit 5,7 Mrd. EUR am höchsten in
A) Finanzhilfen und B) Steuervergünstigungen Subven-
diesem Zeitraum.
tionen mit Budgetwirkung darstellen (d.h. sie belasten
den Staatshaushalt), handelt es sich bei C) Staatliche Nicht alle Komponenten der Fördersumme können der
Regelungen mit Subventionscharakter um Subventionen Stromerzeugung zugeschrieben werden – ein Teil dient
ohne Budgetwirkung (siehe FÖS (2017a)). Trotz eines der Förderung der Atomkraftnutzung insgesamt. Um die
weit gefassten Subventionsbegriffs konnten einige zent- Summe der Förderungen für Strom aus Atomenergie in
rale Faktoren und staatliche Ausgaben in dieser Zwi- Deutschland in den Jahren 1955 bis 2022 berechnen zu
schenbilanz nicht berücksichtigt werden (siehe 2.2). Es können, müssen verschiedene staatliche Ausgaben von
ist daher zu betonen, dass es sich um eine konservative der Gesamtsumme abgezogen werden: Ausgaben für die
Berechnung der bisher bezifferbaren Kosten von Atom- Forschung an Kernfusion, der deutsche Anteil an EU-
energie handelt. RATOM und Phare, Ausgaben für die Stilllegung ostdeut-
scher AKW, Ausgaben für die Sanierung von Wismut
(Uranerzbergbau), Ausgaben für den Anteil der DDR an
1.2 Staatliche Förderungen der den Kosten für Morsleben (zentrales Endlager für
Atomenergie 1955-2022 schwach- und mittelradioaktive Abfälle der ehemaligen
DDR), Ausgaben für die Folgekosten von Tschernobyl
und Ausgaben für den deutschen Anteil an die European
1.2.1 Übersicht: Summe der staatlichen Förderungen Organization for Nuclear Research (CERN). So ergibt sich
1955-2022 für die Förderung der Stromerzeugung aus Atomenergie
Insgesamt ergibt sich aus der Analyse der staatlichen eine Gesamtsumme von 249 Mrd. EUR (real).
Förderungen der Atomenergie von 1955 bis zum Jahr
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Abbildung 1: Gesamte Förderungen 1955-2022 und Förderung Anteil Stromerzeugung
A lle A ngaben in M rd.€ gesam te
Förderungen Förderungen A nteil
1955-20 22 Strom erzeugung*
real
real
nom inal (Preise im Jahr2019
1955-2022
2019)
A. Finanzhilfen 65,1 110 ,5 72,4 0 ,6
A .1. Forschung D 35,6 68,4 61,5 0,4
A .2. A usgaben Bundesländer** 1,7 5,6 5,6 0
A .3. Bürgschaften 0,1 0,2 *** 0,2 0
A .4. Euratom + Phare + ITER (A nteilD ) 4,0 6,0 0 0
A .5. Stilllegung ostdeutsche A KW 4,7 5,2 0 0
A .6. W ism utSanierung 7,0 9,0 0 0
A .7. M orsleben 1,4 1,7 1,0 0,03
A .8. A sse 1,9 2,1 2,1 0,2
A .9. Tschernobyl 0,9 1,2 0 0
A .10. Beiträge internat.O rganisationen 7,8 11,1 2,0 0,03
B. Steuervergünstigungen 47,0 58,9 58,9 0 ,80
B.1 Steuervergünst.Energiesteuernetto 47,0 58,9 58,9 0,80
C. Budgetunabhängige staatliche R egelungen 97,6 117,8 117,8 3,6
C .1. Em issionshandel 14,0 15,6 15,6 1,1
C .2. Förderw ertRückstellungen 83,6 102,2 102,2 2,5 ****
A .+B. Sum m e 1:Budgetw irksam e Förderungen 112,1 169,4 131,3 1,4
D urchschnittlich in C tpro kW h 2,4 1,9
A .+B.+ Sum m e 2:Budgetw irksam e Förderungen +
20 9,7 287,2 249,0 5,1
C. V orteile Em issionshandel+ R ückstellungen
D urchschnittlich in C tpro kW h 4,6 6,8
Sonstige staatliche Leistungen 3,0 9,2
Polizeiliste Sicherung von A tom transporten 0,3 0,5
Investitionsausgaben derD D R 0,7 1,5
Kosten fürnationale Verw altung 2,0 7,2
*BeiderKalkulation derspezifischen Förderw erte in C tpro kW h sind nurdiejenigen A usgaben einbezogen,die
derStrom erzeugung in D eutschland zurechenbarsind (nichtberücksichtigtsind u.a.D D R-A ltlasten).
**nurA usgaben von 1956-1975 verfügbar
***Inflationsbereinigung nichtm öglich,w eilverw endete Q uelle nurkum ulierte Zahl,keine Einzeljahre ausw eist.
****Im Förderw ertderRückstellungen im Jahr2019 sind 1,9 M rd.EU R an Zinseszinseffektenthalten.
Quelle: eigene Darstellung
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Abbildung 2: Entwicklung der Finanzhilfen und Steuervergünstigungen (real) 1970-2022
6
5
4
in Mrd. EUR
3
2
1
0
1970 1980 1990 2000 2010 2020
Quelle: eigene Darstellung
Abbildung 3 stellt die Entwicklung des Anteils der Strom- Allerdings fällt der Anteil mit durchschnittlich 2,3 Mrd.
erzeugung der budgetwirksamen Förderungen (real) dar. EUR pro Jahr um einiges geringer aus als die budgetwirk-
Die Entwicklung ähnelt jener der gesamten realen samen Förderungen insgesamt.
budgetwirksamen Förderungen über diesen Zeitraum.
Abbildung 3: staatliche Förderung der Stromerzeugung durch Finanzhilfen und Steuervergünstigungen (real) 1970-2022
6
5
4
in Mrd. EUR
3
2
1
0
1970 1980 1990 2000 2010 2020
Quelle: eigene Darstellung
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 9 von 58
(C) werden nicht berücksichtigt, da sie keinen direkten
1.2.2 Staatliche Förderungen der Atomenergie pro Einfluss auf den Staatshaushalt haben und im Strompreis
Einwohner*in bereits enthalten sind.
Abbildung 4 stellt die Entwicklung der realen staatlichen Es ergibt sich ein Betrag pro Einwohner*in in Deutsch-
Förderungen der Atomenergie pro Einwohner*in über land von umgerechnet durchschnittlich 36,80 EUR pro
den Zeitraum von 1970 bis 2022 dar. Darin enthalten Jahr. Dieser reicht von 8,43 EUR pro Einwohner*in im
sind sowohl Finanzhilfen (A) als auch Steuervergünsti- Jahre 1988 bis zu 69,41 EUR pro Einwohner*in im Jahr
gungen (B). Budgetunabhängige staatliche Regelungen 1999.
Abbildung 4: Entwicklung der staatlichen Förderung der Atomenergie (Finanzhilfen und Steuervergünstigungen),
umgerechnet pro Einwohner*in und Jahr
80
70
60
50
in EUR
40
30
20
10
0
1970 1980 1990 2000 2010 2020
Quelle: eigene Darstellung
1.2.3 Staatliche Förderungen der Atomenergie je mussten bereits hohe Summen für die Forschung und
Kilowattstunde Entwicklung gezahlt werden. Da auch in den letzten
Jahren bis 2022 aufgrund begrenzter Restmengen weni-
Betrachtet man die Entwicklung der staatlichen Förde-
ger Strom aus Atomenergie gewonnen werden kann,
rungen der Atomenergie im Zeitraum 1970 bis 2022
werden auch hier die Kosten pro kWh noch einmal an-
bezogen auf die kommerziell erzeugte Strommenge
steigen.
(insgesamt wurden in dem Zeitraum ca. 5.410 TWh
Strom aus Atomenergie erzeugt), ergibt sich ein etwas Für jede Kilowattstunde Strom aus Atomenergie ergibt
anderes Bild. Insbesondere zu Beginn der Nutzung von dies über die Jahre 1955 bis 2022 durchschnittlich staat-
Atomenergie war Strom aus diesem Energieträger sehr liche Förderungen von rund 4,6 Ct/kWh, von denen rund
teuer. Zu Beginn der Förderung konnte noch nicht viel 2,4 Ct/kWh noch nicht im Strompreis enthalten sind.
Strom aus Atomenergie gewonnen werden, trotzdem
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1.2.4 Gesamtgesellschaftliche Kosten der welcher Tageszeit der Strom geliefert werden soll (siehe
Stromerzeugung aus Atomenergie: 2007-2019 FÖS (2017)).
Um beurteilen zu können, wie hoch die gesellschaftli- Allerdings besteht die Strombörse in dieser Form erst
chen Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie seit dem Jahr 2000. Vor der Liberalisierung der europäi-
insgesamt sind, reicht es nicht aus, die Kosten der staat- schen Elektrizitätswerke wurde der Strom meist bei
lichen Förderungen pro kWh zu betrachten. Die gesamt- einigen wenigen Lieferanten bezogen und weiterver-
gesellschaftlichen Kosten der Stromerzeugung aus kauft. Dokumentationen der damaligen Strompreise sind
Atomenergie setzen sich aus drei Faktoren zusammen: daher nicht vorhanden. Auch Strombörsenpreise bis zum
Jahr 2007 waren in dieser Studie nicht zu ermitteln. Zur
• Marktwert (Verkaufspreis) des Stroms
Berechnung des durchschnittlichen Marktwerts des
• Staatliche Förderungen (Finanzhilfen und Stroms kann daher nur auf Werte seit 2007 zurückgegrif-
Steuervergünstigungen) fen werden. Als durchschnittlicher Marktwert wird hier
• Externe Kosten der Mittelwert der Baseload-Preise auf dem Future-
Hierbei wird ausschließlich der Zeitraum 2007 bis 2019 Markt über die Jahre 2007 bis 2019 verwendet (Agora
(13 Jahre) betrachtet. Die Daten der Jahre zuvor waren Energiewende 2020). Dieser liegt zwischen 2,7 Ct/kWh
in dieser Studie nicht zu ermitteln. (2016) und 7,0 Ct/kWh (2008).
1. Marktwert (Verkaufspreis) des Stroms 2. Staatliche Förderungen (Finanzhilfen und Steuer-
vergünstigungen)
Der Strom aus konventionellen Energieträgern wird über
direkte Verträge zwischen Erzeugern und Kunden (OTC- Im vorherigen Abschnitt wurde bereits berechnet, dass
Handel) oder über die Strombörse EEX gehandelt. Da die die staatlichen Förderungen im Durchschnitt über die
Preise des OTC-Handels nicht öffentlich zugänglich sind Jahre 1955 bis 2022 bei 4,6 Ct/kWh liegen, von denen
und sich ohnehin im Wesentlichen am Börsenpreis ori- rund 2,4 Ct/kWh noch nicht im Strompreis enthalten
entieren, wird für den Verkaufspreis der konventionellen sind.
Energieträger auf den durchschnittlichen Börsenstrom- Über die Jahre 2007 bis 2019 sind durchschnittlich 1,8
preis zurückgegriffen. Dabei wird nicht zwischen Atom- Ct/kWh der staatlichen Förderungen noch nicht im
und Kohlestrom unterschieden, da sich der Verkaufs- Strompreis enthalten. Dies umfasst Finanzhilfen und
preis nach dem eingesetzten „Grenzkraftwerk“ richtet Steuervergünstigungen, die direkt den Staatshaushalt
und für alle zu dem jeweiligen Zeitpunkt eingespeisten belasten. Dass der Durchschnitt in den hier betrachteten
Strommengen gleich hoch ist. 13 Jahren deutlich unter dem Gesamtdurchschnitt liegt,
Strom wird an der Börse im Rahmen verschiedener ist darauf zurückzuführen, dass die Fördersummen ins-
Verträge gehandelt. Am so genannten „Spotmarkt“ besondere in den Jahren 1970 bis 1980 pro kWh sehr
können zum Beispiel Strommengen für den jeweils fol- hoch ausgefallen sind.
genden Tag erworben werden. Ein Großteil der Strom-
verträge wird allerdings in einem relativ langen Zeitraum 3. Externe Kosten
vor der eigentlichen Lieferung über den so genannten
Die nicht-internalisierten externen Kosten betrugen in
„Future-Markt“ abgewickelt. So können beispielsweise
den Jahren 2007 bis 2019 durchschnittlich zwischen 19,0
bereits heute Strommengen erworben werden, die erst
und 32,5 Ct/kWh (siehe Berechnung Kapitel D).
im Jahr 2025 erzeugt und verbraucht werden. Darüber
hinaus wird unterschieden zwischen Preisen für die
„Base“ und die „Peak“ Strommengen, je nachdem, zu
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 11 von 58
Insgesamt ergibt sich daraus eine Spannbreite der ge- schaftlichen Kosten allein in diesem relativ kurzen
samtgesellschaftlichen Kosten der Stromerzeugung der Zeitraum auf 348 bis 533 Mrd. EUR. Für frühere Jahre
Atomenergie in den Jahren 2007 bis 2019 von 23,9 liegen keine umfassenden Daten zu den externen Kosten
Ct/kWh (2016) bis zu 40,4 Ct/kWh (2008) (siehe Abbil- und den Marktwerten von Atomstrom vor, weshalb die
dung 5). Insgesamt summieren sich die gesamtgesell- Kosten vor 2007 nicht quantifiziert werden können.
Abbildung 5: Gesamtgesellschaftliche Kosten der Stromerzeugung aus Atomenergie: 2007 bis 2019
40,3 39,5
40 38,3
37,6
30
26,8
26,0
24,1 24,8
in Ct/kWh
nicht-intern. ext. Kosten, ob.
20 Wert d. Bandbreite
nicht-intern. ext. Kosten, unt.
Wert d. Bandbreite
10 staatliche
Förderungen
durchschnittlicher
Börsenstrompreis
0
2007 2012 2017
Quelle: eigene Darstellung
Das Ergebnis zeigt, dass Atomenergie keine kostengüns- Auch erneuerbare Energien profitieren von staatlichen
tige Energiequelle ist, wenn man die versteckten Kosten Förderungen. Dennoch gibt es entscheidende Unter-
einbezieht. Im Gegenteil zeigte bereits eine frühere schiede zwischen den Energieträgern: während die
Analyse der Kosten verschiedener Energieträger, dass Förderung erneuerbarer Energien nachhaltigen und
Atomenergie mit den höchsten gesamtgesellschaftli- umweltfreundlichen Technologien zugute kommt und
chen Kosten verbunden ist (FÖS 2017a). Im Ergebnis bereits heute zu niedrigen Strompreisen führt, ist die
trug die Gesellschaft im Jahr 2016 bei einer Kilowatt- Förderung der Atomenergien mit hohen Risiken ver-
stunde Windstrom umgerechnet Kosten von 9,0 Ct und bunden und verursacht auch in Zukunft noch hohe
bei Wasserstrom 8,9 Ct. Die Gesamtkosten für Strom aus Kosten, die bis heute schwer abzuschätzen sind. Die
Braun-und Steinkohlekraftwerken summierten sich Höhe und der Umfang der Förderung von erneuerbaren
hingegen auf 14,3 bzw. 13,4 Ct und für Atomenergie auf Energien wird in Deutschland zudem stets transparent
15,1 bis 37,8 Ct/kWh. kommuniziert, während Verbraucher*innen über die
tatsächlichen Kosten der Nutzung von Atomenergie nach
wie vor im Unklaren gelassen werden (FÖS 2017a).
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V.Gesellschaftliche Kosten der Atomenergie – eine Zwischenbilanz • Seite 12 von 58
1.3 Staatliche Förderungen der anfallen werden, auch wenn Deutschland aus der
Atomenergie aussteigt. Um welche Summen es sich
Atomenergie nach 2022 hierbei künftig handeln wird und wie lange diese
Obwohl die Nutzung der Atomenergie zur Stromerzeu- noch anfallen werden, ist schwer abzuschätzen.
gung in Deutschland Ende 2022 beendet sein wird, wer- ▪ Zudem bergen die künftigen Entschädigungszahlun-
den auch in Zukunft noch vielfältige staatliche Kosten gen für „frustrierte Investitionen“ der Atomkraft-
anfallen. werksbetreiber (Investitionen in den Bau von Atom-
Insbesondere die Kosten für die Erkundung eines Endla- kraftwerken, die aufgrund des beschlossenen Atom-
gers sowie der deutsche Budgetanteil zu EURATOM und ausstiegs nicht mehr in Betrieb genommen werden
die internationalen Organisationen IAEO und CERN sind dürfen) ein Risiko für eine indirekte staatliche Förde-
zum jetzigen Zeitpunkt schwer abzuschätzen. Andere rung der Atomenergie. Bisher ist unklar, ob und in
Ausgabenfaktoren ab 2022 sind schon heute besser welcher Höhe überhaupt Investitionen zwischen der
abschätzbar (z.B. Ausgaben für die Stilllegung der Endla- Genehmigung zusätzlicher Atomkraftwerke im Okto-
gerstandorte Morsleben und Asse). ber 2010 und dem beschlossenen Atomausstieg im
März 2011 getätigt wurden, welche tatsächlich einen
▪ In Finnland soll noch dieses Jahr der Bau des ersten
Ausgleich erfordern würden (BMU o.J.b).
Endlagers weltweit abgeschlossen werden. Die Kos-
ten allein für den Bau des Endlagers werden auf et- Dagegen sind bei einigen anderen staatlichen Förde-
wa 3,5 Mrd. EUR geschätzt (Fountain 2017). In rungen der Atomenergie auch Schätzungen für die
Deutschland wird dieser Prozess noch dauern. Bis anfallenden Ausgaben nach 2022 bekannt.
2031 soll ein Standort gefunden werden, welcher die ▪ So werden die Ausgaben für den Rückbau der ost-
bestmögliche Sicherheit für die Endlagerung hochra- deutschen AKW (A.6) auf etwa 2,2 Mrd. EUR (Rück-
dioaktiver Abfälle bietet. Bis dahin werden noch ei- baukosten der EWN GmbH) bzw. 223 Mio. EUR
nige Forschungsausgaben für die Auswahl und Er- (Rückbau des Reaktors HZB Berlin (BER II)) geschätzt.
kundung potentieller Standortregionen anfallen ▪ Für die Sanierung der vom Uranbergbau Wismut
(A.1) (Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) o.J.). betroffenen Regionen (A.7) werden voraussichtlich
Konkrete Schätzungen der Ausgaben sind allerdings von der Bundesregierung noch etwa 1,14 Mrd. EUR
nicht bekannt. Der Großteil der künftigen Ausgaben ausgegeben werden. Dazu kommen noch die im drit-
für das Endlager soll aus dem 2017 eingerichteten ten Verwaltungsabkommen beschlossenen jährli-
Atomfonds gezahlt werden. Reichen die darin ent- chen Anteile Sachsens zur Sanierung der sächsischen
haltenen Gelder in Höhe von 23,6 Mrd. EUR (Stand Wismut-Altstandorte im einstelligen Millionenbe-
Ende 2018) (Josephine Schulz 2019) nicht aus, um reich (bisher bis 2035).
die Ausgaben für das Endlager zu decken, besteht
▪ Auch für die Stilllegung der Endlagerstandorte
das Risiko, dass letztendlich der Staat für die zusätz-
Morsleben (A.8) und Asse (A.9) sind Schätzungen
lichen Kosten aufkommen muss.
über die noch verbleibenden Kosten vorhanden. So
▪ Die Ausgaben, die für den deutschen Anteil an werden die staatlichen Ausgaben für den Standort
EURATOM (A.5) nach dem Atomausstieg Deutsch- Morsleben nach 2022 voraussichtlich noch etwa 1
lands weiterhin anfallen werden, sind bis 2027 konk- Mrd. EUR betragen, wohingegen für den Standort
ret bezifferbar. Laut Horizon 2020 werden diese jähr- Asse noch mit maximal 2,41 Mrd. EUR gerechnet
lich rund 0,34 Mrd. EUR betragen. Zudem wird mit wird.
zusätzlichen Ausgaben aus dem EU-Haushalt für das
Zusammenfassend sind künftige Ausgaben in Höhe von
ITER-Projekt in Höhe von insgesamt 8,2 Mrd. EUR ge-
etwa 7 Mrd. EUR nach 2022 bereits absehbar. Zudem
rechnet. In welcher Höhe die anteilige Beteiligung
werden mit großer Wahrscheinlichkeit weitere Ausga-
Deutschlands künftig liegen wird, ist heute nicht ab-
ben anfallen, welche heute allerdings noch nicht konk-
schätzbar. Jedoch stellt ein Weiterführen der finan-
ret beziffert werden können.
ziellen Unterstützung jener Organisation spätestens
nach dem Atomausstieg im Jahre 2022 einen Wider-
spruch zur nationalen Energiepolitik dar. Seit länge- 1.4 Politische
rem werden daher bereits Reformen des EURATOM
Vertrags diskutiert – bisher allerdings ohne sichtba-
Handlungsempfehlungen
ren Erfolg. Die Studie macht deutlich, dass Atomenergie keine
▪ Ähnlich sieht es bei weiteren zu erwarteten Beiträ- kostengünstige Energiequelle ist, wenn man die ver-
gen an internationale Organisationen (A.11) aus – steckten Kosten durch staatliche Förderungen und ex-
es ist davon auszugehen, dass für den Bund weiter- terne Kosten einbezieht.
hin Ausgaben für Beiträge an die IAEO und die CERN
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Trotzdem werden in der politischen Diskussion immer haftbar gemacht werden. Denn viele europäische Nach-
wieder Stimmen für eine Laufzeitverlängerung von barländer verlängern die Laufzeiten auch alter Reaktoren
Atomkraftwerken oder die Förderung der sogenannten oder bauen neue Atomkraftwerke – was nach wie vor
P&T-Technik, mit welcher die Halbwertszeit einzelner das Risiko eines Nuklearunfalls bis hin zu einem nuklea-
radioaktiver Elemente verringert werden könnte, laut. ren Katastrophenfall birgt.
Eine Zusammenstellung vorliegender Einschätzungen Die bestehenden internationalen Nuklearhaftungssys-
zeigt allerdings, dass diese beiden Strategien mit hohen teme schaffen keine solide Haftungsgrundlage. Deutsch-
Risiken verbunden wären. Obwohl die Vision der P&T- land hat im Vergleich mit den europäischen Nachbar-
Technik für die Problematik der Endlagerung radioakti- staaten noch die weitreichendsten Anforderungen an die
ver Abfälle theoretisch interessant scheint, ist der Weg Haftung und Deckungsvorsorge der Atomkraftwerksbe-
zur praktischen Umsetzung mit enorm hohen techni- treiber (unbegrenzte Haftung, 2,5 Mrd. EUR Deckungs-
schen und finanziellen Hürden verbunden. Für ein funk- vorsorge). Die zu erwartenden Kosten eines nuklearen
tionierendes Gesamtsystem, das alle Schritte von der Unfalls (dreistelliger Milliardenbereich) sind um ein
Partitionierung und Wiederaufbereitung bis zur Trans- Vielfaches höher als die Haftungs- und Deckungsvorsor-
mutation umfasst, schätzen Öko-Institut, Universität ge europäischer Nachbarstaaten (dreistelliger Millionen-
Hamburg und Zentrum für Naturwissenschaft und Frie- bereich).
densforschung (2015) die Investitionskosten für die
Die Mindestbeträge für die Haftungshöchstgrenze und
Entwicklung und Umsetzung je nach gewähltem Techno-
die erforderliche Deckungsvorsorge der AKW-Betreiber
logiepfad auf etwa 75 bis 400 Mrd. EUR. Aufgrund der
sollten im Rahmen internationaler Atomhaftungs-
hohen Kosten und der bestehenden technischen Unsi-
übereinkommen dringend angehoben werden. Außer-
cherheiten ist von großen Förderungen dieser Techno-
dem sollte auf EU-Ebene ein einheitliches unionsrechtli-
logie abzuraten.
ches Atomhaftungsrecht eingeführt werden. Falls dies
Eine potenzielle Laufzeitverlängerung würde das weitge- bis zum Atomausstieg 2022 nicht umsetzbar ist, sollte
hend ungelöste Problem der Endlagerung zusätzlich Deutschland zunächst aus dem Pariser Übereinkommen
verschärfen und zu deutlichen Zusatzkosten (u.a. durch sowie dem Brüsseler Zusatzabkommen aussteigen,
notwenige Nachrüstungen an AKW und zusätzlichen welche die Haftung der AKW-Betreiber limitieren. Dabei
Atommüll) führen. Da alle verbleibenden sechs AKW könnte sich Deutschland an Österreich als atomfreies
bereits ein hohes Alter von 31 bis 35 Jahren haben, wäre Land orientieren (siehe hierzu auch (FÖS 2017b)).
ein Weiterbetrieb zudem mit hohen materiellen und
technischen Risiken verbunden – ausgelegt sind Atom-
kraftwerke auf eine Betriebsdauer von 30 bis 40 Jahren.
Auch könnte ein längerer Betrieb der deutschen AKW die
Energiewende zusätzlich erschweren. Atomkraftwerke
sind auf den Dauerbetrieb ausgelegt und können nicht
flexibel hoch- und heruntergefahren werden. Dadurch
sind sie nicht kompatibel mit den erneuerbaren Energie-
quellen, die wetter- und tageszeitenbedingten Schwan-
kungen unterliegen. Diese Inkompatibilität verhindert
eine Transformation hin zu einer flexibleren Energiever-
sorgung, welche bei einer starken Nutzung erneuerbarer
Energien notwendig ist.
Daher sollte der Atomausstieg wie geplant umgesetzt
werden und der Ausbau und die technische Optimierung
bereits vorhandener Technologiesysteme (insbesondere
der Ausbau erneuerbarer Energien) Priorität haben.
Selbst wenn der Atomausstieg wie geplant vollzogen
wird, besteht in einigen Punkten akuter Handlungsbe-
darf. Deutschland sollte keine Atomprojekte im Aus-
land mehr fördern. Weitere Hermesbürgschaften für
ausländische Atomprojekte sind genauso widersprüch-
lich zum Atomausstieg Deutschlands wie weitere staatli-
che Förderungen im Rahmen von EURATOM. Zudem
sollte auch auf internationaler Ebene die Atomener-
giewirtschaft bei Verschulden von Schäden unbegrenzt
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2 Fragestellung und Methodik Stelle notwendig, den hier zugrunde gelegten Subventi-
onsbegriff näher zu erläutern. Dabei ist zu beachten,
Nach einer langen politischen Vorlaufphase und wider- dass sich in verschiedenen Subventionsbegriffen die
sprüchlichen Politikentscheidungen votierte der Deut- „unterschiedlichen politischen und wissenschaftlichen
sche Bundestag im Jahr 2011 mit großer Mehrheit für Auffassungen über die Funktion des Staates im
den vollständigen Atomausstieg bis zum Ende des Jahres Wirtschaftsgeschehen (…) widerspiegeln“ (Rave 2005, S.
2022. Grund dafür waren die Eindrücke der Reaktorkata- 28).
strophe von Fukushima Daiichi in Japan.
Nach Fritzsche u. a. (1988) spielen folgende drei Krite-
Keine andere Stromerzeugungstechnologie in Deutsch- rien bei der Unterscheidung verschiedener Subventions-
land ist so stark staatlich gefördert worden. Ohne die begriffe eine übergeordnete Rolle:
hierzulande gewährte staatliche Unterstützung wäre
1. der Kreis der laut Definition zulässigen Subven-
vermutlich nie ein Atomkraftwerk zur Stromerzeugung
tionsgebenden und Subventionsempfangenden
ans Netz gegangen. Nun, da das Ende der Atomkraft in
2. die Charakteristika der Subventionsleistung
Deutschland unmittelbar abzusehen ist, bietet sich die
Gelegenheit, eine umfassende Kostenbilanz zu ziehen: 3. die Subventionsformen
Was hat die Atomenergienutzung den deutschen Staat
bzw. die Stromverbraucher*innen gekostet? In einer In der Finanzwissenschaft ist es üblich, einen weiten
Zwischenbilanz wird die Gesamtsumme der staatlichen Subventionsbegriff zu verwenden, der sich wie folgt
Förderungen für den fast 70-jährigen Zeitraum von 1955 zusammenfassen lässt: Eine Subvention ist eine Hilfeleis-
bis 2022 ermittelt. Die Analyse baut dabei auf verschie- tung, die durch spezifische Wesensmerkmale charakteri-
denen Studien des FÖS zu den staatlichen Förderungen siert ist. Subventionsgebende sind staatliche sowie
von Atomenergie, Steinkohle, Braunkohle, Erdgas sowie zwischen- und überstaatliche Organisationen. Darüber
erneuerbaren Energien im Rahmen des Projekts „Was hinaus werden auch Organisationen, die bei der Geld-
Strom wirklich kostet“ auf (FÖS 2010; FÖS 2012a; FÖS vergabe nur als Mittler öffentlicher Organe und Behör-
2015; FÖS 2017a). den auftreten, wie z.B. die Kreditanstalt für Wiederauf-
bau (KfW), in den Kreis möglicher Subventionsgebenden
Doch auch nachdem das letzte Atomkraftwerk 2022 vom
mit aufgenommen. Letztendlich ist dabei entscheidend,
Netz gegangen ist, werden weitere Kosten für den Staat
dass die Subventionsgewährung auf Kosten der Allge-
und Steuerzahler*innen anfallen, beispielsweise durch
meinheit vollzogen wird (vgl. Nieder-Eichholz 1995).
den Rückbau kommerzieller Reaktoren oder von For-
Subventionsnehmende sind nach der finanzwissen-
schungsreaktoren oder die Endlagerung. Es wird daher
schaftlichen Theorie erwerbswirtschaftlich orientierte
zusätzlich eine Größenordnung der nach 2022 noch
private und öffentliche Unternehmen.1 Zu den Charakte-
anfallenden Kosten ermittelt.
ristika der Subventionsleistung zählen in erster Linie drei
Punkte: Es handelt sich erstens um Zahlungen, die be-
2.1 Inflationsbereinigung wusst nur einer bestimmten Teilmenge gesellschaftlicher
Akteur*innen zuteil werden, d.h. sie haben diskriminie-
Erfasst werden alle Ausgaben der jeweiligen Jahre (no- renden Charakter. Zweitens gibt es keine unmittelbare
minale Beträge). Um sie auf heutige Preise (Preisstand Gegenleistung bzw. weichen die Bedingungen des Leis-
2019) umzurechnen, erfolgt eine Inflationsbereinigung tungsaustauschs von den im marktwirtschaftlichen
mit Hilfe der Zeitreihe des Verbraucherpreisindex für Bereich üblichen Bedingungen ab. Drittens ist der Erhalt
Deutschland des Statistischen Bundesamts. von Subventionen an bestimmte Verhaltensweisen
gebunden. Dabei ist nicht relevant, ob sich ein*e Ak-
2.2 Subventionsbegriffe – teur*in auch ohne Subventionierung, in der dem Sub-
ventionstatbestand entsprechenden Weise verhalten
Definitionen und Beispiele hätte.
In der vorliegenden Studie wird bewusst der Begriff der Es gibt verschiedene Subventionsformen, die aus ökolo-
„staatlichen Förderungen” verwendet, weil neben Sub- gischer Sicht alle relevant erscheinen: Subventionen im
ventionen im engeren Sinne (Finanzhilfen und Steuer- engeren Sinne sind Geldleistungen des Staates an Un-
vergünstigungen) auch staatliche Regelungen einbezo-
gen werden, welche die einzelnen Energieträger begüns-
tigen, ohne dass eine Budget-wirkung auf die öffentli- 1
Die Einbeziehung privater Haushalte ist umstritten und
chen Haushalte entsteht.
wird bei verschiedenen Autor*innen von der Bewer-
Da weder in der wissenschaftlichen Literatur noch in der tung weiterer Kriterien abhängig gemacht. Vgl. hierzu:
Praxis ein eindeutiger und allgemein gültiger Subventi- Hansmeyer 1977, S. 959-996 sowie Nieder-Eichholz
onsbegriff existiert (vgl. Rave 2005), ist es an dieser 1995, S.26.
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ternehmen ohne angemessene Gegenleistung, die zur Die problemadäquate Definition und Abgrenzung von
Erreichung eines bestimmten öffentlichen Interesses Subventionen (insbesondere gegenüber allgemeinen
gewährt werden. Diese können in Form von Finanzhilfen Staatsausgaben) hängt vom Untersuchungszweck ab. Für
oder Steuervergünstigungen gewährt werden. Bei Steu- die dieser Studie zugrunde liegenden Leitfragen werden
ervergünstigungen stellt sich die Frage, was die „Ideal- konzeptionell alle Ausgaben und subventionsähnlichen
norm“ der Besteuerung ist, wie also sachgerechte, der Regelungen des Staates berücksichtigt. Dies führt zu
Steuernorm inhärente Differenzierungen von selektiven einer weit gefassten Definition von Energiesubventio-
Begünstigungen zu unterscheiden sind (Meyer 2006; nen, bei der neben A) Finanzhilfen und B) Steuerver-
Rave 2005). Unter Subventionen in der weit gefassten günstigungen auch C) staatliche Regelungen mit Subven-
Definition fallen zusätzlich auch indirekte oder „implizi- tionscharakter und D) Externe Kosten berücksichtigt
te“ Subventionen. Dazu gehören staatliche Regelungen werden. In Tabelle 1 wird die Bandbreite der Subven-
mit Subventionscharakter sowie nicht internalisierte tionselemente dargestellt und exemplarisch erläutert.
externe Kosten.
Tabelle 1: Arten von Subventionen und Beispiele
Subventionen mit Budgetwirkung Subventionen ohne Budgetwirkung
B) Steuer- C) Regelungen mit D) Nicht-internalisierte
A) Finanzhilfen
vergünstigungen Subventionswirkung externe Kosten
• Forschungsausgaben • Unterschiedliche • Förderwert der Strompreis- • Unfälle mit Freisetzung
• Bürgschaften, z.B. Atom- Energiebesteuerung erhöhung durch den Emissi- radioaktiver Strahlung
kraftwerke onshandel • Folgekosten der Prozess-
• Stilllegungsbeihilfen • Förderwert durch Regelun- kette des Abbaus und der
• Sanierungskosten (Berg- gen für Rückstellungen Weiterverarbeitung von
bau, Asse) Uran
• etc. • Folgekosten und -risiken
der Endlagerung (soweit
nicht durch Betreiber ge-
tragen)
Subventionen im engeren Sinne Erweiterter Subventionsbegriff
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Meyer (2006)
Allerdings können nicht alle Komponenten der Ge- müssen verschiedene staatliche Ausgaben von der Ge-
samtsubventionen der Atomenergie in Deutschland der samtsumme abgezogen werden. Im Folgenden wird
Stromerzeugung zugeschrieben werden. Um die Summe gekennzeichnet, welche Förderungskomponenten der
der Förderungen für Strom aus Atomenergie in Deutsch- Stromerzeugung zuzurechnen sind.
land in den Jahren 1955 bis 2022 berechnen zu können,
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2.3 Pfadabhängigkeit von ▪ Benachbarte Branchen – zum Beispiel Zulieferbetrie-
be – haben sich an die Erfordernisse der vorherr-
Innovationen schenden Technologie angepasst.
Die in den vergangenen 65 Jahren erfolgte Förderung Der Innovationswettbewerb kann also in eine Einbahn-
der Atomenergie wirkt sich auf Gegenwart und Zukunft straße führen und einen Stillstand hervorrufen, aus dem
aus. Die Evolutorische Ökonomik zeigt, dass und warum nur ein Eingriff von außen wieder neue Impulse setzen
der eingeschlagene Entwicklungspfad Innovationen kann. Besonders problematisch ist die Situation, wenn
erschwert und verhindert. ein bestehendes Paradigma Umwelt- oder Nachhaltig-
Die Evolutorische Ökonomik hat zum Ziel, Einflussfakto- keitsanliegen nicht oder nur unzureichend abbildet, weil
ren und Gesetzmäßigkeiten des wirtschaftlichen Wan- diese zum Zeitpunkt seiner Einrichtung noch nicht von
dels zu identifizieren (Bodo Linscheidt 1999, S.6). Ihr Bedeutung waren oder das genaue Wissen um die durch
liegt die Annahme zugrunde, dass Innovationen zufällig das Paradigma hervorgerufenen Probleme fehlte. Dies
und sprunghaft erfolgen, und sich jeweils dann in einer trifft auch für die Atomenergie zu. Gemäß der evolutori-
Marktwirtschaft durchsetzen, wenn die Rahmenbedin- schen Ökonomik sollte zwar einerseits das politische
gungen dies ermöglichen. Bestehende Technologien, die Interventionsniveau minimiert werden. Um den einmal
sich bewährt haben, bleiben so lange am Markt, bis sie eingeschlagenen, und später als suboptimal erkannten
von einer besseren Innovation abgelöst werden, wäh- Weg zu verlassen, weist die Theorie andererseits darauf
rend sich nicht-marktfähige Innovationen nicht durch- hin, „da[ss] politische Steuerungsimpulse ausreichend
setzen können und selektiert werden. Für die bestmögli- stark sein müssen, um einen irreversiblen Pfadwechsel
che Funktionsweise dieses Systems muss ein fortwäh- zugunsten umweltfreundlicher Technologien einzulei-
rend offener Wettbewerb gewährleistet sein, denn ten“ (Bodo Linscheidt 1999, S.14).
Innovationen lassen sich nicht voraussehen, und damit Die frühere Subventionierung der Atomwirtschaft be-
weder planen noch anordnen. Dies käme einer “Anma- günstigt diese Technologie entlang der Pfadabhängigkeit
ßung von Wissen” gleich (Friedrich August von Hayek heute weiter, was Innovationen durch erneuerbare
1969, S. 225). Da sich die Akteure bei ihrer Suche nach Energien den Markteintritt zusätzlich erschwert. Die
alternativen und verbesserten Technologien von ihrer Entwicklung der vergangenen fast 70 Jahre hätte mehr
Umgebung lenken lassen, d.h. von den bereits etablier- Chancen für umweltfreundliche Energien bereitgehalten,
ten und verfügbaren Technologien, vollzieht sich der wären zum Beispiel nicht die Stromnetze auf zentrale
technische Fortschritt entlang eines Paradigmas. Dafür Kraftwerke ausgerichtet oder die Forschung nicht einsei-
wurde der Begriff der Pfadabhängigkeit geprägt. tig und mit erheblichen Beträgen in Richtung Atomener-
Die Pfadabhängigkeit wird von verschiedenen Faktoren gie gelenkt worden. Lange Zeit verhinderte zusätzlich das
begünstigt. So verfügen etablierte Technologien über Strommonopol einen offenen Innovationswettbewerb
eine Reihe von Vorteilen, die den Marktdurchbruch für unter den Stromerzeugern, vielmehr bot das Monopol
Innovationen erschweren: den Kraftwerksbetreibern die Möglichkeit, ihre Kosten
vollständig auf die Stromkunden umzulegen. Nur durch
▪ Durch Erfahrung konnten Fehlerquellen reduziert
große finanzielle Zugeständnisse seitens des Staates
und die Produktion fortwährend verbessert werden,
waren die Stromkonzerne in den Anfängen der Atom-
was zu Preisvorteilen führt. Dieser Vorteil gegenüber
energienutzung überhaupt bereit, in diesen Bereich
der Innovation wird durch höhere Produktionsmen-
einzusteigen (Arnulf Baring 2009; Joachim Radkau 1983;
gen bzw. Marktanteile zusätzlich unterstützt.
Jürgen Trittin 2009).
▪ Sie binden Sachkapital und Arbeitskräfte, die dem
Paradigma gemäß ausgebildet wurden und in ent- Auch nach dem Atomausstieg im Jahre 2022 werden
sprechenden Denkmustern verhaftet sind. daher die Folgen der fast 70-jährigen Förderung der
Atomkraft bemerkbar bleiben.
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