Policy Brief Nr. 46, Juni 2020 Der globale Handel und die Handelspolitik in Zeiten von COVID-19 - FIW
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Policy Brief Nr. 46, Juni 2020
Der globale Handel und die Handelspolitik in
Zeiten von COVID-19
Harald Oberhofer
Wirtschaftsuniversität Wien (WU)
Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO)
Der Welthandel wird von COVID-19 stärker betroffen sein als die Gesamtproduktion von Waren und
Dienstleistungen. Aktuelle Studien gehen von einem Rückgang der globalen Handelsströme von 11%
bis 30% für das Jahr 2020 aus. Für Österreich als kleine offene Volkswirtschaft führt dies zu zusätzlichen
Herausforderungen. Dieses Policy Brief gibt einen Überblick über die möglichen Handelseffekte von
COVID-19 für die globale und österreichische Wirtschaft und betrachtet insbesondere den Warenhan
del, die Tourismusbranche und die ausländischen Direktinvestitionen. In einem weiteren Abschnitt wird
ein Überblick über die handelspolitischen Entwicklungen während der COVID-19-Pandemie gegeben
und ein besonderer Fokus auf sensible Produkte aus dem Gesundheitsbereich und auf Lebensmittel
gelegt. Aus den Erfahrungen mit der COVID-19-Pandemie können Lehren für die internationale Han
delspolitik und die EU gezogen werden. Wie diese Lehren aussehen und welche Politikmaßnahmen er
griffen werden könnten, wird in einem abschließenden Kapitel behandelt und diskutiert.
Ebene beschlossen. So wurden etwa innerhalb der Eu
ropäischen Union (EU) und dem Schengen-Raum
1. Einleitung Grenzen geschlossen, der Flugverkehr eingestellt und
auch Warenkontrollen im grenzüberschreitenden Han
Der Ausbruch der COVID-19-Pandemie hat den Groß del eingeführt. Darüber hinaus wurden z.B von den USA
teil der globalen Wirtschaft zum Erliegen gebracht. Mit oder Deutschland auch Exportbeschränkungen für
China, Japan, den USA, Brasilien und Europa hat die medizinische Schutzausrüstung eingeführt. Andere Län
Pandemie die größten Volkswirtschaften der Welt zu der wie etwa Polen und Tschechien beschlagnahmten
unterschiedlichen Zeitpunkten erfasst. Die überwälti Schutzmaterialen sogar im Transitbereich. Erst Anfang
gende Mehrheit der betroffenen Länder hat restriktive Juni begannen die restriktiven Einschränkungen des
Ausgangs- und Verkehrsbeschränkungen eingeführt. europäischen Binnenmarkts durch Öffnungsschritte ab
Vielen Wirtschaftsbereichen – darunter vor allem den zunehmen.
(persönlichen) Dienstleistungen – wurde die Geschäfts
grundlage gesetzlich auf einer temporären Basis entzo Politische Überlegungen zur Rückverlagerung von Pro
gen. Bis Mai entspannte sich die Situation in einer Viel duktionen in sensiblen Bereichen wurden von einigen
zahl der asiatischen und einigen europäischen Staaten Staaten angeregt, auch ausländische Investitionsbe
in medizinischer Hinsicht soweit, dass diese Länder die schränkungen wurden in Kraft gesetzt. Viele dieser
inländische Wirtschaft langsam wieder hochfahren Maßnahmen sind mit einer zeitlichen Befristung verse
konnten. hen, könnten allerdings die Erholung der Wirtschaft
nach der überstandenen COVID-19-Pandemie beein
Die Konsequenzen der COVID-19-Schutzmaßnahmen trächtigen. Grundsätzlich stellt sich die Frage, welche
für die globale Wirtschaft und den internationalen Han Lehren man aus der COVID-19-Krise für die Gestaltung
del wurden vor allem in der Akutphase der Pandemie des globalen Handelssystems ziehen kann und welche
in der wirtschaftspolitischen Debatte fast gänzlich aus notwendigen Anpassungen in der Handelspolitik da
geblendet. Die gesundheitspolitischen Maßnahmen durch notwendig werden.
wurden fast ausschließlich auf nationalstaatlicher
FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 2020 12. Die Handels- und Direktinvestitionseffekte von COVID-19
Dieses Policy Brief diskutiert auf Basis von aktuell verfüg eine Einschätzung der möglichen COVID-19-Folgen
baren Daten und Zahlen sowie bereits bestehender abgeben zu können, kommen in den verfügbaren Ar
Szenarioanalysen die möglichen Konsequenzen der beiten so genannte Szenarioanalysen zum Einsatz. In
COVID-19-Pandemie für den internationalen Handel diesen werden unterschiedliche Tiefen sowie Zeitdi
sowie die ausländischen Direktinvestitionen (FDI) und mensionen der COVID-19-Pandemie unterstellt und
legt dabei einen Fokus auf Österreich. In einem weite daraus die Folgen für den internationalen und den
ren Schritt sollen die aktuellen handelspolitischen Maß österreichischen Außenhandel oder den Tourismus ab
nahmen, welche als Reaktion der COVID-19-Krise um geleitet. Dieses Policy Brief bezieht sich auf diese Sze
gesetzt worden sind, systematisiert und ökonomisch narien und gibt einen Überblick über mögliche (kurzfri
bewertet werden. Im letzten Abschnitt wird ein Ausblick stige) Auswirkungen von COVID-19 für die österreichi
darauf gegeben, wie eine Post-COVID-19-Handels- sche Außenwirtschaft.
politik auf der globalen und der EU-Ebene aussehen
könnte. 2.1 Außenhandelseffekte der
COVID-19-Pandemie
2. Die Handels- und
Bereits das Jahr 2019 war durch eine relativ gedämpfte
Direktinvestitionseffekte von Entwicklung der Weltwirtschaft, der globalen Handels
COVID-19 ströme und der österreichischen Exporte und Importe
geprägt. Die Hauptursachen hierfür waren die Han
Eine Einschätzung der gesamten ökonomischen Folgen delskonflikte der USA mit China sowie der EU und die
der COVID-19-Pandemie für die Weltwirtschaft und die Unsicherheit über den Brexit, also den Austritt des Ver
Handels- und FDI-Beziehungen ist zum aktuellen Zeit einigten Königreichs aus der EU (Oberhofer et al., 2020).
punkt mit Risiko und Unsicherheit behaftet. Zum einen
erlaubt es die aktuelle Datenlage nur sehr bedingt, die 2.1.1 COVID-19 und die globalen
bereits realisierten Rückgänge in den internationalen Wertschöpfungsketten
Handelsströmen vollständig abzubilden. Offizielle Da
ten von Statistik Austria zur Entwicklung des österreichi Mit dem Ausbruch von COVID-19 am Beginn des Jah
schen Außenhandels liegen aktuell zum Beispiel nur für res 2020 und der zunächst regional begrenzten Betrof
das erste Quartal 2020 und somit nur teilweise für die fenheit Asiens, vor allem Chinas, änderte sich das Risi
Monate mit starken Wirtschaftsbeschränkungen vor.1 koumfeld. Es stellte sich die Frage, wie stark die globa
len Wertschöpfungsketten durch die Stilllegung der
Zum anderen herrscht aktuell eine große Unsicherheit
Produktion in der Region Wuhan und anderen Teilen
über die Dauer und die Tiefe der globalen Rezession,
Chinas und Asiens negativ beeinflusst werden und da
die durch COVID-19 verursacht wird (Wolfmayr, 2020B).
mit zu einer Abnahme der internationalen Handel
Die gängigen Indikatoren zur Bewertung von ökonomi
stätigkeit führen können.
scher Unsicherheit erreichten im März 2020 Werte, die
das Niveau während der Finanzmarktkrise oder der eu Für diesen Effekt von COVID-19 liegt auf Grund des zeit
ropäischen Staatsschuldenkrise deutlich überstiegen lichen Ablaufs bereits aggregiertes Datenmaterial vor.
(Baker et al., 2020). Entscheidende Unsicherheitsfakto So zeigen aktuelle Zahlen von Eurostat, dass die Im
ren sind hier etwa, ob, und wenn ja, welche Länder von porte und Exporte mit Drittstaaten von Jänner bis März
einer "zweiten Infektionswelle" getroffen werden und 2020 zurückgegangen sind. So belief sich der saisonbe
wie stark sich die Einkommen infolge der Krise verrin reinigte Gesamtwarenhandel (Importe plus Exporte)
gern werden. Die Nachfrage nach Investitionsgütern, der EU mit allen Drittstaaten außerhalb der EU im Jän
die für den österreichischen Export besondere Bedeu ner 2020 auf 252 Mrd. € und reduzierte sich im März
tung aufweisen, wird darüber hinaus maßgeblich von 2020 auf 228 Mrd. €.2 Dies entspricht einem saisonberei
der Dauer der Krise bestimmt werden (Wolfmayr, nigten Rückgang des Extra-EU-Handels um rund 9,5%.
2020B). Auch kann aktuell nur grob abgeschätzt wer Besonders stark eingebrochen ist (in absoluten Werten
den, wie sich der Tourismus in den nächsten Monaten betrachtet) der Handel mit Maschinen und Fahrzeu
und darüber hinaus entwickeln wird (siehe Kapitel 2.2). gen (Exporte -20%, Importe -15%) sowie mit anderen In
Diese Kombination von kaum verfügbaren Echtzeitindi dustrieprodukten (Exporte und Importe jeweils -16%).
katoren für die aktuelle globale und außenwirtschaftli Die vorläufigen österreichischen Handelsdaten von
che Lage und einem ungewöhnlich hohen Maß an Statistik Austria für Jänner und Februar 2020 zeigen ein
wirtschaftlicher Unsicherheit verunmöglicht die Anwen ähnliches Bild.3 So haben sich die österreichischen Im
dung klassischer Prognoseverfahren für die Abschät porte aus den Nicht-EU-Ländern in diesen beiden Mo
zung der Entwicklung im heurigen Jahr. Um trotzdem naten im Jahresvergleich um 9,4% reduziert. Im Februar
2https://ec.europa.eu/eurostat/de/web/products-eurostat-news/-
1 http://www.statistik.at/web_de/presse/123371.html.
/DDN-20200522-
1?inheritRedirect=true&redirect=%2Feurostat%2Fde%2Fhome.
3 https://www.statistik.at/web_de/presse/123070.html.
2 FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 20202. Die Handels- und Direktinvestitionseffekte von COVID-19
war der Rückgang stärker ausgeprägt und belief sich eingeführt sowie Ausgangs- und Reisebeschränkungen
auf 16%. Die Daten für Österreich belegen jedoch verhängt. Der grenzüberschreitende Güterverkehr
auch, dass der Intra-EU-Handel ebenfalls bereits in den wurde erschwert, der Personenverkehr (fast) zur Gänze
ersten beiden Kalendermonaten des Jahres 2020 untersagt. Die aktuell verfügbaren Handelsdaten für
durch die COVID-19-Pandemie beeinträchtigt wurde. Österreich und von Eurostat können den Einfluss des eu
So sanken im Jahresvergleich die österreichischen Im ropäischen "Lockdowns" nur in einem beschränkten
porte aus den EU-Mitgliedsländern um 4,7%, die Ex Ausmaß erfassen.
porte um 4,9%. Dieses Ergebnis mag auf den ersten Die gesundheitspolitischen Maßnahmen, die durch
Blick überraschen, war die EU zu diesem Zeitpunkt ja COVID-19 notwendig wurden, führten im Wirtschaftssy
noch nicht direkt vom SARS-CoV-2 Virus betroffen. Teil stem zu einem simultanen – und in dieser Dimension
weise kann der Rückgang im Intra-EU-Handel mit gro vermutlich seit dem Ende des zweiten Weltkriegs nicht
ßer Wahrscheinlichkeit mit dem negativen Einfluss der mehr bekannten – Angebots- und Nachfrageschock
stockenden Lieferketten und den ausbleibenden Vor (Baldwin – Weder di Mauro, 2020). Die ökonomische
produkten aus China und anderen asiatischen Volks Unsicherheit und die gesetzlich deutlich beschränkten
wirtschaften für die Produktion in der EU erklärt werden. Konsummöglichkeiten dämpften die Nachfrage mas
Ob noch andere Faktoren, etwa ein auch in Europa siv. Gleichzeitig wurden auch die Produktionsmöglich
möglicherweise stattgefundener Anstieg der ökonomi keiten weitgehend beschränkt, was zu einem negati
schen Unsicherheit, ebenfalls eine Rolle spielte, kann ven Angebotsschock führte. Beide Kanäle wirken sich
auf Basis der verfügbaren aggregierten Information negativ auf den internationalen Handel aus und so
nicht direkt beantwortet werden. kann davon ausgegangen werden, dass die interna
Die aktuellsten Außenhandelsdaten der Statistik Austria tionalen Handelsrückgänge stärker ausfallen werden
berücksichtigen das gesamte erste Quartal und somit als der Einbruch der Gesamtwirtschaftsleistung.
zusätzlich auch den März. Für die Hälfte dieses Monats Diese theoretischen Überlegungen liefern die Basis für
waren die restriktiven Ausgangs- und Reisebeschrän eine Reihe von Szenarioanalysen, die sich mit den
kungen sowie Grenzkontrollen in Kraft. Im Vorjahresver möglichen Folgen der COVID-19-Pandemie für den in
gleich sind im März 2020 die Importe um 8% und die Ex ternationalen Handel im Allgemeinen (IWF, 2020; WTO,
porte um 5,2% geringer ausgefallen. Überdurchschnitt 2020A) und den Auswirkungen auf den österreichi
lich stark sanken in diesem Monat die Importe aus der schen Warenhandel im Speziellen (Wolfmayr, 2020B)
EU (-9,4%) sowie die Exporte in Drittstatten (-7,9%). Hier beschäftigen. Übersicht 1 stellt die unterschiedlichen
aus lässt sich ableiten, dass die gesundheitspolitischen Szenarien dar, die den einzelnen Studien zugrunde ge
Maßnahmen vor allem die Einfuhr von Waren aus unse legt werden. Die ersten drei Studien fokussieren auf die
ren Nachbarstaaten und wichtigsten Handelspartner Handelseffekte von COVID-19. Die letzten beiden be
erschwert haben. Die Rückgänge der Ausfuhren in schäftigen sich schwerpunktmäßig mit dem Tourismus
Drittstaaten könnte mit der rückläufigen ausländischen und der Entwicklung der ausländischen Direktinvestitio
Nachfrage sowie der eingeschränkten Produktions nen.
möglichkeiten im Inland in Zusammenhang stehen. Für
die Monate April und Mai ist auf Grund der Gesamtsi Die verwendeten Szenarien unterscheiden sich jeweils
tuation und den verschärften europa- und weltweiten nach Tiefe und Länge der angenommenen (weltwei
Lockdown-Maßnahmen von einem noch stärkeren ten) Rezession. In Bezug auf die Länge werden unter
Handelsrückgang auszugehen. Prognosen der österrei schiedliche Rezessionsformen unterstellt, wobei ein V-
chischen Nationalbank gehen etwa von (unbereinig förmiger Verlauf des Ab- und Aufschwungs als optimi
ten) Rückgängen im Vorjahresvergleich von mehr als stisches Szenario, eine U-Form als weniger optimistisch
25% im April und circa 20% im Mai aus.4 Die tatsächlich und die L-Form als pessimistisches Szenario klassifiziert
realisierten Zahlen liegen jedoch erst in Wochen bezie werden (siehe z. B. WTO, 2020B).
hungsweise Monaten vor. Für die Abschätzung der möglichen weltweiten Han
delseffekte durch die COVID-19-Pandemie stützt sich
2.1.2 Der COVID-19-Lockdown in Europa und der die WTO (2020A) hauptsächlich auf zwei dieser Szena
grenzüberschreitende Handel rien. Das erste ist optimistischer, geht von einem schar
fen Einbruch des Welthandels in der ersten Jahreshälfte
Noch schwieriger ist die Einschätzung der direkten Han und dem Beginn der Erholung ab Jahresmitte 2020 aus.
delseffekte der COVID-19-Pandemie in Europa. Ab Hierzu wird unterstellt, dass die Lockdown-Maßnahmen
spätestens Mitte März waren viele Mitgliedstaaten der für drei Monate in Kraft bleiben und dann eine V-för
EU, darunter auch die größten Volkswirtschaften wie mige Erholung einsetzt. Das U-förmige Szenario nimmt
Deutschland, Frankreich und vor allem Italien, massiv an, dass der Aufschwung erst verzögert einsetzt und die
von der Gesundheitskrise betroffen. Die meisten Länder Wirtschaft nach dem Einbruch für eine kürzere Zeit auf
haben in der Folge Beschränkungen für die nationale dem niedrigeren Niveau verharrt. Das pessimistische
Produktion und vor allem die Dienstleistungserbringung Szenario unterstellt, dass die Lockdown-Maßnahmen
4 https://www.oenb.at/Geldpolitik/Konjunktur/prognosen-fuer-oester
reich/oenb-exportindikator.html.
FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 2020 32. Die Handels- und Direktinvestitionseffekte von COVID-19
bis Ende des Jahres in Kraft bleiben und es 2021 nur zu • Komplexe und auf Basis von globalen Zulieferbezie
einer geringen Erholung der Weltwirtschaft kommen hungen hergstellte Produkte sowie Dienstleistungen
kann. Aktuell bewertet scheint das letzte Szenario zu werden von den Handelsbeschränkungen stärker
negativ zu sein, wobei man im Moment kaum abschät betroffen sein.
zen kann, ob ein neuerlicher großflächiger Lockdown Auch der Internationale Währungsfonds hat seine Pro
im Laufe der nächsten Monate aus gesundheitspoliti gnose für die Entwicklung der Weltwirtschaft in seinem
scher Sicht notwendig werden wird. "World Economic Outlook" im April dieses Jahres massiv
Übersicht 1: Vergleich unterschiedlicher Szenarien revidiert (IWF, 2020). In seinem Basisszenario geht der
Bericht von ähnlichen Annahmen wie die Welthandels
organisation in ihrem optimistischen Szenario aus. Dem
nach konzentrieren sich die Lockdown-Maßnahmen
vor allem auf das zweite Quartal 2020 und können ab
dem Sommer schrittweise gelockert werden. Dieses Ba
sisszenario wird drei Alternativszenarien gegenüberge
stellt. Das erste nimmt an, dass die Lockdown-Maßnah
men zeitlich um 50% länger in Kraft bleiben müssen. Das
zweite Alternativszenario geht für 2020 von den Annah
men des Basisszenarios aus, unterstellt jedoch einen
zweiten Ausbruch der COVID-19-Pandemie im Jahr
2021. In Bezug auf die ökonomische Dimension wird an
genommen, dass dieser zweite Ausbruch zwei Drittel
der Schärfe des Ausbruchs im Jahr 2020 annimmt. Das
letzte Alternativszenario verbindet die beiden Alterna
tiven: Die Pandemie 2020 dauert um 50% länger und
2021 wird die Weltwirtschaft von einer zweiten Infekti
onswelle erfasst.
In der Basisvariante prognostiziert der IWF (2020) für das
Jahr 2020 einen Rückgang der globalen Wirtschaftslei
stung um 3%. Da sich die Weltwirtschaft ab Mitte 2020
in diesem Szenario zu erholen beginnt, könnte das
Welt-BIP im Jahr 2021 um 5,8% steigen und somit auf der
globalen Ebene die Verluste aus 2020 wettmachen. In
den meistentwickelten Ländern der Welt wird der Ab
schwung mit 6,1% deutlich stärker ausfallen und kann
auch mit dem berechneten Wachstum für 2021 nicht
vollständig kompensiert werden. In den Wachstums-
und Entwicklungsländern sollte die Rezession mit 1%
vergleichsweise moderat ausfallen. Für 2021 unterstellt
der internationale Währungsfonds unter dem Basissze
nario für diese Volkswirtschaften ein Wachstum von
6,6%.
Für die Weltwirtschaft bedeutet diese Rezession im Ba
sisszenario einen Rückgang des internationalen Han
dels um 11%, was in etwa den Ergebnissen aus dem op
timistischen Szenario der Welthandelsorganisation ent
spricht. Durch die Ähnlichkeit der Szenarien ist dies
nicht sehr überraschend. Für 2021 geht der Internatio
Q: WIFO-Zusammenstellung. nale Währungsfonds im Basisszenario von einem
Die beiden WTO-Hauptszenarien (optimistisch und pes Wachstum um rund 8,4% aus. Dies bedeutet, dass das
simistisch) ) liefern folgende Ergebnisse für den Einfluss Prä-COVID-Welthandelsniveau nicht vor 2022 wieder
von COVID-19 auf den grenzüberschreitenden Welt erreicht werden könnte. Die drei erwähnten Alternativ
handel: varianten weisen ebenfalls wenig überraschend zum
Teil deutlich stärkere negative Effekte der
• Der gesamte Welthandel schrumpft im Jahr 2020 im COVID-19-Pandemie auf. Ein neuerlicher Ausbruch im
Vorjahresvergleich um 12% bis 33%. Jahr 2021 mit einem um ein Drittel "milderen" Verlauf
• Auf allen Kontinenten sinkt der grenzüberschrei würde etwa das mögliche Wachstum im Jahr 2021
tende Handel um mindestens 10%, wobei Asien und ebenfalls fast zur Gänze zunichtemachen und somit zu
Nordamerika am stärksten negativ betroffen sein einem dauerhaften und allgemeinen Produktionsrück
dürften. gang führen. Dies hätte weitere negative Folgen für
den Welthandel über das Jahr 2020 hinaus.
4 FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 20202. Die Handels- und Direktinvestitionseffekte von COVID-19
Für den Einfluss der COVID-19-Pandemie auf den öster Abbildung 1: Wachstum der österreichischen Exportmärkte
reichischen Warenaußenhandel liegen seit kurzem er und der realen Warenexporte Österreichs 2020 –
ste Szenarioanalysen des Österreichischen Instituts für Alternativszenarien im Vergleich
Wirtschaftsforschung (WIFO) für das Jahr 2020 vor (Wolf Deutschland Italien
mayr, 2020B). Die Berechnungen beruhen wiederum Frankreich Übrige Intra-EU-27
USA Schweiz
auf drei unterschiedlichen Szenarien. "Szenario I" beruht Übrige Extra-EU-27 Österreichs Marktwachstum 1)
auf der Hauptvariante der aktuellsten WIFO-Mittelfrist- Österreichs Exportprognose 1)
prognose vom April 2020 (Baumgartner et al., 2020). 0
-1
Diese Variante unterstellt eine erste Erholung vom Lock
-2
down noch im 2. Quartal 2020 und jährliche Wach -3 Intra-EU27
stumsraten des jeweiligen realen BIP im Euro-Raum von -4 -5,6
Intra-EU27
-6,1%, in den USA von -5,2% und in China von -1%. Der
Wachstumsbeitrag in Prozentpunkten
-5 -7,8
Warenwelthandel reduziert sich in diesem Szenario real -6
-7 Extra-EU27 Intra-EU27
um 9%. "Szenario II" folgt den bereits weiter oben ge -3,9 -9,0
-8
nannten Annahmen des Internationalen Währungs -9
fonds (IWF, 2020). Diese implizieren Wachstumsraten für -10
Extra-EU27
-4,6
-9,5
den Euro-Raum, die USA und China von -8%, -6% -11
Extra-EU27
und -2,2%. Der globale Warenaushandel sinkt im -12
-6,2
-13
IWF-Szenario, wie oben erwähnt, um 11%. Das letzte -12,0 -12,4
-14
"Szenario III" in Wolfmayr (2020B) beruht auf dem pessi -15
mistischen Szenario von Oxford Economics (Slater, -16 -15,2 (-22,5)
2020). In diesem Szenario beginnt die Erholung der -17
Weltwirtschaft nicht vor dem 4. Quartal 2020. Das BIP -18 -17,0
-19
des Euro-Raums würde sich demnach im Jahr 2020 um
-20
12,4%, das US-amerikanische um 10,8% und das chine -21
-21,5 (-28,0)
sische um 5,9% verringern. Für den Warenwelthandel -22
geht "Szenario III" von einem Einbruch um 15% aus, lässt Szenario I Szenario II Szenario III
jedoch eine große Bandbreite bis zu 30% zu. Dieses Sze
Q: Wolfmayr (2020B), WIFO Mittelfristprognose (Baumgartner et al., 2020); Oxford
nario entspricht somit am ehesten dem pessimistischen Economics, 8. April 2020; IWF, World Economic Outlook, 15, April 2020, WTO (2020).
Szenario der WTO (2020). – 1) Veränderung gegen das Vorjahr in %.
Abbildung 1 fasst die Ergebnisse für die österreichi In qualitativen Aspekten ähneln sich die Ergebnisse aus
schen Handelseffekte aus diesen drei Szenarien zusam allen drei Szenarien. Das Marktwachstum in den Ziel
men. Die schwarzen Kreise bezeichnen das Markt märkten für die österreichischen Exporte bricht durch
wachstum für die österreichischen Exportmärkte, wel die COVID-19-Pandemie zwischen 9,5% (Szenario I) und
ches in den Balken nach den Beiträgen aus einzelnen 15,2% (Szenario III) ein. In allen drei Szenarien sind die
Wirtschaftsräumen aufgeschlüsselt dargestellt wird. Die negativen Beiträge aus den Volkswirtschaften inner
roten Kreise zeigen die auf Basis der Szenarien berech halb der EU größer als die Beiträge aus Drittstaaten. Das
neten Exportprognosen für Österreich für das Jahr 2020 ist für Österreich zusätzlich belastend, da die österrei
und geben Auskunft über die Betroffenheit der österrei chischen Warenexporte zu einem überwiegenden Teil
chischen Exportwirtschaft von COVID-19. in andere EU-Mitgliedsländer gehen. 2018 betrug der
Anteil der österreichischen Exporte in die damals noch
27 anderen EU-Mitgliedsländer fast 70% (Oberhofer et
al., 2020). Der größte negative Wachstumsbeitrag einer
einzelnen Volkswirtschaft kommt wenig überraschend
aus Deutschland, als Österreichs wichtigster Destina
tion für den Warenaußenhandel. In Szenario I trägt das
Schrumpfen der deutschen Volkswirtschaft mit 2,8 Pro
zentpunkten zum Gesamtrückgang von 9,5% bei (Wolf
mayr, 2020B). Dieser Negativbeitrag erhöht sich auf
mehr als 4% im Szenario III, welches die negativsten An
nahmen trifft.
In Bezug auf die prognostizierten Exporteffekte der
COVID-19-Pandemie liegen die Ergebnisse aus den
drei Szenarien für Österreich innerhalb der Bandbreite,
wie sie von IWF (2020) und WTO (2020) angegeben wer
den. Die neuesten Berechnungen der OECD (2020C)
ergeben für Österreich etwas geringere negative Han
delseffekte. In dieser Studie kommen zwei Szenarien
zum Einsatz, welche sich dadurch unterscheiden, ob
ein Land von einer zweiten Welle getroffen wird oder
nicht. Auf Basis dieser Szenarien geht die OECD (2020C)
FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 2020 52. Die Handels- und Direktinvestitionseffekte von COVID-19
für heuer von einem Rückgang der österreichischen Ex Abbildung 2: Bewertung der aktuellen Exportaufträge und
porte (von Waren und Dienstleistungen) von 8,7% bis Einschätzung der zukünftigen Entwicklung
11,9% aus. Beurteilung der Exportaufträge 1) (sb., li. Achse in %)
Median der letzten 15 Jahre (li. Achse)
Im WIFO-Mittelfristprognoseszenario schrumpfen die Erwartung der Exportaufträge 2) (sb., re. Achse in %-Punkten)
Median der letzten 15 Jahre (re. Achse)
110 20
österreichischen Exporte 2020 im Vergleich zum Vorjahr
100 10
um 12%. Szenario II basiert auf den Annahmen des IWF
(2020) und weist für Österreich einen Exportrückgang 90 0
von 17% aus. Die Berechnungen von Wolfmayr (2020B) 80 -10
zeigen somit, dass Österreich als kleine offene Volkswirt
70 -20
schaft stärker negativ im Export betroffen ist, als dies für
den (durchschnittlichen) Welthandel insgesamt gilt. Im 60 -30
dritten Szenario könnte der österreichische Warenhan 50 -40
del um mehr als 20%, unter der Annahme eine Reduk 40 -50
tion des Welthandels um 25% sogar um 28%, einbre
30 -60
chen.
IV.Qu.2015
IV.Qu.2016
IV.Qu.2017
IV.Qu.2018
IV.Qu.2019
II.Qu.2015
II.Qu.2016
II.Qu.2017
II.Qu.2018
II.Qu.2019
II.Qu.2020
III.Qu.2015
III.Qu.2016
III.Qu.2017
III.Qu.2018
III.Qu.2019
I.Qu.2015
I.Qu.2016
I.Qu.2017
I.Qu.2018
I.Qu.2019
I.Qu.2020
Die vorliegende Szenarioanalyse von Wolfmayr (2020B)
für die Entwicklung der österreichischen Exporte im Jahr
2020 ordnet sich in den Berechnungen in die internatio Q: WIFO-Konjunkturtest, Wolfmayr (2020B). - 1) Anteil der Unternehmen, die ihre Ex
portaufträge als "ausreichend" oder "mehr als ausreichend" beurteilen. - 2) Anteil
nalen Studien ein. Die gewählten Szenarien sind natür der Unternehmen, die in den kommenden 3 Monaten steigende Exportaufträge
lich allesamt mit großer Unsicherheit behaftet, wobei erwarten, minus Anteil der Unternehmen, die in den kommenden 3 Monaten sin
kende Exportaufträge erwarten.
das Basisszenario der WIFO-Mittelfristprognose relativ
optimistisch ist. Dieses und das IWF-Szenario können aus Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass auf
heutiger Sicht die aktuellen Entwicklungen relativ gut Basis der vorliegenden Zahlen und Berechnungen die
abbilden. Szenario III und die Alternativszenarien des In COVID-19-Pandemie massive negative Folgen für die
ternationalen Währungsfonds sind deutlich pessimisti Weltwirtschaft, den globalen und österreichischen Au
scher, könnten jedoch im Falle des Auftretens einer ßenhandel verursacht, welche in dieser Dimension ein
großflächigen zweiten Ansteckungswelle relevant wer zigartig erscheinen. Wirtschaftspolitische Maßnahmen,
den. welche die jeweiligen Volkswirtschaften soweit als
möglich stabilisieren, erlauben es, den Abschwung zu
Unabhängig von der konkreten Wahl des Szenarios zei
abzuschwächen. Jedoch erscheint es notwendig, zu
gen sich jedoch mindestens zwei allgemeine Trends. Er
sätzlich handelspolitisch zu agieren, um die ökonomi
stens wird der Welthandel und der der österreichische
schen Kosten von COVID-19 zu reduzieren.
Außenhandel stärker schrumpfen als die Wirtschaftslei
stung insgesamt. Dieses Phänomen konnte während
der Finanzkrise ebenfalls beobachtet werden (Bems et 2.2 COVID-19 und der österreichische
al., 2013). Zweitens wird die österreichische Außenwirt Tourismus
schaft überdurchschnittlich negativ von der
COVID-19-Pandemie betroffen sein. Dieses Ergebnis Der Tourismus bildet eine der wichtigsten Komponen
spiegelt sich auch im WIFO-Konjunkturtest wider (Hölzl ten des Dienstleistungshandels und ist gleichzeitig ein
et al., 2020). Garant für eine trotz einer traditionell negativen Han
Abbildung 2 stellt den Verlauf der aktuellen Exportauf delsbilanz ausgeglichene österreichische Leistungsbi
tragslage der österreichischen Warenexporteure lanz. 2018 war die Tourismuswirtschaft darüber hinaus
(blaue Linie) sowie die Erwartung hinsichtlich der zu mit einem direkten und indirekten Wertschöpfungsan
künftigen Entwicklung der Exportaufträge (grüne Linie) teil von mehr als 8% einer der wichtigsten Sektoren für
über die Zeit dar. Die Erwartungen beziehen sich auf das österreichische BIP (Fritz, 2020A). Die Nächtigungs
eine Einschätzung über die Entwicklung der Auftrags zahlen im Tourismus und der Besuch von ausländischen
lage über die nächsten drei Monate. Die Abbildung Gästen in Österreich haben sich, ähnlich wie der Wa
zeigt einen massiven Einbruch sowohl hinsichtlich der renaußenhandel, bereits 2019 weniger dynamisch ent
aktuellen Exportauftragslage jedoch noch stärker in wickelt als in den Jahren davor (Oberhofer et al., 2020).
Bezug auf die kurzfristigen Erwartungen. Der Erwar Die Wintersaison 2019/20 verlief jedoch bis zum den ver
tungsindikator, welcher als Saldo von positiven und ne ordneten Betriebsschließungen mit einem Nächti
gativen Erwartungen gebildet wird, brach im April 2020 gungsplus von 7,2% von November 2019 bis Februar
auf einen Wert von -50,4 ein. Dieser Einbruch übersteigt 2020 sehr erfolgreich (Fritz, 2020A).
alle Werte, die im Zuge der Finanzkrise jemals gemes Die COVID-19-Pandemie stellt die österreichische Tou
sen wurden. rismuswirtschaft jedoch vor besondere Herausforderun
gen und wird diesen Wirtschaftszweig überproportional
treffen. Abgesehen von der Imageproblematik, ausge
löst durch die in der Öffentlichkeit bekannt geworde
nen Ansteckungsketten aus Schigebieten und Après-
Ski-Lokalen in Tirol, stellen die im Rahmen des Lock
6 FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 20202. Die Handels- und Direktinvestitionseffekte von COVID-19
downs verhängten Ausgangs- und Reisebeschränkun das sich gegen Ende des Jahres und der beginnenden
gen sowie die für touristische Zwecke verhängten Be Wintersaison wieder abschwächt, wofür sich der
tretungsverbote für Unternehmen des Beherbergungs Imageschaden durch die Verbreitung des SARS-CoV-2
wesens und der Gastronomie und anderer Bereiche Virus in Tirol verantwortlich zeigt. Die unterschiedlichen
der österreichischen Tourismuswirtschaft eine existenti Versionen des zweiten Szenarios gleichen in Bezug auf
elle Bedrohung dar. Für die Entwicklung vor allem der die Entwicklung der Inlandsnachfrage dem ersten Sze
ausländischen Tourismusnachfrage ist nicht nur die Si nario, erlauben jedoch eine zusätzliche Erholung der
tuation in Österreich, sondern auch die in den Quellen Nachfrage aus dem deutschen Quellmarkt, die letzt
ländern entscheidend. Die kürzlich beschlossenen Aus- endlich für den Rest des Jahres in der optimistischsten
und Einreisebestimmungen für die meisten EU-Staaten Variante um lediglich 5% unter dem Vorjahrsniveau ver
sind für den Tourismus von großer Bedeutung. Wären bleibt (Fritz, 2020B). Können die aktuellen Wiederöff
diese Öffnungen nicht erfolgt oder müssten sie zurück nungsmaßnahmen im grenzüberschreitenden Perso
genommen werden, könnten Touristen aus diesen Ge nenverkehr aufrecht erhalten bleiben, dürfte Variante
bieten nicht in Österreich einreisen, auch wenn sich im 2 tendenziell die Realität besser abbilden können.
Inland die Infektionslage weiter entspannt (Fritz, Die Hauptergebnisse aus internen WIFO-Berechnungen
2020A). von Ende April 2020 für die unterschiedlichen Szenarien
Seit Anfang April 2020 hat das WIFO laufend Einschät können wie folgt zusammengefasst werden:
zungen zur Entwicklung der Nächtigungszahlen in • Im Vorjahresvergleich sinkt die Anzahl an Nächti
Österreich für das Jahr 2020 abgegeben (Fritz, 2020B). gungen in österreichischen Beherbergungsstätten
Hier gilt Ähnliches wie für den Warenhandel. Die zwischen 32% (im optimistischsten Szenario) und
COVID-19-Pandemie sorgt für ein zu hohes Maß an Un 44%.
sicherheit, um klassische Prognosen anstellen zu kön
nen. Aus diesem Grund hat das WIFO zur Abschätzung • Die Umsatzverluste der Beherbergungsstätten wer
der COVID-19-Folgen für die Anzahl an Nächtigungen den durch zu erwartende Preisreduktionen sowie
in Österreich auf unterschiedliche Szenarien zurückge den Ausfall zahlungskräftiger Gäste aus Fernmärk
griffen, die auf den 2019 realisierten Anteilen der Näch ten größer ausfallen als die mengenmäßigen Rück
tigungen nach Quellmärkten in den Bundesländern gänge.
basieren. Diese Szenarien gehen prinzipiell davon aus, • Im Falle einer zweiten Ansteckungswelle oder nega
dass die behördliche Schließung von Beherbergungs tiverer Entwicklungen in den wichtigsten Quellmärk
betrieben bis Ende Mai andauert, sich die Nachfrage ten könnte der Rückgang jedoch wesentlich stärker
im Juni sehr zögerlich, über die Monate Juli und August ausfallen.
dann etwas deutlicher erholt, aber auch danach die
Die Ergebnisse der vorhandenen WIFO-Berechnungen
Vorjahresniveaus noch nicht wieder erreicht werden
dokumentieren die massive Betroffenheit des Tourismus
können (Fritz 2020B). Dabei ist jedoch wichtig zu be
durch die COVID-19-Pandemie. Die Rückgänge im
rücksichtigen, dass die Entwicklung der Nachfrage
ausländischen Tourismus werden die Leistungsbilanz
schon aufgrund des unsicheren Verlaufs der Pandemie
Österreichs verschlechtern und ordnen sich insgesamt
in anderen Ländern und den damit einhergehenden
in die negative Entwicklung des österreichischen Wa
Reisebeschränkungen schwer abschätzbar bleibt,
ren- und Dienstleistungsaußenhandels ein. Wirtschafts
wobei die aktuellen Lockerungen der Reisebeschrän
politische Maßnahmen und die bereits größtenteils er
kungen für den Tourismus positiv zu werden sind.
folgten koordinierten Grenzöffnungen auf EU-Ebene
Aus diesem Grund verwendet Fritz (2020B) zwei unter werden notwendig sein, um den bereits entstandenen
schiedliche Annahmen hinsichtlich der Erholung der ökonomischen Schaden nicht weiter anwachsen zu
Nachfrage. Das erste Szenario unterstellt, dass die Erho lassen.
lung der Übernachtungen in Beherbergungsbetrieben
von der inländischen Nachfrage getragen wird. So 2.3 Ausländische Direktinvestitionen in
lange in Österreich relativ restriktive Ausreisebestim
mungen für die südlichen Urlaubsdestinationen wie
Zeiten von COVID-19
etwa Italien und Spanien gelten, und auch die Unsi
cherheit über das Ansteckungsrisiko im Ausland hoch Auch ausländische Direktinvestitionen (FDI) sind von
bleibt, dürfte mit höherer inländischer Nachfrage in der COVID-19-Pandemie betroffen. In wirtschaftlich un
österreichischen Sommerurlaubsdestinationen zu rech sicheren Zeiten meiden Unternehmen typischerweise
nen sein. Die erste Variante von Szenario 1 geht, wie langfristige Investitionen und Beteiligungen. So werden
bereits erwähnt, von einem massiven Rückgang der strategische und langfristig ausgerichtete Investitions
Übernachtungen bis Ende Juli aus, danach aber von projekte verschoben. Dies betrifft zum einen, wie oben
einer stetigen Erholung der Inlandsnachfrage, welche beschrieben, den Handel mit Investitionsgütern, aber
das Vorjahresniveau allmählich übersteigt. Eine optimi auch die Ansiedlungsentscheidungen von Unterneh
stische Variante dieses Szenarios geht alternativ davon men.
aus, dass sich die Inlandsnachfrage bereits im Juli im Auf der anderen Seite hat die COVID-19-Krise gewisse
Vorjahresvergleich um 5% erhöht. Bis November wird Schwachstellen in den globalen Wertschöpfungsket
ein doch deutliches Wachstum der inländischen Nach ten sichtbar gemacht. Konkret scheinen manche Pro
frage von bis zu 20% im Vorjahresvergleich unterstellt,
FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 2020 73. Handelspolitik in Zeiten von COVID-19
duktionsprozesse zu wenig diversifiziert zu sein. Eine Ab 2 Virus im Laufe des Jahres 2021 leicht. In einem Regio
hängigkeit von nur wenigen Zulieferbetrieben, die re nalvergleich zeigen alle Szenarien eine stärkere Betrof
gional vielleicht auch noch "geclustered" sind, birgt das fenheit der Entwicklungsländer. Für diese würden die
Risiko eines Totalausfalls der Vorleistungsproduktion in einströmenden Direktinvestitionen noch stärker sinken
sich. Das gilt übrigens auch für rein nationale Produkti und somit die wirtschaftliche Situation weiter verschärft
onsnetzwerke (Bonadio et al., 2020). Im Nachgang zur werden. Auf Basis der vorliegenden Berechnungen
COVID-19-Krise könnte es somit zu einer vermehrten Di geht die OECD davon aus, dass ausländische Direktin
versifikation in Produktionsnetzwerken kommen, was zu vestitionen eine wichtige Rolle für den Aufschwung
einem Anstieg von ausländischen Direktinvestitionen nach der überwundenen COVID-19- Pandemie spielen
führen könnte. werden und es dazu investitionsfreundliche politische
Aktuell dominiert jedoch die Unsicherheit und führt zu Rahmenbedingungen benötigen wird.
einem starken Rückgang der ausländischen Direktinve
stitionen. Die OECD (2020A) widmet sich in einem aktu 3. Handelspolitik in Zeiten von
ellen Bericht den möglichen kurz- und mittelfristigen
Auswirkungen der COVID-19-Pandemie für die auslän COVID-19
dischen Direktinvestitionsaktivitäten und verwendet
ebenfalls drei unterschiedliche Szenarien (optimistisch, Der Ausbruch der COVID-19-Pandemie hat (nicht nur)
mittel, pessimistisch):5 in Europa zu handelspolitischen Reaktionen geführt.
Zum einen wurden durch die nationalen gesundheits
Das optimistische Szenario unterstellt, dass sich das
politischen Maßnahmen strikte Reisebeschränkungen
SARS-CoV-2 Virus im Laufe der nächsten zwei bis drei
in Kraft gesetzt. Diese nachvollziehbaren und notwen
Monate kontrollieren lässt, effektive Behandlungsme
digen Maßnahmen schränken jedoch die Funktionsfä
thoden gefunden, die Testkapazitäten massiv ausge
higkeit des Binnenmarktes und die Personenfreizügig
weitet werden und die wirtschaftspolitischen Maßnah
keit deutlich ein. In Österreich und Deutschland haben
men insofern effektiv sind, dass keine strukturellen Schä
diese Beschränkungen zum Beispiel für Tätigkeiten in
den in den betroffenen Volkswirtschaften entstehen. In
der 24-Stunden-Pflege sowie in der Frühjahrsernte
diesem Szenario würde bereits Ende 2021 das Vorkri
durch fehlende Fach- und Arbeitskräfte (vor allem) aus
senniveau des BIP erreicht werden können. Das mittlere
den osteuropäischen Ländern zu Problemen geführt.6
Szenario geht von lokal begrenzten weiteren und neu
Die eingeführten Grenzkontrollen beeinträchtigen dar
erlichen Ausbrüchen von COVID-19 aus und unterstellt,
über hinaus den Warenhandel innerhalb des Binnen
dass die Politikmaßnahmen damit regional unter
marktes, obwohl der Gütertransport der erste Bereich
schiedlich effektiv sind. Im pessimistischen Szenario
war, in dem man sich auf gemeinsame Lockerungen
geht die OECD (2020A) davon aus, dass die gesetzten
einigte. Die verfügbare Evidenz aus der früheren Schlie
Maßnahmen nicht ausreichen, um das Virus vollständig
ßung von einzelnen Binnenmarktgrenzen im Zuge der
einzudämmen. Darüber hinaus reichen die wirtschafts
"Flüchtlingskrise" belegt, dass die Einführung von Grenz
politischen Maßnahmen nicht aus, um strukturelle Ef
kontrollen innerhalb des Binnenmarktes ökonomische
fekte in den Volkswirtschaften zu vermeiden. Es kommt
Kosten verursacht (Felbermayr et al., 2016). Im Ver
in diesem Szenario zu vermehrten Insolvenzen und einer
gleich zu den Grenzschließungen der Jahre 2015/16
länger andauernden Rezession.
waren die Reisebeschränkungen in der Hochphase der
Im optimistischen Szenario geht die OECD (2020A) von COVID-19 Pandemie deutlich restriktiver, was wie
einem Rückgang der weltweiten FDI-Ströme um 30% bis derum deutlich größere ökonomische Kosten dieser
40% im Jahr 2020 aus, bevor sie im Jahr 2021 um ein Maßnahmen erwarten lässt.
ähnliches Ausmaß wiederum ansteigen würden. So
Mit dem Ausbruch der COVID-19-Pandemie führten
könnte bis Ende 2021 das Vorkrisenniveau an Nettoin
viele Länder Exportbeschränkungen für medizinische
vestitionen erreicht werden. Dieses Niveau läge dann
Produkte ein. Bis zum 25. April 2020 galten bereits in 75
jedoch immer noch unter dem des Jahres 2015, da die
Ländern Ausfuhrbeschränkungen für medizinische
FDI-Ströme in den letzten Jahren generell rückläufig
Schutzbekleidung, Masken, Beatmungsgeräte und
waren (siehe dazu auch Hunya - Schwarzhappel, 2018
ähnliche Produkte aus dem Gesundheitsbereich
für die CESEE-Region).
(Evenett, 2020A). Diese 75 Länder sind insgesamt für
Im mittleren Szenario gehen die ausländischen Direktin 122 neue und zusätzliche Beschränkungen in diesem
vestitionsströme um 35% bis 45% zurück. Die Erholung im Bereich verantwortlich (Evenett, 2020A). Einige Länder,
Jahr 2021 ist in diesem Szenario weniger stark ausge darunter die USA, Frankreich und Indien, haben meh
prägt und das Niveau an FDI-Strömen wäre Ende näch rere Ausfuhrbeschränkungen verhängt oder diese im
sten Jahres im Vorkrisenvergleich um etwa ein Drittel
niedriger. Im pessimistischen Szenario schrumpfen die
FDI-Ströme um mehr als 40% und erholen sich erst mit
der Verfügbarkeit einer Impfung gegen das SARS-CoV-
5 Siehe auch McKinsey (2020). 6 Siehe z. B. https://www.wienerzeitung.at/nachrichten/politik/oester
reich/2058202-Korridorzuege-fuer-Pfleger-und-Erntehelfer-aus-
Rumaenien.html.
8 FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 20203. Handelspolitik in Zeiten von COVID-19
Zeitablauf verschärft. Auch innerhalb des Binnenmark im Jahr 2019 persönliche Schutzausrüstung im Waren
tes haben Exportbeschränkungen zu (temporär) verzö wert von 119,3 Mio. € aus China und von 31,5 Mio. €
gerten Exporten und politischen Irritationen geführt.7 aus den USA (Wolfmayr, 2020A). Mit 51,5% an den ge
Gleichzeitig blieben während der COVID-19-Pandemie samten Extra-EU-Importen dieses Gutes dominiert we
tarifäre und nichttarifäre Importbeschränkungen für nig überraschend China als wichtigster Handelspartner
Gesundheitsprodukte und Seifen großteils aufrecht außerhalb der EU. Die USA folgt mit 13,6% auf dem zwei
(Evenett, 2020B). Insgesamt führten die zusätzlichen ten Platz.
Ausfuhrbeschränkungen bei gleichbleibenden Einfuhr Die COVID-19-Pandemie zeigt, dass ein Virus nationale
bestimmungen zu einer Zunahme der Handelsbarrieren Grenzen relativ leicht überwinden kann und eine mas
für Produkte aus dem Gesundheitsbereich. sivere Ausbreitung von COVID-19 in einem Nachbar
Für die Bewältigung der Gesundheitsfolgen von land (auch außerhalb der EU) die Krise innerhalb der EU
COVID-19 könnten die neuen Handelsbarrieren vor al verstärken kann. Mit dem Abschneiden von Nachbar
lem für Entwicklungsländer zu einem ernsthaften Pro ländern von den notwendigen Gesundheitsprodukten
blem werden (Espita et al., 2020). Den Berechnungen zur Reduktion der Fallzahlen kann somit auch eine Ge
dieser Weltbankstudie zur Folge steigen die Weltmarkt fahr für das eigene Gesundheitssystem entstehen
preise für medizinische Schutzmasken zum Beispiel (Wolfmayr, 2020A). Eine schnelle Eindämmung der
durch die Exportbeschränkungen um rund 20%, bei ei Pandemie kann darüber hinaus nur dann effektiv gelin
ner gleichzeitigen Reduktion der Verfügbarkeit solcher gen, wenn den "Hotspots" die größtmögliche Unterstüt
Masken. Die Gesundheitssysteme der meisten Entwick zung und Hilfe zuteil wird. Exportbeschränkungen kön
lungsländer werden durch die Preiserhöhungen und nen demnach kontraproduktiv sein.
die Angebotsverknappung auf den internationalen Im Bereich der Lebensmittelversorgung kam es in eini
Märkten schneller an ihre Grenzen stoßen und könnten gen europäischen und anderen Ländern zu "Hamster
bei ähnlichen Verläufen wie in den USA oder einigen käufen", bei denen gewisse Produkte überproportional
europäischen Ländern vollständig kollabieren. Aktuelle stark nachgefragt wurden. In früheren Krisensituatio
Zahlen geben im Moment jedoch Hoffnung, dass zu nen, wie etwa der Finanzmarktkrise, haben einige Län
mindest auf dem afrikanischen Kontinent ein milderer dern mit Handelsbeschränkungen auf die gesteigerte
Verlauf der Pandemie möglich sein könnte.8 Nachfrage reagiert, und so bestand auch in der aktu
Die EU hat auf die Ausfuhrbeschränkungen von Ge ellen COVID-19-Krise die Sorge vor einer ähnlichen Ent
sundheitsausrüstung innerhalb des Binnenmarktes mit wicklung. Während der Finanzmarktkrise konnten etwa
einer Verordnung reagiert (für Details siehe z. B. Wolf 45% und 30% des Anstiegs der Weltmarktpreise für Reis
mayr, 2020A). Diese Verordnung sollte den unbe und Weizen auf restriktive handelspolitische Maßnah
schränkten Handel von medizinischen Produkten inner men zurückgeführt werden (Sinabell, 2020). Teilweise
halb der EU garantieren, schrieb jedoch eine Geneh wurden diese Fehler auch im Zuge der COVID-19-Pan-
migungsnotwendigkeit für Exporte in Drittstaaten vor demie wiederholt. 35 Länder haben bis Ende April 2020
und beschränkte die Ausfuhren in Drittstaaten auf 26% Exportbeschränkungen für Nahrungsmittel verhängt
aller Exporte der betroffenen Produkte.9 Sie war zeitlich (Baldwin - Evenett, 2020), obwohl die historischen Er
befristet und ist mit 28. Mai 2020 ausgelaufen. fahrungen belegen, dass diese Maßnahmen inneffek
tiv und oftmals sogar kontraproduktiv sind. Die Ausfuhr
In einer aktuellen WIFO-Untersuchung weist Wolfmayr beschränkungen im Zuge der COVID-19-Pandemie
(2020A) auf die Gefahren durch unbeabsichtigte Ne sind auch insofern überraschend, als im Vergleich zu
beneffekte einer Exportbeschränkungspolitik hin. Zum den Preissteigerungen von Lebensmitteln zwischen den
einen spielen die globalen Wertschöpfungsketten und Jahren 2006 bis 2008 aktuell die (globale) Versorgungs-
internationale Verteilernetzwerke für die Bereitstellung und Produktionslage relativ günstig ist (Martin - Glau
von Gesundheitsprodukten eine wichtige Rolle. Han ber, 2020).
delsbeschränkungen können auf der "Gegenseite"
durch andere handelsbeschränkende Maßnahmen Ein weiteres handelspolitisches Thema, welches auch in
beantwortet werden. Das kann zum Stocken der Wert Österreich im Zuge der COVID-19-Pandemie verstärkt
schöpfungskette führen und damit auch die Produk diskutiert wurde, betrifft die gesetzlichen Rahmenbe
tion für den EU-Markt drosseln (Evenett, 2020B). Auch dingungen von ausländischen Unternehmensinvestitio
können Importe von medizinischen Fertigprodukten nen in Form von Beteiligungen bzw. Übernahmen. In
aus Drittstaaten ebenfalls mit Exportbeschränkungen der letzten Maiwoche hat die Bundesregierung einen
belegt werden und so das Angebot für die notwendige Gesetzesentwurf zu Investitionskontrollen vorgelegt,
Versorgung im Binnenmarkt schmälern (Bown, 2020; welcher die Umsetzung einer bereits vor längerer Zeit
Wolfmayr, 2020A). Österreich importierte zum Beispiel beschlossenen EU-Verordnung im österreichischen
Recht sicherstellen soll.10 Demnach sollen ausländische
7 Siehe z. B. https://www.wienerzeitung.at/nachrichten/politik/oester 9https://eur-lex.europa.eu/legal-con
reich/2054858-Fast-eine-Staatsaffaere-um-Masken.html. tent/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020R0402&from=DE.
8 https://orf.at/stories/3167492/. 10https://www.derstandard.at/story/2000117752180/schramboeck-
will-genehmigungspflicht-fuer-unternehmenskaeufe-ueber-25-prozent
.
FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 2020 94. Handelspolitik in der Post-COVID-19-Ära
Unternehmensübernahmen (durch Unternehmen aus
Drittstaaten) ab einer Beteiligungsgrenze von 25% ge
4. Handelspolitik in der
nehmigungspflichtig werden. In definierten sensiblen Post-COVID-19-Ära
Bereichen, wie etwa der Arzneimittelproduktion, der
Wasserversorgung oder der digitalen Infrastruktur, soll Die COVID-19-Pandemie hat gewisse Schwachstellen
die Genehmigungsschwelle mit einem Anteil von 10% im internationalen Handelssystem sichtbar gemacht
niedriger angesetzt werden. Das Gesetz soll mit Som und zu einigen teilweise auch unerwarteten handels
mer oder spätestens Herbst in Kraft treten. Nach aktu politischen Reaktionen geführt. Aus der aktuellen Krise
eller Rechtslage besteht bisher lediglich eine Melde sollten für die Weiterentwicklung des Binnenmarktes
pflicht von Beteiligungen von mindestens 25%, wenn und des globalen Handelssystems die richtigen
diese von Unternehmen aus Drittstaaten gehalten wer Schlüsse gezogen und notwendige Anpassungen vor
den. Österreich gehört mit diesen Maßnahmen zu einer genommen werden.
Gruppe von 14 EU-Mitgliedsländern, welche Investiti
Die aktuellen Vorschläge aus der Literatur betonen,
onskontrollen bereits gesetzlich vorgeschrieben haben
dass ein verstärkter Protektionismus und eine Abschot
(Kowalski, 2020).11 Von diesen EU-Ländern haben ei
tung von den Weltmärkten die negativen Folgen der
nige wie etwa Deutschland, Niederlande und Frank
COVID-19-Krise wahrscheinlich verstärken würden
reich im Zuge der COVID-19-Krise die entsprechenden
(siehe z. B. Baldwin - Evenett, 2020; OECD, 2020B). Auch
Investitionskontrollengesetze bereits verschärft. Italien
historische Episoden sprechen dagegen, dass sich eine
ging sogar noch einen Schritt weiter und hat die Inve
weltweite Wirtschaftskrise durch restriktive Handelspoli
stitionskontrollen auf Investoren aus der EU ausgewei
tik effektiv kurieren lässt. So hat etwa nach Ansicht von
tet. Diese scharfen Regelungen dürfte wohl nicht durch
Wirtschaftshistorikern der "Smoot-Hawley Tariff Act" des
das EU-Recht gedeckt sein. Auch außerhalb der EU
US-amerikanischen Kongresses, in welchem im Juni
kann eine Tendenz zu verstärkten Investitionskontrollen,
1930 eine drastische Erhöhung von Einfuhrzöllen be
etwa im Vereinigten Königreich und Australien, beob-
schlossen wurde, die Rezession nach der Weltwirt
achtet werden.
schaftskrise von 1929 weiter (massiv) verschärft und ver
In der aktuellen Krisensituation verfolgen Investitions längert (siehe z. B. Grossman, 2013).
kontrollen das Ziel, unverschuldet in Probleme gerate
Grundsätzlich geht die Wirtschaftspolitik mit vielleicht
nen Unternehmen vor unfreiwilligen Übernahmen zu
ganz wenigen Ausnahmen nicht davon aus, durch pro
schützen. Temporär begrenzt und mit Augenmaß an
tektionistische Maßnahmen bzw. Handelsrestriktionen
gewendet erscheinen diese Kontrollen vertretbar, so
die COVID-19-Krise erfolgreich bekämpfen zu können.
lange sie sich auf Drittstaaten außerhalb der EU be
Die COVID-19-Pandemie als Gesundheitskrise hat aller
schränken. Mittelfristig betrachtet können solche Kon
dings einige Schwachstellen in der EU und dem globa
trollen jedoch als Standortfaktor für internationale Inve
len Wirtschaftssystem aufgezeigt, die adressiert werden
storen abschreckend wirken. Darüber hinaus könnten
sollten. Erstens hat sich in der EU gezeigt, dass bei Poli
die Kontrollen das Konkursrisiko in Unternehmen in aus
tikfeldern, die in der alleinigen nationalen Kompetenz
ländischer Miteigentümerschaft erhöhen, falls diese
verblieben sind, die Koordinierung der Mitgliedsländer
ihre Anteile nicht erhöhen dürfen. Das höhere Konkurs
nicht sehr gut funktioniert. Die Einzelstaaten trafen ihre
risiko könnte sicher wiederum negativ auf die Kapital
gesundheitspolitischen Maßnahmen vor allem auf Basis
kosten der Unternehmen auswirken und den österrei
der jeweiligen nationalen Situationseinschätzungen.
chischen Kapitalmarkt insgesamt schwächen. Sollte es
Das führte im Ergebnis jedoch zu unkoordinierten
hierdurch zu einem Rückgang an Investitionen kom
Grenzschließungen und anderen Behinderungen inner
men, könnte sich dies dämpfend auf die Produktivitäts
halb des Binnenmarktes. Auch hat es relativ lange ge
entwicklung der österreichischen Wirtschaft in der
dauert, bis den stark betroffenen Mitgliedsländern in
Post-COVID-19-Zeit auswirken. Zwar geht die Literatur
koordinierter Art und Weise geholfen wurde. Eine Lehre
davon aus, dass der Produktivitätseffekt von ausländi
aus der COVID-19-Pandemie könnte die Entwicklung
schen Investitionen in hochentwickelteren Ländern
eines EU-weiten Pandemieplans sein, der die Koopera
schwächer ausgeprägt ist (siehe z. B. Weyerstraß,
tion der einzelnen Mitgliedstaaten klarer strukturiert und
2018), jedoch kann aktuell noch nicht seriös abge
eine koordinierende Rolle einnimmt. Gesundheitspoliti
schätzt werden, wie wichtig ausländische Investitionen
sche Agenden werden wohl auch in Zukunft eine Kom
für eine schnelle und nachhaltige Erholung der heimi
petenz der Nationalstaaten bleiben, jedoch zeigt sich,
schen Wirtschaft und die Sicherung der Wettbewerbs
dass eine mangelnde gesundheitspolitische Abstim
fähigkeit von inländischen Unternehmen sein werden.
mung innerhalb der EU in einer Krisensituation den Bin
nenmarkt unter Druck setzen kann und so zusätzliche
Probleme für die europäische Wirtschaft verursacht.
In Zusammenhang mit den gesundheitspolitisch notwe
nigen Grenzschließungen und Kontrollen hat sich ein
11Eine laufend aktualisierte Liste aller EU-Mitgliedsländer mit Investiti
onskontrollen findet sich unter https://trade.ec.eu
ropa.eu/doclib/docs/2019/june/tradoc_157946.pdf.
10 FIW-Policy Brief Nr. 46, Juni 2020Sie können auch lesen
