Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien
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Pläne und Programme
nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien
- Ein deutsch-niederländischer
Erfahrungsbericht -
Ein Projekt im Rahmen der Gemeinsamen Erklärung
über die Zusammenarbeit
im Bereich des Umweltschutzes
zwischen den Provinzen Gelderland, Limburg und
Overijssel sowie dem Land Nordrhein-Westfalen
Arnhem, Düsseldorf, Maastricht, Zwolle
November 2006
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 1 / 99 -Impressum
Herausgeber:
Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft
und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen
und die niederländischen Provinzen
Gelderland, Limburg und Overijssel
Weiterhin haben mitgewirkt:
niederländische Provinz Noord-Brabant,
niederländisches Reichsinstitut für Volksgesundheit und Umwelt (RIVM)
Bezirksregierungen Arnsberg und Düsseldorf
Landesumweltamt Nordrhein-Westfalen
Ansprechpartner:
Nordrhein-Westfalen: Jürgen Assmann ℡ +49/211 4566 724
juergen.assmann@munlv.nrw.de
Limburg: Paul Levels ℡ +31/43 389 7726
pj.levels@prvlimburg.nl
Gelderland: Alexander de Roo ℡ +31/26 359 8353
a.de.roo@prv.gelderland.nl
Overijssel: Arne Willigenburg ℡ +31/38 425 1898
ak.willigenburg@prv-overijssel.nl
An dem Projekt haben mitgearbeitet:
Jürgen Assmann MUNLV NRW Paul Levels Provinz Limburg
Kees Beurmanjer Provinz Gelderland Hans Meulenbeld Provinz Noord-
Andreas Brandt LUA NRW Brabant
Alexander de Roo Provinz Gelderland Roland Niestroj Bezirksregierung
Arnsberg
Egon Falkenberg LUA NRW
Wolfgang Pielert MUNLV NRW
Jörg Friedrich MUNLV NRW
Ton van der Meulen RIVM
Jürgen Friesel LUA NRW
Ulrich Pfeffer LUA NRW
Axel Heinzkill Bezirksregierung
Düsseldorf Bernd Vollmer MUNLV NRW
Birgit Kaiser de Garcia LUA NRW Cornelia
Wappenschmidt MUNLV NRW
Gerhard Kaltwasser Bezirksregierung
Düsseldorf Arne Willigenburg Provinz Overijssel
Sabine Wurzler LUA NRW
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 2 / 99 -Überblick
ÜBERBLICK
Die Luftqualitätsrahmenrichtlinie der EU verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten zur Erreichung
bestimmter Luftqualitätsziele, die in den Tochterrichtlinien für einzelne Schadstoffe jeweils
mit fixierten Zeitvorgaben benannt werden. Die hierfür zu verwendenden Instrumentarien
sind insbesondere Pläne und Programme nach Artikel 8 sowie Aktionspläne nach Artikel 7
der Luftqualitätsrahmenrichtlinie. Die Umsetzung dieser Ziele und Vorgaben erfolgt durch die
Mitgliedstaaten und wird durch die jeweiligen nationalen Rechts- und Verwaltungssysteme
geprägt.
In diesem Projekt werden die Konzepte und Vorgehensweisen zur Aufstellung von Plänen
und Programmen für die einander angrenzenden niederländischen Provinzen Gelderland,
Limburg, Noord-Brabant, Overijssel und das Land Nordrhein-Westfalen dargestellt. Das
Projekt konzentriert sich auf die Luftschadstoffe PM10 und NO2, für die auch zukünftig noch
erhebliche Anstrengungen erforderlich sind, um die Grenzwerte einzuhalten.
Um die verschiedenen Vorgehensweisen einordnen und vergleichen zu können, geht der
Projektbericht zunächst auf die jeweils geltenden rechtlichen und konzeptionellen
Rahmenbedingungen ein. Anschließend werden die fachlichen Konzepte zur Aufstellung von
Plänen und Programmen in den Niederlanden und Deutschland dargestellt und miteinander
verglichen. Ein weiteres Kapitel greift die finanziellen Aspekte auf. Schließlich stellt der
Bericht in einem ausführlichen Kapitel beispielhaft Aktions- und Luftreinhaltepläne vor, die in
den Niederlanden und in NRW aufgestellt worden sind.
Der vorliegende Projektbericht dokumentiert einen erfolgreichen und für alle Beteiligten
gewinnbringenden Erfahrungsaustausch speziell zur Erstellung von Plänen und Programmen
zur Verbesserung der Luftqualität. Die Projektarbeit hat Gemeinsamkeiten und Unterschiede
in der Vorgehensweise herausgearbeitet und Anregungen für die eigene Arbeit ergeben.
Unterschiede haben sich zum Beispiel bei der Datengrundlage zur Auslösung von
Luftreinhalte- und Aktionsplänen herausgestellt. In den Niederlanden werden die Pläne
sowohl auf der Grundlage von berechneten als auch gemessenen Daten, in NRW nur
aufgrund von Messdaten ausgelöst. In den Niederlanden gibt es regionale, kommunale und
nationale Aktionspläne. Im Rahmen des Gesetzes zur Luftqualität 2007 (Wet Luchtkwaliteit
2007) wird ein nationales Aktionsprogramm (NSL) durchgeführt. In NRW sind die
Bezirksregierungen die planaufstellenden Behörden. Der Schwerpunkt der Pläne liegt in
NRW bisher eher auf der lokalen Ebene mit konkreten, auf die jeweilige Situation individuell
zugeschnittenen Lösungen und Maßnahmen gegen lokale Quellen. Die Erweiterung der
Handlungsebene hin zu größeren räumlichen Einheiten (ganze Städte und große
Ballungsräume) ist jedoch auch vorgesehen und z.T. bereits realisiert. Die Maßnahmen in
den Niederlanden sind zu einem großen Teil allgemeine Programme, die finanziell
unterstützt werden. Außerdem sind aber auch in einigen Fällen gezielte lokale Maßnahmen
erarbeitet worden bzw. in der Diskussion. Mit Blick auf die zukünftigen Entwicklungen lässt
sich die Konvergenz der Vorgehensweise in NRW und in den niederländischen Provinzen
erkennen.
Der Projektbericht richtet sich insbesondere an die Stellen in den Niederlanden und in NRW,
die mit der Erarbeitung und Umsetzung von Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen befasst
sind, wie z.B. Umweltbehörden und Kommunen. Dementsprechend stehen Gesichtspunkte
des praktischen Vollzugs und die dabei gewonnenen Erfahrungen im Vordergrund.
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 3 / 99 -Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 4 / 99 -Inhaltsverzeichnis
INHALTSVERZEICHNIS
ÜBERBLICK .................................................................................................................. 3
INHALTSVERZEICHNIS .................................................................................................... 5
1. EINLEITUNG ....................................................................................................... 7
2. RECHTLICHE GRUNDLAGEN DER LUFTREINHALTEPLANUNG ................................... 9
2.1 RECHTSGRUNDLAGEN DEUTSCHLAND/NORDRHEIN-WESTFALEN ......................................9
2.2 RECHTSGRUNDLAGEN IN DEN NIEDERLANDEN ...............................................................15
2.2.1 Beschluss zur Luftqualität von 2005 .......................................................................15
2.2.2 Gesetz zur Luftqualität 2007 und das Nationale Luftreinhalteprogramm (NSL) ....22
2.3 VERGLEICHENDE BETRACHTUNGEN ..............................................................................24
3. DATEN ZUR AUFSTELLUNG VON LUFTREINHALTE- UND AKTIONSPLÄNEN .............. 26
3.1 DATENERHEBUNG IN NRW ...........................................................................................26
3.1.1 Allgemeines ............................................................................................................26
3.1.2 Messungen .............................................................................................................27
3.1.3 Modellierung ...........................................................................................................29
3.2 DATENERHEBUNGEN IN DEN NIEDERLANDEN .................................................................32
3.2.1 Allgemeines ............................................................................................................32
3.2.2 Messungen .............................................................................................................33
3.2.3 Modellierung ...........................................................................................................34
3.3 VERGLEICH DER VORGEHENSWEISEN ...........................................................................37
4. ERSTELLUNG VON PLÄNEN UND PROGRAMMEN - ZUSTÄNDIGKEIT, STRUKTUR UND
INHALT ............................................................................................................ 39
4.1 PLÄNE UND PROGRAMME IN NRW ................................................................................39
4.1.1 Luftreinhaltepläne und Aktionspläne ......................................................................39
4.1.2 Nationale Instrumente und Programme zur Luftreinhaltung ...................................43
4.1.3 Erfolgskontrolle.......................................................................................................44
4.2 PLÄNE UND PROGRAMME IN DEN NIEDERLANDEN ..........................................................45
4.3 VERGLEICH DER VORGEHENSWEISEN ...........................................................................49
5. FINANZIELLE ASPEKTE ..................................................................................... 51
5.1 KOSTEN DER PLANERSTELLUNG ...................................................................................51
5.2 FINANZIERUNG DER DURCHFÜHRUNG VON MAßNAHMEN IN NRW...................................51
5.3 FINANZIERUNG DER DURCHFÜHRUNG VON MAßNAHMEN IN DEN NIEDERLANDEN .............52
5.4 VERGLEICHENDE BETRACHTUNGEN ..............................................................................53
6. ERFAHRUNGEN UND ERKENNTNISSE AUS PRAKTISCHEN BEISPIELEN .................... 55
6.1 ERFAHRUNGEN BEI DER PLANUNG VON MAßNAHMEN IN NRW........................................55
6.1.1 Maßnahmen in Luftreinhalte- und Aktionsplänen ...................................................55
6.1.2 Erkenntnisse aus bisher aufgestellten Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen......59
6.1.3 Programm zur Förderung des öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) in NRW
unter Berücksichtigung der Luftreinhalteplanung ...................................................73
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 5 / 99 -Inhaltsverzeichnis
6.2 ERFAHRUNGEN AUS DER LUFTREINHALTEPLANUNG UND AKTIONSPLANUNG IN DEN
NIEDERLANDEN ............................................................................................................75
6.2.1 Das niederländische Nationale Luftreinhalteprogramm (NSL) ...............................75
6.2.2 Luftreinhalteprogramme in den Provinzen..............................................................76
6.2.3 Luftreinhaltepläne auf kommunaler Ebene .............................................................80
7. NACHWEIS DER WIRKSAMKEIT VON MAßNAHMEN ............................................... 89
7.1 WIRKSAMKEIT VON MAßNAHMEN IN NRW......................................................................89
7.2 WIRKSAMKEIT VON MAßNAHMEN IN DEN NIEDERLANDEN ................................................93
7.3 VERGLEICHENDE BETRACHTUNG ..................................................................................93
8. ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBLICK ................................................................. 94
9. VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN, STOFFE UND EINHEITEN ................................ 98
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 6 / 99 -Einleitung
1. EINLEITUNG
Die Luftqualitätsrahmenrichtlinie1 der Europäischen Union verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten
zur Erreichung bestimmter Luftqualitätsziele, die in den Tochterrichtlinien für einzelne
Schadstoffe jeweils mit fixierten Zeitvorgaben benannt werden. Die hierfür zu verwendenden
Instrumentarien sind insbesondere Pläne und Programme nach Artikel 8 sowie Aktionspläne
nach Artikel 7 der Luftqualitätsrahmenrichtlinie.
Die neuen europäischen Regelungen schaffen ein Instrumentarium, mit dem Ziele
vorgegeben werden, ohne im Detail den Weg festzulegen, wie diese zu erreichen sind
(qualitätsbezogener Ansatz). Die konkrete Umsetzung dieser Regelungen sowie die
Festlegung einer geeigneten Vorgehensweise im Rahmen der jeweiligen nationalen
Möglichkeiten erfolgt im Rahmen der nationalen Umsetzung der EU-Richtlinien in den
Mitgliedstaaten.
Die Luftqualitätsrahmenrichtlinie legt den Handlungsrahmen für die Beurteilung und
Verbesserung der Luftqualität in Europa fest, enthält jedoch keine Grenzwerte oder auf die
einzelnen Luftschadstoffe bezogene spezifische Regelungen; diese werden in auf die
Rahmenrichtlinie aufbauenden Tochterrichtlinien festgelegt.
Die nationale Umsetzung der Richtlinien kann trotz der detaillierten Vorgaben der EU-
Richtlinien in den Mitgliedstaaten aus verschiedenen Gründen zu unterschiedlichen
Vorgehensweisen und Lösungsansätzen führen. So unterscheiden sich die rechtlichen
Rahmenbedingungen, in die die Richtlinien national eingebettet sind, und die daraus
abgeleiteten Eingriffs- und Handlungsmöglichkeiten in den Mitgliedstaaten. Weiter können
sich auch das fachlich-technische Instrumentarium zur praktischen Ausgestaltung der
Vorgaben der Richtlinien in den Mitgliedstaaten sowie die zur Verfügung stehenden
organisatorischen, personellen und finanziellen Ressourcen unterscheiden. Diese
Unterschiede können sich auf die Erreichbarkeit der von den Richtlinien vorgegeben Ziele
auswirken.
Die Ziele der neuen EU-Luftqualitätsrichtlinien sind sehr anspruchsvoll und erfordern
insbesondere für die Luftschadstoffe Feinstaub (PM10) und Stickstoffdioxid (NO2) auch
zukünftig noch erhebliche Anstrengungen, um die Grenzwerte einzuhalten. Dabei wird häufig
die Frage gestellt, welche Wege die Nachbarstaaten bei der Umsetzung einschlagen. Mit
dem Wunsch, die fachlichen Konzepte der anderen Staaten kennen zu lernen, ist häufig das
Ziel verbunden, die eigene Vorgehensweise einordnen zu können und Anregungen aus der
Vorgehensweise in anderen Staaten zu erhalten.
Dieser Wunsch ist natürlich bei benachbarten Regionen besonders ausgeprägt. Deshalb
wurde im Vollzug der Zusammenarbeit zwischen den niederländischen Provinzen
Gelderland, Limburg, Overijssel und dem Land Nordrhein-Westfalen im Bereich des
Umweltschutzes2 das hier beschriebene Projekt "Erfahrungsaustausch über Luftrein-
haltepläne und Aktionspläne nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien" durchgeführt.
1
Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität
(Luftqualitätsrahmenrichtlinie), Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften L 296 vom 21.11.1996, S. 55 ff
2
Gemeinsame Erklärung über die Zusammenarbeit im Bereich des Umweltschutzes zwischen den Provinzen
Gelderland, Limburg und Overijssel sowie dem Land Nordrhein-Westfalen in der Fortschreibung vom 4.12.1998
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 7 / 99 -Einleitung
Ziel ist, die Vorgehensweise zur Umsetzung der EU-Luftqualitätsziele in NRW und in
Gelderland, Limburg und Overijssel darzustellen und miteinander zu vergleichen, um
• fachliche Anregungen für die Aufstellung von Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen
zu erhalten,
• mögliche Unterschiede in der Vorgehensweise aufzuzeigen, die auch Einfluss auf
das Erreichen der von der EU festgelegten Ziele haben können, um die eigene
Vorgehensweise auch international einordnen zu können, und
• soweit Handlungsbedarf erkannt wird, neue Akzente zu setzen oder weitere
Entwicklungen anzustoßen, um die Vorgehensweise zum Schutz der Bevölkerung vor
Luftverunreinigungen weiter zu optimieren.
Der Projektbericht richtet sich insbesondere an die Stellen in den Niederlanden und in NRW,
die mit der Erarbeitung und Umsetzung von Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen befasst
sind, wie z.B. Umweltbehörden und Kommunen. Dementsprechend stehen Gesichtspunkte
des praktischen Vollzugs und die dabei gewonnenen Erfahrungen im Vordergrund. Um die
verschiedenen Vorgehensweisen einordnen und vergleichen zu können, werden auch die
jeweils geltenden rechtlichen und konzeptionellen Rahmenbedingungen beleuchtet.
Der Bericht wurde von Vertreterinnen und Vertretern der Provinzen Gelderland, Limburg,
Overijssel und Noord-Brabant, des niederländischen Reichsinstituts für Volksgesundheit und
Umwelt (RIVM), des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz (MUNLV NRW), des Landesumweltamtes Nordrhein-
Westfalen (LUA NRW) sowie der Bezirksregierungen Düsseldorf und Arnsberg erarbeitet.
Die Ergebnisse der Untersuchungen werden in einem Symposium der Fachöffentlichkeit
vorgestellt.
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 8 / 99 -Rechtliche Grundlagen der Luftreinhalteplanung
2. RECHTLICHE GRUNDLAGEN DER LUFTREINHALTEPLANUNG
2.1 RECHTSGRUNDLAGEN DEUTSCHLAND/NORDRHEIN-WESTFALEN
A. Rechtsgrundlagen
Die EU-Luftqualitätsrahmenrichtlinie3 und die ersten beiden Tochterrichtlinien4,5 sind in
Deutschland durch die Novellierung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) und
der 22. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung
über Immissionswerte - 22. BImSchV) national umgesetzt worden. Dabei werden die zu
erstellenden Pläne nach Artikel 8 der EU-Luftqualitätsrahmenrichtlinie als "Luftreinhalte-
pläne" (§ 47 Abs. 1 BImSchG) und die nach Artikel 7 als "Aktionspläne" (§ 47 Abs. 2
BImSchG) bezeichnet.
Luftreinhaltepläne im Sinne des deutschen Rechts sind vor Inkrafttreten der Grenzwerte zu
erstellen, wenn der Grenzwert zuzüglich der Toleranzmarge überschritten ist. Aktionspläne
dienen nach Inkrafttreten der Werte der kurzfristigen Reduzierung der Belastung.
Programme sind alle daneben möglichen Maßnahmen allgemeiner Art, die ein koordiniertes
Vorgehen zur Reduzierung der Belastung kennzeichnet.
Für spezielle "Programme" zur Verbesserung der Luftqualität im Sinne des Artikels 8 der
Luftqualitätsrahmenrichtlinie gibt es keine ausdrückliche nationale Rechtsvorschrift (vgl.
hierzu jedoch den Abschnitt G).
Die in den Luftreinhalteplänen oder Aktionsplänen festgesetzten Maßnahmen sind
entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zur Grenzwertüberschreitung
beitragen.
Als mögliche Maßnahmen kommen insbesondere Einzelanordnungen, Bestimmungen in
Zulassungsbescheiden, Verkehrsbeschränkungen und planerische Vorgaben in Betracht.
Exkurs: Berücksichtigung der Immissionswerte bei der Zulassung von Vorhaben
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Immissionswerte der 22.
BImSchV nicht vorhabenbezogen. Das bedeutet, dass etwa bei der Prüfung der Zulässigkeit
des Neu- oder Umbaus von Fernstraßen diese Anforderungen grundsätzlich keine Rolle
spielen. Nach Ansicht des Gerichts ist gemäß der deutschen Gesetzeskonzeption die
Einhaltung der Werte primär über die Luftreinhalteplanung zu erreichen. – Eine nur
scheinbare Ausnahme gilt für Genehmigungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz.
Hier sind die Werte der Luftreinhalterichtlinien jedoch nur deshalb zu beachten, weil die für
die Zulassung von Anlagen verbindliche TA Luft inhaltsgleiche Werte enthält (vgl. Abschnitt
G).
3
Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität
(Luftqualitätsrahmenrichtlinie), Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften L 296 vom 21.11.1996, S. 55 ff;
siehe z.B. http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0062:EN:HTML
4
Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und
Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft; siehe z.B.
http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg=DE&numdoc=31999L0030&
model=guichett
5
Richtlinie 2000/69/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2000 über Grenzwerte
für Benzol und Kohlenmonoxid in der Luft, siehe z.B.
http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc&lg=DE&numdoc=32000L0069&
model=guichett
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 9 / 99 -Rechtliche Grundlagen der Luftreinhalteplanung
B. Zuständigkeit
Die Zuständigkeit für die Umsetzung der Vorgaben der Luftqualitätsrichtlinien in nationales
Recht gehört in Deutschland in die Kompetenz des Bundestages. Landesgesetzliche
Vorschriften gibt es in diesem Bereich nicht.
Zuständige Stellen für die Durchführung der Luftqualitätsrichtlinien in Deutschland sind die
Länder, dort speziell die für den Immissionsschutz zuständigen Landesministerien. Diese
sind verantwortlich für die Regelung der weiteren Zuständigkeiten innerhalb des jeweiligen
Bundeslandes, z.B. zur Aufstellung von Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen, durch
Landesrecht.
In Nordrhein-Westfalen gibt es als staatliche Mittelbehörden fünf Bezirksregierungen; diese
sind - je nach Lage des Plangebietes - für die Aufstellung von Luftreinhalteplänen und
Aktionsplänen zuständig (Planaufstellende Behörde). Die Bezirksregierung kann auf Grund
ihrer Zuständigkeit insbesondere die Fachbereiche des Verkehrs und des
anlagenbezogenen Immissionsschutzrechtes abdecken. Auch übt sie die Aufsicht über die
zur späteren Umsetzung der in den Plänen benannten Maßnahmen berufenen kommunalen
oder staatlichen Behörden aus. Fachliche Unterstützung erhält die Bezirksregierung durch
das Landesumweltamt NRW (LUA). Die Arbeit des LUA erstreckt sich auf die
Datenerhebung, Messungen, Modellrechnungen, Abschätzung der Wirksamkeit
verschiedener möglicher Maßnahmen bis hin zur fachlichen Erarbeitung des Planentwurfs
sowie Erfolgskontrollen. Werden Maßnahmen im Straßenverkehr erforderlich, sind diese im
Einvernehmen mit den zuständigen Straßenbau- und Straßenverkehrsbehörden festzulegen.
Die Aufstellung der Luftreinhalte- und Aktionspläne in NRW wird von einer
Steuerungsgruppe unter der Leitung des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz (MUNLV) begleitet, in der die verschiedenen direkt
oder indirekt betroffenen Stellen bzw. Institutionen mitarbeiten. Auf Ebene der
Bezirksregierungen existieren ähnlich besetzte Projektgruppen mit Vertretern örtlicher
Institutionen, die die Aufstellung der konkreten Maßnahmenpläne begleiten.
Die Öffentlichkeit wird bei der Aufstellung der Pläne beteiligt. Die Pläne sind für die
Öffentlichkeit zugänglich.
C. Plangebiet
Rechtliche Vorgaben zum räumlichen Umfang des Plangebietes gibt es in NRW nicht.
Insoweit ist tatsächlich eine gewisse Schwankungsbreite zu verzeichnen, wonach Pläne
sowohl einzelne Stadtbezirke als auch ganze Städte erfassen können. Sinnvoll erscheint es
jedenfalls, dass das Plangebiet sowohl die belasteten Bereiche als auch die Bereiche der
lokalen Verursacher umfassen sollte.
D. Inhalt
Die Luftreinhalte- und Aktionspläne in NRW beziehen sich auf die räumlichen Bereiche, in
denen sich dauerhaft Menschen aufhalten. Bezüglich der Inhalte muss bei der Erstellung des
Plans berücksichtigt werden, welche Maßnahmen abschließend in der Umsetzung
rechtsverbindlich angeordnet werden können. Die zur Verbesserung der Luftqualität
erforderlichen Maßnahmen können - wenn sie gegenüber dem Bürger durchgesetzt werden
sollen - nur auf der Rechtsgrundlage des jeweils geltenden Fachrechts im Plan
festgeschrieben werden. Dies bedeutet, dass zum Beispiel Maßnahmen an einer
Industrieanlage auf der Rechtsgrundlage des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgelegt
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 10 / 99 -Rechtliche Grundlagen der Luftreinhalteplanung
werden, während Maßnahmen im Straßenverkehr eine Ermächtigungsgrundlage im
Verkehrsrecht haben müssen. Es besteht in diesem Rahmen etwa keine Möglichkeit, eine
sachgerecht erscheinende Verkehrsbeschränkung anzuordnen, wenn das Instrumentarium
des Verkehrsrechts diese Beschränkung nicht kennt. Darüber hinaus können auch "freiwillige
Maßnahmen" vorgesehen werden (z.B. Förderung des ÖPNV). Bei der erforderlichen
Prognose, dass die Ziele des Plans erreicht werden, können solche freiwilligen Maßnahmen
allerdings nur dann berücksichtigt werden, wenn sie sicher durchgeführt werden.
Soweit ein Luftreinhalteplan Festlegungen trifft, die in späteren Planungsverfahren
(Bauleitplanung, Verkehrswegeplanung etc.) umgesetzt werden sollen, sind diese nicht strikt
verbindlich. Nach § 47 Abs. 6 Satz 2 BImSchG ist der spätere Planungsträger lediglich
verpflichtet, die Festlegung zu "berücksichtigen". Hierdurch soll die übergesetzlich gesicherte
Planungshoheit der Gemeinden sichergestellt werden.
E. Zielerreichung
Rechtlich umstritten bei der Erstellung der Pläne ist die Frage, in welchem Umfang örtliche
Verursacher zu einer Verminderung der Luftbelastung herangezogen werden müssen bzw.
können.
Ein erheblicher Verursacheranteil der Überschreitung ist auf die allgemeine
Hintergrundbelastung zurückzuführen. Die örtlichen Emittenten wenden häufig ein, dass
nicht sie allein im Rahmen der Luftreinhalteplanung zur Zielerreichung herangezogen
werden können, sondern auch ein Rückgriff auf die Verursacher der Hintergrundbelastung
erforderlich ist. Dieser Rückgriff ist jedoch mit Maßnahmen des Planes nicht möglich, da
dieser örtlich beschränkt ist. Daher kann das gesetzlich vorgegebene Ziel einer Erreichung
der Werte im Rahmen der Erstellung von Plänen nur dadurch verwirklicht werden, dass alle
rechtlich möglichen, geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen gegen die lokalen
Emittenten gerichtet werden.
Wie weit diese Verpflichtung geht, ist nur im Einzelfall zu bestimmen. Nach einer aktuellen
Gerichtsentscheidung6 wird von der Rechtsprechung jedoch anerkannt, dass der Umfang der
im Rahmen der Luftreinhalteplanung möglichen Maßnahmen so begrenzt sein kann, dass in
diesem Rahmen eine Zielerreichung unmöglich ist. Mehr als das Mögliche kann nicht
verlangt werden; dies befreit allerdings nicht von der Verpflichtung, das Mögliche zu tun.
F. Durchführung der Pläne
Die Luftreinhalte- und Aktionspläne selbst entfalten keine Drittwirkung, d.h. sie sind lediglich
behördenverbindlich. Daraus ergibt sich das Erfordernis, dass die in den Plänen festgelegten
Maßnahmen auf Grund des jeweiligen Fachrechts angeordnet bzw. umgesetzt werden.
Im Falle des Immissionsschutzrechtes - Maßnahmen an einer konkreten industriellen Anlage
- müssen die festgelegten Maßnahmen den Grundsätzen des Bundes-Immissionsschutz-
gesetzes und seiner untergeordneten Regelwerke genügen. Dies bedeutet, dass
Maßnahmen, die gegenüber einem Anlagenbetreiber angeordnet werden, hinreichend zu
begründen sind. Die Anordnung bedarf daher des Nachweises, dass die jeweilige Anlage
einen relevanten Anteil zur Immissionsbelastung beiträgt. Um die ebenfalls vorgeschriebene
Verhältnismäßigkeitsprüfung durchführen zu können, ist die Maßnahme so konkret zu
formulieren, dass der Adressat genau weiß, was er zu tun oder zu unterlassen hat.
6
Urteil des VGH München vom 18.5.06, Akt.Z.: 22 BV 05.2462
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 11 / 99 -Rechtliche Grundlagen der Luftreinhalteplanung
Aus diesem Grunde ist es bei der Festlegung von Maßnahmen in Luftreinhalte- oder
Aktionsplänen erforderlich, die gleichen Maßstäbe anzulegen, die bei einer Anordnung
erforderlich sind. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass dann, wenn kein industrieller
Verursacher, der relevant zur Immissionsbelastung beiträgt, im Rahmen der Luftreinhalte-
oder Aktionsplanung ermittelt wird, in einem Luftreinhalte- oder Aktionsplan auch keine
konkreten Maßnahmen festgelegt werden können.
Neben dem ordnungsrechtlichen Instrument zur Durchsetzung einer Maßnahme (behördliche
Anordnung) gibt es aber auch noch das kooperative Instrumentarium des öffentlich-
rechtlichen Vertrages. So ist es z.B. möglich, die Umsetzung der in einem Luftreinhalte- oder
Aktionsplan festgelegten Maßnahmen durch einen solchen Vertrag zu vereinbaren. Auch
dies ist für die an der Vereinbarung Beteiligten verbindlich.
Rechtsgrundlage für die Durchsetzung von Maßnahmen im
verkehrlichen Bereich ist § 45 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung
mit § 45 Abs. 1b Nr. 5 der Straßenverkehrsordnung
(StVO). Danach können die zuständigen Straßen-
verkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder
Straßenstrecken zum Schutz der Wohnbevölkerung vor
Lärm und Abgasen beschränken oder verbieten und den
Verkehr umleiten sowie die hierfür notwendigen
Anordnungen treffen. Inhaltlich ausgefüllt wird diese
Bestimmung durch eine Normenverkettung aus dem
Immissionsschutzrecht:
§ 48a des Bundes-Immissionsschutzgesetzes beinhaltet die Ermächtigung für eine
Verordnung zur Festlegung von Emissions- und Immissionswerten. Die auf dieser Grundlage
erlassene 22. BImSchV setzt die Grenzwerte der Richtlinien 1999/30/EG und 2000/69/EG
um. Werden die darin festgelegten Grenzwerte überschritten, ist nach § 47 BImSchG ein
Aktions- bzw. Luftreinhalteplan aufzustellen. Die im Plan vorgesehenen Maßnahmen sind
schließlich gemäß § 40 BImSchG "nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen
Vorschriften" durchzusetzen. Die nach § 45 StVO zu erfüllende Bedingung wird also auf
Basis dieser "Kette" praktisch "von Rechts wegen" bedient und erhält somit eine hohe
Rechtssicherheit. Angriffspunkte ergeben sich vor diesem Hintergrund lediglich in einer
möglicherweise unausgewogenen Auslegung des Verhältnismäßigkeitsprinzips.
Die Durchsetzung der Maßnahmen liegt bei den zuständigen Straßenverkehrsbehörden.
Dies sind bei innerörtlichen Verkehrswegen die Städte und Gemeinden, bei
Bundesautobahnen die zuständigen Bezirksregierungen. Anlagenbezogene Anforderungen
werden von den Staatlichen Umweltämtern umgesetzt.
G. Vorschriften zur Emissionsminderung als Programme zur Luftreinhaltung
Verordnung zur Kennzeichnung emissionsarmer Kraftfahrzeuge
Eine mögliche Maßnahme zur Reduzierung der Belastung mit Feinstaub besteht darin, in
einzelnen Gebieten den Verkehr mit Dieselfahrzeugen einzuschränken. Dies setzt eine
eindeutige Einteilung der Dieselfahrzeuge in unterschiedliche Emissionsklassen, eine
entsprechende Kennzeichnung der Fahrzeuge sowie entsprechende bundeseinheitliche
Verkehrszeichen voraus. Entsprechende Regelungen sind Inhalt der von der
Bundesregierung am 31.5.2006 beschlossenen Verordnung zur Kennzeichnung
emissionsarmer Fahrzeuge.
Pläne und Programme nach den EU-Luftqualitätsrichtlinien – Ein deutsch-niederländischer Erfahrungsbericht
- 12 / 99 -Rechtliche Grundlagen der Luftreinhalteplanung
Es ist davon auszugehen, dass diese Verordnung im nächsten Jahr in Kraft tritt.
Lkw-Maut
Seit dem 1.1.2005 gilt auf deutschen Autobahnen die Lkw-Maut, nach der je nach gefahrener
Strecke und Fahrzeugtyp Lastkraftwagenfahrer eine Maut zahlen müssen. Dadurch, dass
der Lkw-Verkehr hier stärker als andere Verkehrsträger belastet wird und zugleich
schadstoffärmere Lkw begünstigt werden, ist hier auch eine Reduzierung der Luftbelastung
zu erwarten.
Die TA Luft 2002
Unabhängig von der Luftreinhalteplanung und der 22. BImSchV enthält die im Jahr 2002 neu
gefasste "Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft" (TA Luft) Anforderungen für
Feinstaub aus stationären Anlagen. Diese Verwaltungsvorschrift ist die wichtigste Vorschrift
für die Luftreinhaltung bei industriellen Anlagen und enthält Immissionsgrenzwerte für
bestimmte Schadstoffe, die mit den Grenzwerten der 22. BImSchV und der EU-
Luftqualitätsrahmenrichtlinie übereinstimmen. Die TA Luft beinhaltet außerdem am Stand der
Technik ausgerichtete Emissionswerte für genehmigungsbedürftige Anlagen.
Sowohl die Emissions- als auch die Immissionsanforderungen der TA Luft gelten unabhängig
von der Erstellung von Plänen. Das BImSchG unterscheidet - ebenso wie die IVU-Richtlinie7
- zwischen genehmigungsbedürftigen Anlagen, die alle Anforderungen der TA Luft erfüllen
müssen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen, die nur dann herangezogen werden
können, wenn Immissionswerte überschritten sind.
Wirkt sich ein Vorhaben auf ein Gebiet aus, in dem ein Immissionsgrenzwert überschritten
ist, so ist eine Genehmigung der Anlage nur dann möglich, wenn die zu genehmigende
Anlage bezüglich des jeweiligen Schadstoffes irrelevant (≤ 3,0%) zur Immissionsbelastung
beiträgt und verstärkte Emissionsminderungsmaßnahmen durchgeführt werden. Alternativ ist
die Genehmigungserteilung auch dann möglich, wenn innerhalb von 12 Monaten
sichergestellt ist, dass durch Maßnahmen an sonstigen bestehenden Anlagen der
Immissionsgrenzwert eingehalten wird.
Im Bereich der genehmigungsbedürftigen Anlagen gilt besonderes Augenmerk der TA Luft
den diffusen Quellen. Da diese oft bodennah anzutreffen sind (im Gegensatz zu gefassten
Quellen), sind sie für die Belastung im Nahbereich von Anlagen besonders relevant. Nach
den deutlichen Reduktionen der Staubemissionen aus gefassten Quellen treten die diffusen
Quellen (Dachöffnungen, Hallentore, Fenster sowie Umschlag- und Lagerprozesse) immer
mehr in den Vordergrund. Sie sind nur mit großem Aufwand zu mindern. Voraussetzung
wäre die weitgehende Erfassung und Absaugung der staubhaltigen Abluft, was oftmals bei
diesen Quellen nicht oder nicht wirtschaftlich möglich ist. Für diffuse Emissionen enthält die
TA Luft keine besonderen Emissionswerte. Stattdessen wird versucht, durch vorbeugende
Maßnahmen das Entstehen von Staub zu verhindern (z.B. Befeuchten und Einhausen) oder
zu vermindern (z.B. Reinigung von Hallen, Wegen und Straßen; Einsatz emissionsarmer
Umschlaggeräte). Sofern dies nicht möglich ist, sind diffus aus Prozessen austretende
Emissionen gezielt und möglichst effektiv zu erfassen und mit technischen Mitteln zu
mindern. Dazu enthält die TA Luft zahlreiche Konkretisierungen und Anforderungen.
7
Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der
Umweltverschmutzung, konsolidierte Fassung siehe z.B. http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/consleg/1996/L/01996L0061-20031120-de.pdf , weiter auch:
http://europa.eu/scadplus/leg/de/lvb/l28045.htm#AMENDINGACT
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- 13 / 99 -Rechtliche Grundlagen der Luftreinhalteplanung
Weitere "nationale Programme" zu Emissionsminderungen im privaten bzw. im
häuslichen Bereich
Berücksichtigung findet die Minimierung von Immissionsbelastungen auch in der 1. BImSchV
(Kleinfeuerungsanlagenverordnung) und der EnEV (Energieeinsparverordnung). Mit diesen
Verordnungen kann z.B. eine Minderung der direkten Staubemissionen - insbesondere im
Bereich der Haushalte und Kleinverbraucher - erreicht werden. Dazu gehören vor allem
Energiesparmaßnahmen.
Im Bereich Feststofffeuerungen für Haushalte und Kleinverbraucher gibt es darüber hinaus
noch weitere freiwillige Aktivitäten auf lokaler Ebene. So ist in einigen Teilen Duisburgs noch
das Heizen mit Kohle weit verbreitet. Dabei entstehen naturgemäß erhöhte Emissionen -
insbesondere Staub. Durch Kooperationen zwischen Wirtschaft, Kommunen und Verbänden
werden regelmäßig Gelder zur Verfügung gestellt, um diese Feststofffeuerungen sukzessive
durch moderne Zentralheizungen mit Gas oder Öl zu ersetzen.
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- 14 / 99 -Rechtliche Grundlagen der Luftreinhalteplanung
2.2 RECHTSGRUNDLAGEN IN DEN NIEDERLANDEN
Zum jetzigen Zeitpunkt (Juni 2006) bildet der Beschluss zur Luftqualität von 2005 (Besluit
Luchtkwaliteit 2005) den politischen Handlungsrahmen für die Luftqualitätsanforderungen.
Auf diesen Rahmen wird in Abschnitt 2.2.1 detaillierter eingegangen.
Nicht zuletzt infolge von Gerichtsurteilen, die in den vergangenen zwei bis drei Jahren
ergangen sind, wurde ein neuer gesetzlicher Rahmen in Form einer Änderung des
niederländischen Umweltschutzgesetzes (Wet Milieubeheer), Abschnitt Luftqualitäts-
anforderungen, entwickelt. Dieser Rahmen, der als Gesetz zur Luftqualität 2007 (Wet
Luchtkwaliteit 2007) bezeichnet wird, tritt voraussichtlich Ende 2007 in Kraft. Ein Kernstück
des neuen Gesetzes wird das Nationale Luftreinhalteprogramm (Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit, kurz: NSL) sein. Diese neue Gesetzgebung wird
in Abschnitt 2.2.2 ausführlicher behandelt.
2.2.1 Beschluss zur Luftqualität von 2005
A. Gesetzliche Bestimmungen
Die EU-Luftqualitätsrahmenrichtlinie und die Tochterrichtlinien mit den darin enthaltenen
Grenzwerten und Schwellenwerten, die zur Aufstellung eines Aktionsplans verpflichten,
wurden in den Niederlanden in Form des Beschlusses zur Luftqualität von 2005 (Besluit
Luchtkwaliteit 2005, kurz: BLK2005) in innerstaatliche Vorschriften umgesetzt und festgelegt.
In dem Beschluss zur Luftqualität von 2005 wird eine Verbindung zu anderen Gesetzen
hergestellt (Art. 7).
Die Qualitätsanforderungen zum Schutz der menschlichen Gesundheit gelten infolge der
einschlägigen EU-Richtlinien für das gesamte Hoheitsgebiet, mit Ausnahme der Luft am
Arbeitsplatz.
Verwaltungsorgane müssen bei der Ausübung ihrer Kompetenzen beziehungsweise bei der
Anwendung der gesetzlichen Vorschriften, die sich auf die Luftqualität auswirken können, die
Grenzwerte berücksichtigen. Dabei handelt es sich auf jeden Fall um Kompetenzen aufgrund
des Umweltschutzgesetzes (Wet Milieubeheer) und des Gesetzes zum Schutz gegen die
Luftverunreinigung (Wet Luchtverontreiniging) (insbesondere um die Erteilung von
Genehmigungen für Unternehmen), des Raumordnungsgesetzes (Wet Ruimtelijke
Ordening), des Trassierungsgesetzes (Tracéwet), des Planungsgesetzes für Verkehr und
Transport (Planwet Verkeer en Vervoer) und des Eilgesetzes zum Straßenausbau
(Spoedwet Wegverbreding).
Vorhaben und Beschlüsse auf der Grundlage dieser Gesetze können durchgeführt werden,
falls die Schadstoffkonzentrationen in der Luft infolge der Ausübung dieser Kompetenzen
den Grenzwert nicht überschreiten. Ganz allgemein beinhaltet die Berücksichtigung der
Grenzwerte für die Luftqualität Folgendes:
Gesetz zur Luftqualität 2007
Gemäß dem Gesetz zur Luftqualität 2007 bewirken die Verwaltungsorgane, dass die
Luftqualitätsanforderungen erfüllt werden, und zwar entweder unmittelbar bei Grenzwerten,
die bereits gelten, oder zu einem späteren Zeitpunkt, falls die Grenzwerte ab einem
bestimmten Zeitpunkt gelten.
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Im Rahmen von Neuplanungen verschaffen sich die Verwaltungsorgane vor der Ausführung
bestimmter Vorhaben einen Überblick über die Luftqualität vor Ort, damit festgestellt werden
kann, ob die Grenzwerte nach der Ausführung des Vorhabens eingehalten werden.
Bei Grenzwerten, die zu einem späteren Zeitpunkt gelten werden, gilt als Ausgangspunkt,
dass die Überschreitung vorübergehend gestattet ist, sofern nachgewiesen werden kann,
dass die Luftqualität spätestens zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Grenzwerts mit dem
Grenzwert übereinstimmt. Dabei muss eine Überschreitung von Schwellenwerten, die zur
Aufstellung eines Aktionsplans verpflichten, weitestgehend vermieden werden, da ansonsten
neue Sanierungssituationen geschaffen werden.
Falls der Grenzwert für einen Stoff in einer bestimmten Situation überschritten wird, kann ein
Vorhaben oder Beschluss dennoch durchgeführt werden, falls sich die Luftqualität unter dem
Strich bessert oder falls sie zumindest gleich bleibt. Falls eine begrenzte Zunahme der
Konzentration (Überschreitung des Grenzwerts) auftreten würde, kann dies ausgeglichen
(bzw. "saldiert") werden, und zwar mit einer mit dem Vorhaben bzw. Beschluss
zusammenhängenden Maßnahme oder einem auftretenden Effekt, durch die bzw. den sich
die Luftqualität unter dem Strich verbessert.
Die Zuständigkeiten stellen sich im Gesetz zur Luftqualität 2007 wie folgt dar:
Tab. 2.1: Zuständigkeiten bei der Aufstellung von Plänen nach dem Gesetz zur
Luftqualität 2007
National Provinz Kommune
Nationaal Samenwerkings- Provinziale Gebietsprogramme Organisatorische Einbeziehung
programma luchtkwaliteit (NSL); zur Luftqualität in provinziale Gebiets-
Bündelung der provinizialen programme zur Luftqualität
Gebietsprogramme
Nationale Zuständigkeit Provinziale Zuständigkeit Gemeindebezogene Pläne (nur
die Gemeinden mit Grenzwert-
überschreitungen)
Berichtspflicht an die EU- Umsetzung, Überwachung und Bestandteil provinzialer und
Kommission Berichtspflicht an die Zentral- nationaler Maßnahmen
behörde des Reichs
Bereitstellung von Finanzmitteln Verteilung der Gelder auf
Gemeinden und Regionen
Nationale Maßnahmen Provinziale Maßnahmen Lokale Maßnahmen
Bestehende Rechtslage
Nach aktueller Rechtslage müssen Verwaltungsorgane infolge von Artikel 8 dieses
Beschlusses Maßnahmen ergreifen, die gewährleisten, dass eine Überschreitung oder
drohende Überschreitung eines Grenzwerts schnellstmöglich beendet oder weitestgehend
vermieden wird.
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- 16 / 99 -Rechtliche Grundlagen der Luftreinhalteplanung
Falls zur Ergänzung eines Grenzwerts, der längerfristig in Kraft treten wird, ein
Schwellenwert gilt, der zur Aufstellung eines Aktionsplans verpflichtet, muss der
Gemeindevorstand bei Überschreitung einer solchen Schwelle infolge von Artikel 9 einen
Aktionsplan erstellen und durchführen, damit gewährleistet ist, dass die Grenzwerte
rechtzeitig eingehalten werden.
Das bedeutet: in den Niederlanden werden sowohl die nach Maßgabe von Artikel 8 der EU-
Luftqualitätsrahmenrichtlinie zu erstellenden (vorbeugenden) Pläne bei der Überschreitung
der Schwellenwerte, die zur Aufstellung eines Aktionsplans verpflichten, oder bei drohender
Überschreitung der Grenzwerte als auch die nach Maßgabe von Artikel 7 der EU-
Luftqualitätsrahmenrichtlinie zu erstellenden (Sanierungs-) Pläne bei akuter, bestehender
Überschreitung von Grenzwerten als "Aktionsplan" bezeichnet (BLK2005, Art. 8.1 und Art.
9.1).
Falls die Grenzwerte mehrerer in dem BLK2005 genannter Schadstoffe überschritten
werden, wird für alle betreffenden Stoffe ein einziger Aktionsplan erstellt (BLK2005, Art. 10.3)
Der BLK2005 enthält neben Bestimmungen für Grenzwerte auch allgemeine Bestimmungen
für Alarmschwellen für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Ozon (Artikel 11). Falls eine
Alarmschwelle überschritten wird oder die Gefahr besteht, dass dies geschieht, wird die
Provinz (der Kommissar der Königin) die Öffentlichkeit schnellstmöglich informieren. Es
werden drei Smog-Stufen unterschieden: keine oder geringe Belastung, mäßige Belastung
und ernsthafte Belastung. Nur im Fall einer ernsthaften Belastung werden die Gemeinschaft
und die gesellschaftlichen Organisationen aktiv informiert.
Die in der EU-Richtlinie verwendete Definition des Begriffes "Schadstoff" ermöglicht es,
einen Stoff, der sich von Natur aus in der Luft befindet und der nicht gesundheits- oder
umweltschädlich ist, bei der Ermittlung des Niveaus der PM10-Konzentration nicht zu
berücksichtigen. Dies gilt auch für die PM10-Konzentrationen, die durch natürliche
Phänomene verursacht werden. In dem Beschluss zur Luftqualität von 2005 wurde diese
Möglichkeit in Bezug auf PM10 umgesetzt. Das bedeutet, dass der PM10-Anteil, der aus
Meeressalz besteht, nicht in die Beurteilung der Luftqualität einbezogen wird.
Auswirkung von Luftqualitätsanforderungen auf Beschlüsse über Pläne und Vorhaben
Im Gegensatz zur deutschen Gesetzgebung wurde in dem BLK2005 eine Verbindung zu der
Gesetzgebung in den Bereichen Umwelt, Raumordnung, Verkehr und Transport hergestellt.
Dies betrifft auf jeden Fall folgende Gesetze: das Umweltschutzgesetz (Wet Milieubeheer)
und das Gesetz zum Schutz gegen die Luftverunreinigung (Wet Luchtverontreiniging)
(insbesondere die Erteilung von Genehmigungen für Unternehmen), das
Raumordnungsgesetz (Wet Ruimtelijke Ordening), das Trassierungsgesetz (Tracéwet), das
Planungsgesetz für Verkehr und Transport (Planwet Verkeer en Vervoer) und das Eilgesetz
zum Straßenausbau (Spoedwet Wegverbreding).
Das bedeutet, dass die Grenzwerte für die Luftqualität bei der Beschlussfassung über neue
Infrastruktur-, Raumplanungs- und Raumeinrichtungsmaßnahmen oder deren Änderung
berücksichtigt werden müssen (die Grenzwerte dürfen somit infolge der Aktivität nicht
überschritten werden).
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B. Zuständigkeit
Alle Verwaltungsorgane (Nationalbehörde, Provinz, Städte und Gemeinden) sind im Grunde
für die Einhaltung der Grenzwerte bei der Erfüllung ihrer Kompetenzen zuständig Die
Nationalbehörde, Provinzen und Städte und Gemeinden haben auf freiwilliger Basis
vereinbart, dass gegen die Problematik der Luftverschmutzung gemeinsam vorgegangen
wird.
Auf der Grundlage der bestehenden Kompetenzen und Verantwortlichkeit muss folgendes
unterschieden werden:
Die Nationalbehörde ist für das Zustandekommen gesetzlicher Vorschriften und die
Umsetzung der europäischen Richtlinien zuständig. Das Ministerium für Wohnungswesen,
Raumordnung und Umwelt (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer, VROM) ist beispielsweise für das Umweltschutzgesetz, den BLK2005 und das
neue Gesetz zur Luftqualität, das zurzeit vorbereitet wird, verantwortlich.
Die Städte und Gemeinden sind aufgrund des BLK2005 verpflichtet (gesetzlich verankerte
Verantwortung), die Provinz über die Luftqualität in ihrem Hoheitsgebiet in Form eines
Berichts zu informieren. Diese Verpflichtung, die übrigens für Städte ab 100.000 Einwohner
mit einer problematischen Luftqualität gilt, muss alle drei Jahre erfüllt werden. Für den Fall,
dass in dem Hoheitsgebiet eine Überschreitung des Stickstoffoxid-Schwellenwerts stattfindet
oder die Gefahr einer Überschreitung besteht, ist die Stadt verpflichtet, einen Aktionsplan für
ihr Hoheitsgebiet zu erstellen. In Bezug auf die Überschreitung der Feinstaubgrenzwerte liegt
die Verpflichtung zur Erstellung eines Aktionsplans bei der Nationalbehörde. Die
kommunalen Behörden koordinieren die Durchführung des Aktionsplans, wohingegen die
Durchführung der konkreten, im Aktionsplan festgelegten Maßnahmen unter die
Verantwortung der für die jeweilige Schadstoffquelle zuständigen Behörde fällt.
Die Vorbereitung des Aktionsplans wird in Abschnitt 3.4 des allgemeinen
Verwaltungsrechtgesetzes (Algemene Wet Bestuursrecht) geregelt, und zwar insbesondere
die Öffentlichkeit des Verfahrens und die Beteiligung Dritter (Bürger, Unternehmen und
sonstiger Instanzen) bei der Erstellung der Pläne. Das bedeutet, dass alle unmittelbar und
mittelbar Betroffenen Einwände erheben und den Rechtsweg beschreiten können.
Parallel zur Berichterstattungspflicht der Städte und Gemeinden sind die Provinzen
verpflichtet, der Nationalbehörde Bericht über die Luftqualität in der gesamten Provinz zu
erstatten. Ausgangspunkte dieser Berichterstattung sind die Berichte der Städte und
Gemeinden, die kommunalen Aktionspläne und der Beitrag der Unternehmen, für die die
Provinz die Genehmigungsbehörde ist.
Von den Provinzen wird ebenfalls erwartet, dass sie die Städte und Gemeinden dazu
anhalten, Berichte und Aktionspläne zu erstellen, und dass sie die Koordinierung mit
anderen Verwaltungsorganen und dem zuständigen Beamten des Ministeriums für
Wohnungswesen, Raumordnung und Umwelt (BLK2005, Art. 8.2) übernehmen. Diese
Aufgabenteilung wird unter anderem durch die Tatsache ermöglicht, dass die Provinzen
teilweise für das Straßennetz und für die (größeren) Einrichtungen im Rahmen des
Umweltschutzgesetzes zuständig sind.
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Darüber hinaus:
• kann die Provinz die Städte und Gemeinden fachlich unterstützen;
• ist die Provinz für die Ermittlung der Luftverschmutzung infolge der in dem BLK2005
genannten Stoffe (SO2 und Pb) in den ausgewiesenen Gebieten und Ballungsräumen
verantwortlich;
• kann die Provinz zusätzlich ein eigenes Messnetz verwalten oder eigene Messungen
vornehmen, beispielsweise für die Provinzen Limburg und Noord-Brabant. Die
Aufgaben der Provinzen umfassen im Allgemeinen das Sammeln von Daten,
Messungen, Modellberechnungen und eine Einschätzung der Wirksamkeit der
einzelnen Maßnahmen.
In Noord-Brabant wird mit so genannten regionalen Umweltdiensten zusammengearbeitet,
die die Koordinierung und Unterstützung der beteiligten Städte und Gemeinden übernehmen.
Diese Aufgabenteilung ist sehr pragmatisch und besonders wirkungsvoll.
In bestimmten Fällen sind die Provinzen auch selbst für die Ergreifung von Maßnahmen
verantwortlich. Dies gilt für ihr eigenes Straßennetz (Entwurf, Bau und Unterhaltung) und für
den öffentlichen Verkehr, für den in bestimmten Abständen Betreibungsgenehmigungen
erteilt werden müssen.
Plattformen für Luftqualität
In den Provinzen Limburg und Noord-Brabant ist eine Plattform für Luftqualität eingerichtet
worden; in Limburg unter dem Vorsitz der Provinz und in Noord-Brabant unter dem Vorsitz
einer größeren Stadt. Bei den Teilnehmern handelt es sich um die Städte und Gemeinden,
Rijkswaterstaat (Wasserwirtschaftsamt), den GGD (Gesundheitsdienst), die Umwelt-
föderation und SenterNovem (Amt für Nachhaltigkeit und Innovation). Darüber hinaus
nehmen auch regelmäßig Vertreter des Ministeriums für Wohnungswesen, Raumordnung
und Umwelt (VROM) und des Ministeriums für Verkehr, Wasserwirtschaft und öffentliche
Arbeiten teil. In den Plattformen werden praktische Dokumente und Hilfsmittel erstellt.
Auch in Gelderland ist eine Plattform für Luftqualität unter dem Vorsitz der Provinz
eingerichtet worden. Teilnehmer sind die drei Regionen
- KAN (Knooppunt Arnheim-Nijmwegen)
- Gelderse Vallei
- Rivierengebied.
C. Plangebiet
Es gibt keine gesetzlichen Bestimmungen für den räumlichen Umfang eines
Aktionsplangebiets auf der Grundlage des BLK2005. Üblicherweise bezieht sich der von den
Städten und Gemeinden erstellte Bericht über die Luftqualität auf das gesamte
Hoheitsgebiet, einschließlich der nationalen und provinzialen Infrastruktur. Luftreinhaltepläne
(d.h. Aktionspläne im Sinne des BLK2005) können das gesamte oder aber auch einen Teil
des Hoheitsgebiets umfassen, da sie sich auf die Problembereiche und deren Beseitigung
konzentrieren. In dem Aktionsplan muss allerdings festgelegt werden, um welches Gebiet es
sich handelt.
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