Governments little helper: EU-Politikkoordinierung in der Alterssicherung - Wirtschafts ...
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Governments little helper:
EU-Politikkoordinierung in der Alterssicherung
Björn Hacker
Zunehmend versucht die Europäische Union (EU) ihren Einfluss auf die Reformen der Alterssicherungssysteme zu mehren. Dabei
bleiben die Relevanz und das Potenzial der Offenen Methode der Koordinierung bislang uneindeutig. Der Beitrag beschreibt am Beispiel
von Rentenreformen in Frankreich, wie diese sogenannte soft governance im nationalen Reformdiskurs unterstützend genutzt wird.
1
– der Umsetzung der europäischen Leit- Strukturwandel angepasst sind; einer
linien in nationale Politikvorhaben sowie Versorgung der Menschen mit den Infor-
– der regelmäßigen Überwachung, Be- mationen, die sie für die Planung ihres
Einleitung: Altersrenten als wertung und gegenseitigen Prüfung im Ruhestands benötigen, und einer Durch-
europäische Kompetenz Rahmen eines ausgefeilten Berichtswesens. führung von Reformen auf der Grundlage
eines möglichst umfassenden Konsensus.“
„Die Verantwortung für Pensionen und Erzielt werden soll durch die Interaktion (Hervorhebungen des Autors)
Renten liegt bei den Mitgliedstaaten“, deren zwischen nationaler und europäischer
Vorrechte oder die Rolle der Sozialpartner Ebene im Rahmen von Peer Reviews und Der Umweg über „weiche“ Steuerungs-
in diesem Bereich werden nicht infrage ge- der Identifizierung von Best-Practice- formen als genereller Trend der EU-So-
stellt, argumentiert die Europäische Kom- Beispielen ein wechselseitiger Lernprozess zialpolitik in den Bereich der freiwilligen,
mission schon in den einleitenden Sätzen unter den Mitgliedstaaten. rechtlich unverbindlichen Koordinierung
ihres im Juli 2010 veröffentlichten Grün- Zu den Zielen schreibt der Rat der Eu- (Leiber/Schäfer 2008) zeugt einerseits vom
buchs für „angemessene, nachhaltige und ropäischen Union (2006, S. 9): Einzelziele Defizit der marktkorrigierenden gegenüber
sichere europäische Pensions- und Renten- der OMK im Rentenbereich (OMK/R) sind der marktschaffenden Integration (Höp-
systeme“ (Europäische Kommission 2010, „angemessene und tragfähige Rentensysteme ner/Schäfer 2010). Andererseits ist der Ver-
S. 2). Sozialpolitik ist und bleibt national- durch Gewährleistung such zur Koordinierung das Eingeständnis
staatliche Kompetenz in der Europäischen eines zunehmenden Erfordernisses zur
Union (EU), so die über Jahrzehnte gültige (1) eines angemessenen Ruhestandseinkom- Abstimmung der mitgliedstaatlichen Po-
Formel. Doch die ökonomische Integration mens für alle und des Zugangs zu Renten, litiken im Integrationsraum. Gerade die
des Kontinents fordert ihren Tribut. Ihre die es den Menschen erlauben, ihren Le- Organisation des finanzintensivsten aller
beiden größten Projekte – der gemeinsa- bensstandard nach dem Ausscheiden aus Sozialsektoren, der Alterssicherung, kann
me Binnenmarkt und die Wirtschafts- dem Erwerbsleben in einem vernünftigen durch ihren erheblichen Anteil an den öf-
und Währungsunion (WWU) – reichen Rahmen aufrecht zu erhalten, im Geiste fentlichen Finanzen zu Externalitäten für
längst in die Ausgestaltung der einzelnen der Solidarität und Fairness zwischen den andere Mitgliedstaaten führen. Im europä-
Wohlfahrtsstaaten hinein und erfordern und innerhalb der Generationen; ischen System von Wettbewerbsstaaten ist
Anpassungen bis hin zu Pfadveränderun- die Höhe der Sozialausgaben zunehmend
gen und Systemwechseln. In Ermangelung (2) der finanziellen Nachhaltigkeit der öf- zu einem entscheidenden Standortfaktor
europäischer Regulierungskompetenz im fentlichen und privaten Rentensysteme, geworden (Busch 2009).
Bereich der Sozialsysteme wurden mit der unter Berücksichtigung des Drucks auf Doch stellt die OMK ein einflussreiches
Lissabonstrategie im Jahr 2000 Anstren- die öffentlichen Finanzen und der Bevöl- Werkzeug im Instrumentenkasten der po-
gungen zur europaweiten Koordinierung kerungsalterung, im Kontext der dreiglei- litischen Akteure dar, um die grundlegen-
des Sozialschutzes unternommen. Aufbau- sigen Strategie zur Bewältigung der Haus- de Asymmetrie der EU zwischen negativer
end auf der Europäischen Beschäftigungs- haltsaspekte der Alterung, insbesondere und positiver Integration (Scharpf 1999,
strategie (EBS) wurde die Offene Methode durch Förderung von längerem Erwerbs- S. 53) zu überwinden? Bislang ist unklar,
der Koordinierung (OMK) in den Sektoren leben und aktivem Altern, Ausgleich von ob sich durch die OMK eine „new mode
Soziale Eingliederung, Altersrenten und Beiträgen und Leistungen in angemessener of governance“ (Hodson/Maher 2001)
Gesundheit/Langzeitpflege gestartet. und sozial ausgewogener Weise, Förderung
Die OMK stellt sich als vierstufiger re- der Bezahlbarkeit und Sicherheit kapital-
kursiver Prozess dar, bestehend aus: gestützter und privater Systeme; Björn Hacker, Dr., Politikwissenschaftler
und Referent in der Friedrich-Ebert-
– der Festlegung gemeinsamer europä- (3) von Rentensystemen, die transparent Stiftung (FES). Arbeitsschwerpunkte:
ischer Leitlinien und Ziele, und an die Bedürfnisse und Erwartun- Wohlfahrtsstaatsreformen, Europäische
– der Formulierung quantitativer und gen von Frauen und Männern und die Integrationsforschung, internationale
qualitativer Indikatoren und Benchmarks Erfordernisse der modernen Gesellschaft, Wirtschaftspolitik.
als Messgrößen, die demografische Entwicklung und den e-mail: bjoern.hacker@fes.de
234 WSI Mitteilungen 5/2011 © WSI Mitteilungen 2011
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fältigung, Aufnahme in elektronische Datenbanken, Veröffentlichung online oder offline) sind nicht gestattet.durchsetzt, also eine Regierungsform, die im demokratischen Staat – das Parlament dies sagt noch nichts aus über die faktische
relativ wenig Gebrauch macht von Mitteln – weitgehend außer Acht gelassen. Die politische Verwendung der OMK. Daher
der hierarchischen Steuerung, sondern auf Argumentationskette hierfür ist denkbar muss zweitens untersucht werden, in wel-
Handlungskoordination zwischen staat- einfach: Die Parlamente haben in der OMK chem Ausmaß in den parlamentarischen
lichen und nicht-staatlichen Akteuren keine offizielle Funktion, ergo lässt sich Beratungen politischer Reformen Referen-
beruht. Gelingt es der OMK, durch ein der Wirkungsgrad dieser Methode auch zen zur OMK vorhanden sind. Hierzu ist
systematisiertes „gegenseitiges Lernen“ nicht im Parlament messen. Doch ob und diskursanalytisch zu prüfen, ob und wie
eine europäische Synthese positiver Re- inwieweit ein Politiktransfer von der sup- am Gesetzgebungsverfahren beteiligte
formerfahrungen der Mitgliedstaaten zu ranationalen Koordinierung auf die natio Akteure die OMK und ihre Ziele in ihre
befördern oder befeuert sie umgekehrt eine nale Ebene stattfindet, misst sich in der politische Strategie einbinden. Über Ko-
„wettbewerbsgetriebene Harmonisierung nationalen Politikarena im Zentrum des dierungen und Klassifizierungen aus dem
über Umwege“ (Urban 2003, S. 50; Platzer Reformgeschehens. Dies ist im demokrati- umfassenden Textkorpus aus Protokollen
2009, S. 116)? schen Staat der parlamentarische Diskurs. von Ausschusssitzungen, Anhörungen,
In diesem Beitrag wird anhand des Hier kommen alle für den jeweiligen Poli- Gesetzesbegründungen und Stellung-
Länderbeispiels Frankreich, wo im letz- tikbereich relevanten nationalen Akteure nahmen können regelmäßig auftretende
ten Jahrzehnt besonders viele umfassende zu Beratungen zusammen, und wenn die Phänomenstrukturen, Akteurskonstel-
Reformschritte stattfanden, analysiert, in- OMK einen Einfluss hat, sollte sich die- lationen und Subjektpositionen identifi-
wieweit die OMK im Bereich der Altersren- ser in expliziten Referenzen oder implizit ziert werden (vgl. Diaz-Bone 2006; Keller
ten (OMK/R) das Potenzial für eine „new in der Verwendung ihrer Zielkriterien als 2007). Da aber auch Kongruenzen und
mode of governance“ besitzt, mit deren Bestandteil der im Parlament verhandelten Referenzen zusammengenommen noch
Einfluss die soziale Dimension des euro- Gesetzesvorhaben zeigen. Mehr noch: Der keine Einflussnahme beweisen, wird drit-
päischen Integrationsprozesses gestärkt Fokus der OMK-Forschung auf die Nut- tens festgehalten, an welchen Stellen nicht
werden könnte. zung der OMK durch die nationalen Re- von einem Politiktransfer auszugehen ist,
gierungsapparate lässt außer Acht, dass die da spezifische Politiken auf alternative
2
Parlamentarier das letzte Wort über politi- Erklärungsfaktoren zurückzuführen sind
sche Vorschläge der jeweiligen Regierung (Evans/Davies 1999, S. 382; Zohlnhöfer/
sprechen und deren Pläne abändern und Ostheim 2007, S. 334). Dies ist möglich,
Methodik: Messung des verwerfen können (De Ruiter 2010, S. 876). indem die im Diskurs zurate gezogenen,
Politiktransfers Die Feststellung des Grads an Politik- die Reform vorbereitenden und begleiten-
transfer (Dolowitz/Marsh 2000) von der den Dokumente als Alternativen geprüft
Um den Einfluss der OMK zu messen, hat Koordinierungsmethode auf EU-Ebene und ihrerseits auf Verbindungen zur OMK
sich in den Sozialwissenschaften bislang in die nationalen Politikarenen ist unab- untersucht werden.
noch kein einheitliches Analyseverfah- dingbar, um den Einfluss der OMK zur Die Messergebnisse einer dergestalt
ren durchgesetzt. Im Gegenteil zeichnet Stärkung der sozialen Dimension des In- durchgeführten Analyse von Politiktrans-
sich der Zugang durch eine große Varianz tegrationsprozesses messen zu können. fer durch offene Politikkoordinierung auf
unterschiedlicher theoretischer und me- Unabhängig davon, nach welchem der europäischer Ebene sind nach Zohlnhöfer/
thodischer Ansätze aus (Hartlapp 2006; drei dominierenden Erklärungsansätze Ostheim (2007, S. 334) in zwei möglichen
Citi/Rhodes 2007; De la Porte 2010). Dabei der Governance-Forschung – Politikdif- Effekten darstellbar – einem Lenkungs-
liegt der Schwerpunkt der Governance- fusion, Politiklernen oder Wettbewerb – und einem Verstärkereffekt. Bei einem
Forschung auf Verfahrensaspekten der (vgl. Radaelli 2003; Holzinger et al. 2007; Lenkungseffekt wird die nationale Politik
OMK. So wird mehrheitlich untersucht, Benz 2007) ein Politiktransfer festgestellt maßgeblich von der OMK beeinflusst; bei
inwieweit sich Lerneffekte durch die Ko- werden soll, ist nach Reimut Zohlnhöfer ihrer Abwesenheit ist von einem anderen
ordinierung einstellen, wie ausgeprägt sich und Tobias Ostheim bei der Messung des Verlauf der Entscheidungsfindung und des
die Partizipation gesellschaftlicher Akteu- Einflusses der OMK auf die nationalen Po- Ergebnisses auszugehen. Dieser lenkende
re gestaltet und wie es um Transparenz litiken ein analytischer Dreischritt vorzu- Effekt ist nur möglich, wenn bei gegebe-
und Legitimität des Verfahrens bestellt nehmen. Dabei wird erstens geprüft, ob ner Kongruenz viele Referenzen zur OMK
ist. Methodisch wird oft die Form von In- eine Kongruenz zwischen den Zielen der und wenige alternative Erklärungsfakto-
terviews mit Ministerial- und Kommissi- OMK und der nationalen Reformpolitik ren vorhanden sind. Ein Verstärker- oder
onsbeamten und weiteren Akteuren, wie festgestellt werden kann. Dies kann mittels Katalyseeffekt unterstützt die national-
etwa Sozialpartnern und Nichtregierungs- einer inhaltsanalytischen Gegenüberstel- staatlichen Akteure zur Verfolgung einer
organisationen, gewählt. Im Hintergrund lung der Nationalen Reformpläne mit den bestimmten, durch sie selbst gewählten
dieser Untersuchungen steht fast immer bewertenden Gemeinsamen Berichten von Reformrichtung. Diese Wahl hätten die
der Anspruch, Effektivität und Einfluss Europäischer Kommission und Rat erfol- Akteure auch bei Abwesenheit der OMK
der Koordinierungsmethode festzustel- gen. Die Übereinstimmung zwischen den getroffen; die Akteure nutzen die europä-
len. Doch während diese Annäherung fast europäischen Zielsetzungen und der im ische Ebene in einem strategischen Sinne,
ausschließlich über Verfahrensregularien, jeweiligen Bereich betriebenen Politik ei- um ihre Argumente zu untermauern und
verfasste Dokumente und die an ihrer Er- nes Mitgliedstaats ist die „conditio sine qua die Durchsetzung ihrer Politik zu erleich-
stellung beteiligten Personen kreist, wird non“ für die Existenz eines Politiktransfers tern. Ein katalysierender Effekt stellt sich
der Hauptort des politischen Geschehens (Zohlnhöfer/Ostheim 2007, S. 333). Doch bei gegebener Kongruenz durch eine Viel-
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235zahl an Referenzen wie auch alternativen populaire und des Plan dépargne retraite zunehmend Raum gegeben wurde (vgl.
Erklärungsfaktoren ein. Zu ergänzen ist collective. Mit der so geschaffenen, wach- Hacker 2010, S. 152ff.).
ein dritter möglicher Effekt einer neutralen senden Bedeutung der privaten Altersvor-
Wirkung der OMK (vgl. Chalmers/Lodge sorge wurde eine Ersatzfunktion für die 3.1 Kongruenzen mit der
2003) auf die nationale Politikgestaltung. durch die Reformen kontinuierlich sin- nationalen Reformpolitik
Liegt ein neutraler Effekt vor, sind bei gege- kende Ersatzrate geschaffen (Palier 2003).
benen Kongruenzen nur wenige Referen- Mittels präsidialer Dekrete und nur unter Die Betrachtung der drei Koordinierungs-
zen vorhanden, es steht jedoch eine Viel- Konsultierung der Assemblée Nationale zyklen sowie der zwischenzeitlichen Be-
zahl an alternativen Erklärungsfaktoren und des Sénats trat zum 1. Juli 2008 eine richterstattung des OMK-Prozesses zwi-
bereit (vgl. Hacker 2010, S. 102ff.). Reform der Régimes Spéciaux der großen schen 2002 und 2009 zeigt Frankreich als
Staatsbetriebe (etwa Electricité de France kooperativen Partner der EU. In ihrem
3
(EDF), Sociéte nationale des chemins de Nationalen Strategiebericht (NSB) zur
fer français (SNCF), Régie autonome des Alterssicherung von 2002 diskutiert die
transports Parisiens (RATP)) in Kraft. Die- französische Regierung sehr offen und
Relevanz der OMK in se eigenständigen Rentensysteme wurden durchaus selbstkritisch die Unzulänglich-
der französischen an die 2003 verabschiedeten Konditionen keiten und den Reformbedarf des franzö-
Reformpolitik des Beamtensystems angeglichen. Damit sischen Rentensystems, orientiert an den
lag eine weitgehende Harmonisierung des Zielvorgaben der OMK/R: Auf das baldi-
Von Mitte der 1980er Jahre bis 2002 ver- kompliziert verzweigten französischen ge Erreichen des Rentenalters der ersten
folgten die französischen Regierungen eine Rentensystems vor. Mit der Fillon-Reform Nachkriegsgeneration (Baby-Boomer) sei
Politik der Nicht-Entscheidung bezüglich wurde ein sog. „Rendez-vous 2008“ verein- das Rentensystem Frankreichs nur bedingt
einer umfassenden Reform der Alterssi- bart. Zu diesem Zeitpunkt sollte die Wirk- vorbereitet. Die Alterung der Gesellschaft
cherung. Von drei geplanten größeren Re- samkeit der beschlossenen Maßnahmen könne dabei nur partiell von einer stei-
formschritten scheiterten zwei durch Rück- evaluiert und unter Umständen ergänzt genden Beschäftigungsquote kompensiert
nahme der geplanten Maßnahmen infolge werden. Weiterführende Reformmaßnah- werden. Reformen zur Verbesserung der
massiver sozialer Proteste (Plan Juppé) oder men wurden daraufhin im Rahmen des Relation von Beitragszahlern und Ren-
eines Regierungswechsels (Loi Thomas). jährlichen Gesetzes zur Finanzierung der tenbeziehern seien daher unumgänglich
Als einzige erfolgreiche Reform des Ren- Sozialversicherung (Projet de Loi de Fi- (Gouvernement de la République Française
tensystems konnte lange Zeit ausschließ- nancement de la Sécurité Sociale, PLFSS 2002, S. 7f.). Die größte Herausforderung
lich die Balladur-Reform des Jahres 1993 2009) im November 2008 vom Parlament liegt laut Kommission und Rat in der Si-
gelten, deren Reichweite zur Sicherung der verabschiedet. Bestätigt wurde der bereits cherung der finanziellen Nachhaltigkeit
finanziellen Stabilität des Systems jedoch 2003 anvisierte schrittweise Übergang (Europäische Kommission 2003, S. 133f.).
begrenzt war (vgl. Schludi 2005, S. 212). von 40 zu 41 Versicherungsjahren für den Im zweiten NSB von 2005 kann die
2003 wagte die mit einer bequemen Erhalt einer abschlagsfreien Rente für Regierung von Premierminister Domi-
Mehrheit in beiden Kammern des Par- alle Versicherten. Der Zugang zur 2003 nique de Villepin auf die 2003 verabschie-
laments ausgestattete Mitte-Rechts-Re- neu beschlossenen Regelung für den Ru- dete Fillon-Reform zurückblicken. Davon
gierung von Premierminister Jean-Pierre hestand vor Erreichen des gesetzlichen wird ausführlich Gebrauch gemacht. Zu
Raffarin eine umfassende Rentenreform. Rentenalters bei besonders langjährig jedem der OMK-Einzelziele findet sich hier
Mit der nach dem damaligen Sozial- und Versicherten wurde erschwert. Dagegen eine Entsprechung in der jüngsten nati-
Arbeitsminister benannten Fillon-Reform wurde die Mindestrente für Empfänger onalen Rentenpolitik. Die selbstkritische
fand nun die Angleichung des Beamten- des Mindestlohns SMIC in Höhe von Distanz des ersten NSB wird ersetzt durch
systems an das Régime général der in 85 % bis 2012 fortgeschrieben. Besonde- die ständige Betonung, dass die Reform
der Privatwirtschaft Beschäftigten statt; re Aufmerksamkeit wurde der Steigerung ausgewogen und ihr mittelfristiges Er-
die notwendige Beitragsdauer für den der Beschäftigungsmöglichkeiten älterer gebnis vollkommen im Einklang („plei-
Erhalt einer abschlagsfreien Rente wur- Arbeitnehmer gewidmet, etwa durch die nement cohérente“) sei mit den Zielen der
de (schrittweise bis 2008) auf 40 Jahre vollständige Freiheit zur Kumulierung von OMK/R (Gouvernement de la République
erhöht. Zudem wurde für die Versicher- Rente und Erwerbseinkommen für Versi- Française 2005, S. 12). Entsprechend lobt
ten beider Systeme eine weitere Stärkung cherte oder die Erhöhung des Rentenzu- der sog. Synthesebericht von Kommission
der Beitrags-Leistungs-Beziehung durch schlags bei Verbleib in der Beschäftigung und Rat zur OMK/R im Jahr 2006 Frank-
Ausweitung der Qualifikationszeit, Be- über das gesetzliche Rentenalter hinaus. reich für die 2003 durchgeführte Renten-
schränkung der Frühverrentungsmög- Durch die akkumulierte Wirkung der reform. Doch nach wie vor sei Frankreich
lichkeiten und Implementierung eines Rentenreformen von 1993, 2003 und 2008 von einem hohen Finanzdruck infolge der
Bonus/Malus-Systems für den Austritt entwickelte sich die Alterssicherung in Alterung der Gesellschaft und einer ho-
aus dem Erwerbsleben vor bzw. nach dem Frankreich von einem leistungs- (defined hen öffentlichen Verschuldung betroffen.
gesetzlichen Rentenalter, das bei 60 Jah- benefit) zu einem beitragsdefinierten (de-
ren belassen wurde, auf den Weg gebracht. fined contribution) System weiter,1 indem
1 Nicht betrachtet wird im Folgenden die letzte Re-
Hinzu kommt die Institutionalisierung der der versicherungsmathematischen Aktua-
form Ende 2010, die mit der Erhöhung des Renten-
privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge rität und der privaten Altersvorsorge sowie eintrittsalters jedoch ebenfalls dem beschriebenen
im Rahmen des Plan dépargne retraite der bedarfsabhängigen Mindestsicherung Trend folgt.
236 WSI Mitteilungen 5/2011Schon heute überstiegen die Rentenausga- 2046 und zweitens mit dem Anstieg der ische Dimension hinweist. So absolviert
ben als Anteil des Bruttoinlandsprodukt öffentlichen Verschuldung, auch durch die er eine medial inszenierte Informations-
(BIP) mit 13 % das europäische Mittel- Ausgaben im Bereich der Altersrenten, die reise in die Nachbarstaaten Deutschland,
maß, allerdings konnte der Ausgabenan- von 13,1 % des BIP im Jahr 2007 auf 14,8 % Schweden, Finnland und Spanien, um vor
stieg durch die Reform gedämpft werden. im Jahr 2050 ansteigen würden. Frankreich Ort in Gesprächen mit Vertretern der Mi-
Das Land gehöre aber zur Gruppe jener sei weit entfernt vom Lissabonziel einer nisterien, den Rentenversicherungsträgern
Mitgliedstaaten, in denen die private Al- Erwerbsquote in dieser Altersgruppe von und den Sozialpartnern Eindrücke über
tersvorsorge kaum eine Rolle spiele. Be- mindestens 50 % bis 2010, wie es auf dem die Reformtätigkeiten in den jeweiligen
sorgt äußern sich Kommission und Rat Gipfel des Europäischen Rats in Stockholm Ländern zu gewinnen. Diese speist der
zur weiterhin sehr geringen Erwerbsquote 2001 vereinbart wurde. Das Gleiche gilt Minister sehr häufig in die parlamenta-
der älteren Arbeitnehmer. 2004 erreichte für den Beschluss von Barcelona 2002, das rische Reformdiskussion ein. Dabei ist
Frankreich bei der Beschäftigung der 55- effektive Renteneintrittsalter bis 2010 im das zentrale Argument, dass die meisten
bis 64-Jährigen nur einen prozentualen Vergleich zu 2001 um fünf Jahre anzuhe- europäischen Länder bereits umfassen-
Anteil von 37,3 %. Hinsichtlich des Rah- ben. Mit etwa 57,5 Jahren weise Frankreich de Rentenreformen durchgeführt hätten
menziels der Angemessenheit der Renten eines der niedrigsten effektiven Renten- und Frankreich nun unbedingt nachzie-
wird Frankreich bescheinigt, über derart eintrittsalter in der EU auf. Die Reform hen müsse. Außer Frankreich sei es allen
positive Werte von niedrigen Armutsraten der Régimes Spéciaux werde nur wenig zur EU-Ländern gelungen, auf die Herausfor-
und eines hohen Einkommensniveaus für Stärkung der finanziellen Nachhaltigkeit derungen der demografischen und wirt-
ältere Menschen zu verfügen, dass zurzeit des Rentensystems beitragen, da sie nur schaftlichen Entwicklung angemessen zu
keinerlei Handlungsbedarf in diesem Be- etwa 2 % der Erwerbstätigen betreffe, je- reagieren und ihre Rentensysteme entspre-
reich gesehen werde. Da durch die Reform doch trage die Maßnahme zur gesteigerten chend anzupassen (Sénat 2003, S. 21; So-
von 2003 aber das Nettorentenniveau von Gleichbehandlung der Versicherten und zial- und Arbeitsminister François Fillon,
einer heute 80 %igen Ersatzrate (bei einem Systemharmonisierung bei (Europäische Assemblée Nationale 2003a, S. 314). Da-
Durchschnittsverdiener mit Renteneintritt Kommission 2009, S. 102, 120). her versucht die Regierungskoalition den
mit 65 und nach 40 Beitragsjahren) auf Auch wenn Frankreich kein Muster- Eindruck zu erwecken, dass ganz Europa
63 % im Jahr 2050 absinken werde, solle schüler im Sinne der vollen Erfüllung aller auf den Spätzünder Frankreich warte und
die weitere Entwicklung genau beobach- OMK-Ziele ist, sind die Reformanstren- mehr noch: dass nur mittels der von der
tet werden. Mit der Fillon-Reform habe gungen doch eindeutig den drei Zielkri- Regierung eingebrachten Rentenreform
Frankreich auch maßgeblich zur Moder- terien der Koordinierungsmethode zuzu- die Glaubwürdigkeit Frankreichs, über-
nisierung der Alterssicherung beigetragen, ordnen. Selbst in Bereichen, in denen die haupt reformfähig zu sein, in der EU wie-
stellt der europäische Synthesebericht fest. Regierung selbst keine Lösungsansätze derhergestellt werden könne (Ministre de
Hervorgehoben wird die Verringerung der oder Reformpläne anzubieten hat, verwei- la fonction publique, de la réforme de l‘Etat
Ungleichheiten zwischen den verschiede- gert sie sich nicht einer Problembeschrei- et de l‘aménagement du territoire Jean-
nen Einzelsystemen (Europäische Kom- bung. Auch geht sie sehr detailliert auf die Paul Delevoye, Union pour un mouvement
mission 2006). von Kommission und Rat in den Gemein- populaire (UMP), Assemblée Nationale
Der NSB 2008, von der Regierung unter samen Berichten geäußerten Kritikpunkte 2003b, S. 6722). Fillon stößt damit eine
Premierminister François Fillon verfasst, ein, indem entsprechende Schwerpunkte Tür auf, hinter der sich ein mehrheitlich
stellt relativ nüchtern die Evolution des im jeweils nächsten NSB gesetzt werden, schlechtes Bild Frankreichs im Vergleich
französischen Systems der Alterssicherung sodass der Eindruck eines über die Zeit mit seinen europäischen Nachbarstaaten
einschließlich der bislang verabschiede- gestreckten Dialogs entsteht (Hacker 2010, verbirgt. Dieses Bild wird verstärkt durch
ten Reformen dar. Die Gewissheit, mit der S. 267ff.). Daher kann von einer weitgehen- Verweis auf die im Gemeinsamen Bericht
im NSB 2005 noch behauptet wurde, die den Kongruenz der Rentenreformpoliti- 2003 von der EU angeprangerten schlech-
Fillon-Reform von 2003 sichere langfristig ken mit den Zielen der OMK ausgegangen ten Indikatorenwerte Frankreichs in Bezug
die finanzielle Nachhaltigkeit des Renten- werden. auf die Erwerbstätigenquote Älterer, die
systems, weicht einer Analyse der positi- projizierte Entwicklung der staatlichen
ven und negativen Effekte dieser Reform 3.2 Referenzen zur Rentenausgaben und das frühe Renten-
(Gouvernement de la République Française europäischen Dimension eintrittsalter. Die Regierungsmehrheit
2008). Die weiterhin geringe Beschäfti- nutzt die relative Reformrückständigkeit
gungsquote älterer Arbeitnehmer bleibt Das gleiche europäische Bewusstsein bei des eigenen Landes, um den von ihr ge-
der neuralgische Punkt in der Bewertung der Darstellung und Analyse der nationa- planten Veränderungen in der Alterssi-
von Frankreichs Reformpolitik: Sollte sich len Entwicklungen in der Alterssicherung, cherung mehr Nachdruck zu verleihen.
bei der schlechten Beschäftigungssituation das schon die Nationalen Strategieberichte Fast alle Einzelmaßnahmen der Fillon-
der 55- bis 64-Jährigen keine Besserung widerspiegeln, drückt sich auch in den par- Reform werden unter anderen Aspekten
einstellen, sehen Kommission und Rat das lamentarischen Diskursen aus. Dies gilt in auch mit den Beispielen aus EU-Ländern
Land mit einer doppelten Herausforderung besonderem Maße für die Fillon-Reform, begründet, deren Reformbilanz angeblich
konfrontiert: erstens mit dem projizierten da hier die Regierung Raffarin, vor allem positiv ist. Dies setzt sich bei den Folge-
Sinken der Nettoersatzrate in einem unter in Person des zuständigen Sozial- und reformen 2008 fort (vgl. Arbeits- und
den EU-Staaten besonders hohen Maße Arbeitsministers François Fillon, bereits in Sozialminister Xavier Bertrand, UMP,
von 79,7 % im Jahr 2006 auf 62,2 % im Jahr der Reformvorbereitung auf die europä- Sénat 2007, S. 3478; Senator Dominique
WSI Mitteilungen 5/2011
237Leclerc, Vorsitzender des Sozialausschus- zumal beide Ziele sich auch in der Europä- relativ kurze Qualifikationsperiode und
ses UMP, Sénat 2008a , S. 6720). ischen Beschäftigungsstrategie wiederfin- nach Italien über das geringste gesetzliche
Die Opposition hat es schwer, diesen den. Die Zielkriterien der OMK/R ergän- Rentenalter verfügt (Commissariat général
Vergleichen etwas entgegenzusetzen. Sie zen jedoch die eigenen Anstrengungen der du Plan 1991, S. 207ff.).
versucht es, indem sie die vom Minister französischen Politik zur Information in Auch der 1999 erschienene Rapport
vorgetragenen Daten anzweifelt oder den und zum Lernen von anderen EU-Staaten, Charpin enthält ein eigenes Kapitel über
Reformbedarf durch Nennung von Ge- was sich in den Ausschussarbeiten explizit Rentenreformen in anderen Ländern.
genargumenten (hohe Geburtenrate und und in den Plenarberatungen von Assem- Ausgewählt wurden jene Staaten, die ihre
Arbeitsproduktivität) negiert (vgl. Abge- blée Nationale und Sénat implizit bemerk- Alterssicherung zum damaligen Zeitpunkt
ordneter Jean-Pierre Brard, Parti commu- bar macht. bereits maßgeblich verändert hatten oder
niste français (PCF), Assemblée Nationale im Begriff waren, dies zu tun. Dies wa-
2003c). Nur am Rande benennt sie negative 3.3 Existenz alternativer ren insbesondere die EU-Staaten Italien,
Konsequenzen der Rentenreformen ande- Erklärungsfaktoren Deutschland, Großbritannien und Schwe-
rer EU-Staaten, vor allem die voraussehbar den. Neben der Vorstellung grundlegender
erheblich sinkenden Ersatzraten (vgl. Ab- Insgesamt stehen mit Demografie, Finanz- Systemkriterien und einzelner Indikato-
geordneter André Vallini, Parti socialiste druck in den Rentenkassen, Harmonisie- ren, wie Rentenalter, Qualifikationszeit,
(PS), Assemblée Nationale 2003d, S. 5170). rungsbestrebungen und dem so zwar nicht Abdeckungsrate und Rentenausgaben in
Gerade weil Frankreich im europäischen formulierten, faktisch jedoch stattfinden- Prozent des BIP, werden vor allem die
Vergleich so niedrige Werte des effektiven den Projekt eines Umbaus der Alterssiche jüngsten Reformschritte und Reformab-
Renteneintrittsalters und der Erwerbstä- rung von einem leistungsdefinierten zu sichten und ihre möglichen Auswirkungen
tigkeit älterer Arbeitnehmer aufweise, sei einem beitragsdefinierten System für die diskutiert (Charpin 1999, S. 59ff.).
es scheinheilig, längere Beitragszeiten von hier analysierten Parlamentsdiskurse ge- Eingerichtet im Jahr 2000 von der
den Versicherten zu verlangen, die letztlich nügend externe Erklärungsfaktoren bereit Reg ierung Lionel Jospin, hat der Conseil
nur zu einer Rentenkürzung führen wür- (vgl. Hacker 2010, S. 288ff.). Zudem exis- d’Orientation des Retraites (COR) in al-
den (vgl. Senatorin Raymonde Le Texier, tiert eine Vielzahl an Studien und Berich- len seit diesem Zeitpunkt verabschiedeten
PS, Sénat 2008b, S. 7012f.). ten, auf die sich im Reformdiskurs häufig größeren Reformwerken der Alterssiche-
Der Koalition aus UMP und Union bezogen wird und die als Reform vorbe- rung eine tragende Rolle in der Vorbe-
pour la démocratie française (UDF) gelingt reitend einzustufen sind. Doch können reitung der Maßnahmen übernommen.
es, die parlamentarische Opposition mit diese nur schwerlich als „alternativ“ zum Von allen externen Faktoren, die im Re-
dem Argument des allgemeinen Reform- Einfluss der OMK/R angesehen werden. formdiskurs genannt werden, sind die
rückstands des Landes vor sich herzutrei- Denn im Diskurs weisen auch die zurate Referenzen zu den Studien des COR mit
ben. Denn eine Verbesserung der französi- gezogenen Unterlagen einen starken Be- Abstand am zahlreichsten. Mindestens alle
schen Indikatoren zur Alterssicherung im zug zur europäischen Dimension auf. Die zwei Jahre erstellt der COR einen Bericht
europäischen Konzert stellt ein überpar- Darstellung und der Vergleich von Renten- an Premierminister und Parlament, der
teiliches Anliegen dar. Neben ökonomi- systemen und -reformen anderer europä die Gesamtsituation der Alterssicherung
schen Aspekten der Wettbewerbsfähigkeit ischer Staaten mit dem eigenen Land hat in analysiert und geeignete Maßnahmen
und der Einhaltung der Kriterien des Sta- Frankreich eine Tradition, die hier bis zum zum langfristigen Erhalt des Systems vor-
bilitäts- und Wachstumspakts stechen die „Livre blanc sur les retraites“ von 1991, mit schlägt. Mit der Fillon-Reform wurden
Erwerbsquote älterer Arbeitnehmer und dem die Reformdebatte politisch lanciert die Kompetenzen des COR präzisiert.
das effektive Renteneintrittsalter als Re- wurde, zurückverfolgt werden kann. Die- Demnach gehören zu seinen Kernanlie-
formbegründungen im europäischen Zu- ses Weißbuch zeigt für die Zeit seines Er- gen neben der Wahrung der finanziellen
sammenhang hervor. Auch wenn der auf scheinens eine enorme Weitsicht, wenn es Nachhaltigkeit der Rentensysteme auch
die EU bezogene Diskurs bei der Reform die Verwirklichung der vier Binnenmarkt- die Beachtung eines angemessenen Ren-
der Régimes Spéciaux und beim PLFSS freiheiten des freien Verkehrs von Gütern, tenniveaus, insbesondere durch Beobach-
2009 insgesamt relativ schwach bleibt, Dienstleistungen, Kapital und Personen tung der Ersatzratenentwicklung sowie
ziehen sich die für Frankreich scheinbar als besondere Herausforderung für die die Beteiligung an der Information der
unerfüllbaren Lissabonkriterien der Gip- bislang national abgeschlossenen Systeme Bevölkerung über durchgeführte Refor-
feltreffen von Stockholm und Barcelona der Alterssicherung bezeichnet. Fast schon men und die ihnen zuzuschreibenden
als Referenzen durch die Beratungen die- unter Vorwegnahme der OMK/R wird ein Effekte (Loi du 21 août 2003, Article 6).
ser beider Reformvorhaben (Hacker 2010, Systemvergleich der damals zwölf EWG- Diese 2003 ergänzte Aufgabenbeschrei-
S. 277ff.). Staaten durchgeführt, der die Organisati- bung ist mit ihren drei Feldern nahezu
Die niedrige Erwerbsquote Älterer und onsstrukturen, Finanzierungsgrundlagen deckungsgleich mit den drei Rahmenzie-
das relativ frühe Renteneintrittsalter sind und Rentenformen beschreibt sowie Ver- len der OMK/R. In Bezug auf die Orien-
zugleich die prioritären Kritikpunkte von gleiche anstellt zur in der Rentenformel tierung an anderen Ländern enthält der
Kommission und Rat in den Gemeinsamen berücksichtigten Beitragsdauer, zum ge- erste COR-Bericht ein eigenes Kapitel, in
Berichten der OMK/R. Dies ist noch keine setzlichen Renteneintrittsalter und zur dem Reformmaßnahmen in europäischen
hinreichende Begründung für eine direkte Funktionsweise der jährlichen Rentenan- Nachbarstaaten im Hinblick auf eine Ad-
Wirkung der OMK/R auf die französischen passung. Schon 1991 wird bei diesem Ver- aption in Frankreich diskutiert werden.
Reformen im Bereich der Alterssicherung, gleich deutlich, dass Frankreich über eine Dabei wird zunächst die Kompetenz der
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EU im Bereich Alterssicherung erläutert, überein (vgl. etwa COR 2001, S. 182ff.), ließ
wobei die Beschäftigungsziele der Lissa- sich aber erfolgreich im parlamentarischen
bonstrategie ebenso erwähnt werden, wie Diskurs implementieren. Denn auch bei
die zur Zeit der Berichtserstellung gerade Strategische Nutzung den beiden Folgereformen zieht sich der
vorbereitete Implementierung der OMK/R der OMK als Reform- „rétard français“ durch den Diskurs und
(COR 2001, S. 167). Katalysator findet seinen besonderen Ausdruck in der
Auch die Relevanz der OMK/R wird seit Jahren geringen Erwerbstätigkeit älte-
analysiert. Es werden Zweifel hinsichtlich Die europäische Dimension hat in den rer Arbeitnehmer und im relativ geringen
der Durchsetzungskraft der OMK/R, der drei hier untersuchten Reformen der Al- durchschnittlichen effektiven Rentenalter
Richtigkeit der in ihrem Rahmen ange- terssicherung in Frankreich einen festen der Franzosen. Damit ist die Grundidee der
stellten Vergleiche angesichts sehr unter- Bestandteil im nationalen Gesetzgebungs- OMK/R längst in der französischen Politik
schiedlicher Ausgangsbedingungen der diskurs. Dabei zeigt sich eine weitgehende angekommen und dies auf eine interessante
EU-Staaten, der hinreichenden Einbin- Kongruenz der Reformpolitiken mit den Art und Weise. Während etwa Deutsch-
dung politischer und sozialer Akteure in Zielen der OMK/R, die Anwesenheit einer land die Tendenz zeigt, sich im Rahmen
den Prozess und der Gleichgewichtigkeit Vielzahl von Referenzen zur europäischen der OMK/R als übereifriger Schüler zu
ökonomischer und sozialer Ziele geäußert2 Dimension einschließlich des Koordinie- präsentieren, der unabhängig vom Koordi-
(COR 2004, S. 292). Jedoch sieht der COR rungsprozesses und das Vorhandensein nierungsverfahren bereits alle Zielkriterien
zugleich die Notwendigkeit einer ver- alternativer Erklärungsfaktoren auf der erfüllt, sodass Kommission und Rat nicht
stärkten Koordinierung der Alterssiche nationalen Ebene. Damit kann von einem den leisesten Kritikpunkt äußern können
rungspolitiken in Europa. Den politischen katalysierenden Effekt der OMK/R auf die (vgl. etwa das Lob für die deutschen Ren-
Akteuren in Frankreich empfiehlt der französischen Reformpolitiken in der Al- tenreformen in: Europäische Kommission
COR, trotz der nicht perfekt ausgestalte- terssicherung ausgegangen werden. Dieser 2009, S. 59), zeigt sich die französische Re-
ten OMK/R sich für die Entwicklung der Katalyseeffekt fällt stark aus, da die alter- gierung in ihren Nationalen Strategiebe-
Alterssicherungssysteme anderer Länder nativen Erklärungsfaktoren sich ihrerseits richten offen für Veränderungsvorschläge
zu interessieren und sich von einzelnen durch umfangreiche Referenzen zur euro- und verschweigt nicht die Unzulänglichkeit
Reformen in der eigenen Politik inspi- päischen Dimension und, konkreter, zur des aktuellen Stands und der projizierten
rieren zu lassen. Dies gelte besonders für OMK/R hervortun. Entwicklungen ihres Alterssicherungssys-
den Bereich der Beschäftigung älterer So verfügen die politischen Akteure in tems. Die hiermit programmierte Schelte
Arbeitnehmer, in dem Frankreich – wie Frankreich über umfassende Informatio im Rahmen der Gemeinsamen Berichte
der COR 2004 erkennt – im europäischen nen und Vergleichsstudien der europä flankiert so den auf nationaler Ebene längst
Vergleich besonders schlecht abschnei- ischen Alterssicherungssysteme und der festgestellten Reformbedarf.
de und u. U. von anderen Staaten lernen in den Nachbarländern durchgeführten Die Analyse bestätigt die Annahme ei-
könne, wie diese Situation zu verändern Reformanstrengungen. Dabei wird die re- nes Einflusses der Koordinierungsmetho-
sei (COR 2004, S. 332). Die Erwerbsquo- lative Position Frankreichs deutlich sicht- de auf die französische Alterssicherungs-
te älterer Arbeitnehmer bleibt fortan ein bar. Dass sie bei vielen Einzelindikatoren politik. Die politischen Akteure bedienen
Fixpunkt der COR-Berichte, wobei stets Anlass zur Sorge gibt, nutzt die Regierung sich der OMK/R zur Flankierung ihrer ei-
auf die europäischen Verpflichtungen im Raffarin im Jahr 2003, um das der offe- genen Reformpläne, die wiederum in einer
Rahmen der Lissabonstrategie aufmerk- nen Politikkoordinierung inhärente Spiel Art selbstständig entwickelten OMK/R auf
sam gemacht wird (COR 2004, S. 314ff.; des „naming, shaming and blaming“3 ge- bilateraler Basis vorbereitet wurden (Na-
COR 2006, S. 39ff.). Ähnlich den Gemein- gen das eigene Land anzuwenden. Damit tali 2008, S. 231f.). Der Behauptung, dass
samen Berichten im Rahmen der OMK/R gelingt es ihr nachweislich, einzelne Re- der Effekt der OMK/R nur als marginal
identifiziert auch der vierte Bericht des formmaßnahmen im parlamentarischen bezeichnet werden kann (Starzec 2009,
COR vom Januar 2007 das niedrige effek- Gesetzgebungsprozess gegen Angriffe der S. 176), muss jedoch widersprochen wer-
tive Renteneintrittsalter und die zahlrei- Opposition zu immunisieren (Hacker den. Vielmehr begleitet und verbindet sich
chen Möglichkeiten zur Frühverrentung 2010, S. 297ff.). Kein politischer Akteur die OMK/R mit den bereits im nationalen
als hauptsächliche Ursachen für die nied- möchte sich schließlich dem Bestreben Zusammenhang stark europäisch disku-
rige Erwerbsquote der 55- bis 64-Jährigen des eigenen Landes in den Weg stellen, zur tierten Reformbestrebungen und übt so-
(COR 2007, S. 30ff.). Gruppe der besten Schüler innerhalb der mit eine starke „Hebelwirkung“ bzw. einen
Die im Rahmen des COR weiter be- EU zu gehören. stark katalysierenden Effekt aus (vgl. auch
triebenen eigenen Vergleichsstudien tre- Die Taktik ist besonders auffällig Erhel et al. 2005, S. 229).
ten somit keineswegs in Konkurrenz zur durch die vom einstigen Sozial- und Ar-
OMK/R, denn sie greifen deren Inhalte beitsminister Fillon über die vorliegenden 2 So stehe stets die finanzielle Nachhaltigkeit der
Rentensysteme im Zentrum der Gemeinsamen
und Ergebnisse auf und speisen sie so in Vergleichsstudien hinaus erfolgreich in
Berichte von Kommission und Rat, doch werde
den politischen Prozess der Rentenrefor- die politische Arena transportierte Idee kaum über die Gewährleistung eines hohen Ein-
men ein. Für Frankreich kann daher von einer Rangordnung der in der EU durch- kommensniveaus der Rentner gegenüber den
einem Ineinandergreifen aus in europäi- geführten Rentenreformen, ihrer Einzelbe- aktiv Erwerbstätigen berichtet.
3 Dies bezeichnet den Versuch der Steuerung bzw.
scher und nationaler Regie durchgeführten standteile und ihrer Effekte. Das Bild vom Disziplinierung politischer Prozesse über die Ver-
Evaluierungen des Alterssicherungssys- einzigen Reformverweigerer Frankreich öffentlichung von misslichen Zuständen und Nen-
tems gesprochen werden. stimmt zwar nur bedingt mit der Realität nung der Verantwortlichen.
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2395
fiskalpolitische Aspekte im Zentrum des lysator ausgewählter Rentenpolitiken zu
Diskurses. Die als Mittel zur Stärkung des bedenken und zu nutzen. Dies gilt umso
sozialen Charakters der EU eingeführte mehr, als die Kommission mit dem Grün-
Fazit OMK dient durch ihre Nutzung als Beweis- buch Rente andeutet, künftig eine stärkere
mittel für die Notwendigkeit der vorgeleg- Rolle im Feld der Alterssicherungspoliti-
Das Beispiel Frankreich lässt daran zwei- ten Reformpläne somit der Befestigung und ken übernehmen zu wollen. Die dort ge-
feln, ob die OMK im Bereich der Alters- Katalyse des marktschaffenden Charakters stellte Suggestivfrage: „Sollte der politische
renten als „new mode of governance“ gelten der Integration. Koordinierungsrahmen auf EU-Ebene ge-
kann, die regulative oder gar redistributi- Diese Entwicklung wird befeuert durch stärkt werden?“ (Europäische Kommission
ve Sozialpolitik besser macht, als dies die das Unvermögen der Reformgegner in Op- 2010, S. 20), wird mit einem europäischen
Mitgliedstaaten könnten (Lodge 2007). positionsparteien und Gewerkschaften, Mehrwert beantwortet, der sich einstel-
Ihr Wirkungsgrad ist nicht als lenkend die OMK/R als unterstützendes Vehikel le, da sich die Herausforderungen für alle
einzustufen, und so zeigt sie auch keine in ihre eigenen Strategien zu integrieren. Mitgliedstaaten ähnelten und die Refor-
Befähigung, die soziale Dimension der Die Vielfalt der Ziele und Indikatoren der men der Alterssicherungssysteme mit den
EU maßgeblich voranzutreiben. Interes- OMK böte durchaus Optionen zur Thema- Erfordernissen des Stabilitäts- und Wachs-
sant ist jedoch das ihr inhärente Potenzial, tisierung und Untermauerung alternativer tumspakts sowie der „Europa 2020“-Stra-
bestimmte Reformtendenzen auf nationa- Reformkonzepte, in deren Zentrum nach- tegie vereinbar sein müssten. Wenn anste-
ler Ebene zu stützen. Die OMK ist damit haltige Alterssicherungssysteme und ein hende Rentenreformen jedoch weiterhin
mehr als ein Forum zum Austausch von angemessenes Rentenniveau stehen (vgl. vor allem von Interessen der Haushalts-
Informationen (Eckardt 2005; Eichenho- das Beispiel Belgien bei Vanhercke 2007). konsolidierung und der wirtschaftlichen
fer 2009). In Frankreich vermochten es die Für die nun begonnene neue Zehnjah- Wettbewerbsfähigkeit geleitet sein sollten
Reformbefürworter der Regierung und resstrategie der EU „Europa 2020“ sind all (vgl. Hacker/van Treeck 2010), wird die
ihrer parlamentarischen Mehrheit, die Er- jene aufgefordert, die sich um die Ange- „wettbewerbsgetriebene Harmonisierung
gebnisse des Koordinierungsverfahrens in messenheit der Rentenbezüge und den über Umwege“ faktisch an die Stelle des
ihre politische Strategie einzubinden. Bei sozialen Zusammenhalt sorgen, das zu Anspruchs treten, das Europäische Sozial
den betrachteten Reformvorhaben standen erkennende Potenzial der OMK als Kata- modell zu stärken.
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