Industriepolitische Zeitenwende - Tom Krebs
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Tom Krebs Industriepolitische Zeitenwende Ein europäischer Inflation Reduction Act
FES diskurs März 2023 Die Friedrich-Ebert-Stiftung Die Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) wurde 1925 gegründet und ist die traditionsreichste politische Stiftung Deutschlands. Dem Vermächtnis ihres Namensgebers ist sie bis heute verpflichtet und setzt sich für die Grundwerte der Sozialen Demokratie ein: Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität. Ideell ist sie der Sozialdemokratie und den freien Gewerk- schaften verbunden. Die FES fördert die Soziale Demokratie vor allem durch: – politische Bildungsarbeit zur Stärkung der Zivilgesellschaft; – Politikberatung; – internationale Zusammenarbeit mit Auslandsbüros in über 100 Ländern; – Begabtenförderung; – das kollektive Gedächtnis der Sozialen Demokratie mit u. a. Archiv und Bibliothek. Die Abteilung Analyse, Planung und Beratung der Friedrich-Ebert-Stiftung Die Abteilung Analyse, Planung und Beratung der Friedrich-Ebert-Stiftung versteht sich als Zukunftsradar und Ideenschmiede der Sozialen Demokratie. Sie verknüpft Analyse und Diskussion. Die Abteilung bringt Expertise aus Wissenschaft, Zivilgesellschaft, Wirtschaft, Verwaltung und Politik zusammen. Ihr Ziel ist es, politische und gewerkschaftliche Ent- scheidungsträger_innen zu aktuellen und zukünftigen Herausforderungen zu beraten und progressive Impulse in die gesellschaftspolitische Debatte einzubringen. FES diskurs FES diskurse sind umfangreiche Analysen zu gesellschaftspolitischen Fragestellungen. Auf Grundlage von empirischen Erkenntnissen sprechen sie wissenschaftlich fundierte Handlungsempfehlungen für die Politik aus. Über den Autor Prof. Tom Krebs, Ph.D. ist Professor für Makroökonomik und Wirtschaftspolitik an der Universität Mannheim. Für diese Publikation ist in der FES verantwortlich Vera Gohla, Referentin für Wirtschafts- und Strukturpolitik, Abteilung Analyse, Planung und Beratung.
Tom Krebs
Industriepolitische Zeitenwende
Ein europäischer Inflation R
eduction Act
INHALT
4 1 EINLEITUNG
6 2 INFLATION REDUCTION ACT UND E
U-KLIMAPOLITIK
6 2.1 Inflation Reduction Act (IRA)
7 2.2 Förderpolitik der Europäischen Union
8 2.3 Vergleich der beiden Ansätze
9 3 EU-TRANSFORMATIONSPOLITIK: DER MARKTLIBERALE TRAUM
9 3.1 Grundzüge der marktliberalen Theorie
10 3.2 Marktliberale Sozialpolitik
11 4 MODERNE TRANSFORMATIONSPOLITIK: DIE GESELLSCHAFTLICHE REALITÄT
11 4.1 Probleme des marktliberalen Ansatzes
12 4.2 Moderne Transformationspolitik
12 4.3 Moderne Industriepolitik
13 4.4. Eine Chance für Deutschland und Europa
14 5 EIN EUROPÄISCHER IRA
14 5.1 Europäische Union
15 5.2 Deutschland
17 6 FAZIT
18 Referenzen
FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 31
EINLEITUNG
Die USA haben sich mit dem Inflation Reduction Act Konkret sollten auf der europäischen Ebene folgende
(IRA), der rund 370 Milliarden US-Dollar für erneuerbare Maßnahmen Bestandteil einer europäischen Antwort auf
Energien und klimaneutrale Technologien bereitstellt, im den IRA sein:
Kampf gegen den Klimawandel zurückgemeldet. Die euro-
päische Reaktion auf diese Neujustierung der US-amerika- — Europäische Projekte: Ausbau der Förderung von stra-
nischen Klima- und Wirtschaftspolitik war gemischt. Wäh- tegisch wichtigen Projekten im Bereich der Klimatrans-
rend viele Beobachter die klimapolitische Wende der USA formationen bei gleichzeitiger Verschlankung des För-
im Prinzip begrüßten, gab es auch Bedenken, dass der IRA derprozesses.
sich zu stark auf die Produktion in den USA konzentriere
und europäische Produzenten benachteilige. — Beihilferegeln: Flexibilisierung der EU-Beihilferegeln
Die vorliegende Studie untersucht den IRA aus klima- für nationale Förderprogramme, um eine einfache und
und wirtschaftspolitischer Sicht. Darüber hinaus werden mittelstandsfreundliche Förderung privater Investitio-
Empfehlungen abgeleitet, wie die Politik in Deutschland nen in die Erneuerbaren Energien und Dekarbonisie-
und Europa auf den IRA antworten könnte bzw. sollte. Die rung der Industrie zu ermöglichen.
wesentlichen Ergebnisse der Studie können wie folgt zu-
sammengefasst werden. — Gute-Arbeit: Stärkung der europäischen Initiativen zur
Der IRA verfolgt grundsätzlich den richtigen Ansatz, Aus- und Weiterbildung sowie Richtlinien für eine
um eine sozial gerechte Transformation der Wirtschaft hin Gute-Arbeit-Investitionsförderung, die Unternehmens-
zur Klimaneutralität zu erreichen. Er besteht im Wesent- subventionen mit Kriterien wie Tarifbindung oder Mit-
lichen aus einer Industrie- bzw. Standortpolitik, die Unter- bestimmung verbinden.
nehmen und Beschäftigte durch Fördermaßnahmen im
Transformationsprozess unterstützt. Dieser Ansatz ist dem — Strompreise: Anpassung der Beihilferegeln und Re-
europäischen Ansatz vorzuziehen, der auf den CO2-Preis form des europäischen Strommarkts, um wettbewerbs-
als zentrales Instrument der Klimapolitik setzt und somit fähige und stabile Strompreise in der EU zu gewährleis-
die Bestrafung in den Mittelpunkt stellt. Die europäische ten.
Kritik an dem IRA basiert größtenteils auf einem markt-
liberalen Verständnis von Wirtschaft und Gesellschaft, das — Finanzierung: Zusätzliche Möglichkeiten der Finanzie-
einer auslaufenden, neoliberalen Ära zuzuordnen ist. rung schaffen, damit alle EU-Mitgliedsstaaten eine mo-
Deutschland und Europa sollten daher den Vorstoß der derne Industriepolitik umsetzen können.
USA uneingeschränkt begrüßen und mit einem europäi-
schen IRA antworten. Es ist eine Gelegenheit, neben der — Handel: Abschluss zusätzlicher Industriehandelsab-
sicherheitspolitischen Zeitenwende auch eine ökonomische kommen mit Nordamerika und anderen Regionen; Ver-
Zeitenwende in 2023 einzuleiten. zicht auf „Buy-European“ und anderen Formen des
Der IRA ist zwar grundsätzlich richtig, aber er hat auch Protektionismus; zusätzliche EU-Mittel für Ländern im
Schwächen. Deutschland und Europa sollten daher den Globalen Süden zur Entwicklung einer eigenen Version
IRA nicht einfach kopieren, sondern eine eigene, verbes- moderner Industriepolitik.
serte Version entwickeln. Das bedeutet u. a., die institutio-
nellen Stärken des deutschen bzw. europäischen Arbeits- Die europäische Antwort auf den IRA muss auf der EU-
markts auszunutzen. Denn der IRA ist auch ein Versuch Ebene koordiniert werden, aber die Mitgliedsstaaten kön-
der Biden-Regierung, eine Gute-Arbeit-Politik in den USA nen auch mit nationalen Maßnahmen zum Erfolg einer eu-
zu etablieren. Zum Beispiel soll die Höhe der Unterneh- ropäischen Industriepolitik beitragen. Insbesondere sollte
menssubventionen teilweise davon anhängen, ob die geför- die Bundesregierung mit den folgenden Maßnahmen das
derten Unternehmen den „üblichen“ (prevailing) Lohn Fundament für eine moderne Industriepolitik in Deutsch-
zahlen. Eine solche Gute-Arbeit-Politik ist jedoch in den land legen.
USA in der Praxis kaum umsetzbar, da die Tarifbindung
und betriebliche Mitbestimmung überwiegend fehlt. — Investitionsförderung: Zügige Umsetzung der im
Deutschland und Europa sollten den institutionellen Rah- oalitionsvertrag vereinbarten steuerlichen Förderung
K
men der Sozialpartnerschaft nutzen, um eine moderne In- von Transformationsinvestitionen (Superabschreibun-
dustriepolitik erfolgreich umzusetzen. gen).
4 INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE – EIN EUROPÄISCHER INFLATION REDUCTION ACT MÄRZ 2023 FES diskurs— Gute-Arbeit: Zahlung einer Zusatz-Prämie im Rahmen
der Investitionsförderung für Unternehmen mit tarif-
vertraglicher Entlohnung; zügige Umsetzung des Bun-
destariftreugesetzes; Erhöhung der Fördersätze zur
Aus- und Weiterbildung.
— Strompreise: Eine Strompreisbremse für industrielle
Verbraucher, um wettbewerbsfähige und kalkulierbare
Strompreise zu gewährleisten.
— Finanzierung: Die Finanzierung der nationalen Maß-
nahmen zur Umsetzung einer modernen Industriepoli-
tik sollte im Rahmen einer tragfähigen öffentlichen
Haushaltspolitik sichergestellt werden.
Der US-amerikanische Vorstoß in der Klimapolitik bietet
Deutschland und Europa die Chance, mit einer modernen
Industriepolitik den anstehenden Transformationsprozess
erfolgreich zu gestalten. Die genannten Maßnahmen sind
wichtige Bestandteile einer solchen Industriepolitik. Darü-
ber hinaus braucht es einen ressortübergreifenden Plan zur
Energie- und Industriepolitik, den die Bundesregierung
zusammen mit den europäischen Partnern in den kom-
menden Monaten entwickeln und an alle Akteure entspre-
chend kommunizieren sollte – plan beats no plan.
FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 52
INFLATION REDUCTION ACT UND
EU-KLIMAPOLITIK
Die USA haben sich mit dem Inflation Reduction Act schaftspolitischen Programme „Bipartisan Infrastructure
(IRA) im Kampf gegen den Klimawandel zurückgemeldet. Bill“ und „Chips & Science Act“ ist der IRA das dritte
Der IRA besteht aus einem Bündel von Maßnahmen zur Maßnahmenpaket, das den Fokus auf die Stärkung der in-
Förderung klimafreundlicher Produktion und Investitio- dustriellen Basis der US-amerikanischen Wirtschaft legt.
nen, die in diesem Kapitel erörtert werden sollen. Darüber Die drei Pakte haben zusammen ein staatliches Fördervo-
werden die wesentlichen EU-Programme zur Förderung lumen von rund zwei Billionen US Dollar verteilt über die
klimaneutraler Investitionen skizziert und mit dem IRA- nächsten zehn Jahre. Das geschätzte Fördervolumen des
Ansatz verglichen.1 IRA beträgt etwa 370 Milliarden US Dollar.2 Dabei soll die
Finanzierung der Fördermaßnahmen durch eine Anhe-
bung der Mindeststeuer für Unternehmen, das Schließen
2.1 INFLATION REDUCTION ACT (IRA) von Steuerschlupflöchern und einer Reform der Medika-
mentenpreissetzung erfolgen.
Am 16. August 2022 unterzeichnete US-Präsident Joe Der IRA fördert klimaneutrale Investitionen bzw. kli-
Biden den Inflation Reduction Act 2022 (IRA). Dieses maneutrale Produktion durch eine Mischung von Steuer-
G esetzespaket ist das Kernelement der klimapolitischen erleichterungen (Steuergutschriften), direkten Zuschüssen
Agende der Biden-Administration und soll neben der Re- und zinsgünstigen Krediten (White House, 2022a). Die
duktion der Treibhausgasemissionen erreichen, dass Wert- wesentlichen Elemente des Maßnahmenpakets sind in
schöpfungsketten für klimaneutrale Zukunftstechnologien Tabelle 1 dargestellt.
in den USA aufgebaut werden. Nach Einführung der wirt-
Tabelle 1: Geschätzte Förderausgaben (in Milliarden US Dollar) des IRA
CO 2-freie Energieerzeugung — Steuergutschriften für Investitionen in Solaranlagen 196
— Steuergutschriften zur Erzeugung von Wind- und Kernenergie
— Förderung überregionaler Übertragungsnetzprojekten
— Förderung von Energieeffizienzmaßnahmen
Verarbeitendes Gewerbe — Förderung von modernen Produktionsanlagen 71
— Investitionen für moderne Industrieanlagen
Elektro-Mobilität — Steuerliche Anreize für den Kauf von Elektrofahrzeugen 23
— Förderung von Ladeinfrastruktur von Elektrofahrzeugen
Klimafreundliche Technologien — Steuergutschrift für Abschneidung von C0 2 und DAC 17
— Steuergutschrift für Produktion klimafreundlichen Wasserstoffs
— Förderung von Wasserstoffund DAC-Hubs
— Förderung von nachhaltigen Flugkraftstoffen
Andere — Landwirtschaftliche Initiativen 61
— Methanemissionsabgabe
— Investitionen in Resilienzmaßnahmen (ländlicher Raum)
— Fond zur Reduzierung von Treibhausgasen
Quelle: BDI (2023)
1 Siehe Agora (2022), BDI (2023) und Bruegel (2023) für weitere Analysen des IRA und der entsprechenden europäischen Förderprogramme.
2 Die Abschätzung des Finanzierungsvolumens ist mit großer Unsicherheit behaftet, denn Instrumente wie Steuererleichterungen sind im
Umfang nicht gedeckelt, und das letztlich realisierte Volumen hängt wesentlich von dem Verhalten der Unternehmen und Haushalte ab.
6 INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE – EIN EUROPÄISCHER INFLATION REDUCTION ACT MÄRZ 2023 FES diskursIm Mittelpunkt der Debatte in Deutschland und Europa fügung stellen – die Ausnahme wurde zur Regel. Insgesamt
steht die Buy-American- bzw. Local-Content-Anforderun- wird das EU-Fördervolumen für klimabezogene Maßnah-
gen, die als Kriterien für die Vergaben der Steuergutschrif- men auf 645 Milliarden Euro für die Jahre 2021-2027 ge-
ten für gewisse Produkte verwendet werden. So erhalten schätzt, wobei etwas weniger als 100 Milliarden Euro auf
beispielweise die Käufer von Elektro-Autos eine Gutschrift die direkte Förderung privater Investitionen oder Innova-
von bis zu 7.500 US Dollar, aber diese Förderung wird nur tion entfallen (BDI, 2023). Dabei ist der größte Teil der
gewährt, wenn die Endmontage des E-Autos in Nordame- Förderung zinsgünstige Kredite. Darüber hinaus sind die
rika erfolgt, ein Teil der Batterierohstoffe aus Nordamerika EU-Förderprogramme – im Gegensatz zum IRA – in der
oder einem Land mit Freihandelsabkommen kommt, und Regel gedeckelt und EU-Mittel werden teilweise mehrfach
ein Teil der Batteriekomponenten in Nordamerika herge- verplant. Die wesentlichen Quellen der Finanzierung sind
stellt oder zusammengebaut wurde. Diese Vorgaben kön- laut EU-Haushalt, gemäß Mittelfristigem Finanzrahmen,
nen erheblichen bürokratischen – in einem ansonsten eher das Programm NextGenerationEU (Aufbau- und Resilienz-
unbürokratischen – Aufwand in der Umsetzung verursa- fazilität, ReactEU, Horizon Europe, InvestEU) sowie der
chen und verstoßen sehr wahrscheinlich gegen die Frei- REPowerEU (ETS-Innovationsfonds).
handelsregeln der World Trade Organisation (WTO). Die EU hat also mittlerweile eine Reihe von relativ
Ein zentraler Aspekt des IRA ist sein Fokus auf die Ver- großvolumigen Förderprogrammen für klimaneutrale In-
besserung der Arbeitsbedingungen der Beschäftigten in vestitionen aufgelegt, aber im Vergleich zum IRA bestehen
den USA. Konkret sind die Subventionen teilweise an der wesentliche Unterschiede. Insbesondere fördert der größte
Lohnhöhe gekoppelt – Unternehmen, die den „üblichen“ Teil der EU-Mittel öffentliche Investitionen in den Mit-
(prevailing) Lohn zahlen, erhalten einen Extra-Bonus gliedsstaaten und beruht auf zinsgünstigen Krediten, wäh-
(White House, 2023b). Zudem werden die Investitionssub- rend der IRA den Fokus auf die Förderung privater Inves-
ventionen mit der Ausbildung von Fachkräften verbunden. titionen zur Dekarkonisierung mit Steuergutschriften und
Erklärtes Ziel der Biden-Administration ist es, gut bezahlte Zuschüssen legt. Darüber hinaus gibt es die folgenden vier
Arbeitsplätze zu schaffen. In diesem Sinne ist der IRA auch Unterschiede:
ein Gute-Arbeit Paket. Dieser Punkt findet in der öffentli- Erstens ist der EU-Förderprozess ausgesprochen büro-
chen Debatte in Deutschland und Europa kaum Erwäh- kratisch und zeitaufwendig. Dies hat u. a. zur Folge, dass
nung,3 obwohl er für die Biden-Administration eine außer- mittelständische Unternehmen und strukturschwache Re-
ordentlich wichtige Rolle spielt (White House, 2023b). gionen tendenziell einen geringeren Anteil der Fördermit-
tel erhalten. 4 Die Komplexität des Förderverfahrens ist
auch eine Folge der EU-Regel, dass alle geplanten beihilfe-
2.2 FÖRDERPOLITIK DER EUROPÄISCHEN relevanten Maßnahmen von den Mitgliedsstaaten bei der
UNION Europäischen Kommission angezeigt oder sogar förmlich
angemeldet („notifiziert“) und von ihr genehmigt werden
Die Klima- und Wirtschaftspolitik der EU basiert auf der müssen.5 Darüber hinaus ist der größte Teil der EU-Förde-
Idee, dass die staatliche Förderung privater Aktivitäten – rung und auch der deutschen Industrieförderung eine Pro-
sogenannte Beihilfen – in der Regel den Wettbewerb ver- jektförderung, in denen die Fachebene in den jeweiligen
zerren und einem fairen Wettbewerb entgegenstehen. Der Ministerien bzw. der Europäischen Kommission die einzel-
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ne Projektanträge nach einem ausgeklügelten Punktesys-
(AEU-Vertrag) sieht daher grundsätzlich ein Verbot staat- tem bewertet und entsprechende Förderentscheidungen
licher Beihilfen vor und steht damit im Widerspruch zum trifft. Der US-amerikanische IRA ist hingegen ein Pro-
klimapolitischen Ansatz der USA. Allerdings gilt dieses gramm mit relativ einfachen Regeln, wenn von den Local-
Beihilfeverbot nicht ausnahmslos, und es können Unter- Content-Regel abgesehen wird.
stützungsmaßnahmen im Bereich der Forschung und Ent- Zweitens fehlt der EU noch ein Plan für eine kohärente
wicklung (Innovationspolitik), der Regionalförderung oder Industriepolitik, der den betroffenen Akteuren Orientie-
der Energie- und Umweltpolitik unter bestimmten Voraus- rung bieten kann. Das Fehlen eines solchen Plans hat u. a.
setzungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen zur Folge, dass die projektbezogene Innovationsförderung
werden. Hinzu kommt als zentrales Instrument der Klima- mit eingehender Bewertung der einzelnen Anträge die Re-
politik ein einheitlicher und hinreichend hoher CO2-Preis, gel ist (Mikromanagement), aber auf der gesamtwirtschaft-
damit Marktpreise die Klimakosten verschiedener Verhal- lichen Ebene ein europäischer Gesamtplan mit klar defi-
tensweisen angemessen widerspiegeln. nierten Erfolgskriterien nicht existiert. Die Initiative der
Als Antwort auf die unterschiedlichen/diversen Krisen Europäischen Kommission zur Entwicklung einer Green-
hat die EU in den letzten Jahren zahlreiche Sonderpro- Deal-Industriepolitik (EK, 2023) ist nicht nur als eine Ant-
gramme aufgelegt, die staatliche Beihilfen zur Unterstüt- wort auf den IRA zu verstehen, sondern auch ein Versuch,
zung bzw. Förderung wirtschaftlicher Aktivitäten zur Ver- diesen inneren Widerspruch des EU-Fördersystems im Be-
3 Beispielsweise findet dieser Aspekt des IRA keine Erwähnung in den ansonsten sehr ausführlichen Analysen von BDI (2023) und (Bruegel,
2023).
4 Dieser Tendenz entgegen wirken spezielle Förderprogramme für strukturschwache Regionen und KMUs.
5 Das BMWK vertritt die Bundesrepublik Deutschland in den meisten beihilferechtlichen Verfahren bei der Europäischen Kommission.
FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 7reich der Klima- und Wirtschaftspolitik aufzulösen. Die stark verändert, so dass diese Gegensätze in der wirt-
Vorschläge der Europäischen Kommission zu einer Green- schaftspolitischen Praxis häufig weniger stark ausgeprägt
Deal-Industriepolitik werde in Kapitel 5 näher erörtert. sind. Konkret ist das EU-Beihilferecht durch zahlreiche
Drittens fördert der IRA hauptsächlich die Produktion Ausnahmen für F & E-Förderung, Regionalförderung,
klimafreundlicher Wirtschaftsgüter, während die EU-Pro- KMU-Förderung, Energieförderung etc. erheblich flexibili-
gramme den Fokus auf die Förderung von klimafreundli- siert worden. Doch die Summe dieser Ausnahmen und
chen Investitionen im Bereich von Forschung und Ent- Umwege ergibt immer noch keine kohärente Industriepoli-
wicklung legen. Der US-amerikanische Ansatz erleichtert tik, wie sie der US-amerikanische IRA darstellt.
eine Förderung der Skalierung der Produktion, die häufig Die dargestellten Unterschiede in den zwei Politikan-
zentral ist für eine wirtschaftliche Nutzung von Innovatio- sätzen können auf grundlegende Unterschiede in den be-
nen in Zukunftsindustrien. Eine konsequente Anwendung treffenden ökonomischen Theorien zurückgeführt werden.
der Investitionsförderung sollte jedoch ähnliche Impulse Um diese theoretischen Unterschiede besser zu verstehen,
wie die Produktionsförderung geben können, solange die soll in den nächsten zwei Kapiteln die ökonomische
Förderung nicht auf Forschung und Entwicklungsprojekte Grundlage der europäischen Wirtschafts- und Klima
beschränkt bleibt – eine großvolumige Produktion neuer politik (Kapitel 3) und des US-amerikanischen IRAs
Produkte erfordert großvolumige Anlageninvestitionen. (Kapitel 4) eingehender analysiert werden.
Aus ökonomischer Sicht hat die Investitionsförderung den
Vorteil, dass sie direkt den Ausbau von Produktionskapazi-
täten und somit die Stärkung des Produktionspotenzials
fördert.
Viertens sind zwar gute Entlohnung und Arbeitneh-
merrechte ein Grundpfeiler der EU-Arbeitsmarktpolitik,
aber diese Grundsätze finden sich kaum in den genannten
Förderprogrammen wieder. Anders gesagt: Klima- und
Wirtschaftspolitik wird noch zu häufig unabhängig von
der Arbeitsmarktpolitik diskutiert. Die Biden-Administra-
tion hat hingegen mit dem IRA explizit die Industriepolitik
mit der fairen Entlohnung der Beschäftigten gekoppelt.
Dieser Ansatz einer Gute-Arbeit-Industriepolitik erscheint
erfolgsversprechend und sollte auch von der Europäischen
Kommission in ihrem Entwurf einer europäischen Indust-
riepolitik berücksichtigt werden.
2.3 VERGLEICH DER BEIDEN ANSÄTZE
Tabelle 2 zeigt eine vereinfachte Gegenüberstellung der
ökonomischen Grundsätze, auf denen der IRA und die
EU-Klimapolitik bzw. das EU-Beihilferecht basieren. Die
Abbildung ist eine vereinfachende Darstellung der wesent-
lichen Gegensätze der Förderprogramme, wie sie auch in
der Beschreibung des IRA und der EU-Politik in den Ab-
schnitten 2.1 und 2.2 zum Tragen kommt. Die Klima- und
Wirtschaftspolitik der EU hat sich in den letzten Jahren
Tabelle 2: Vergleich der Förderprinzipien
US-Politik (IRA) EU-Politik (Beihilferegeln)
Förderung klimafreundlicher Investitionen bzw. Produktion Bestrafung klimaschädlicher Investitionen bzw.
durch Subventionen Produktion durch C02-Preis
Gezielte Förderung bestimmter Wirtschaftssektoren/ Technologieoffene Förderung und Vertrauen in den
Produkte – Staat hat einen Plan Markt – Staat braucht keinen Plan
Allgemeine Förderung der Produktion und Beschäftigung Projektbezogene und bürokratische Förderung von
in den zentralen Wirtschaftszweigen Innovationen
Unternehmenssubventionen steigen mit Lohnhöhe und Innovationspolitik und Arbeitsmarktpolitik sind
Ausbildungsanstrengungen (Gute-Arbeit-Politik) unabhängige Politikfelder
8 INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE – EIN EUROPÄISCHER INFLATION REDUCTION ACT MÄRZ 2023 FES diskurs3
EU-TRANSFORMATIONSPOLITIK:
DER MARKTLIBERALE TRAUM
Die Grundsätze der Wirtschafts- und Klimapolitik der Eu- anderer Akteure. In einer solchen Situation wird selbst ein-
ropäischen Union, auf denen die EU-Beihilferegeln basie- zelwirtschaftlich vernünftiges Verhalten häufig zu keinem
ren, wurden in den 1990er Jahren entwickelt. Diese gesamtgesellschaftlich wünschenswerten Ziel führen, und
Grundsätze sind abgeleitet aus einer marktliberalen Theo- es ist die Aufgabe des Staats, durch zielgenaue Eingriffe ins
rie von Wirtschaft und Gesellschaft, die lange Zeit auch Marktgeschehen gesamtwirtschaftliche Effizienz zu ge-
die öffentliche Debatte wirtschaftspolitischer Themen ge- währleisten.
prägt hat. Diese Debatte hat sich – genauso wie die Wirt- Konkret haben zwei Externalitäten die klimapolitische
schafts- und Klimapolitik der EU – in den letzten Jahren Debatte geprägt, und entsprechend besteht die EU-Klima-
weiterentwickelt. Trotzdem schwingt der Geist der markt- politik – neben dem Vertrauen auf den Marktprozess – im
liberalen Theorie unterschwellig bei fast jeder öffentlichen Wesentlichen aus zwei zentralen Instrumenten:
Debatte zur EU-Politik mit. Insbesondere haben sich in
der Debatte zu den möglichen europäischen Antworten auf — Ein einheitlicher und hinreichend hoher CO 2-Preis, da-
den IRA marktliberale Stimmen zahlreich zu Wort gemel- mit Marktpreise die Klimakosten verschiedenerer Ver-
det.6 Um diese und andere Vorschläge einzuordnen und haltensweisen angemessen widerspiegeln.7
bewerten zu können, sollen in diesem Kapitel die wesent-
lichen Elemente des marktliberalen Ansatzes zur Klima- — Eine technologieoffene Forschungsförderung, um ge-
bzw. Transformationspolitik skizziert werden. winnorientierten Unternehmen einen zusätzlichen An-
reiz zur Entwicklung klimafreundlicher Technologien
zu geben.
3.1 GRUNDZÜGE DER MARKTLIBERALEN
THEORIE Beide Maßnahmen sind im Prinzip vernünftig. Ein CO2-
Preis ist ein zielgenaues Instrument, um klimaschädliches
Der marktliberale Ansatz hat seine Wurzeln im Liberalis- Verhalten und die damit verbundene negative Externalität
mus und zwei ökonomischen Ideen, die eng mit dem Libe- zu bekämpfen. Diese Klima-Externalität ist wissenschaft-
ralismus verbunden sind. Erstens ein Konzept der Freiheit, lich gut belegt und erklärt die Zentralität der CO2-Beprei-
das der wirtschaftsliberalen Tradition entspringt und wort- sung in der klimapolitischen Debatte. Dabei ist für den
gewaltig von Friedrich Hayek in „The Constitution of Li- marktliberalen Ansatz besonders wichtig, dass ein einheit-
berty“ (1960) beschrieben wird. Im Mittelpunkt steht eine licher CO2-Preis für alle Sektoren und Wirtschaftszweige
Marktwirtschaft, in der Individuen und Unternehmen im gilt. Die ökonomische Logik der CO2-Bepreisung als Leit-
Wettbewerb um die besten Ideen großartige Leistungen instrument der Klimapolitik ist prägnant in dem ersten
erbringen und so gesellschaftlichen Wohlstand erzeugen. Absatz eines offenen Briefs zusammengefasst, den 3.000
Angewandt auf die Klima- bzw. Transformationspolitik be- Ökonomen – darunter 28 Nobelpreisträger und 15 ehema-
deutet dieser wirtschaftsliberale Ansatz einen Fokus auf lige Vorsitzende des US-amerikanischen Council of Advi-
klimafreundliche Innovationen, die von gewinnorientier- sers – im Januar 2019 im Wall Street Journal veröffentlicht
ten Unternehmen entwickelt und gewinnbringend verkauft haben:
werden. “A carbon tax offers the most cost-effective lever to
Die zweite Idee basiert auf der Einsicht, dass die eigene reduce carbon emissions at the scale and speed that is
Freiheit dort aufhört, wo sie die Freiheit anderer ein- necessary. By correcting a well-known market failure, a
schränkt. Aus liberaler Sicht sind staatliche Eingriffe in die carbon tax will send a powerful price signal that harnesses
freie Marktwirtschaft in der Regel gerechtfertigt, wenn so- the invisible hand of the marketplace to steer economic
genannte Externalitäten vorliegen: Die Konsum- und Pro- actors towards a low-carbon future.” (Economists’
duktionsentscheidungen einzelner Akteure haben einen Statement, 2019)
direkten und nennenswerten Effekt auf das Wohlergehen
6 Siehe beispielsweise Bruegel (2023) und Fratzscher, Wambach und Wolff (2023) für mögliche europäische Antworten bzw. Nicht-Antworten
auf den IRA aus der Perspektive der marktliberalen EU-Tradition.
7 Eine einheitliche CO2-Bepreisung kann entweder über eine CO2-Steuer oder den Handel von CO2-Zertifikaten implementiert werden. Für die
hier durchgeführte Analyse ist es unwesentlich, wie die CO2-Bepreisung implementiert wird.
FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 9Eine Forschungsförderung ist ökonomisch sinnvoll, söhnt. Diese Antwort stand schon immer auf theoretisch
weil private Unternehmen die positiven Externalitäten ih- sehr wackeligen Füßen und wurde mittlerweile hinrei-
rer Forschungsaktivitäten nicht vollständig berücksichti- chend häufig widerlegt.
gen und daher ohne Förderung weniger Forschung betrei- Die zweite Antwort basiert auf einer scheinbar progres-
ben, als gesamtgesellschaftlich wünschenswert wäre. Die siven Idee, ist aber im Grunde eine subtile Form der Tri-
positiven Spillover-Effekte der Wissensproduktion – soge- ckle-Down-Hypothese. Sie steht – im Gegensatz zur einfa-
nannte Wissensexternalitäten – sind theoretisch gut fun- chen Version –– theoretisch auf einem festen Fundament
diert und empirisch hinreichend belegt (Bloom et al., und ist die gängige ökonomische These in der Klimapoli-
2019). Dabei ist es aus marktliberaler Sicht zentral, dass tik. Dieser Ansatz setzt auf Umverteilung durch ein pro-
die Forschungsförderung technologieoffen erfolgen sollte. gressives Steuersystem und den Sozialstaat, um die Wohl-
Denn die Förderung spezieller Technologien würde ein standsgewinne eines grünen Wirtschaftsbooms gerecht zu
staatliches Wissen voraussetzen, dass in der marktliberalen verteilen. Anders gesagt: Zuerst wird der Kuchen größer
Welt kein einzelner Akteur besitzen kann. Im Prinzip und grüner gemacht, und dann wird er durch den Staat
schließt eine solche Technologieoffenheit sogar die Förde- gerecht verteilt. Prominente Beispiele dieses Ansatzes zur
rung von Technologien wie z. B. Elektrolyseverfahren zur Sozialpolitik im Rahmen der Klimapolitik finden sich in
Produktion von grünem Wasserstoff aus, auch wenn diese einer Vielzahl von Studien verschiedener Expertengruppen
extreme Position mittlerweile nur noch selten in der Öf- zum Klimageld.
fentlichkeit vertreten wird. Dieser Ansatz klingt zunächst sehr sozial. Doch bei ge-
Der marktliberale Ansatz zur Klimapolitik basiert auf nauerer Betrachtung wird deutlich, dass er zu kurz greift
der Idee, dass in einer Marktwirtschaft mit funktionieren- und sogar die soziale Gerechtigkeit schwächen kann. Denn
dem Preissystem die Entscheidungen von Millionen einzel- erstens ist eine staatliche Ex-post-Umverteilung des Er-
ner Unternehmen und Haushalte wie von einer unsichtba- werbseinkommens immer mit dem Risiko verbunden, dass
ren Hand geleitet zu einem wünschenswerten (Pareto effi- negative Anreizeffekte zu einem Konflikt zwischen Wirt-
zienten) Ergebnis führen. Diese Unsichtbare-Hand-Ana- schaftswachstum (Effizienz) und sozialer Gerechtigkeit
logie wird üblicherweise mit dem Werk von Adam Smith (Verteilung) führen. Politisch bedeutet dies in der Regel
verbunden und ist in den Wirtschaftswissenschaften als eine Verengung der Debatte auf einen imaginären Vertei-
Erstes Wohlfahrtstheorem bekannt. In seiner modernen lungskampf zwischen der „Mittelschicht“ (der angeblich
Fassung wurde dieses Theorem von den Ökonomen Ken- etwas genommen wird) und den „unteren Schichten“ (de-
neth Arrow und Gerard Debreu (und Lionel McKenzie) in nen etwas gegeben wird). Oder es schafft eine kontrapro-
den 1960er Jahren entwickelt bzw. analysiert. Krebs (2023) duktive Diskussion über die Höhe der Transferzahlungen
bietet eine weiterführende Diskussion der Annahmen und für die sog. „Verlierer“ der Globalisierung bzw. der zukünf-
Modelle, mit denen marktliberale Ökonomen den Fokus tigen Klimatransformation.
auf CO2-Preis und Forschungsförderung in der Klimapoli- Und zweitens vernachlässigt ein solcher Ansatz, dass in
tik rechtfertigen. einer Marktwirtschaft Arbeitslosigkeit oder ein niedriges
Erwerbseinkommen häufig mit geringer gesellschaftlicher
Wertschätzung verbunden ist – der Lohn misst den „Wert“
3.2 MARKTLIBERALE SOZIALPOLITIK der Arbeit. Solche „Identitätsaspekte“ bilden – stark ver-
einfacht – den Kern der These des Philosophen Michael
Die marktliberale Theorie bzw. das Unsichtbare-Hand- Sandel (2020), dass eine nur auf Ex-post-Umverteilung fo-
Theorem behaupten die gesamtwirtschaftliche Effizienz kussierte Sozialpolitik keine angemessene gesellschafts-
eines marktwirtschaftlichen Systems, aber es wird keine politische Antwort auf Globalisierung und Strukturwandel
allgemeine Aussage über die Verteilung getroffen. Anders sein kann. Aus dieser Perspektive ist es auch nachvollzieh-
gesagt: Auch wenn der marktliberale Politikansatz zu bar, dass eine Partei wie die SPD in der letzten Bundestags-
nachhaltigem Wirtschaftswachstum führen sollte, lässt die- wahl die Idee des „Respekts“ im Allgemeinen und den
se Theorie immer noch offen, wer davon profitieren wird. Mindestlohn im Speziellen in den Mittelpunkt gestellt hat.
Konkret stellt sich die Frage, ob und wie die Politik ge- Diese Überlegungen bedeuten nicht, dass Sozialversi-
währleisten kann, dass möglichst viele an einem zukünfti- cherung und Umverteilung schlecht sind. Eine umfassende
gen Wirtschaftsboom teilhaben können. Marktliberale Wirtschafts- und Sozialpolitik wird immer auch ein ange-
Wirtschaftspolitik hat darauf zwei Antworten, die beide messenes Sozialversicherungssystem implizieren. Doch es
nicht überzeugen. zeigt, dass ein einseitiger Fokus auf die klassischen Instru-
Die erste Antwort basiert auf einer einfachen liberalen mente der Sozialpolitik, der typisch ist für die marktlibera-
Idee: Trickle-Down-Economics. Diese in der Vergangen- le Klima-Agenda, keine soziale Gerechtigkeit schafft. Um
heit beliebte Antwort besagt zum Beispiel, dass die Unter- möglichst vielen Menschen eine echte Teilhabe am grünen
nehmensgewinne und positiven Beschäftigungseffekte im Wirtschaftsboom zu ermöglichen, braucht es zusätzliche
expandierenden Wasserstoffsektor mittel- und langfristig Maßnahmen, die bereits während der Produktionsphase
eine positive Wirkung auf andere Sektoren und alle Ein- greifen und direkt die Verteilung der Markteinkommen
kommensgruppen entfalten werden. Am Ende gibt es nur verändern.
Gewinner und Klima, Wirtschaft und Gesellschaft werden
durch die unsichtbare Hand des Markts miteinander ver-
10 INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE – EIN EUROPÄISCHER INFLATION REDUCTION ACT MÄRZ 2023 FES diskurs4
MODERNE TRANSFORMATIONS
POLITIK: DIE GESELLSCHAFTLICHE
REALITÄT
In diesem Kapitel werden die fundamentalen Probleme der Das erste fehlende Element in der marktliberalen Theo-
marktliberalen Theorie erörtert und die wesentlichen Ele- rie sind Anpassungskosten in Verbindung mit Unsicherheit
mente einer modernen Transformationspolitik skizziert. (Komplexität). Menschen und Unternehmen brauchen
Der marktliberale Ansatz zur Klima- und Wirtschaftspoli- Zeit, um ihr Verhalten an die neue, klimaneutrale Welt an-
tik basiert auf einer realitätsfremden Theorie von Wirt- zupassen. Zudem ist die Umstellung auf eine klimaneutrale
schaft und Gesellschaft, und er ist deshalb zum Scheitern Produktion mit hohen Investitionskosten verbunden, in-
verurteilt. Der moderne Ansatz zur Klima- und Wirt- klusive der Kosten der Reallokation und Umschulung der
schaftspolitik basiert hingegen auf einer realistischen The- Arbeitskräfte. Solche Anpassungskosten sind das zentrale
orie von Transformationsprozessen und kann im Prinzip Thema in der Arbeit von Polanyi (1944) zur großen Trans-
den Dreiklang erreichen: Klimaschutz, Wohlstand und so- formation. Insbesondere kritisiert Polanyi die marktlibera-
ziale Gerechtigkeit. Moderne Industriepolitik ist ein zent- le Theorie als realitätsfern, weil sie zuerst die fiktiven Wa-
raler Pfeiler einer modernen Transformationspolitik, und ren „Arbeit“ (Menschen) und „Land“ (Natur) kreiert und
der IRA bietet eine Chance für Deutschland und Europa, dann – entgegen der empirischen Evidenz – annimmt, dass
durch eine moderne Industriepolitik die Klimatransforma- diese fiktiven Waren in einer Marktwirtschaft losgelöst von
tion erfolgreich zu gestalten. dem gesellschaftlichen Kontext agieren. Anders gesagt: Die
marktliberale Theorie wird zu einer marktradikalen Theo-
rie, welche gesellschaftliche Prozesse einzig aus der markt-
4.1 PROBLEME DES MARKTLIBERALEN wirtschaftlichen Perspektive analysiert und interpretiert.
ANSATZES Polanyis Theorie von Wirtschaft und Gesellschaft besagt
darüber hinaus, dass der Druck von marktradikalen Refor-
Marktliberale Wirtschafts- und Klimapolitik ist nicht men und fortschreitender Kommodifizierung bzw. Globa-
grundsätzlich falsch, aber sie greift zu kurz, weil sie auf lisierung zu einer Gegenbewegung der Gesellschaft führen
einer realitätsfremden Theorie von Wirtschaft und Gesell- wird, wie sie sich in jüngster Vergangenheit in der Trump-
schaft basiert. Der Tunnelblick der marktliberalen Theorie Wahl und im Brexit widerspiegelt.
führt zu einer Fehlanalyse des Transformationsproblems Das zweite fehlende Element in der marktliberalen
und somit zu falschen Politikempfehlungen. Denn wir Theorie ist Macht. Auf dem Arbeitsmarkt bestimmen
können zwar im Prinzip unsere Klimaziele mit einer Machtstrukturen die Aufteilung des Mehrwerts bestehen-
marktliberalen Klimapolitik erreichen, indem wir einfach der Beschäftigungsverhältnisse zwischen Arbeit (Arbeit-
den CO2-Preis hoch genug setzen, aber eine solche Politik nehmerseite) und Kapital (Arbeitgeberseite), und diese
würde unweigerlich zu erheblichen Verlusten von gutbe- Verteilung beeinflusst wiederum die Effizienz der Produk-
zahlten Arbeitsplätzen und Wohlstand führen.8 Marktlibe- tion. Der Zusammenhang von Macht, Verteilung und
rale Klimapolitik schafft also einen Widerspruch zwischen Wirtschaftswachstum ist in den 1970er Jahren von einer
Klimaschutz und wirtschaftlichen Wohlstand bzw. sozialer umfangreichen, Neo-Marxistischen Literatur thematisiert
Gerechtigkeit, der die Gesellschaft spalten wird und letzt- worden (Marglin, 1984) und aus historischer Sicht ein we-
lich die Politik zum Umsteuern zwingt. sentlicher Treiber der sozialdemokratischen Bewegung ge-
Die Unzulänglichkeit des marktliberalen Ansatzes kann wesen. Zudem hat die moderne Arbeitsmarktforschung
auf zwei Annahmen der entsprechenden Theorie zurück- empirische Belege für die Zentralität von Machtfaktoren
geführt werden. Konkret vernachlässigt die marktliberale geliefert und gleichzeitig die marktliberale Theorie des Ar-
Theorie zwei strukturelle Eigenschaften realer Gesellschaf- beitsmarkts in vielen Bereichen widerlegt (Manning, 2021,
ten, die in Transformationsprozessen wie der Klimatrans- Krebs und Drechsel-Grau, 2021).
formation eine besonders wichtige Rolle spielen.
8 In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die Lenkungswirkung eines CO2-Preises in vielen Bereichen empirisch gut belegt ist
(Sachverständigenrat, 2019), aber diese Lenkungswirkung genau in dem Bereich gering ist, der besonders wichtig für eine erfolgreiche
Transformation ist: Investitionen in klimafreundliche Zukunftstechnologien, um klimaneutralen technologischen Fortschritt zu schaffen
(Lilliestam et al., 2021).
FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 114.2 MODERNE TRANSFORMATIONS to (2020) stehen stellvertretend für eine neuere
POLITIK Entw icklung in den Wirtschaftswissenschaften, die sich
ernsthaft mit den industriepolitischen Aufgaben eines
Moderne Transformationspolitik basiert auf einer realisti- modernen Staats auseinandersetzt. Im folgenden Ab-
schen Theorie von Wirtschaft und Gesellschaft, die Anpas- schnitt sollen die Grundzüge einer modernen Industrie-
sungskosten, Unsicherheit und Marktmacht explizit be- politik skizziert werden.
rücksichtigt. Eine solche Politik setzt nicht auf die Bestra-
fung klimaschädlichen Verhaltens durch einen CO2-Preis
als zentrales Instrument, sondern unterstützt Menschen 4.3 MODERNE INDUSTRIEPOLITIK
und Unternehmen dabei, sich klimafreundlich zu verhalten
bzw. auf klimafreundliche Technologien umzusteigen. Sie Moderne Industriepolitik fördert die privaten Investitio-
löst den scheinbaren Widerspruch zwischen Klimaschutz nen in klimaneutrale Anlagen und Technologien durch
und Wohlstand bzw. sozialer Gerechtigkeit auf, indem sie direkte Zuschüsse, Steuererleichterungen bzw. Steuergut-
durch gezielte Maßnahmen Anpassungskosten reduziert schriften (Tax Credits), zinsgünstige Kredite oder Eigen-
und faire Bedingungen am Arbeitsmarkt schafft. kapitalbeteiligungen. Dabei kann entweder die klimaneut-
Die moderne Transformationspolitik rückt zwei wirt- rale Produktion gefördert werden, wie es hauptsächlich
schaftspolitische Instrumente in den Mittelpunkt, die in beim IRA in den USA der Fall ist, oder es werden nur In-
der marktliberalen Theorie nur eine Nebenrolle spielen: vestitionsausgaben gefördert, wie es die geplanten Prämien
Moderne Industriepolitik und moderne Infrastrukturpoli- („Superabschreibungen“) für klimaneutrale Investitionen
tik. Eine solche Wirtschaftspolitik ist ökonomisch gerecht- in Deutschland vorsehen. Zudem ist eine moderne Indust-
fertigt, denn der Staat bekämpft mit dieser Politik die Ur- riepolitik immer auch eine Gute-Arbeit-Politik. Das be-
sachen des Marktversagens – Anpassungsfriktionen und deutet auch, dass die Höhe der Investitionsförderung von
Marktmacht -- durch gezielte Eingriffe (Krebs, 2021a, Gute-Arbeit Kriterien wie Lohnhöhe und Mitbestimmung
2023).9 abhängen sollte.
Zur erfolgreichen Umsetzung einer modernen Trans- Eine moderne Industriepolitik sollte sowohl horizonta-
formationspolitik braucht es einen modernen Staat, dessen le als auch vertikale Industriepolitik sein. Vertikale Indust-
Handeln durch zwei wirtschaftspolitische Prinzipien be- riepolitik fördert den Ausbau von inländischen Produk-
stimmt wird. Zum Ersten schafft der moderne Staat die tionskapazitäten für eine Reihe von strategisch wichtigen
notwendige Infrastruktur, damit die klimafreundlichen Produkten wie z. B. Elektro-Batterien, Solaranlagen oder
Zukunftsprodukte von den Produktionsstätten zu den Ab- Windräder. Eine solche Politik erfordert in der Regel de-
nehmern transportiert werden können. Beispielsweise er- taillierte Kenntnis der entsprechenden Wertschöpfungsket-
fordert der Aufbau einer wettbewerbsfähigen Wasserstoff- ten und komplizierte Förderregeln.10 Horizontale Indust-
wirtschaft in Deutschland neben dem Ausbau der Erneuer- riepolitik fördert unabhängig vom Wirtschaftssektor jede
baren Energien den Aufbau eines Netzwerks von Wasser- private Investition in klimafreundliche Technologien und
stoffleitungen. Zudem muss die öffentliche Hand das Anlagen. Die horizontale Industriepolitik kann im Prinzip
Schienennetz ausbauen, damit möglichst vielen Menschen mit relativ einfachen Förderregeln umgesetzt werden und
die Möglichkeit geboten wird, sich im Mobilitätsbereich ist in diesem Sinne mittelstandsfreundlich. Aber sie ist im
klimafreundlich zu verhalten. Eine solche Infrastruktur- Gegensatz zur vertikalen Industriepolitik weniger gut ge-
politik ist eine originäre Aufgabe des modernen Staats, die eignet, gezielt den Aufbau von strategisch wichtigen
von der öffentlichen Hand übernommen werden muss und Schlüsselindustrien zu fördern.11
nicht vollständig privatisiert werden sollte (Krebs, 2021c). Eine erfolgreiche Transformation erfordert nicht nur
Zum Zweiten betreibt der moderne Staat eine moder- Investitionen in neue Technologien und Anlagen (Sach-
ne Industriepolitik, um gezielt die Investitionen in klima- investitionen), sondern auch zusätzliche Investitionen in
freundliche Zukunftstechnologien anzuschieben und für die Beschäftigten (Humankapitalinvestitionen). Eine mo-
die Beschäftigten den Umstieg auf neue Produktions- derne Industriepolitik beinhaltet daher auch eine Auswei-
strukturen zu ermöglichen. Während also die marktlibe- tung der Förderung von Maßnahmen zur Weiterbildung
rale Theorie die Idee eines passiven Staats ohne Plan pro- und Umschulung von Beschäftigten und arbeitslosen Er-
pagiert, setzt die moderne Industriepolitik auf einen akti- werbspersonen. Dabei sollten nicht nur staatliche Zuschüs-
ven Staat mit Plan. Die Arbeiten der Ökonomin Mazzuca- se für die berufliche Aus- und Weiterbildung erhöht wer-
9 Das ökonomische Argument für eine moderne Industriepolitik basierend auf Marktversagen ist zu unterscheiden von dem häufig
vorgebrachten handelspolitischen bzw. strategischen Argument, dass Deutschland bzw. Europa auf die chinesische und amerikanische
Industriepolitik reagieren muss, um nicht im globalen Wettbewerb zurückzufallen. Das Argument basierend auf Marktversagen impliziert,
dass moderne Industriepolitik gut für die Weltwirtschaft sein kann, während der zweite Argumentationsstrang offenlässt, ob strategische
Industriepolitik gut oder schlecht für die Weltwirtschaft ist. Siehe Krebs (2023) für eine weiterführende Analyse.
10 Der Aufbau von strategisch wichtigen Schlüsselindustrien kann aus geopolitischer Perspektive sinnvoll sein, aber auch ökonomisch mit
Skalenerträgen und Agglomerationseffekten begründet werden. Siehe Dullien und Hackenbroich (2022) für eine Diskussion der vertikalen
Industriepolitik im Kontext der europäischen Antwort auf den IRA.
11 Die Beiträge von Beirat-BMWK (2022) und Fuest (2023) können als vorsichtige Plädoyers für eine horizontale Industriepolitik interpretiert
werden.
12 INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE – EIN EUROPÄISCHER INFLATION REDUCTION ACT MÄRZ 2023 FES diskursden (Bildungsnachfrage), sondern es muss gleichzeitig zu- märkte, während die Neoliberale Theorie einen empirisch
sätzliches Lehrpersonal eingestellt und die Kurse an die uninteressanten Spezialfall darstellt.
neuen Aufgaben in der Transformation angepasst werden. Diese Überlegungen legen nahe, die Industriepolitik
Moderne Industriepolitik muss wettbewerbsfähige mit einer Gute-Arbeit-Politik zu koppeln. Dies ist auch die
Energiepreise gewährleisten. Für viele Industrieunterneh- Stoßrichtung, welche die Biden-Administration mit dem
men ist Energie ein wesentlicher Produktions- und Kos- IRA verfolgt. Konkret soll die Höhe einiger der im IRA
tenfaktor, so dass die genannten industriepolitischen Maß- enthaltenen Subventionen daran gekoppelt sein, ob die ge-
nahmen nur greifen können, wenn zusätzlich die Energie- förderten Unternehmen „Prevailing Wages“ zahlen. Doch
preise für inländische Produzenten berechenbar und wett- eine solche Politik ist in einem Land (fast) ohne Gewerk-
bewerbsfähig sind. Dies bedeutet u. a., dass der Staat die schaften und betrieblicher Mitbestimmung kaum umsetz-
Transportinfrastruktur für Erneuerbare Energien (grüner bar, was sich bereits in der schwammigen Formulierung
Strom und Wasserstoff ) ausweitet und den Markt für diese „Prevailing Wages“ zeigt. Deutschland und Europa sollten
angemessen reguliert.12 den institutionellen Rahmen der Sozialpartnerschaft und
Moderne Industriepolitik unterscheidet sich von tradi- Tarifbindung nutzen, um eine wirkliche Gute-Arbeit In-
tioneller Industriepolitik nicht nur durch ihren Fokus auf dustriepolitik zu schaffen.
klimaneutrale Investitionen und gute Arbeit, sondern auch
in Bezug auf die Elemente traditioneller Industriepolitik,
die kein fester Bestandteil der modernen Industriepolitik
sind. Beispielsweise ist das Ziel moderner Industriepolitik
nicht zwangsläufig die Schaffung großer Konzerne, die als
nationale oder europäische „Champions“ im internationa-
len Wettbewerb stehen. Darüber hinaus beinhaltet eine
moderne Industriepolitik keine Schutzzölle und versucht,
über Freihandelsabkommen den Welthandel zu fördern.
Moderne Industriepolitik ist also eher das Gegenteil von
Protektionismus, solange alle Staaten die Möglichkeit ha-
ben, eine moderne Industriepolitik umzusetzen.
4.4. EINE CHANCE FÜR DEUTSCHLAND
UND EUROPA
Die Überlegungen in Kapitel 4 zeigen, dass der IRA im
Prinzip der richtige Ansatz für eine moderne Industrie-
bzw. Standortpolitik ist. Eine solche Politik kann z. B. die
Grundlage dafür legen, dass in Deutschland in den kom-
menden Jahren eine international wettbewerbsfähige Was-
serstoffwirtschaft entsteht (Krebs, 2021c). Dies schafft kli-
maneutrale Wohlstandsgewinne. Doch schafft es auch au-
tomatisch gut bezahlte Arbeitsplätze in der Industrie?
Die marktliberale Antwort auf diese Frage ist einfach:
Der Lohn entspricht immer dem Grenzprodukt der Arbeit
und Wachstumsgewinne führen automatisch zu entspre-
chenden Lohnsteigerungen. Doch die Erfahrung der letz-
ten 30 Jahre hat diese einfache Theorie des Arbeitsmarkts
widerlegt. Zudem entspricht sie nicht dem aktuellen Stand
der Arbeitsmarktforschung. Konkret bestätigt die empiri-
sche Evidenz zum Mindestlohn die (plausible) Vermutung,
dass im Niedriglohnsektor die Verhandlungsmacht der Ar-
beitnehmerseite relativ gering ist, und die Arbeitgeberseite
daher den größeren Teil des Mehrwerts bzw. Überschusses
bestehender Beschäftigungsverhältnisse erhält (Krebs und
Drechsel-Grau, 2021). Anders gesagt: Die Neomarxistische
Theorie (Marglin, 1984) bietet eine wertvolle Perspektive
für das Verständnis des Niedriglohnsektors realer Arbeits-
12 Zudem stärkt der moderne Staat die Nachfrage nach den klimafreundlichen Zukunftstechnologien, indem er seine eigenen Aktivitäten nach
ökologischen Kriterien ausrichtet und bei öffentlichen Ausschreibungen solche Kriterien verwendet. Öffentliche Beschaffungspolitik ist daher
ein weiteres Instrument, das zur Umsetzung einer modernen Industriepolitik genutzt werden kann.
FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG 135
EIN EUROPÄISCHER IRA
Aus der grundsätzlichen ökonomischen Analyse in den — Finanzierung: Zusätzliche Möglichkeiten der Finanzie-
Kapiteln 3 und 4 folgen konkrete Vorschläge für ein indus- rung schaffen, damit alle EU-Mitgliedsstaaten eine mo-
triepolitisches bzw. standortpolitisches Programm für derne Industriepolitik umsetzen können.
Deutschland und Europa. Die Grundzüge eines solchen
Programms soll in diesem Kapitel entwickelt werden. Dar- — Handel: Abschluss zusätzlicher Industriehandelsab-
über hinaus werden die aktuellen Ideen der Europäischen kommen mit Nordamerika und anderen Regionen; Ver-
Kommission zur Green Deal Industriepolitik (EK, 2023) zicht auf „Buy-European“ und anderen Formen des
eingeordnet. Protektionismus; zusätzliche EU-Mittel für Länder im
Globalen Süden zur Entwicklung einer eigenen Version
moderner Industriepolitik.
5.1 EUROPÄISCHE UNION
Europäische Projekte (vertikale Industriepolitik): Die
Die Analyse in den Kapiteln 3 und 4 hat gezeigt, dass der Förderung des Ausbaus europäischer Produktionskapazitä-
klima- und wirtschaftspolitische Ansatz des IRA grund- ten für strategisch wichtige Produkten zur Dekarbonisie-
sätzlich richtig ist, aber er auch Schwächen hat. Insbeson- rung ist in den letzten drei Jahren bereits zu einem wichti-
dere haben die Local-Content-Vorgaben („Buy American“) gen Baustein der EU-Förderpolitik geworden. Im Rahmen
eine protektionistische Tendenz und verursachen bürokra- der Projekt-Förderung von besonderem europäischem In-
tische Kosten. Darüber hinaus sollten die institutionellen teresse (IPCEI) sind bisher zwei Programme zur Förde-
Stärken des deutschen bzw. europäischen Arbeitsmarkts rung der europäischen Batteriezellenproduktion und ein
von Deutschland und Europa genutzt werden, um eine ei- Programm zur Förderung der europäischen Produktion
gene, verbesserte Version des IRA zu entwickeln. Auf der und Nutzung klimaneutralen Wasserstoffs umgesetzt.13
europäischen Ebene sollten die folgenden Maßnahmen Be- Das IPCEI-Programm sollte auf weitere Clean-Tech-Pro-
standteil einer europäischen Antwort auf den IRA sein: dukte bzw. Branchen wie Windkraft- und Solaranlagen
ausgebaut werden. Dabei sollte gleichzeitig der Förderpro-
— Europäische Projekte (vertikale Industriepolitik): zess verschlankt werden, um eine schnelle und unbürokra-
Ausbau der Förderung von strategisch wichtigen Pro- tische Förderung zu ermöglichen. Darüber hinaus kann
jekten im Bereich der Klimatransformation bei gleich- dies flankiert werden mit einem Ausbau der Initiative bzw.
zeitiger Verschlankung des Förderprozesses. dem Aktionsplan zur Stärkung der europäischen Beschaf-
fung von kritischen Rohstoffen, um Abhängigkeiten von
— Beihilferegeln (horizontale Industriepolitik): Flexibi- Rohstoffimporten zu verringern.14 Diese Vorschläge de-
lisierung der EU-Beihilferegeln für nationale Förder- cken sich mit den aktuellen Überlegungen der Europäi-
programme, um eine einfache und mittelstandsfreund- schen Kommission zur Erneuerung der europäischen In-
liche Förderung privater Investitionen in die Erneuer- dustriepolitik (EK, 2023).
baren Energien und Dekarbonisierung der Industrie zu
ermöglichen. Beihilferegeln (horizontale Industriepolitik): Die Euro-
päische Kommission möchte den Beihilferahmen für na-
— Gute-Arbeit: Stärkung der europäischen Initiativen zur tionale Förderprogramme flexibler gestalten, um eine ein-
Aus- und Weiterbildung sowie Richtlinien für eine Gu- heitliche und einfache Förderung von privaten Investitio-
te-Arbeit-Investitionsförderung, die Unternehmenssub- nen in Erneuerbare Energien und Dekarbonisierung der
ventionen mit Kriterien wie Tarifbindung oder Mitbe- Industrie zu ermöglichen (EK, 2023). Dieser Vorstoß ist zu
stimmung verbinden. begrüßen, denn er kann die Umsetzung einer modernen
Industriepolitik auf nationaler Ebene vereinfachen. Bei der
— Strompreise: Anpassung der Beihilferegeln und Re- Flexibilisierung der Beihilferegeln sollte ein horizontaler
form des europäischen Strommarkts, um wettbewerbs- industriepolitischer Ansatz verfolgt werden, der die Förde-
fähige und stabile Strompreise in der EU zu gewähr rung nicht in Bezug auf strategische Güter oder Sektoren
leisten. definiert, sondern nach einheitlichen Kriterien hinsicht-
13 Neben der Förderung der erneuerbaren Energien sind das IPCEI-Programm und die EUInvest-Programme zur Zeit die einzigen EU-
Programme, die private Klimainvestitionen direkt fördern. Das EUInvest-Programm vergibt zinsgünstige Kredite, aber keine Zuschüsse oder
Steuererleichterungen.
14 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0474&from=EN
14 INDUSTRIEPOLITISCHE ZEITENWENDE – EIN EUROPÄISCHER INFLATION REDUCTION ACT MÄRZ 2023 FES diskursSie können auch lesen
