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Politiker als Banker
Sparkassen unter politischem Einfluss und die Konsequenzen
Jonas Markgraf
Hertie School of Governance
Workshop: Dezernat Zukunft, Halle, August 26, 2018
1
Aufbau
1. Hintergrund
1.1 Formen von Verbindungen zwischen Politik und Banken
1.2 Pros & Cons
2. Der Fall “Deutschland”
2.1 Deutscher Bankensektor
2.2 Besonderheiten der Sparkassen
2.3 Folgen politischer Repräsentation in Sparkassen
3. Fazit & Ausblick
23
Politik & Banken: High Politics
• Bankenregulierung
• “regulatory capture”
• “revolving doors”
• Banken-Bailouts in Krisenzeiten
• “Sovereign-Bank Feedback Loop” (z.B. Italien)
4Politik & Banken: Every-Day Politics
• lokale Politiker ebenfalls vernetzt mit Bankensektor
• pol. Einfluss auf Banken
• Eigentümer (DE)
• Share-/Stakeholder (ES)
• Aufsichtsratsmitglieder in pr Banken (IT)
5Warum öffentliche Banken?
• Kreditvergabe wenn Finanzmärkte nicht ausreichend
Liquidität bereitstellen
• Finanzierung sozial erwünschter, nicht-profitabler Projekte
• Kredite für kleine und mittelständische Unternehmen
• “financial inclusion”
6Was spricht gegen öffentliche Banken?
• unterdurchschnittliche Performance
• Krisenanfälligkeit & teure Bailouts
• fehlende Expertise von Politikern
• politisches “rent-seeking”
• politisch motivierte Kreditvergabe
7Market Share of Publicly−Owned Banks (%)
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• ...aber große Variation in Europa
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Öffentliche Teilhabe in Banken in Europa
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Quelle: Schmit, Gheeraert, Denuit, & Warny, 2011.
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• öffentliche Banken bleiben zentraler Bestandteil des
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8Der Fall “Deutschland”
Der deutsche Bankensektor
• Drei-Säulen-System
• kommerzielle Banken
• kooperative Banken: Kunden werden Mitglieder (1,100+
Institute)
• öffentliche Banken: enge Bindung an Gemeinden, Kreise und
Länder
• viele kleine lokale Bankinstitute, geringe Konzentration,
geringe Profitabilität
9Relevanz öffentlicher Banken in Deutschland
• öffentliche Banken wichtiges Element in deutschem
Bankensektor, insbesondere durch Kreditvergabe
47%
45%
40% 39%
16%
13%
public cooperative commercial
total assets total lending
Quelle: Deutsche Bundesbank. 2015. “Banking Statistics, June 2015.”
10Kredite an Unternehmen und öffentlichen Sektor
• öffentliche Banken insbesondere als wichtige Kreditgeber für
Unternehmen (note: öffentliche Banken schließen
Sonderbanken ein)
59%
48%
40%
33%
18%
1%
public cooperative commercial
lending to firms lending to public sector
Quelle: Deutsche Bundesbank. 2015. “Banking Statistics, June 2015.” 11Sparkassen-Kredite an den öffentlichen Sektor
Quelle: German Council of Economic Experts. 2016. “Jahresbericht
2016/17: Zeit für Reformen.”
12Öffentliche Banken in Deutschland: damals & heute
• Historische Wurzeln der Sparkassen und Landesbanken
• gegründet im 18./19. Jahrhundert, meist durch Kreise u
Gemeinden
• Zugang zu Bankkonten für breite Masse
• soziale Befriedung durch Ersparnisse
• ...und heute
• 7–8 Landesbanken mit engen Verbindungen zu Bundesländern
• etwa 400 Sparkassen eng verwoben mit Gemeinden und Kreisen
13Eigenschaften der Sparkassen
• “Regionalprinzip” beschränkt Aktivität auf kleine Regionen
(meist Kreisgebiete)
• keine Konkurrenz zwischen Sparkassen
• unter öffentlicher Trägerschaft
• Verwaltungsräte besetzt mit lokalen Politikern
• kein profitorientiertes Mandat: “financial inclusion”; Spenden
an lokale Vereine und Initiativen;
14Struktur des Sparkassen-Sektors
• föderal organisiert:
• Kommunen: lokale Sparkassen
• Länder: Landesbanken & regionale Sparkassenverbände
• Bund: nationale Interessensvertretung (DSGV)
• enge Kooperation & Monitoring zw Sparkassen:
Sparkassen-interner Sicherungsfond
15Politiker & die Sparkassen
• öffentliche Trägerschaft → Politiker mit Zugang zu wichtigen
Posten in Bank (Verwaltungsrat; Kreditkommittee)
• zweigliedrige Governance-Struktur:
• Vorstand: professionalisiert; bestimmt durch Verwaltungsrat;
• Verwaltungsrat: 2/3 durch Träger bestimmt, 1/3
Sparkassenmitarbeiter;
16Politische Repräsentation in Sparkassen
• Dissertation: Panel-Datensatz zu gewählten Gemeinde- und
Kreis-Politikern in Verwaltungsräten
• 8 Bundesländer, 2006–15
• Verwaltungsräte und Trägerstrukturen von etwa 300
Sparkassen
• rund 1/5 der Verwaltungsräte sind Bürgermeister und
Landräte
• politische Präsenz insbesondere unter
Verwaltungsratsvorsitzenden (>80%)
17regionale Unterschiede von politischer Repräsentation
• Variation in Ausmaß von politischer Repräsentation in versch.
Bundesländern
Thüringen
Schleswig-Holstein
Saarland
Rheinland Pfalz
NRW
Hessen
Brandenburg
Bayern
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Vorsitzende Mitglieder
18Ökonomische Anreize für Politiker
• in Nordrhein-Westfalen:
• Vergütung von pol Vorsitzenden im Durchschnitt +10% des
Nettogehalts
• bis zu 35,000EUR und +40% des Nettogehalts von Politikern
19Folgen politischer Repräsentation in Sparkassen
Folgen für:
• Allokation von Krediten
• Spendenvergabe durch Sparkassen
• Zweigstellennetz der Banken
• Bailouts
• lokale Wahlen in Deutschland
20Kreditvergabe I (Englmaier & Stowasser, 2017)
• Sparkassen folgen politischen Zyklen in der Kreditvergabe:
größeres Kreditvolumen vor lokalen Wahlen (electoral lending
cycles)
• mehr Kredit vor engen Wahlen
• negative Konsequenzen für Profitabilität und Kreditausfallrate
der Sparkassen
21Kreditvergabe II (Markgraf & Stowasser, work in progress)
• Besetzung von Verwaltungsräten bestimmt, ob Sparkassen
electoral lending cycles folgen
• zyklische Kreditvergabe nur unter politischen Vorsitzenden
• größerer Effekt, wenn mehr Politiker der gleichen Partei im
Verwaltungsrat
[PRELIMINARY FINDINGS]
22Spenden (Markgraf & Rosas, forthc.)
• Sparkassen wichtige Spender für lokale Projekte, Sportvereine
und Initiativen
• Spenden gehen überproportional an Gemeinden, die mit
Bürgermeister im Verwaltungsrat vertreten sind [note:
nicht-repräsentatives Sample!] 23Zweigstellen (Markgraf & Rosas, forthc.)
• Sparkassen sind unter Druck zu konsolidieren
• Zahl von Sparkassen von 446 (2007) auf 390 (2017) reduziert
• Filialnetz: ↓ 30% seit 2007
• Filialschließungen extrem unpopulär in Bevölkerung
• Filialschließungen sind weniger wahrscheinlich in Gemeinden
mit Verbindung zu Sparkassen [note: nicht-repräsentatives
24
Sample!]Bailouts (Behn et al., 2016)
• 2 Wege für Sparkassen in Not
• Kapitalspritze durch Kreis/Gemeinde: hohe fiskalische Kosten;
keine Fusion;
• Hilfen durch Sparkassen-internes Sicherungssystem: keine
fiskalischen Kosten; weitreichende Konsolidierung;
• Bailouts politisch motiviert: politische Anreize beeinflussen
Zeitpunkt und Höhe
• Bailouts durch Politiker weniger wahrscheinlich vor Wahlen
• ...insbesondere wenn Wahlen knapp sind
25Bailouts (Behn et al., 2016)
• 2 Wege für Sparkassen in Not
• Kapitalspritze durch Kreis/Gemeinde: hohe fiskalische Kosten;
keine Fusion;
• Hilfen durch Sparkassen-internes Sicherungssystem: keine
fiskalischen Kosten; weitreichende Konsolidierung;
• Bailouts politisch motiviert: politische Anreize beeinflussen
Zeitpunkt und Höhe
• Bailouts durch Politiker weniger wahrscheinlich vor Wahlen
• ...insbesondere wenn Wahlen knapp sind
25Political Rents (Markgraf & Rosas, forthc.)
• zentrale Frage: profitieren Politiker von Sparkassen?
• lokale Politiker mit Verbindung zu Sparkassen werden häufiger
wiedergewählt
• konservative Politiker profitieren besonders
26Political Rents (Markgraf & Rosas, forthc.)
• zentrale Frage: profitieren Politiker von Sparkassen?
• lokale Politiker mit Verbindung zu Sparkassen werden häufiger
wiedergewählt
• konservative Politiker profitieren besonders
0.8
Mayor does not seat in supervisory board
Mayor seats in supervisory board
0.7
Expected probability of reelection
0.6
●
0.5
●
0.4
●
●
0.3
0.2
No Yes
26
Incumbent mayor belongs to SPD?Fazit
Zusammenfassung
• politische Kontrolle über Banken weit(er)hin verbreitet
• öffentliche Banken während Finanzkrise:
• Sparkassen: verlässliche Kreditgeber; krisensicher;
• Cajas, Landesbanken: ernsthafte Schieflage; Notrettungen,
Abwicklungen, Privatisierungen;
• Politiker nutzen Zugang zu Banken für ’political rent-seeking’
• politisch motivierte Kreditallokation (wer profitiert? wer
verliert?)
• ...mit negativen Folgen für Profitabilität u NPLs
27Ausblick: Dt. Sparkassen in der Bankenunion
• Sparkassen-Widerstand gegen Europ. Einlagensicherung
(EDIS)
• Verlagerung nationaler Risiken auf europäische Ebene
• Betonung von Eigenverantwortung: Umverteilung statt
Risikodiversifizierung
• “moral hazard”: keine Pooling- oder Diversifikationseffekte
• Sparkassen-Sicherungssystem ist überlegen
• Unterstützung der Position der dt Bundesregierung
28Literatur
Calomiris & Haber. 2014. “Fragile by Design: The Political Origins of
Banking Crises and Scarce Credit.” Princeton University Press, Princeton
/ Oxford.
Correctiv. 2016. Sparkassen-Recherche. Link:
http://correctiv.org/recherchen/sparkassen/
Markgraf & Rosas. Forthcoming. “On Board with Banks: Do Banking
Connections Help Politicians Win Elections?” Journal of Politics.
Behn, Haselmann, Kick, & Vig. 2016. “The Political Economy of Bank
Bailouts.” SAFE Working Paper No. 133.
Englmaier & Stowasser. 2017. “Electoral Cycles in Savings Bank
Lending.” Journal of European Economic Association, 15(2), 296–354.
29Literatur (cont.)
Schmit, Gheeraert, Denuit, & Warny. 2011. “Public Financial Institutions
in Europe.” European Association of Public Banks, Brussels.
Markgraf & Veron. 2018. “Germany’s savings banks: uniquely
intertwined with local politics.”, Bruegel Blog.
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