Aktionsplan Westlicher Balkan und EU-Nachbarschaft - Wie Deutschland zu dauerhaftem Frieden auf dem Balkan beitragen kann - DGAP ...
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Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik
BERICHT
Aktionsplan Westlicher Balkan
und EU-Nachbarschaft
Wie Deutschland zu dauerhaftem Frieden
auf dem Balkan beitragen kann
Gerald Knaus
Vorsitzender, Europäische
Stabilitätsinitiative (ESI)98 September 2021
Aktionsplan Westlicher Balkan und EU-Nachbarschaft BERICHT
Seit mehr als zwei Jahrzehnten setzt sich die deutsche europäische Außenpolitik. Dabei gelang der EU und ihren
Außenpolitik dafür ein, auf dem Westbalkan neuerliche Mitgliedsstaaten ein geopolitisches Wunder der demokra-
Spannungen, innenpolitische Konflikte oder gar kriegeri- tischen Stabilisierung.
sche Auseinandersetzungen zu verhindern. Das dies seit
1999 gelang, ist auch ein Erfolg deutscher Politik. Montenegro erlangte seine Unabhängigkeit auf friedli-
chem Weg, unterstützt von einer breiten multiethnischen
Koalition. Heute leben mehr als 220.000 Nicht-Serben in
Allerdings haben in den letzten Jahren die Risiken eines der bosnischen „Republika Srpska“, aus deren Gebiet sie
Scheiterns dieser Stabilisierungspolitik zugenommen. In während des Krieges 1992-1995 vertrieben worden waren.
Serbien, dem mächtigsten Land der Region, sprechen füh- In Nordmazedonien gibt es Grundschulen in vier Spra-
rende Regierungsmitglieder wieder offen über mögliche chen, und Albanisch ist im gesamten Land Amtssprache.
kriegerische Auseinandersetzungen und stellen die Grenz- Die Mehrheit der Kosovo-Serben, die vor 1999 im Kosovo
ziehung auf dem Westbalkan in Frage. Die Verurteilung des lebten, blieb auch nach 1999 dort. Serbisch ist Amtssprache
ehemaligen Generals Ratko Mladić im Frühjahr 2021 wegen im Kosovo. In der ganzen Region herrscht seit zwei Jahr-
Völkermord in Srebrenica führte bei den Regierenden und zehnten Frieden.
den regierungsnahen Medien zu extrem nationalistischen
Reaktionen. Auch die seit Jahren wachsenden Militäraus- Die letzten Jahre sahen rund um die Europäische Union
gaben machen klar, dass eine destabilisierende Politik Kriege und Gewaltausbrüche: in Georgien, dem Irak, in Sy-
gegenüber Nachbarstaaten wie Bosnien-Herzegowina und rien, in der Ukraine, in Libyen und im Kaukasus. In vielen
Kosovo nicht nur vorstellbar, sondern sogar wahrschein- osteuropäischen Mitgliedsstaaten des Europarates gibt
lich wäre, gäbe es keine stabilisierende Gegenstrategie es heute auch wieder politische Gefangene. Der Westbal-
Deutschlands und seiner Verbündeten. kan hingegen blieb friedlich. Heute gibt es in keinem Land
der Region politische Gefangene oder systematische Men-
Als im Juli 1999 der deutsche Bundeskanzler Gerhard schenrechtsverletzungen. Deutschland zog seine Soldaten
Schröder, US-Präsident Bill Clinton und die Regierungs- aus Bosnien-Herzegowina ab, ohne sich sorgen zu müssen,
chefs aller EU-Mitglieder zu einem großen Balkangipfel es könnte daraufhin in Kürze zu neuen Kämpfen kommen.
nach Sarajevo kamen, war der Kosovo-Konflikt gerade erst Nur im Kosovo ist noch ein kleines Kontingent von derzeit
zu Ende gegangen. In diesem vierten Balkankrieg in weni- rund 80 Bundeswehr-Soldaten stationiert.
ger als einem Jahrzehnt waren fast eine Million Albaner in
die Nachbarstaaten vertrieben worden. Die Politiker, die INS STOCKEN GERATEN
sich damals in Sarajevo trafen, teilten ihre Abscheu gegen
Nationalismus, der in kurzer Zeit so viele Menschenleben Nicht nur auf dem Westlichen Balkan, sondern auch in der
gekostet hatte. Sie versprachen, „zur Bewahrung der mul- europäischen Nachbarschaft ist der Einfluss Deutschlands
tinationalen und multiethnischen Vielfalt der Länder in der auf die innen- und außenpolitischen Entwicklungen seit
Region und zum Schutz von Minderheiten zusammenzu- mehr als zwei Jahrzehnten auf das engste mit der Glaub-
arbeiten“. Sie erklärten feierlich: „Wir werden uns gemein- würdigkeit einer europäischen Integrationsperspektive
sam für die Integration Südosteuropas in einen Kontinent verbunden. Wo diese besteht, hat Deutschland, bilateral
einsetzen, auf dem Grenzen unverletzlich bleiben, aber kei- und durch die Europäische Union, großen Einfluss und
ne Spaltung mehr bedeuten und die Möglichkeit des Kon- kann seine Interessen durchsetzen. Die auch von Deutsch-
takts und der Zusammenarbeit bieten.“ Sie versprachen land geforderte Auslieferung von gesuchten Kriegsverbre-
einen europäischen Frieden, eine postmoderne Pax Euro- chern, die Modalitäten für Montenegros Unabhängigkeits-
peana. Bei der Formulierung dieses Ziels spielte Deutsch- referendum, erste Schritte im Normalisierungsprozess
land eine führende Rolle. zwischen Serbien und Kosovo, der Kompromiss mit Grie-
chenland über den Namen des Staates Nordmazedonien,
ZWEI JAHRZEHNTE FRIEDEN weitreichende Justizreformen in Albanien und andere
schwierige Entscheidungen wurden in der Region umge-
Waren es in der zweiten Hälfte der 90er Jahre noch vor setzt, weil Eliten dies für notwendig hielten, um bei der
allem die USA, die bei der Stabilisierung der Region nach von ihnen gewünschten und für realistisch eingeschätzten
dem Ende der Kriege in Bosnien (1995) und Kosovo (1999) europäischen Integration voranzukommen.
auch militärisch eine führende Rolle spielten, so änderte
sich dies ab 2000. Die EU wurde zum führenden Akteur, Wo diese „europäische Perspektive“ schwindet, reduziert
und innerhalb der EU spielte Deutschland seine Rolle mit sich der Einfluss Deutschlands in der Region schnell. Die
wachsendem Einfluss. Der Westbalkan wurde so zum ers- Entwicklung der Türkei-EU-Beziehungen ist eine klare
ten und bis heute erfolgreichsten Test für eine gemeinsame Warnung, was auch auf dem Westbalkan in naher ZukunftSeptember 2021 99
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möglich ist. In der Türkei gab es nach dem Jahr 2000 eine Erweiterungsprozess stockt seit Jahren. Derzeit sind nur
Periode des wachsenden Einflusses Deutschlands und der zwei der sechs Staaten der Region tatsächlich in Beitritts-
EU. Dann aber verloren die Beitrittsgespräche der EU mit gespräche eingebunden: Serbien und Montenegro. Deren
der Türkei aus unterschiedlichen Gründen jede Glaubwür- Beitrittsgespräche und Reformen treten allerdings seit
digkeit und wurden schließlich eingefroren. Gleichzeitig Jahren auf der Stelle. Albanien und Nordmazedonien war-
wuchsen die Spannungen zwischen der Türkei einerseits ten seit Jahren auf den Beginn dieser Gespräche. Bosnien-
und Deutschland und anderen EU-Staaten andererseits, Herzegowina ist noch nicht einmal offizieller Beitritts-
bis hin zu militärischen Drohungen Ankaras gegen Grie- kandidat. Kosovo wird von manchen EU-Mitgliedsstaaten
chenland und Zypern. Auch angesichts des Abbaus des nicht als unabhängiger Staat anerkannt und kann daher
türkischen Rechtsstaats und der Verletzung grundlegen- keinen EU-Beitrittsantrag stellen.
der Menschenrechte zeigen sich Deutschland und die EU
machtlos. DEUTSCHLANDS ROLLE
Heute verliert auch auf dem Westbalkan die vor wenigen Im Dezember 2003 verabschiedete die EU ihre erste Euro-
Jahren noch so wirkmächtige Perspektive der Integration päische Sicherheitsstrategie, die eine Warnung enthielt:
an Glaubwürdigkeit für die politischen Eliten und Gesell- „Der Ausbruch des Konflikts auf dem Balkan hat uns dar-
schaften. In wichtigen EU-Mitgliedsstaaten wie Frank- an erinnert, dass der Krieg nicht von unserem Kontinent
reich, aber auch den Niederlanden, herrscht große Skep- verschwunden ist.“ Und sie knüpfte die Zukunft der EU-
sis gegenüber jeder weiteren Erweiterungsrunde. Weitere Außenpolitik an ihren Erfolg in Südosteuropa:
EU-Beitritte sind somit unwahrscheinlich geworden; der
EU-Beitrittsverhandlungen mit den Staaten des Westlichen Balkans
SERBIEN
BOSNIEN-HERZEGOWINA Beitrittsverhandlungen
nicht in Beitritts- seit 2014
verhandlungen
MONTENEGRO
KOSOVO
Beitrittsverhandlungen
nicht in Beitritts-
seit 2012
verhandlungen
ALBANIEN
nicht in Beitritts-
verhandlungen
NORDMAZEDONIEN
nicht in Beitritts-
verhandlungen
Quelle: Europäische Kommission (2020), https://t1p.de/frli100 September 2021
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„Die Glaubwürdigkeit unserer Außenpolitik hängt von der in Nordmazedonien, Bosnien-Herzegowina und Montene-
Festigung unserer dortigen Errungenschaften ab.” Das gilt gro. In einer Region, in der sich alle Staaten an der EU, ihren
weiterhin. Von Belgrad bis Tirana, von Sarajewo bis Pristi- Standards und Werten, aber auch ihren Regeln und Institu-
na ist Deutschland heute der anerkannteste und wichtigste tionen orientieren, würden auch Statusfragen lösbar.
europäische Partner. Tatsächlich könnte der Westbalkan Auch die nächste deutsche Regierung hat ein großes Inte-
in den nächsten fünf Jahren eine außenpolitische Erfolgs- resse an Stabilität in einer Region, die in den 1990er Jah-
geschichte für Deutschland und die EU werden, würde es ren mit vier Kriegen und Völkermord die damals blutigste
gelingen, die Integrationsperspektive erneut glaubwürdig Konfliktregion der Welt war und große Flüchtlingsbewe-
zu machen. Dann wäre es möglich, durch kluge Diplomatie gungen sah. Um das Risiko einer Rückkehr zur Instabilität
auch offene außenpolitische Fragen ihrer Lösung näher zu auszuschließen, genügt es nicht, den derzeitigen Prozess
bringen: vom Dialog zwischen Serbien und Kosovo bis zur weiterlaufen zu lassen. Es braucht eine deutsche Initiative.
dauerhaften Stabilisierung multiethnischer Demokratien
Empfehlungen das die dafür notwendigen Bedingungen erfüllt,
dem Binnenmarkt beitreten können, so wie Finn-
land, Schweden und Österreich 1994. Diesen Beitritt
FÜR EINE ERNEUERTE DEUTSCHE bis 2030 zu vollziehen, wäre ein realistisches Ziel
WESTBALKAN-POLITIK für alle Länder des westlichen Balkans. Sie würden
auf diese Weise in den Genuss der vier Freiheiten
kommen – des freien Verkehrs von Waren, Kapital,
In den letzten Jahren haben die Regierungen in Bel- Dienstleistungen und Arbeitskräften –, genau wie
grad, Podgorica, Pristina, Sarajevo, Skopje und Tira- Norwegen und Island heute. Die EU sollte dafür den
na viele Forderungen Deutschlands und der EU erfüllt Rahmen eines Südosteuropäischen Wirtschafts-
und die Beziehungen zwischen den Volksgruppen und raums (SWR) schaffen. Das Kanzleramt, das Aus-
zu ihren Nachbarn verbessert. Politiker in Montenegro wärtige Amt und andere Ministerien würden einen
(vor und unmittelbar nach Aufnahme der Beitrittsge- konkreten Vorschlag ausarbeiten und in der EU da-
spräche 2012), Serbien (zwischen 2010 und 2014), Nord- für werben.
mazedonien (im Zeitraum 2004-2005, als das Land auf
die Erlangung des Kandidatenstatus hoffte, und erneut • Die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Region
zwischen 2017 und heute) und Albanien haben immer bleibt dabei ein zentraler Bestandteil des Integra-
wieder auch politisch anspruchsvolle Reformen umge- tionsprozesses, denn alle Bedingungen für Demo-
setzt, mit einem konkreten und attraktiven Ziel vor Au- kratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte
gen. Heute fehlen in der Region ähnlich mobilisierende müssen vollständig erfüllt sein, bevor ein Land dem
Ziele. Es liegt im deutschen Interesse, dies zu ändern. Binnenmarkt und dem Südosteuropäischen Wirt-
Doch kann das nur gelingen, wenn Berlin die Bedenken schaftsraum beitreten kann. Die nächste deutsche
seiner Partner in der EU ernst nimmt. Bundesregierung sollte sich dafür einsetzen, die re-
gelmäßigen EU-Rechtsstaatlichkeitsberichte auch
Mit seiner Initiative sollte sich Deutschland auf einen auf die Länder des Westbalkans auszudehnen.
Vorschlag stützen, den Frankreich Ende 2019 vorgelegt
hat und der verschiedene Phasen bei der Integration • Gleichzeitig sollte sich Deutschland für eine Stär-
der Balkanländer vorsieht. Diese Idee kann vereinfacht kung des Europarats – dem fünf der sechs Länder
werden, um in der EU glaubwürdig zu sein und gleich- der Region angehören – einsetzen und die schnel-
zeitig ein attraktives Ziel für die Eliten der Region in den le Aufnahme Kosovos in den Europarat vorantrei-
nächsten Jahren zu definieren. So könnte das gelingen: ben. Dabei gilt es, die Umsetzung von Urteilen des
Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs in der
• Es wird ein zweistufiger Beitrittsprozess vorge- ganzen Region zu einer zentralen Forderung für die
schlagen. Das Ziel von Verhandlungen mit allen EU-Integration zu machen.
sechs Staaten der Region bleibt ein Vollbeitritt,
doch es wird ein neues und konkretes Zwischenziel • Dazu sollte die EU wichtige Gerichtsprozesse in
angeboten: der volle Zugang zum europäischen Bin- allen sechs Ländern noch genauer beobachten,
nenmarkt. um feststellen zu können, ob die Justiz unabhän-
gig agiert. Die Europäische Kommission sollte fun-
• In der ersten Stufe soll jedes Landes der Region, dierte Antikorruptionsberichte für den WestbalkanSeptember 2021 101
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erstellen und dabei die gleiche Methodik verwen- realistisch. Durch die Übernahme der gleichen EU-
den, die 2014 für Antikorruptionsberichte bei EU- Regeln würde die Staatsgrenze an Bedeutung ver-
Mitgliedstaaten verwendet wurde. Alle zwei Jahre lieren. Vor einem Beitritt zum gemeinsamen Markt
könnte ein neuer Bericht für Vergleichbarkeit zwi- müsste Serbien auch die derzeitigen Grenzen des
schen den Ländern sorgen. Kosovo akzeptieren. Das Ziel wäre es insgesamt,
die Grenzen zwischen Balkanländern so unsichtbar
• Vor diesem Hintergrund wäre eine Annäherung und werden zu lassen, wie es die norwegisch-schwedi-
Normalisierung der Beziehungen zwischen Koso- sche Grenze heute ist.
vo und Serbien schon in den nächsten vier Jahren
Der Beitritt zum EU-Binnenmarkt im Rahmen eines EU- EU-Balkanpolitik durchsetzen. Die Macht Deutschlands
Westbalkan-EWR bis 2030 ist ein ehrgeiziges und doch auf dem Westbalkan beruhte in den letzten zwei Jahrzehn-
erreichbares Ziel für alle Länder des westlichen Balkans. ten vor allem auf einer realistischen Utopie: dem glaubhaf-
Eine realistische Aussicht, bereits in wenigen Jahren die ten Versprechen einer besseren Zukunft durch Integration
vier Freiheiten – für Waren, Kapital, Dienstleistungen und in eine stabile und wohlhabende EU, die auf dem West-
Arbeit (mit Übergangsfristen, wo die EU dies für nötig hält) balkan einen ähnlichen Frieden ermöglicht, wie er in den
– zu genießen, würde die gesamte Gesellschaft mobilisie- vergangenen Jahrzehnten in der EU bestand: „Sicherheit
ren und für neue wirtschaftliche Dynamik sorgen. durch Transparenz und Transparenz durch Interdepen-
denz.“ Dieser von Robert Cooper beschriebene „post-mo-
Das Ziel ist eine Region, die mit der EU wirtschaftlich so derne Frieden“ in der EU machte eine jahrhundertelang ge-
eng verbunden ist wie Norwegen und Island heute. Das übte Politik des Gleichgewichts der Mächte und Allianzen
Wohlstandsgefälle zum restlichen Europa sollte rasch ver- überflüssig. EU-Mitglieder, so Cooper, denken nicht daran,
ringert werden, ebenso wie dies Rumänien oder den balti- sich gegenseitig zu überfallen. Die Herausforderung auf
schen Staaten seit 2000 so spektakulär gelang. Die Rechts- dem Westbalkan besteht darin, einen ähnlich dauerhaften
staatlichkeit und der Minderheitenschutz sollten gestärkt Frieden zu erreichen, in dem Grenzen an Bedeutung ver-
werden. Ähnlich wie die EU-Binnengrenzen im Schengen- lieren, Armeen nicht mehr zur Abschreckung der Nachbarn
System sollten auch die Grenzen zwischen den Balkan- dienen und Minderheiten überall sicher leben können.
Ländern unsichtbar werden, um den politischen Streit da-
rüber zu entschärfen.
Bewaffnete Konflikte würden auf dem Westbalkan so un-
Dieses Ziel ist ohne zu großen Aufwand und ohne Risiken vorstellbar wie heute unter den Mitgliedern der Euro-
für Deutschland und die EU erreichbar. Es wäre ein deut- päischen Union. Wenn die nächste Bundesregierung hel-
scher und europäischer außenpolitischer Erfolg. Und es fen kann, eine solche Pax Europeana auf dem Westbalkan
wäre ein Signal an andere Staaten in der Nachbarschaft, durchzusetzen, schreibt sie eine deutsche und europäische
dass sich gute Beziehungen und das Engagement für eine Erfolgsgeschichte fort, in der Frieden durch Integration
funktionelle Integration mit der EU politisch auszahlen und Vernetzung gesichert wird. Und ein Krisenherd wird
und realistisch bleiben. für die nächste Generation zu einer Region der Stabilität.
Deutschlands vielschichtige Interessen in der Region las-
sen sich weiterhin am besten im Rahmen einer kohärentenSeptember 2021
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