Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung - Handlungshilfe für die Regionalplanung
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Vorsorgendes Risikomanagement
in der Regionalplanung
Handlungshilfe für
die Regionalplanung
Vorsorgendes Risikomanagement
in der Regionalplanung
Handlungshilfe für die Regionalplanung
Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) ist ein Forschungsprogramm des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat
(BMI) betreut vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR).
Impressum Herausgeber Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) Deichmanns Aue 31–37 53179 Bonn Wissenschaftliche Begleitung Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) Referat I 5 – Digitale Stadt, Risikovorsorge und Verkehr Thomas Pütz, thomas.puetz@bbr.bund.de Begleitung im Bundesministerium Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) Referat H III 1 – Grundsatz; Raumordnung Jens-Uwe Staats, jens.staats@bmi.bund.de Auftragnehmer agl Hartz • Saad • Wendl Landschafts-, Stadt- und Raumplanung Großherzog-Friedrich-Straße 16–18 66111 Saarbrücken Andrea Hartz, andreahartz@agl-online.de Sascha Saad, saschasaad@agl-online.de Andrea Hartz, Sascha Saad, Stephanie Bächle In Kooperation mit: plan + risk consult – Prof. Dr. Greiving & Partner Ingenieurgesellschaft für Raumplanung und Umweltforschung Stockumer Straße 435/437 44227 Dortmund Dr. Mark Fleischhauer, fleischhauer@plan-risk-consult.de Dr. Mark Fleischhauer, Prof. Dr. Stefan Greiving, Christina Gollmann, Madeleine Kirstein, Bich-Hien Nguyen Stand Juni 2020 Gestaltung agl Druck Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung 1. Auflage Bildnachweis Siehe Seite 86 Nachdruck und Vervielfältigung Alle Rechte vorbehalten Nachdruck nur mit genauer Quellenangabe gestattet. Bitte senden Sie uns zwei Belegexemplare zu. Die vom Auftragnehmer vertretene Auffassung ist nicht unbedingt mit der des Herausgebers identisch. ISBN 978-3-87994-268-8 Bonn 2020
6 Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung
Inhalt
Kurzfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1 Risikovorsorge in der räumlichen Planung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.1 Herausforderungen für die Raumplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.2 Rechtliche und politische Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.3 Risikovorsorge und Anpassung an den Klimawandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
1.4 Risikovorsorge in der Planungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.5 Das MORO „Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
2 Ein Risikoansatz für die Raumplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.1 Risiko: Begriffsverständnis, Analysekonzepte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.2 Methodischer Ansatz zur Analyse von Risiken in der Raumplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.3 Bewertung von Risiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
3 Ermittlung raumbedeutsamer Risiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.1 Übersicht zu raumbedeutsamen Risiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3.2 Regionale Risikoprofile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
3.3 Risikoanalysen für raumbedeutsame Gefahrenkomplexe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
3.3.1 Gefahrenkomplex Flusshochwasser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.3.2 Gefahrenkomplex thermische Belastung (Bioklima) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.3.3 Gefahrenkomplex Technikgefahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
4 Multigefahren, Multirisiken und Kaskadeneffekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4.1 Ansatz und Nutzen einer Multigefahren- und Multirisikoperspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4.2 Integration von Wechselwirkungen und dynamischen Effekten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
5 Ansätze und Strategien der Risikovorsorge in der Raumplanung . . . . . . . . . . . 48
5.1 Risikobasierter Planungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
5.2 Grundlegende raumordnerische Strategien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
5.2.1 Vermeidung, Minderung und Ausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
5.2.2 Planerischer Umgang mit „Risikogebietskategorien“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
5.3 Umgang mit Unsicherheiten in der Raumplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
5.4 Regionale Planungshinweiskarten als Instrument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53
5.5 Rolle der (Strategischen) Umweltprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
7 6 Umgang mit spezifischen Nutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 6.1 Umgang mit kritischen Infrastrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 6.2 Umgang mit sensitiven Infrastrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 6.3 Umgang mit gefährdenden Infrastrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 7 Die formellen Instrumente der Raumordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 7.1 Allgemeine und übergreifende risikobezogene Festlegungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 7.2 Festlegungsmöglichkeiten zum Schutz kritischer und gefährdender Infrastrukturen . . . . . . . . . . . 62 7.3 Festlegungsmöglichkeiten zu spezifischen Handlungsfeldern der Risikovorsorge . . . . . . . . . . . . . 63 7.4 Festlegungen zur Anpassung der Siedlungsstruktur („Rücknahme von Siedlungsbereichen“) . 67 8 Integriertes Risikomanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 8.1 Die Rolle der Raumplanung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 8.2 Zusammenwirken der Planungsebenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 8.3 Risikomonitoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 8.4 Risikobewertungen und Risikotoleranz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 8.5 Risikokommunikation und Risikodialog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 9 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Abbildungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Tabellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Bildquellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 Quellenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
8 Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung
Kurzfassung
Die zahlreichen Extremereignisse der vergangenen Jahre, darunter Flutkatastrophen, Hitzewellen und
Dürren, haben ebenso wie die Nuklearkatastrophe von Fukushima deutlich gemacht, dass Natur- und
Technikgefahren in fast allen Bereichen des gesellschaftlichen Lebens eine immer größere Rolle spielen.
Gerade in den dicht besiedelten Ballungsräumen mit ihrer Vielzahl an sensitiven Nutzungen und kriti-
schen Infrastrukturen nehmen Risiken zu – auch im Zuge des Klimawandels.
Um mit Risiken in der Raumordnung umgehen zu können, müssen zunächst zentrale Fragen beantwortet
werden: Was sind raumbedeutsame Risiken? Wie lassen sich Risiken analysieren und bewerten? Welche
Rolle übernimmt die Raumordnung im Kontext der Risikovorsorge? Hierzu liegen bereits wichtige Erkennt-
nisse und Ansätze vor, allerdings haben diese bis heute kaum Eingang in die Planungspraxis gefunden.
Trotz ihres Koordinierungsauftrags spielt die Raumplanung im Risikomanagement bislang eine eher un-
tergeordnete Rolle. In der Risikowahrnehmung und -bewältigung dominiert in Deutschland bislang eine
sektorale Perspektive: Risikovorsorge wird in erster Linie als Aufgabe des Bevölkerungs- und Katastro-
phenschutzes bzw. als Aufgabe der Fachplanungen zur Abwehr einzelner Gefahren verstanden.
Vor diesem Hintergrund hatte das Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) „Vorsorgendes Risi-
komanagement in der Regionalplanung“ das Ziel, die räumliche Risikovorsorge in einer ersten Phase
(2013–2015) am Beispiel einer Planungsregion, dem Regierungsbezirk Köln, zu operationalisieren. In ei-
ner zweiten Phase (2016–2020) erprobten zwei weitere Modellregionen – der Planungsraum I in Schles-
wig-Holstein und die Region Stuttgart – den Risikoansatz und entwickelten diesen weiter. Damit konnte
sowohl ein breiteres Spektrum an regionalplanerischen Organisations- und Rechtsformen als auch an
raumbedeutsamen Risiken abgedeckt werden.
Die wissenschaftlichen Risikokonzepte variieren teilweise erheblich; sie sind hochkomplex und bereiten
erhebliche Schwierigkeiten in der konkreten Operationalisierung. Deshalb wird für ein risikobasiertes
Vorgehen in der Raumordnung vorgeschlagen, dem pragmatischen Grundansatz zur Risikoanalyse des
Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) zu folgen und diesen entsprechend an-
zupassen. Die wesentlichen Komponenten sind die Gefährdung sowie die Exposition und Empfindlichkeit
der betroffenen Schutzgüter. Die Risikoanalyse erfordert damit eine differenzierte Bewertung sowohl der
Gefahren- als auch der Schutzgutseite.
Die Grundlogik der Risikoanalyse hat sich in der Anwendung zwar bewährt, allerdings stellt die Analyse-
methodik die Regionen in der Planungspraxis vor große Herausforderungen. Im Rahmen des MORO wur-
den raumbedeutsame Gefahrenarten und Risiken – wo möglich – ermittelt. Zu diesen gehören Flusshoch-
wasser und Sturmfluten, Starkregen, Hitzewellen, Erdbeben und geogene Gefahren sowie technische
Störfälle und Gefahrguttransporte. Zudem wurden erste Multigefahren- und Multirisikokarten erstellt.
Vollständige, gefahrenkomplexübergreifende regionale Risikoprofile konnten aufgrund methodischer
Lücken und fehlender Datengrundlagen allerdings in keiner Planungsregion entwickelt werden. Die me-
thodischen Ansätze zur Risikenermittlung zeigen eine große Bandbreite; entsprechend heterogen sind
die Ergebnisse. Insgesamt wurde deutlich, dass eine Einbettung der räumlichen Risikovorsorge in die
Methoden, Instrumente und Prozesse der Raumplanung noch am Anfang steht. Der weitere Forschungs-
und Entwicklungsbedarf lässt sich dementsprechend bei nahezu allen Aspekten der räumlichen Risiko-
vorsorge identifizieren.
Die Ergebnisse des MORO zeigen aber auch, dass vielfältige Ansätze bestehen, mit raumplanerischen
Strategien und raumordnerischen Festlegungen einen Beitrag zur räumlichen Risikovorsorge zu leisten.
Die konsequente Umsetzung eines risikobasierten Planungsansatzes in der Planungspraxis legt letztlich
hierzu die Grundlage. Vorsorgendes Risikomanagement in der Raumplanung sollte grundsätzlich sekto-
renübergreifend und ebenenspezifisch entwickelt und in einen strategischen wie dynamischen Ansatz
integrierter Raumentwicklung eingebettet werden.
Kurzfassung 9 Abstract The numerous extreme events of recent years, including flooding, heat waves and droughts, but also the nuclear disaster in Fukushima, have thrown into sharp relief that natural and technological risks have an ever-larger role to play in virtually all areas of society. Particularly in the densely populated conurbations with their great number of sensitive uses and critical infrastructures, the risks are mounting – also in the wake of climate change. To enable risks to be dealt with in regional planning, central questions need to be answered first: What risks are of importance at regional level? How can risks be analysed and assessed? What is the role of regional planning for risk prevention? Important findings and approaches are already available for this, but have hardly found their way into the planning practice to date. Irrespective of its coordinating mission, regional planning has played a rather subordinate role in risk prevention so far. The risk perception and management in Germany have meanwhile been dominated by a sectoral perspective, with risk manage- ment primarily understood as a civil protection and disaster control task, or as the responsibility of the different sectorial planning divisions in the defence against individual hazards. Against this background, the initial phase (2013–2015) of the "Preventive Risk Management and Regional Planning” demonstration project was aimed at operationalising the risk management concept for re- gional planning purposes using a planning region, the administrative district of Cologne, as an example. In a second phase (2016–2020), two further model regions – planning area I in Schleswig-Holstein and the Stuttgart region in Baden Wurttemberg – trialled this risk approach and developed it further. This enabled a broad spectrum of the regional planning's legal and organisation settings to be covered along with a wide range of regionally relevant risks. The scientific risk concepts can vary significantly in parts; they are highly complex and cause consider- able difficulties in their concrete operationalisation. Which is why the risk-based approach suggested in regional planning is to follow the pragmatic basic approach of the Federal Office of Civil Protection and Disaster Assistance to risk analysis and customise it accordingly. The essential components are the hazard as well as the exposure and vulnerability of the objects of protection in question. The risk analysis therefore calls for a differentiated assessment of both sides, that of the hazard and that of the endangered object of protection. The basic logic of the risk analysis has proven itself in application, but the analytical methodology poses great challenges for the regions in their planning practice. The demonstration project served to analyse hazard types and risks of importance for the region – where possible. These include riverine floods and storm surges, torrential rainfalls, heat waves, earthquakes and mass movements, as well as major ac- cident hazards. In addition to which the first multi-hazard and multi-risk maps were also created. Full regional risk profiles across risk aggregates could not be developed in any planning region, due to me- thodical gaps and a lacking data basis. The methodological approaches to risk identification show a large bandwidth, and the results are correspondingly heterogenic. It emerged overall that an embedment of regional risk prevention in the methods, instruments and processes of regional planning is still in its in- fancy. The need for further research and development is thus identifiable in nearly all aspects of regional risk prevention. But the results of the demonstration project also proved the existence of various promising approaches contributing to risk prevention with spatial planning strategies and regional planning designations. The consistent implementation of a risk-based planning approach in the planning practice would ultimately provide the basis for this. The preventive risk management in regional planning should be developed in a cross-sectoral and level-specific manner as a matter of principle, and embedded in an approach of sustainable and resilient regional development.
Foto: Tsvetovlav Hristov/Pexels
Risikovorsorge in der räumlichen Planung Die Flutkatastrophen, Hitzewellen und Dürren der vergangenen beiden Jahrzehnte, aber auch die Nu- klearkatastrophe von Fukushima führen vor Augen, dass der Umgang mit Natur- und Technikgefahren für fast alle Bereiche des gesellschaftlichen Lebens eine immer größere Bedeutung gewinnt. Vor allem in dicht besiedelten Ballungsräumen mit einer Vielzahl sensitiver und kritischer Infrastrukturen nehmen Risiken zu – gerade auch im Zuge des Klimawandels (Mickwitz et al. 2009; UN 2015). Weder der Begriff noch die Bestimmung des Risikos sind in Wissenschaft und Planungspraxis einheitlich und konsensfähig gefasst. Vielmehr gibt es vielfältige konzeptionelle Annäherungen und methodische Ver- fahren, um Risiken abzubilden. Zudem dominiert in der Risikowahrnehmung und -bewältigung in Deutsch- land eine sektorale Perspektive: Risikovorsorge wird in erster Linie als Aufgabe des Bevölkerungs- und Katastrophenschutzes bzw. als Aufgabe der Fachplanungen zur Abwehr einzelner Gefahren verstan- den. Wesentliche Impulse für eine Integration der Risikoperspektive in die Raumplanung und Raum- entwicklung setzen v. a. internationale und EU-Initiativen. Der Risikobegriff hat bislang keinen Eingang in das Raumordnungsrecht gefunden. Dennoch bleibt unbe- stritten, dass „auch in der Raumplanung […] in Bezug auf das Thema ‚Risiko‘ Handlungsbedarf [besteht]“ (Jakubowski/Pütz 2019: 9). Gemäß § 1 Raumordnungsgesetz (ROG) ist es Aufgabe der Raumordnung, die vielfältigen Raumnutzungen und Raumfunktionen im Sinne einer nachhaltigen Raumentwicklung in Ein- klang zu bringen, was eine raumbezogene Risikovorsorge einschließt. Angesichts der Komplexität von Risiken, ihrer Wechselwirkungen und kumulativen Effekte erscheint eine integrative Betrachtung gerade vor dem Hintergrund der sich häufenden wetterbedingten Extremereignisse dringend geboten. Ein vorsorgendes raumbezogenes Risikomanagement ist eine hochkomplexe Aufgabe: Naturgefahren, Technikgefahren, die Rolle des Klimawandels, die Bedeutung kritischer Infrastrukturen, aber auch die Veränderung der Gesellschaft selbst sind Stellschrauben und gleichzeitig Herausforderungen für die Raumplanung. Insgesamt lässt sich feststellen, dass in der räumlichen Planung immer noch die Gefah- renabwehr im Vordergrund steht; ein integrativer und risikobasierter Planungsansatz hat sich noch nicht durchgesetzt. Die Notwendigkeit raumplanerischer Risikovorsorge ist zwar erkannt, jedoch bislang nur ansatzweise umgesetzt. Vor diesem Hintergrund wurde das zweiphasige Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) „Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung“ gestartet. In der ersten Phase wurde der Risikomanagement- ansatz für die Regionalplanung in der Modellregion Regierungsbezirk Köln erstmals operationalisiert, und die Ergebnisse wurden als Empfehlungen für andere Planungsregionen wie auch zur Konkretisierung des weiteren Forschungs- und Erprobungsbedarfs aufbereitet (Phase 1, 2013–2015). Die zweite Phase (2016– 2020) diente der Erprobung und Weiterentwicklung dieser Ansätze in zwei weiteren Modellregionen – in der Region Stuttgart und im schleswig-holsteinischen Planungsraum I. Aus den dabei gewonnenen Erkenntnis- sen konnten Ansätze zur Verstetigung der Risikovorsorge in der Raumplanung abgeleitet werden, die die Vielfalt an Risikoprofilen, Ansätzen der Risikovorsorge sowie deren instrumentelle Ausgestaltung aufgreifen und vermitteln.
12 Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung
1.1 Herausforderungen für die Raumplanung
Der Monitoringbericht zur Deutschen Anpas- waren, entstand ein Gesamtschaden in Höhe
sungsstrategie an den Klimawandel zeigt auf, dass von rund 11,7 Milliarden Euro (MunichRe 2014, in:
der Klimawandel tiefgreifende Auswirkungen BMVI 2017b: 12).
auf eine Vielzahl an Sektoren und (raumordneri-
schen) Handlungsfeldern haben kann (UBA 2019). Weitere Handlungserfordernisse zum Risikoma-
Hierzu zählen u. a. menschliche Gesundheit, nagement erwachsen aus dem demografischen
Wasserwirtschaft, biologische Vielfalt, Landwirt- Wandel: In einer alternden Gesellschaft steigt der
schaft, Wald und Forstwirtschaft, Industrie und Anteil hochaltriger, vulnerabler Bevölkerungs-
Gewerbe, Verkehr, Finanzwirtschaft oder Bevöl- gruppen, insbesondere in den suburbanen und
kerungsschutz. Klimawandelbedingte Risiken ländlichen Regionen (BBSR 2017: 17). Dies gilt es
hängen dabei sowohl vom Grad der Erwärmung bei der Anpassung der Siedlungsstrukturen an
als auch von der Bevölkerungs-, Konsum-, Pro- eine steigende thermische Belastung wie auch
duktions-, Technologie- und Landmanagement- unter dem Gesichtspunkt der Evakuierungsfähig-
entwicklung ab (IPCC 2019: 3). In Zeiten immer keit in überflutungsgefährdeten Gebieten zu be-
komplexerer technischer Systeme, v. a. im Be- rücksichtigen.
reich der Energieversorgung sowie der Informa-
tions- und Telekommunikationstechnologie, stei- Darüber hinaus bedürfen kritische Infrastrukturen
gen zudem Technikgefahren und -risiken rapide (KRITIS), „bei deren Ausfall oder Beeinträchti-
an. „Strukturell nimmt somit die Risikoträchtigkeit gung nachhaltig wirkende Versorgungsengpässe,
des menschlichen Handelns und Nicht-Handelns erhebliche Störungen der öffentlichen Sicherheit
zu“ (ARL 2011: 1). oder andere dramatische Folgen eintreten wür-
den“ (BBK 2019: 34), eines besonderen Schutzes.
Dass ein vorsorgendes Risikomanagement vor Im Spannungsfeld zwischen flächensparender
dem Hintergrund der Auswirkungen des Kli- Trassenbündelung und Gewährleistung einer Re-
mawandels vonnöten ist, verdeutlicht u. a. die dundanz der Netze, um im Versagensfall Ausfälle
Schadensbilanz des Jahres 2018 des Gesamtver- kompensieren und Kaskadeneffekten entgegen-
bands der Deutschen Versicherungswirtschaft wirken zu können (agl et al. 2020: 28 ff.), wird das
e. V. (GDV): „Im Winter tobt ein schwerer Sturm; Erfordernis eines übergeordneten, sektorenüber-
im späten Frühjahr gibt es einzelne verheerende greifenden Risikomanagements offenkundig. Dies
Starkregen, dann folgt eine Dürre, die bis in den gilt gleichermaßen für Anlagen, von denen im Ver-
Herbst hinein dauert. Auch der Winter ist zu warm sagensfall, beispielsweise infolge von Hochwas-
– wie das ganze Jahr, das als heißestes und tro- serereignissen oder Bränden, besondere Gefähr-
ckenstes eine neue Geschichte des Weltklimas dungen für die umgebenden Raumnutzungen und
schreibt“ (GDV 2019: 31). Die volkswirtschaftli- -funktionen ausgehen können (ebd.: 30 f.).
chen Folgen der monatelangen Hitze- und Tro-
ckenheitsphase 2018 machen sich v. a. in hohen Die Risikovorsorge bleibt in Deutschland bislang
Ernteausfällen in der Landwirtschaft, verbunden einer sektoralen Perspektive verhaftet und zielt
mit einer Futtermittelknappheit für Nutztiere, ei- auf die Abwehr einzelner Gefahren ab. Weder die
ner Verknappung von Trinkwasser, einer einge- Verwundbarkeit der Bevölkerung oder anderer
schränkten Nutzbarkeit von Schifffahrtsstraßen Schutzgüter noch eine Multigefahren- oder Mul-
infolge von Niedrigwasser sowie großflächigen tirisikobetrachtung werden dabei systematisch
Waldbränden bemerkbar (ebd.: 32 ff.). Regionale einbezogen (Greiving 2002, agl/prc 2015, Grei-
Hagel- und Sturmkatastrophen führten darüber hi- ving et al. 2016). Der Risikobegriff ist zwar im ROG
naus in Teilen Deutschlands zu erheblichen Schä- nicht unmittelbar verankert, allerdings tragen u. a.
den (ebd.: 38 f.). die Grundsätze zum vorbeugenden Hochwasser-
schutz (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG) und zum Umgang mit
Die Flutkatastrophen der vergangenen Jahre an kritischen Infrastrukturen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG)
Donau (2009, 2013), Elbe (2013) und Oder (2010) diesem Rechnung (vgl. Kap. 1.2). Jedoch ist ein
haben gezeigt, dass die deutschen Flusseinzugs- vorsorgendes Risikomanagement „in der Raum-
gebiete zwar sehr unterschiedliche Betroffenhei- ordnung und Bauleitplanung bislang normativ
ten aufweisen (BMVI 2017b: 11 ff.). Allen Flutkata- und planungspraktisch erst in Ansätzen etabliert“
strophen gemein sind jedoch die hohen volkswirt- (ARL 2011: 2).
schaftlichen Schäden: Allein durch das Hochwas-
serereignis im Juni 2013, von dem in Deutschland Die Raumplanung kann durch ihren sektoren- und
insbesondere der Süden und Osten betroffen ebenenübergreifenden Ansatz einer bundeswei-Risikovorsorge in der räumlichen Planung 13 Abb. 1.1: Szenarien der Siedlungsentwicklung in hochwassergefährdeten Gebieten Quelle: Hoymann/Goetzke 2016: 16 (ins Deutsche übersetzte Fassung)
14 Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung
ten Steuerung von Raumnutzungen und -funkti- liert. Das Siedlungsflächenwachstum konzentriert
onen eine Schlüsselfunktion beim vorsorgenden sich demnach überdurchschnittlich in überflu-
Risikomanagement einnehmen. So ließe sich tungsgefährdeten Gebieten. Wie bedeutsam die
Risikomanagement in eine strategisch und dyna- weitere Akkumulation von Schadenspotenzialen
misch ausgerichtete integrierte Raumentwicklung durch Siedlungsflächenzuwachs in potenziellen
einbetten, die die vielfältigen Raumnutzungen Überflutungsbereichen zukünftig sein wird, zeigt
und -funktionen im Bundesgebiet im Sinne einer die Gegenüberstellung eines Trendszenarios mit
nachhaltigen Raumentwicklung gemäß § 1 ROG einem Szenario, in dem diese Gebiete mit Hoch-
in Einklang bringt. Ansatzpunkte hierzu bieten wassergefahr gänzlich als raumordnerische
raumbedeutsame Planungen, insbesondere „bei Vorranggebiete festgelegt werden. Deutlich wird
der Standortwahl von Gefahrenquellen, der Expo- die hohe Effektivität einer verschärften raumord-
sition vulnerabler Objekte, Subjekte oder Systeme nerischen Flächenvorsorge über Vorranggebiets-
(Schutzgüter) sowie der Reduzierung der Vulne- festlegungen auch in deichgeschützten, aber
rabilität der exponierten Entitäten“ (Birkmann et dennoch überflutungsgefährdeten Bereichen
al. 2013: 19). (Hoymann/Goetzke 2016: 11).
Die potenzielle Steuerungswirkung der Raumord- Die Raumordnung kann somit einen wichtigen
nung im Rahmen der Hochwasservorsorge wird Beitrag zum Aufbau resilienter Raumstrukturen
eindrucksvoll in einer Untersuchung des Bun- leisten. Resilienz bezieht sich dabei sowohl auf
desinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung die „Robustheit der Strukturen gegenüber Stres-
(BBSR) aufgezeigt (Hoymann/Goetzke 2016, soren (unter Aufrechterhaltung der Funktion) als
s. Abb. 1.1). Dazu wurde die Siedlungsflächen- auch [auf] die Fähigkeit zur Reorganisation und
entwicklung in Deutschland auf Landkreisebene Wiederherstellung der Funktion im Falle eines
bis 2030 in unterschiedlichen Szenarien model- Funktionsausfalls“ (agl/prc 2015: 13).
1 .2 Rechtliche und politische Grundlagen
Internationale Perspektive „Städte und Siedlungen inklusiv, sicher, wider-
standsfähig und nachhaltig gestalten“ und 13
Im internationalen Zusammenhang kommt dem „umgehend Maßnahmen zur Bekämpfung des Kli-
Sendai Rahmenwerk für Katastrophenvorsor- mawandels und seiner Auswirkungen ergreifen“
ge 2015-2030 (Sendai Framework for Disaster zu nennen (UN 2015: 15). Die Neue Urbane Agen-
Risk Reduction, UNISDR 2015) eine besondere da der Vereinten Nationen (New Urban Agenda,
Bedeutung zu. Wenngleich das Dokument keine UN 2016), die eine nachhaltige und resiliente
Rechtsverbindlichkeit entfaltet, verpflichten sich Stadtentwicklung verfolgt, thematisiert u. a. die
die UN-Mitgliedstaaten, Katastrophenrisiken zu Anfälligkeit und Resilienz von Städten gegenüber
reduzieren. Die im Sendai Rahmenwerk verein- natürlichen und vom Menschen verursachten Ge-
barten Ziele beziehen sich auf eine Verbesserung fahren.
der internationalen Zusammenarbeit sowie der
Risikoinformationen und -bewertungen. Im Kern Die internationalen Politikdokumente zum Um-
geht es um Strategien, die dazu beitragen, die gang mit Risiken gehen über die rein gefahren-
Anzahl der von Katastrophen unmittelbar betrof- bezogene Risikobetrachtung hinaus („the era of
fenen Menschen zu verringern, etwa durch einen hazard-by-hazard risk reduction is over“, UNDRR
Rückzug aus besonders betroffenen Gebieten. 2019: iv); sie adressieren eine systemische Dimen-
Außerdem werden Strategien aufgezeigt, die die sion von Risiken sowie deren Auswirkungen auf
wirtschaftlichen Verluste oder Schäden an kriti- die Raumentwicklung. Wie diese internationalen
schen Infrastrukturen vermindern. Dokumente auf nationaler Ebene wirken, zeigt bei-
spielsweise die Einrichtung einer interministeriel-
Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der len Arbeitsgruppe, die die internationalen und na-
Vereinten Nationen (2030 Agenda for Sustainable tionalen Maßnahmen im Rahmen der Umsetzung
Development, UN 2015) sieht gleichfalls in der des Sendai Rahmenwerks steuert (BBK 26.2.2020).
Verringerung von Risiken und Auswirkungen von Dort ist auch das für Raumordnung und Städtebau
Katastrophen wichtige Ziele einer nachhaltigen zuständige Bundesministerium des Innern, für
Entwicklung. Hier sind insbesondere die Ziele 11 Bau und Heimat (BMI) vertreten.Risikovorsorge in der räumlichen Planung 15
Rolle von EU-Richtlinien Die EKI-RL verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten,
Anlagen oder Systeme, deren Ausfall oder Zer-
Wichtige Impulse für ein vorsorgendes und raum- störung erhebliche Auswirkungen in mindestens
bezogenes Risikomanagement kamen in der zwei Mitgliedstaaten hätte, als europäische kri-
Vergangenheit aus der EU-Gesetzgebung, da die tische Infrastruktur zu ermitteln und durch Si-
EU-weit gültigen Richtlinien Anpassungsbedarf cherheitspläne und Sicherheitsbeauftragte – also
der nationalen Gesetzgebung erzeugen. Aus Sicht rein anlagenbezogen – schützen zu lassen. EKI
des vorsorgenden Risikomanagements in der finden sich insbesondere im Energiesektor (z. B.
Raumplanung sind v. a. die Hochwasserrisikoma- bedeutende Strom-, Öl- und Gasfernleitungen)
nagement-Richtlinie (HWRM-RL, 2007/60/EG), die und im Verkehrssektor (z. B. bedeutende Straßen
SEVESO-III-RL (2012/18/EU) sowie die UVP-Än- und Schienenwege, Flughäfen, Häfen). Die Richt-
derungs-RL (2014/52/EU) von Bedeutung. Auch die linie wurde u. a. durch das Gesetz zur Neurege-
EKI-RL (2008/114/EG) zum Schutz europäischer kri- lung energiewirtschaftsrechtlicher Vorschriften
tischer Infrastrukturen (EKI) weist deutliche Bezü- (EnWG-Novelle) vom 26. Juli 2011 umgesetzt. Eine
ge zu einem vorsorgenden Risikomanagement auf. erstmalige Legaldefinition des Begriffs der kriti-
schen Infrastruktur erfolgte mit dem Inkrafttreten
Durch die HWRM-RL wurden die Weichen für eine des Gesetzes zur Erhöhung der Sicherheit infor-
bessere Koordination der Hochwasservorsorge in mationstechnischer Systeme (IT-Sicherheitsge-
den europäischen, oftmals grenzüberschreiten- setz) am 25. Juli 2015.
den Flusseinzugsgebieten gestellt. Die Richtlinie
stärkte zudem eine integrierte Hochwasservor-
sorge, die den Fokus auf das Management von Risikovorsorge im
Risiken statt nur auf den Schutz vor Gefahren legt Raumplanungsrecht
(BMVI 2017b: 15). Mit der WHG-Novelle 2018 wur-
den darüber hinaus gemäß § 78 b Wasserhaus- Im Gegensatz zur Gefahr ist Risiko kein traditio-
haltsgesetz (WHG) sogenannte „Risikogebiete neller Rechtsbegriff; das öffentliche Ordnungs-
außerhalb von Überschwemmungsgebieten“ ein- recht zielt in erster Linie auf die Gefahrenabwehr.
geführt, die den Belang der Hochwasservorsorge Der Risikobegriff findet auch im ROG keine Er-
in der Bauleitplanung und bei Baugenehmigun- wähnung. Ein allgemeiner Zusammenhang zur
gen (hochwasserangepasste Bauweise) stärken Risikovorsorge kann über den Grundsatz zum
(BMVI 2017b: 15). vorbeugenden Hochwasserschutz sowie zum Kli-
maschutz in § 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG hergestellt wer-
Angesichts des hohen Schadenspotenzials rücken den: „Für den vorbeugenden Hochwasserschutz
im Katastrophenfall die aus sich selbst heraus ge- an der Küste und im Binnenland ist zu sorgen,
fährlichen Einrichtungen (Störfallbetriebe) zuneh- im Binnenland vor allem durch Sicherung oder
mend in den Fokus. Die EU-Mitgliedstaaten hatten Rückgewinnung von Auen, Rückhalteflächen und
bereits gemäß Art. 12 der SEVESO-II-Richtlinie Entlastungsflächen. [...] Den räumlichen Erforder-
(2003/105/EG) dem Trennungsgrundsatz folgend nissen des Klimaschutzes ist Rechnung zu tragen,
dafür zu sorgen, dass zwischen Störfallbetrieben sowohl durch Maßnahmen, die dem Klimawandel
und empfindlichen Nutzungen ein angemessener entgegenwirken, als auch durch solche, die der
Abstand gewahrt bleibt. Mit der Novelle der SEVE- Anpassung an den Klimawandel dienen.“ Darü-
SO-Richtlinie im Jahr 2012 (SEVESO-III-RL, 2012/18/ ber hinaus sind seit der Novellierung des ROG im
EU) wurden mit Art. 13 Abs. 2 die Bezüge zur Flä- Jahr 2008 in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG kritische Infra-
chenpolitik und Flächennutzungsplanung gestärkt strukturen als Schutzgut eingeführt: „Dem Schutz
und Kaskadeneffekte durch gefährdende Betriebe, kritischer Infrastrukturen ist Rechnung zu tragen“.
z. B. bei Flutkatastrophen, angesprochen.
Die Notwendigkeit zum integrierten, gefahren-
Die UVP-Änderungs-RL, die im August 2014 in übergreifenden Risikomanagement in der Raum-
Kraft getreten ist, macht die Auseinandersetzung ordnung lässt sich daher nur mittelbar aus den
mit dem Klimawandel sowie den Umgang mit Ka- gesetzlichen Regelungen des ROG ableiten (agl/
tastrophenrisiken zur gesetzlichen Pflichtaufgabe, prc 2015: 24): § 1 ROG beschreibt den raumordne-
da Projekte bezüglich einer UVP-Durchführung rischen Handlungsbedarf, um die Leitvorstellung
auch dahingehend zu beurteilen sind, ob „Risiken einer nachhaltigen Raumentwicklung zu erfüllen.
schwerer Unfälle und/oder von Katastrophen, […] Dabei sind nach § 1 Abs. 1 ROG „unterschiedliche
einschließlich solcher, die wissenschaftlichen Anforderungen an den Raum aufeinander abzu-
Erkenntnissen zufolge durch den Klimawandel stimmen und die auf der jeweiligen Planungsebe-
bedingt sind“, bestehen (Anhang III Nr. 1 f.) UVP- ne auftretenden Konflikte auszugleichen“ sowie
Änderungs-RL). „Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen
zu treffen“. Dies gilt sowohl für den Umgang mit16 Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung
raumbedeutsamen Risiken, da diese zu Raumnut- dung erhöhen oder kann das Schadenspotenzial
zungskonflikten führen können, als auch für die steigen; beides stellt im Sinne des Anhangs I der
Vorsorge gegenüber einer Zunahme von Risiken. SUP-RL (2001/42/EG) eine zu prüfende erhebliche
Umweltbeeinträchtigung dar (agl/prc 2015: 27).
Aus Perspektive der Raumordnung zielen mög- Die Umsetzung der UVP-Änderungs-RL im Städ-
liche Handlungsoptionen im Risikomanagement tebaurecht erfolgte 2017 durch die Novellierung
deshalb des Baugesetzbuchs (BauGB). Seitdem sind als
• auf die Reduktion von Risiken bei Bestand und Belange des Umweltschutzes bei der Aufstellung
Planung von Raumnutzungen und kritischen der Bauleitpläne gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 7 j) BauGB
Infrastrukturen sowie auch die Auswirkungen, die aufgrund der Anfäl-
• auf vorbeugende Maßnahmen in Form von ligkeit der nach dem Bebauungsplan zulässigen
flächen- und gebietsbezogenen Schutzanfor- Vorhaben für schwere Unfälle oder Katastrophen
derungen gegenüber Gefährdungen für defi- zu erwarten sind, zu berücksichtigen. Demnach
nierte Schutzgüter (agl/prc 2015: 24). hat im Umweltbericht zur Umweltprüfung nach
Anlage 1 Nr. 2 b) ee) BauGB eine Betrachtung der
Als Trägerverfahren für eine Analyse von Risiken Risiken für die menschliche Gesundheit, das kul-
in der Raumordnung eignet sich u. a. die Umwelt- turelle Erbe oder die Umwelt (z. B. durch Unfälle
prüfung. Prüfgegenstand sind die Schutzgüter ge- oder Katastrophen) zu erfolgen.
mäß § 8 Abs. 1 ROG. Durch die Verwirklichung be-
stimmter Inhalte von Raumordnungsplänen kann
sich die Eintrittswahrscheinlichkeit einer Gefähr-
1.3 Risikovorsorge und Anpassung
an den Klimawandel
Die raumbezogene Risikovorsorge gerät durch die bislang jedoch primär um das Klimasignal und sei-
Anpassung von Raumnutzungen und -funktionen ne Veränderungen bzw. die Klimawandelfolgen.
an die Folgen des Klimawandels stärker in den Auch in Forschungsverbünden wie dem Klima-
Blick von Regionen und Kommunen. So sieht die MORO (BBSR 26.2.2020) oder StadtKlimaExWoSt
Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawan- (BBSR 27.2.2020), die sich mit Anpassungsstrate-
del (Bundesregierung 2008) die Raumplanung am gien an den Klimawandel beschäftigen, werden
Anfang der Risikovermeidungskette, da die Akteu- die regionalen und kommunalen Klimafolgen-
re der Raumordnung und Bauleitplanung räumliche analysen nach wie vor von der Betrachtung des
Vorsorgekonzepte entwickeln und Planungsdoku- klimatischen Einflusses, v. a. in Bezug auf Hitze
mente mit hoher Bestandsdauer und rechtlicher und Starkregen, dominiert und beziehen nur in
Verbindlichkeit erarbeiten. Die Instrumente der wenigen Fällen eine systematische Betrach-
räumlichen Planung sind v. a. für die Umsetzung tung der Empfindlichkeit der Schutzgüter mit ein
integrativer Anpassungsstrategien an den Klima- (BMVBS 2013b; Greiving et al. 2015, 2017).
wandel von großer Bedeutung. Sowohl die Minis-
terkonferenz für Raumordnung (MKRO 2013) als Hinzu kommt, dass nicht alle Risiken klimawan-
auch die Bauministerkonferenz (ARGEBAU 2008) delbedingt sind – z. B. gilt dies für Erdbeben oder
haben in ihren Beschlüssen die Rolle von Raum- technische Störfälle. Dies ist mit ein Grund dafür,
ordnung und Bauleitplanung bei der Anpassung an warum die Europäische Kommission in der Novel-
den Klimawandel und somit bei der Vorsorge ge- le der UVP-RL auf eine Zusammenführung der As-
genüber den Klimawandelfolgen präzisiert. pekte Risikovorsorge und Klimawandel verzichtet
hat. Zudem stehen bei der Betrachtung des Kli-
Raum- und flächenbedeutsame Risiken durch mawandels zeitliche und dynamische Aspekte im
Flussüberschwemmungen, Starkregenereignisse Vordergrund, wenngleich diese im Rahmen der Ri-
oder urbane Hitzebelastung werden in nahezu sikovorsorge gleichfalls an Bedeutung gewinnen.
allen Anpassungskonzepten, von der Länder- bis
zur kommunalen Ebene, thematisiert (UBA 2016; Insofern entsteht zwischen raumbezogener Risi-
UBA 26.11.2019) und finden zunehmend in den kovorsorge und Anpassungsstrategien zwar eine
Abwägungsprozessen der Raumordnung und deutliche Schnittmenge; dennoch handelt es sich
Bauleitplanung Berücksichtigung. Im Rahmen der um durchaus unterschiedliche Perspektiven, Ana-
Erarbeitung von Anpassungsstrategien geht es lyseraster und Handlungsstränge.Risikovorsorge in der räumlichen Planung 17
1.4 Risikovorsorge in der Planungspraxis
Um mit raumbedeutsamen Risiken in der Raum- Gollmann/Greiving 2019) hat gezeigt, dass die Vor-
ordnung umgehen zu können, müssen zunächst schläge der MKRO bislang noch nicht vollständig
zentrale Fragen beantwortet werden (Grei- umgesetzt worden sind. Grundsätzlich bieten alle
ving et al. 2016: 85): „Was sind raumrelevante Raumordnungspläne im Bereich der Hochwas-
Risiken? Wie lassen sich diese analysieren und servorsorge mehr oder weniger „Ansatzpunkte
bewerten? Wie sollen entsprechende Anforde- für eine Nachsteuerung hinsichtlich der Ziele und
rungen abgestimmt und Konflikte zwischen Risi- Grundsätze, gerade mit Blick auf den Klimawandel
kovorsorge und anderen Nutzungen ausgeglichen und die projizierte Zunahme von Extremereignis-
werden?“ Hierzu hat bereits vor einigen Jahren sen“ (BMVI 2017b: 53). Bezüglich der Risikovor-
ein Arbeitskreis der Akademie für Raumforschung sorge in potenziellen Überflutungsbereichen, also
und Landesplanung (ARL, seit 1.1.2020 Akademie in deichgeschützten Gebieten, sind es sogar nur
für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemein- etwa die Hälfte der 90 untersuchten Regionalplä-
schaft) erste Ansätze erarbeitet (Greiving/Span- ne, in denen dazu textliche Festlegungen existie-
genberg/Zehetmair 2011); allerdings haben diese ren, und nur ein Drittel stellt diese zeichnerisch
bis heute kaum Eingang in die raumordnerische dar. Festlegungen im Sinne eines risikobasierten
Planungspraxis gefunden (Greiving et al. 2016: Ansatzes finden sich nur vereinzelt (Kirstein/Goll-
85). Trotz ihres Koordinierungsauftrags spielt die mann/Greiving 2019: 108). Dies gilt in noch weit
Raumplanung beim vorsorgenden Risikomanage- größerem Umfang für andere Gefahrenarten wie
ment (auch international) bislang eine eher unter- Erdbeben oder Technikgefahren (ARL 2011; agl/
geordnete Rolle (Sapountzaki et al. 2011). prc 2015).
Die MKRO fordert seit ihrem Beschluss zur An- In der Praxis der Regionalplanung werden dem-
passung an den Klimawandel von 2013 die Ent- nach bislang nur im Einzelfall risikobezogene
wicklung von raumordnerischen Anpassungsstra- Ansätze verfolgt. Diese stehen in erster Linie im
tegien, insbesondere gegenüber wetterbedingten Zusammenhang mit der Hochwasservorsorge
Extremereignissen (MKRO 2013), worunter die (Seifert 2012; RPV Oberes Elbtal/Osterzgebirge
meisten der in diesem Bericht behandelten Na- 2019: 104 ff.). Das MORO „Regionalentwicklung und
turgefahren fallen. Dabei benennt die MKRO Hochwasserschutz in Flussgebieten“ hat wichtige
vorwiegend Handlungsschwerpunkte, die über Impulse für eine verstärkte Risikobetrachtung in
die reine Gefahrenabwehr hinausgehen und zum der Raumordnung geliefert (BMVI 2017b). Darauf
Teil deutlich auf die Risikoperspektive abzielen, so aufbauend ist im Rahmen des MORO „Bundes-
die Risikovorsorge in potenziellen Überflutungs- raumordnungsplan Hochwasserschutz (BRPH)“
bereichen im Binnenland oder die ergänzende erstmals ein bundesweiter Raumordnungsplan
Risikominimierung in sturmflutgeschützten Küs- zur Hochwasservorsorge als „Testplan“ erarbei-
tengebieten. In der Planungspraxis setzen sich tet worden, dessen Plansätze durchgehend dem
derartige Überlegungen jedoch nur sehr lang- risikobasierten Ansatz Rechnung tragen – weg
sam durch. Eine Auswertung der Festlegungen von einer reinen Flächenvorsorge und hin zu ei-
zum vorbeugenden Hochwasserschutz (Kirstein/ nem risikobasierten Vorgehen (agl et al. 2020).
1.5 Das MORO „Vorsorgendes Risikomanagement
in der Regionalplanung“
Das MORO „Vorsorgendes Risikomanagement in Die erste Phase des MORO hatte zum Ziel, den Ri-
der Regionalplanung“ startete 2013. Die Ergeb- sikomanagementansatz für die Raumordnung am
nisse der ersten Phase liegen als Bericht der Beispiel einer Planungsregion, dem Regierungs-
Forschungsnehmer vor (agl/prc 2015). 2016 folgte bezirk Köln, zu operationalisieren und die Ergeb-
eine zweite Phase, die Anfang 2020 abgeschlos- nisse als Empfehlungen für andere Planungsregi-
sen wurde. Der Endbericht der zweiten Phase onen wie auch zur Konkretisierung des weiteren
umfasst die Gesamtauswertung des MORO (agl/ Forschungs- und Erprobungsbedarfs aufzube-
prc 2020). reiten. Die Forschungsnehmer legten hierzu ein18 Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung
Konzept zur Analyse und Bewertung sowie zum Die vorliegende Broschüre bezieht sich auf die
planerischen Umgang mit Risiken in der Raumord- Ergebnisse der Modellregionen (agl/prc 2015,
nung vor und erprobten die Ansätze auf regionaler MILI SH 2019, VRS 2019) sowie den Endbericht der
Ebene in enger Zusammenarbeit mit den zustän- zweiten Phase (agl/prc 2020).
digen Akteuren der Bezirksregierung Köln. Hier-
zu dienten eine Reihe von Regionalworkshops, Die beiden Phasen des MORO lieferten wichtige
Befragungen und bilateralen Gesprächen. Die Grundlagen für ein vorsorgendes Risikomanage-
Ergebnisse (agl/prc 2015) bildeten den Ausgangs- ment, die in den drei Modellregionen erfolgreich
punkt für die zweite Phase und sind eine zentrale angewendet und vertieft wurden. Hierzu zählen
Grundlage für den vorliegenden Endbericht. insbesondere
• der Aufbau, die Fortentwicklung wie auch
In der zweiten Phase standen zwei weitere Mo- die konkrete Erprobung der Analysemethodik
dellregionen – der Planungsraum I in Schleswig- raumbezogener Risiken – von der Systema-
Holstein und die Region Stuttgart – im Mittelpunkt. tisierung raumbedeutsamer Informationen
Durch die beiden Regionen wurde sowohl ein über die Erstellung von Gefahren-, Empfind-
breiteres Spektrum an regionalplanerischen Or- lichkeits- und Risikokarten bis hin zur Integra-
ganisations- und Rechtsformen als auch an raum- tion einer Multigefahren- und Multirisikoper-
bedeutsamen Risiken abgedeckt (s. Abb. 1.2). Sie spektive,
entwickelten den in der ersten Phase erarbeiteten • die diskursive Bearbeitung der relevanten
Ansatz zum Umgang mit Risiken in der Raumord- Gefahrenarten, u. a. mit Akteuren der Fach-
nung unter spezifischen Rahmenbedingungen planungen, und somit der Aufbau bzw. das
weiter. In einem gemeinsamen Auftaktworkshop Einüben erster Risikogovernance-Strukturen
wurden der erarbeitete Grundansatz sowie die bzw. -prozesse,
Ergebnisse aus der Modellregion Regierungsbe- • die Einbindung der Ergebnisse in laufende
zirk Köln vorgestellt. In Regionalworkshops fand Prozesse der Raumordnung, z. B. in die Fort-
in den beiden Modellregionen Planungsraum I in schreibung des Landesentwicklungsplans
Schleswig-Holstein und Region Stuttgart ein in- oder die Neuaufstellung des Regionalplans in
tensiver Austausch statt. Deren Schlussberichte Form von ausgewiesenen Raumordnungsge-
sind gleichfalls eine wesentliche Grundlage des bieten und Plansätzen,
Endberichts (agl/prc 2020). • die Aufbereitung der Information für informel-
le Planungsprozesse in der Region, v. a. für die
kommunale Ebene und damit
• die Entwicklung von Strategien der Risiko-
kommunikation in der Regionalplanung.
Im Fokus des MORO „Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalpla- In der Zusammenschau der Erkenntnisse aus bei-
nung“ standen den Phasen liegen nun aktuelle Grundlagen zur
• die Einschätzung der Raumbedeutsamkeit unterschiedlicher Gefahren- Qualifizierung der Risikovorsorge in der Raum-
arten, planung vor. Dabei lässt sich derzeit noch keine
• die Operationalisierung von Gefahrenintensitäten und Empfindlichkeiten einheitliche Herangehensweise identifizieren;
der Schutzgüter, vielmehr kann eine Vielfalt an Ansätzen zur Ana-
• das Erstellen regionaler Risikoprofile, lyse und Bewertung raumbedeutsamer Risiken
• die Erprobung von Multigefahren- und Multirisikodarstellungen, sowie zur Ausformung raumplanerischer Instru-
• die Ausgestaltung regionalplanerischer Instrumente, um den Zielen des mente aufgefächert werden. Es zeigten sich viele
vorsorgenden Risikomanagements Rechnung zu tragen, offene Fragen, v. a. in Bezug auf die Methodik und
• die Bewältigung der Risikovorsorge im Zusammenhang mit kritischen die hierfür erforderlichen Datengrundlagen. Das
Infrastrukturen, bedeutet im Umkehrschluss aber auch, dass in
• die systematische Berücksichtigung von Risikobelangen im Abwä- vielen Bereichen noch erheblicher Forschungs-
gungsprozess, und Diskussionsbedarf besteht bzw. der Transfer
• eine systematische Beteiligung relevanter Raumakteure, von Methodeninnovationen in die Planungspraxis
• die Rolle der Regionalplanung im Kontext einer umfassenden Risiko- noch aussteht. Insofern bleibt es auch nach Ab-
Governance sowie schluss des MORO eine große Herausforderung,
• die Ausformung der Risikokommunikation auf Ebene der Regionalplanung. das vorsorgende Risikomanagement in der Raum-
planung zu implementieren.Risikovorsorge in der räumlichen Planung 19 Abb . 1 .2: In den Modellregionen relevante bzw . vertieft untersuchte Gefahrenkomplexe Quelle: agl 2020 auf Basis von Geodaten des BBSR
Foto: 272447/pixabay
Ein Risikoansatz für die Raumplanung Ein Schwerpunkt des MORO lag auf der Ermittlung raumbedeutsamer Risiken und damit der Einführung eines risikobasierten Analyseansatzes als Grundlage einer strategischen Risikovorsorge in der Raumpla- nung. Dazu wird zunächst das Grundverständnis von Risiko erörtert und darauf aufbauend ein Risikoan- satz für die Raumplanung aufgezeigt. Die wissenschaftlichen Risikokonzepte variieren teilweise erheblich; hier greifen verschiedene konzep- tionelle Perspektiven und Ansätze ineinander. Aufgrund der Komplexität und auch der Schwierigkeiten, die mit einer Operationalisierung des risikobasierten Ansatzes für die Raumordnung einhergehen, wird ein pragmatischer Ansatz verfolgt. Für die Raumplanung wird deshalb empfohlen, dem Grundansatz zur Risikoanalyse des BBK zu folgen und die Bausteine des Konzepts an die Anforderungen einer raumbezo- genen Perspektive anzupassen. Das Grundverständnis von Risiko umfasst demnach im Wesentlichen die Komponenten Gefährdung sowie Exposition und Empfindlichkeit der betroffenen Schutzgüter. Die Ergebnisse der Risikoanalyse sind gemeinsam mit normativ festgelegten Schutzzielen die Grundlage der Risikobewertung. Da Entscheidungen vielfach nicht nur unter Unsicherheit, sondern gar unter Unge- wissheit zu treffen sind, bieten sich szenariobasierte Entscheidungsgrundlagen an, die jedoch auch eine offene Debatte über Schutzziele bzw. das Maß an Risiko erfordern, das eine Gesellschaft gewillt ist, zu akzeptieren. Die Ausführungen machen deutlich, dass ein vorsorgendes Risikomanagement in der Raumplanung ei- nerseits auf zumindest teilweise etablierte Analysekonzepte zurückgreifen kann, jedoch vor dem Hin- tergrund zunehmender Ungewissheit (unbekannte zukünftige Entwicklungen, unbekannte Ausbreitungs- effekte aufgrund steigender Komplexität technischer Systeme usw.) dringend auf die Ergebnisse einer politischen und letztlich auch gesellschaftlichen Debatte über das anzustrebende Risiko- bzw. Schutzni- veau angewiesen ist. Darüber hinaus verbleibt ein erheblicher Forschungsbedarf bei der Abbildung von Risikoakkumulationen und möglichen Wechselwirkungen bzw. Kaskadeneffekten.
22 Vorsorgendes Risikomanagement in der Regionalplanung
2.1 Risiko: Begriffsverständnis, Analysekonzepte
Zur Durchführung einer räumlich differenzierten die auch in Kombination miteinander auftreten
Analyse von Risiken stellt sich zunächst einmal können, beispielsweise durch besonders emp-
die Frage nach dem zugrunde liegenden Risi- findliche/sensitive bauliche Strukturen oder Be-
koverständnis. „Eine allgemein akzeptierte wis- völkerungsgruppen, hohe Schadenspotenziale
senschaftliche Definition des Risikobegriffs fällt oder eine geringe Anpassungs- oder Bewälti-
schwer. Vor allem interdisziplinär muss immer gungskapazität. Jedoch variieren die Risikokon-
wieder neu geklärt werden, worüber genau ge- zepte unterschiedlicher Wissenschaftssektoren
sprochen wird“ (Jakubowski/Pütz 2019: 7). Wich- durchaus; insofern ist es erforderlich, einen für
tig ist es, den Begriff des Risikos vom Begriff der die Raumplanung tragfähigen und praktikablen
Gefahr abzugrenzen, da Gefahren erst dann zum konzeptionellen Ansatz zu beschreiben.
Risiko werden, „wenn sich der Mensch der Ge-
fahr eines Schadens bewusst ist, Möglichkeiten In der Naturrisikoforschung wird das Risiko –
zur Schadensabwendung/-minderung kennt und ausgehend von einer (Natur-)Gefahr – über die
dann entscheidet, ob er diese Maßnahmen er- Elemente Eintrittswahrscheinlichkeit und Scha-
greift. Das heißt, die Ausprägung eines Risikos ist densausmaß gefasst (z. B. Greiving 2002, UNISDR
immer die Folge einer Entscheidung und daher be- 2015). Die Eintrittswahrscheinlichkeit bezeichnet
einflussbar“ (ebd.: 7). Daraus ergeben sich auch die Frequenz eines Ereignisses und wird bei-
Handlungsauftrag und Handlungsoptionen der spielsweise im Falle von Hochwasser über statis-
Raumplanung. tische Jährlichkeiten berechnet. Darüber hinaus
ist die Gefährdungsintensität ausschlaggebend
Ein Risiko basiert immer auf einer realen Gefahr für den im Ereignisfall entstehenden Schaden
bzw. einer Gefährdung. Die Unterscheidung, ob (agl/prc 2015: 40): Bei Hochwasser können die
Gefahren natürlichen Ursprungs oder anthropo- Überflutungshöhe und Fließgeschwindigkeit als
gen beeinflusst sind, ist gerade vor dem Hinter- Indikatoren für die Gefährdungsintensität heran-
grund des Klimawandels wenig zielführend: Die gezogen werden.
thermische Belastung innerhalb einer städtischen
Wärmeinsel oder Hochwasser in veränderten Das Schadensereignis wird als Auftreten eines
Flussregimen sind „gute Beispiele dafür, wie be- Schadens definiert, der beim Zusammentreffen
liebig diese Unterscheidung sein kann. Zudem eines aus einer Gefahr hervorgehenden Ereignis-
sind in etlichen Fällen Wechselwirkungen zwi- ses und dem Schutzgut entsteht (BBK 2019: 48).
schen Natur- und Technikgefahren bekannt, die Dabei bestimmen die Exposition und die Vulne-
auch kumulative Folgen haben können; andere rabilität des exponierten Schutzguts maßgeblich
Gefahren sind eher als sekundäre Folgewirkun- das Schadensausmaß und können als Indikatoren
gen auslösender Primärereignisse anzusehen“ dienen (agl/prc 2015: 40).
(Greiving 2011: 25). Für die Beurteilung der Raum-
ordnungsrelevanz einer Gefahr ist diese Unter- Vulnerabilität ist damit ein weiterer Schlüssel-
scheidung unerheblich. begriff. Sie bezieht sich einerseits auf die Emp-
findlichkeit (Anfälligkeit, Sensitivität) von expo-
Die Höhe des Risikos bemisst sich jedoch nicht nierten Systemen, Strukturen und Objekten und
nur anhand der Stärke der Gefährdung, sondern andererseits auf deren Bewältigungs- und An-
auch daran, ob Schutzgüter überhaupt im räum- passungskapazität im Umgang mit Gefahren (Birk-
lichen Wirkungsbereich einer Gefährdung liegen, mann et al. 2013: 25). Für die Raumplanung kommt
ihr gegenüber also exponiert sind. Neben der Ex- hier der Schutzgutbegriff zum Tragen.
position der Schutzgüter ist deren Vulnerabilität
gegenüber den unterschiedlichen Gefahrenarten Den Umgang mit Schutzgütern in der räumlichen
ein bedeutender Faktor zur Bemessung des Ri- Planung regelt das Gesetz über die Umweltver-
sikos (UNDRR 2019: xii). Die Vulnerabilität lässt träglichkeitsprüfung (UVPG, vgl. Kap. 5.5). Gemäß
sich durch verschiedene Merkmale ausdrücken, § 2 Abs. 1 UVPG erstreckt sich der Regelungsum-Sie können auch lesen
