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Der kritische Agrarbericht 2021
( Schwerpunkt »Welt im Fieber – Klima & Wandel«
Wer keine Visionen hat, sollte zum Arzt gehen
Die Reform der europäischen Agrarpolitik – Blick zurück nach vorn
von Hannes Lorenzen
Kleine Zeitreise: Wir befinden uns im Januar 2027, die Agrarwende ist vollzogen und in Europa
herrscht ein Geist der Zusammenarbeit und des Zusammenhalts. Die Covid-19-Pandemie und ihre
Auswirkungen, die Einsicht in die Verwundbarkeit selbst hoch industrialisierter Gesellschaften im
Bereich der Ernährung hat den Systemwechsel eingeleitet. Lokale und regionale Versorgungsstruk-
turen, und solidarische Formen der Landwirtschaft prägen das Bild. Was lange Zeit als allzu »visio
när« abgetan wurde, ist Realität geworden. Schön wär´s … Ausgehend von diesem Zukunftsbild
einer gelungenen Agrarwende skizziert der Autor des folgenden Beitrages das Zustandekommen
und den Stand der aktuellen Auseinandersetzung um die europäische Agrarreform (GAP). Eine Re-
form, die den Namen kaum verdient, weil sie den nicht nachhaltigen Status quo eher fortschreibt
als überwindet – obwohl es mit dem von der EU-Kommission angekündigten Green Deal und der
dazugehörigen Farm-to-Fork-Strategie durchaus attraktive Visionen für eine komplette Neuaus-
richtung des überkommenen Agrarsystems gibt. Denn angesichts all der ökologischen wie öko-
nomischen Krisen kann business as usual für die nächsten Jahre – eigentlich – keine Option sein.
Bei entsprechendem öffentlichen Druck und mit einer europaweiten Vernetzung der Bewegungen
besteht dennoch die Chance, sowohl in den Verhandlungen auf EU-Ebene als auch in den natio
nalen Strategieplänen der Mitgliedsländer notwendige Änderungen zugunsten von Bauern und
Bäuerinnen, Klima, Tier und Umwelt zu erreichen.
Brüssel, im Januar 2027 die gesamte land- und forstwirtschaftliche Erzeugung
Endlich ist der Durchbruch gelungen! Die EU hat die neu auszurichten: Schrittweise wurden regenerative
Agrarwende vollzogen – radikal und kompromisslos. und sozialökologische Prinzipien ordnungspolitisch
Die Einsicht kam spät, aber gerade noch rechtzeitig. durchgesetzt und als Bedingung für öffentliche För-
Mit dem Green Deal, dem Programm Farm to Fork derung eingeführt. Die EU-Kommission lieferte dazu
und der ambitionierten Biodiversitätsstrategie war erstaunlich konsequente Richtlinien und Verordnun-
die EU-Kommission Ende 2020 zwar auf den starken gen. Bodenspekulanten, Großinvestoren und Agrar-
öffentlichen Druck eingegangen, aber noch ein letztes industriellen wurde der Hahn mit Direktzahlungen
Mal an der Blockade des Agrarministerrats und am abgedreht und die kleinstrukturierte bäuerliche und
EU-Parlament gescheitert. Die agrarindustrielle Lob- solidarische Landwirtschaft mit lokalen und regiona-
by hatte die agrarpolitisch völlig untauglichen Hektar- len Versorgungsstrukturen zur Maxime erklärt – nicht
prämien verteidigt und sowohl soziale wie ökologische zuletzt, nachdem sich während der lang andauernden
Bedingungen für Direktzahlungen verhindert. Doch Corona-Krise die zentralen Verarbeitungs- und Ver-
schon wenige Jahre später waren drastische Kurskor- sorgungsstrukturen als untauglich und ernährungs
rekturen unausweichlich geworden. Die anhaltende politisch unsicher herausgestellt hatten.
Corona-Krise, extremes Wetter mit katastrophalen Trotz der üblichen Blockaden und Streitigkeiten
Überschwemmungen im Süden der EU sowie lang in Brüssel entstand zwischen 2021 und 2027 vor dem
anhaltende Dürren und Ernteausfälle im Norden Hintergrund der durch Covid-19 ausgelösten europa-
Europas hatten zu weiter zunehmenden Protesten weiten Wirtschaftskrise ein neuer europäischer Geist
auch der Bäuerinnen und Bauern geführt und die Mit- der Zusammenarbeit und des Zusammenhalts. Eine
gliedstaaten gezwungen, ihre strategischen Pläne für erstaunlich vitale Zivilgesellschaft, Bewegungen wie
24Einleitung
Fridays for Future und ländliche Parlamente schufen Bodenfruchtbarkeit und Ernährungssicherheit nimmt
in den Regionen ein neues Selbstvertrauen. Die über- ab. Aber: Immer mehr Bäuerinnen und Bauern, im-
wiegend im urbanen Raum grassierende Wirtschafts- mer mehr Verbraucherinnen und Verbraucher, im-
krise wurde nunmehr vom Land her angegangenen. mer mehr Organisationen der Zivilgesellschaft und
Viele junge Familien waren dank der neuen digitalen vor allem die Jugend fordern die Agrarwende. Warum
Möglichkeiten aus der Stadt in ländliche Gebiete um- kommt sie nicht?
gesiedelt. Es entstanden zahlreiche neue Netzwerke
innovativer Unternehmen und damit neue Existenz- Agrarbusiness as usual
grundlagen, die landwirtschaftliche, gartenbauliche Es gibt zwei Gründe: zum einen die Unzertrennlich-
sowie lebensmittelverarbeitende und touristische Ak- keit der Seilschaften des agroindustriellen Komplexes,
tivitäten mit breit gestreuten Onlinediensten kombi- zum anderen die kontinuierliche strategische Schwä-
nierten. Sozialökologische Land- und Forstwirtschaft, che der sozialen und ökologischen Gegenbewegungen.
digitale und praktische In-situ-Ausbildung und vor Die Agrarlobby hat sehr viele weitgehend unsichtbare
allem technische wie soziale Innovationen im Be- politische Verbündete stromauf- und stromabwärts
reich von lokalen Energie- und Transportsystemen der landwirtschaftlichen Wertschöpfung: in den Che-
und lokaler industrieller Fertigung von Maschinen mie-, Maschinen-, Verarbeitungsbranchen und den
und IT ermöglichten eine deutliche Entlastung der Lebensmittelketten, in den Landwirtschaftsministe
Ballungsräume und eine dem Klimawandel angepass- rien und den Parlamenten. Es gelingt den so verwobe-
te Bioökonomie vor Ort. Europa wurde mit seiner nen etablierten Bauernverbänden, sich immer noch als
neuen integrativen Kraft zu einem Vorbild für viele Vertretung der Bauern zu präsentieren, die sie de facto
Regionen der Welt, auch weil der lange Zeit grassie- schon lange nicht mehr sind. Die zahlreichen politi-
rende Nationalismus durch neue Solidarität zwischen schen Gegenbewegungen auf der anderen Seite, vom
den Regierungen der Mitgliedstaaten und Regionen Natur-, Tier-, Umwelt- und Klimaschutz bis hin zu
an Bedeutung verlor. Europa kommt so dem Ziel der bäuerlichen und ländlichen Allianzen vertreten zwar
Klimaneutralität bereits Anfang 2027 ziemlich nahe. generell eine gemeinsame Vision, haben aber keine
Die neuen Programme zur Mobilisierung und Förde- gemeinsame Strategie zu deren praktischen Verwirk-
rung der Jugend im Rahmen eines neuen intergenera- lichung und zeigen vielleicht auch deshalb noch kein
tionellen Gesellschaftsvertrages hat den Transforma ausreichend gemeinsames politisches Handeln. So ha-
tionsprozess erstaunlich rasch vorangetrieben. ben sie zwar eine erstaunlich kontinuierliche Präsenz
in der Öffentlichkeit, aber können diese Kraft noch
Träumerisch? Visionär? … zu wenig nutzen, um die Agrarwende auch politisch
durchzusetzen. Sie bestimmen zwar seit der vielen un-
Brüssel, im Januar 2021 – die politische Depression übersehbaren Skandale und Schäden schon länger den
politischen Diskurs, der die Agrarwende legitimiert
Das Jahr beginnt mit einer großen wirtschaftlichen und dringlich macht. Aber sie verlieren sich in unter-
und politischen Depression. Die Demonstration der schiedlichen Partikularinteressen und machen es den
Zivilgesellschaft »Wir haben es satt!« kann nach elf Beharrungskräften leicht, für den Erhalt des Status
Jahren des agrarpolitischen Dauerfeuers anlässlich der quo und ein business as usual die Strippen zu ziehen.
Internationalen Grünen Woche coronabedingt nicht
mehr Zehntausende aus der ganzen Republik anrei- Institutionelle Kraftlosigkeit
sen lassen. Auch ohne Abschluss der agrarpolitischen Ein weiterer Grund der Reformunfähigkeit ist in den
Triloge gilt die Reform der europäischen Agrarpolitik drei gesetzgebenden EU-Institutionen selbst angelegt.
(GAP) bereits jetzt als gescheitert. Der wievielte Re- Der Druck zur Reform kommt seit den großen Über-
formversuch war das eigentlich? Seit einem halben produktionskrisen der 1980er- und 1990er-Jahre aus
Jahrhundert haben es gut ein Dutzend Agrarkommis- der Kommission. Sie ist Hüterin der Verträge. Sie hat
sare versucht, den Tanker umzusteuern: Manshold, das alleinige legislative Initiativrecht und muss gleich-
MacSherry, Fischler, Steichen, Fischer Boel, Cioloş, zeitig die Beschlüsse des Ministerrates und des Parla-
Hogan. Was hat sich in dieser Zeit eigentlich im ments als Exekutive umsetzen. Sie muss den gemein-
Grundsatz verändert? Es wird immer noch sehr viel samen Agrarhaushalt gemeinschaftlich verwalten und
Steuergeld verteilt. Wer viel Land hat, bekommt wei- die Anwendung der gemeinschaftlichen Gesetze kon
terhin viel Geld. Die bäuerliche Landwirtschaft ver- trollieren. Im Agrarministerrat dagegen werden natio
liert viele Menschen. Der agrarindustrielle Komplex nale Interessen vertreten und politischer Erfolg wird
gewinnt Macht. Die Verschuldung der Bauern nimmt daran gemessen, wie viel Geld aus dem gemeinsamen
zu. Die biologische Vielfalt nimmt ab. Das Risiko von Haushalt nach Hause kommt. Seit das Europäische
Missernten in Zeiten des Klimawandels nimmt zu. Die Parlament agrarpolitisch mitentscheidet, gab es Hoff-
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nung, dass die GAP demokratisch reformiert würde ökologischen Präzision in den legislativen Entschlie-
und die Herausforderungen der Zeit in Angriff genom- ßungen abgelehnt, die zumindest im Bereich der weit-
men würden. Diese Hoffnung hat sich während der gehend freiwilligen Agrarumweltmaßnahmen und der
letzten drei Reformversuche nicht erfüllt. Parlament gezielten Förderung von bäuerlichen Strukturen eine
und Rat haben schon im Vorfeld der Reformvorschlä- Richtung für die Ausarbeitung der Nationalen Stra-
ge der Kommission den Zahn vernünftiger Regelun- tegiepläne der Mitgliedstaaten gegeben hätten. Der
gen gezogen und im Gesetzgebungsverfahren vollends Refrain »Mehr ging wirklich nicht« vieler Abgeordne-
verwässert. So auch Ende 2020, zu Beginn der Triloge ter aus dem Mehrheitslager, die sich mehr gewünscht
zwischen Kommission, Rat und Parlament. Aber zur hätten, lässt erahnen, dass in den noch andauernden
institutionellen Kraftlosigkeit gehören drei. Die Kom- Trilogen zwischen Rat und Parlament nicht mehr viel
mission hat sich mit den Vorschlägen zur Renationa zu verhandeln ist.
lisierung der GAP und mit schwachen Bedingungen
für die Direktzahlungen im Grunde selbst entmachtet. Nationale Strategische Pläne –
Renationalisierung der Risiken oder grüne Chance?
Agrarpolitik im Rückwärtsgang – So liegt der Ball nun in den Verwaltungen und Ent-
die deutsche Ratspräsidentschaft 2020 scheidungsgremien der einzelnen Mitgliedstaaten. Die
Verweigerung von Kommission, Rat und Parlament,
Die deutsche Ratspräsidentschaft spielte unter dem auf europäischer Ebene die ökologischen, sozialen und
Vorsitz von Julia Klöckner eine bemerkenswert rück- wirtschaftlichen Notwendigkeiten in konkrete politi-
wärtsgewandte Rolle. Die Ministerin hatte sich zwei sche Vorgaben zu übersetzen, war ja immerhin ge-
Jahre lang bedeckt gehalten und im Hintergrund die paart mit einem erheblichen Zuwachs an Gestaltungs-
Mitgliedstaaten auf eine gezielte Untergrabung der möglichkeiten für die GAP-Umsetzung durch die
Kommissionsvorschläge eingestimmt. Gegen Ende 27 Hauptstädte. Die Gefahr einer Renationalisierung
der Präsidentschaft änderte sie ihre Rhetorik, verkauf- und eines destruktiven Wettbewerbs ist groß. Aber ihr
te den Ratskompromiss als Riesenerfolg, fiel aber im ist am ehesten beizukommen, wenn die föderalen und
Ergebnis mit der erzielten gemeinsamen Ratsposition nationalen Administrationen und Regierungen nicht
hinter die aktuelle Agrarpolitik zurück. Unverbind- mehr unter Ausschluss der Öffentlichkeit business as
lichkeit und Freiwilligkeit war die Devise in der An- usual praktizieren können. Ambitionierte Strategie-
wendung der Maßnahmen zum Klimaschutz, zum pläne wird es nur dann geben, wenn öffentlich Druck
Schutz der Biodiversität oder der Förderung regenera- gemacht wird und eine strategische Vernetzung zwi-
tiver Landwirtschaft – kurz: zu allen Herausforderun- schen den Bewegungen europaweit organisiert wird.
gen der Zeit. Allen Ambitionen, die den Vorschlägen In Deutschland wird es darauf ankommen, dass dieje-
der Kommission mehr Substanz und Orientierung nigen Parlamentsvertreter in Bund und Ländern, die
im Rahmen der nationalen Strategischen Pläne ver- die Beschlüsse aus Brüssel als zu wenig ambitioniert
liehen hätten, wurde eine Absage erteilt bis auf die beispielsweise im Hinblick auf die Förderung einer
Festlegung eines Mindestbudgets von 20 Prozent für bäuerlichen Landwirtschaft, auf Schutz des Klimas
die neuen unverbindlichen Öko-Regelungen. Damit und der Biodiversität kritisieren, ihren Einfluss beim
waren Obergrenzen für Direktzahlungen, eine ver- Anfang 2021 anstehenden Gesetz zur Umsetzung der
bindliche Umverteilung von Mitteln der Ersten Säule GAP-Reform geltend machen. Und insbesondere die
in die ländliche Entwicklung, soziale und ökologische Grünen sind aufgefordert, ihren Einfluss in Parla-
Innovationen von vornherein vom Tisch. Unter dem menten und Regierungen der grün (mit-)regierten
Strich war die Ratsposition vor Beginn der Trilog- Länder (»G-Länder«) konsequent zur Geltung zu
Verhandlungen mit dem Parlament eine Reform im bringen. Wenn sie in der nächsten Bundesregierung
Rückwärtsgang und eine Einladung an das Parlament, vertreten sein sollten und darin für die Agrar- und
sich am Ende beim business as usual wiederzutreffen. Klimapolitik verantwortlich wären, müssten sie eine
volle Legislaturperiode lang in einem Rahmen arbei-
»Mehr ging nicht« – zahnloses EU-Parlament ten können, der die GAP auf nationaler Ebene refor-
Das EU-Parlament hat sich gegenüber dem Rat ein miert. Andernfalls würden sie einen Kernbereich ihres
weiteres Mal als zahnloser Tiger erwiesen. Es hat in Programms aufgeben.
seiner Position bereits vor Beginn der Trilog-Ver-
handlungen die ökologischen und sozialen Ambitio Green Deal und Farm to Fork –
nen der Zivilgesellschaft und der fortschrittlichen Joker oder Bauchlandung?
Bauern- und Umweltverbände zurückgewiesen. Eine
große Koalition aus Christdemokraten, Sozialisten Die Vorschläge der Kommission für einen Europäi-
und Liberalen hat gemeinsam jegliche sozialen oder schen Green Deal und für eine spezifische Farm-to-
26Einleitung
Fork-Strategie sind dem Beschluss der EU geschul- Landwirtschaft ist weder im Green Deal noch in der
det, 2050 als drittgrößter Wirtschaftsraum der Welt darin eingebundenen Farm-to-Fork-Strategie auch
klimaneutral zu werden. Kommissionspräsidentin nur im Ansatz ausbuchstabiert. Von der Leyens Kom-
von der Leyen verglich dieses politische »Wagnis« im mission scheitert damit schon beim Start zum Mond.
Frühjahr 2020 mit der Landung des Menschen auf
dem Mond. »Du entscheidest!«
Die Kommission veröffentlichte die strategischen Vielmehr wird Verbraucherinnen und Verbrauchern
Beschlüsse zum Green Deal zwei Jahre nach Vorlage nahegelegt, ihr Ernährungsverhalten zu ändern und
der legislativen Vorschläge zur GAP-Reform. Sie hätte die Verschwendung von Lebensmitteln zu vermeiden.
zu diesem Zeitpunkt ihre GAP-Vorschläge wenigstens Wieder einmal sind in den Vorschlägen der Kommis-
anpassen, wenn nicht zurückziehen müssen, denn die- sion die Herausforderungen korrekt beschrieben, ohne
se waren für die Umsetzung der Vorgaben des Green dass die notwendigen strukturellen Transformations-
Deal untauglich geworden. Auch das Parlament und prozesse politisch durchdekliniert werden. Vielmehr
der Rat hätten ihre Beratungen unterbrechen bzw. die findet sich in den Vorschlägen eine Sammlung von Be-
Vorschläge der Kommission zurückweisen können, griffen, die nicht richtig zueinander passen wollen. Da
um eine entsprechende Anpassung abzuwarten und wird der Verlust von Bodenfruchtbarkeit und Nähr-
die klimarelevanten Zielvorgaben in die GAP-Reform stoffen richtig benannt, aber ihre Vermeidung auf Prä-
zu integrieren. Keine der drei Institutionen hat die zisionslandwirtschaft und Digitalisierung reduziert.
Initiative hierzu ergriffen und damit die im Kern Da wird sogar »qualifizierter Marktzugang« gegen
richtigen und notwendigen Strategievorschläge der soziales und ökologisches Dumping propagiert, ohne
Kommission ins Leere laufen lassen. Wegen der Co- aber die dafür notwendigen Änderungen von Freihan-
rona-Krise war die Arbeit der Institutionen im Früh- delsabkommen auch nur im Ansatz zu benennen.
jahr 2020 ohnehin stark verlangsamt bzw. ganz zum Richtig bleibt der gemeinschaftliche Anspruch und
Erliegen gekommen. Es bestand also durchaus die die Aufforderung an die Mitgliedstaaten, den Klima-
Möglichkeit einer Revision. Auch wenn diese Chance wandel, den Verlust der Artenvielfalt und den Schutz
der Aktualisierung der GAP-Reform politisch Anfang der natürlichen Ressourcen zu den unmittelbar dring-
2021 noch besteht, scheint die Reform der GAP ein lichsten Aufgaben der gesamten Union zu machen.
weiteres Mal in die falsche Richtung weiter zu laufen. Und deshalb bleibt es auch dringlich und richtig, die
Der Green Deal, angelehnt an den US-amerika- Forderung nach einer Revision der Reformvorschläge
nischen Gesellschaftsvertrag des New Deal unter der GAP einzufordern. Die EU-Kommission könnte
Präsident Roosevelt während der großen Wirt- jetzt ihren Joker ziehen und damit die Ernsthaftigkeit
schaftsdepression in den 1930er-Jahren, soll in allen ihrer Klima- und Umweltziele unter Beweis stellen.
Wirtschaftsbereichen der EU CO2 einsparen und kli- Oder sie kann ihre integrative Rolle verspielen und
maneutrale Innovationen fördern, aber gleichzeitig eine politische Bauchlandung machen, die bis weit
auch eine neue Wachstumsstrategie und die globale in die Zukunft ihre Rolle als Hüterin der Integration
Wettbewerbsfähigkeit sicherstellen. Die Landwirt- verspielt. Es ist skandalös, dass der Rat in seiner Stel-
schaft wird ausdrücklich als wichtiger Pfeiler diese lungnahme vom Oktober 2020 selbst die geringsten
Strategie genannt, allerdings vor allem in Hinsicht auf Schritte im Zusammenhang mit dem Umwelt- und Kli-
eine Reduzierung der landwirtschaftlichen Bewirt- maschutz dadurch blockiert, dass er die Kommission
schaftung, neue Aufforstung und die Ausdehnung von auffordert, zunächst Folgenabschätzungen und wissen-
Schutzgebieten. Mindestens 30 Prozent der Landflä- schaftliche Gutachten zum Green Deal und zur Farm-
che und 30 Prozent der Meere der EU sollen besonders to-Fork-Strategie durchzuführen, bevor weiter über die
geschützt werden. Schutzgebiete wie FFH und Natura Integration der darin vorgegebenen Ziele im Rahmen
2000 sollen ausgeweitet und vernetzte ökologische der GAP-Reform beraten werden könne. Es ist also
Korridore geschaffen werden. Katastrophenvorsorge, politisch richtig, die Kommission jetzt unter Druck zu
Renaturierung von Flussläufen, spezielle Gebiete für setzen, entweder ihre Reformvorschläge zurückzuzie-
die CO2-Speicherung sind damit überwiegend außer- hen oder zumindest zur Halbzeit der nun begonnenen
halb der landwirtschaftlichen Produktion angesiedelt. Förderperiode (2021 bis 2027) einen neuen Vorschlag
Zwar wird auf das Risiko chemischer Pestizide im für eine konsequente Reform der GAP vorzulegen und
Pflanzenbau und von Antibiotika in der Tierhaltung die Vorgaben des Green Deals und der Farm-to-Fork-
hingewiesen und eine Reduzierung der ausgebrach- Strategie in einen neuen Vorschlag zu überführen.
ten Mengen um 50 Prozent bis 2030 sowie eine Aus-
weitung der ökologisch bewirtschafteten Flächen auf Vision für den Ländlichen Raum 2040
25 Prozent vorgeschlagen. Aber eine agrarpolitische »Wer Visionen hat, sollte zum Arzt gehen«, pflegte
Wende hin zu sozialökologischer Transformation der Altbundeskanzler Schmidt unliebsamen Visionären
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zu entgegnen. Sein Rat kann helfen, wenn Visionen als beschlossen gilt. Es gibt auch keine prozedurale
Alpträume sind. Aber die eingangs skizzierte Vision Verbindung zu den Nationalen Strategieplänen der
2027 ist es nicht. Im Gegenteil: Ohne Visionen, ohne Mitgliedstaaten und keinen Ansatz für ein Programm
klare Vorstellungen von einer wünschenswerten Zu- oder eine Strategie, die eine mögliche Revision oder
kunft ist die Politik orientierungslos. Es hilft aber auch Anpassung der Strategischen Pläne vorsieht. Die Visi-
nicht, wenn die Zeiträume für Visionen zu weit in der on setzt also erst nach 2027 an und soll dann bis 2040
Zukunft liegen. Die neue Initiative »Langzeit-Vision reichen. Alles ein bisschen spät. Wir müssen jetzt die
der EU Kommission für das ländliche Europa« zielt Richtung ändern. Sieben Jahre agrarpolitischen Still-
auf das Jahr 2040. Der Visionsprozess wurde von stand können wir uns nicht leisten.
der EU-Kommission im September 2020 angestoßen
und soll im März 2021 in einer großen Konferenz zur
Zukunft des ländlichen Europa und einer offiziellen
»Mitteilung« münden, dem ersten Entwurf für ein
Hannes Lorenzen
neues Reformprojekt. ist Agrarsoziologe und war von 1985 bis 2019
War da was? Ein neues Reformprojekt nach 2027? Berater der Grünen Fraktion im Europäischen
Zunächst die gute Nachricht: Es geht in dem Prozess Parlament. Zurzeit Vorsitzender von ARC2020
um den gesamten ländlichen Wirtschaftsraum, um und Forum Synergies sowie Beiratsmitglied des
Institute for Agriculture & Trade Policy (IATP).
die sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen He-
rausforderungen. Die schlechte Nachricht: Es gibt hansmartin.lorenzen@gmail.com
keinerlei Bezug zur Reform der GAP, weil sie bereits www.arc2020.eu, www.forum-synergies.eu
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