China Strategie 2021-2024 - Eidgenössisches Departement ...
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China Strategie
2021–2024
Aussenpolitische Strategie
2020–2023
China Strategie
2021–2024
Der vorliegende Bericht wurde vom Bundesrat am 19.03.2021 gutgeheissen. Es
handelt sich um eine geografische Folgestrategie zur Aussenpolitischen Strategie
2020–2023 (APS 20–23) . Gemäss dem dortigen Ziel 6.4. erneuert die Schweiz
ihre China-Strategie und schafft interdepartementale Koordinationsgremien,
welche die Kohärenz stärken. Mit dem Bericht werden zudem das Postulat der
APK-N (20.4334 ) und die Motion Nidegger (20.3738 ) erfüllt (siehe Anhang).
2 
Vorwort
Vor über siebzig Jahren, am 14. September 1950, haben
die Volksrepublik China und die Schweiz ihre diplomati-
schen Beziehungen aufgenommen. Der Bundesrat war
zur Einschätzung gelangt, dass trotz weltanschaulicher
Differenzen und unterschiedlicher politischer, gesellschaft-
licher und wirtschaftlicher Systeme die Zusammenarbeit
lohnenswert sei. Die Schweiz gehört damit zu den ersten
westlichen Ländern, welche diesen Schritt vollzogen haben.
Heute ist China nach der EU und den USA der dritt- Mit der vorliegenden Strategie hält die Schweiz an ihrer
wichtigste Handelspartner der Schweiz und zählt zu den eigenständigen China-Politik fest. Die Schweiz bleibt der
globalen Schwerpunktländern ihrer Aussenpolitik. China Zusammenarbeit und dem Dialog verpflichtet. Als neutraler
ist wirtschaftlich und politisch zu einer globalen Führungs- Staat und als Gaststaat für internationale Organisationen
macht geworden. Die Schweiz sucht die Zusammenarbeit, sieht sich die Schweiz in der Rolle einer Brückenbauerin. Sie
bilateral und multilateral, um ihre Interessen zu wahren und bleibt dem internationalen Recht und einer regelbasierten
globale Lösungen für die drängenden Herausforderungen multilateralen Zusammenarbeit verpflichtet.
unserer Zeit voranzubringen. Um die tausend schweizerische
Unternehmen sind in China aktiv. Der Bundesrat engagiert Die China-Politik der Schweiz hat viele Gesichter: Alle sieben
sich dafür, dass diese mit sicheren und fairen Rahmenbedin- Departemente des Bundes stehen im Rahmen ihrer Zuständig-
gungen operieren können. keiten mit China in Kontakt. Kantone, Städte, Hochschulen,
private Unternehmen, Verbände und Think Tanks unterhalten
Zu den schweizerischen Interessen zählen auch Werte. Dazu teils intensive Beziehungen zu Partnern in China. Föderalismus
gehören die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit und die und dezentrale Entscheidungsfindung zählen zu den Stärken
Menschenrechte. Sie sind zentral für das Funktionieren des der Schweiz, die es zu erhalten gilt. Mit der vorliegenden
Erfolgsmodells Schweiz und Basis der erfolgreichen Aussen- China-Strategie will der Bundesrat dieser Vielfalt Rechnung
beziehungen. Hinsichtlich dieser Werte liegt die Schweiz tragen. Gleichzeitig will er die Koordination verbessern und
oftmals nicht auf einer Linie mit China. Umso wichtiger ist ein dadurch die politische Kohärenz stärken.
Dialog über unsere Differenzen.
Pioniergeist und Pragmatismus, aber auch das Einstehen für
Das globale Machtgefüge wandelt sich. Unter anderem prägt die Interessen und Werte der Schweiz prägen die schweize-
die geopolitische Rivalität zwischen den USA und China rische China-Politik seit siebzig Jahren. Sie werden dies auch
zunehmend die internationalen Beziehungen. Die Weltpolitik in Zukunft tun.
ist derzeit volatil und wenig vorhersehbar. Der Bundesrat
berücksichtigt diese Dynamiken in der vorliegenden Strategie
und wahrt die erforderliche Flexibilität, um auf weitere
Entwicklungen reagieren zu können.
Ignazio Cassis
Vorsteher
Eidgenössisches Departement für
auswärtige Angelegenheiten
3
Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung 5 1 Warum eine China-Strategie? 6 2 Geopolitische Auslegeordnung 7 2.1 Eine neue Weltmacht 7 2.2 Internationale Konsequenzen 11 3 Die Schweiz und China 15 3.1 Beziehungen heute 15 3.2 Positionierung im internationalen Gefüge 20 3.3 Prinzipien für die Zusammenarbeit 21 4 Thematische Schwerpunkte 22 4.1 Frieden und Sicherheit 22 4.2 Wohlstand 24 4.3 Nachhaltigkeit 26 4.4 Digitalisierung 28 5 Umsetzung und Ressourcen 30 5.1 Interne Koordinationsinstrumente 30 5.2 Externe Koordinationsinstrumente 31 Annex 32 Präsenz der Schweiz in China 32 Abkürzungsverzeichnis 34 Glossar 35 Parlamentarische Vorstösse 38 4 Inhaltsverzeichnis
Zusammenfassung
China ist ein gewichtiger internationaler Akteur. Die Strategie identifiziert die Prinzipien, Schwerpunkte,
China hat sich in den letzten Jahren rasant entwickelt und Ziele und Massnahmen der schweizerischen China-Politik.
zählt heute zu den Grossmächten. Langfristiger, staatlicher Die Schwerpunkte leiten sich ab aus der Aussenpolitischen
Planung kommt auch heute noch hohe Bedeutung zu: So Strategie 2020–2023 (APS 20-23) des Bundesrates und
hat die chinesische Führung jüngst ein Bündel von Strategien lauten wie folgt:
veröffentlicht, auf deren Grundlage China in zehn Schlüssel-
bereichen die technologische Weltführerschaft erreichen und 1. Frieden und Sicherheit,
seinen weltweiten Einfluss weiter stärken will. 2. Wohlstand,
3. Nachhaltigkeit,
China ist de facto ein Einparteienstaat. Autoritäre 4. Digitalisierung.
Tendenzen haben in den letzten Jahren zugenommen, ebenso
die Repression gegen Andersdenkende und die Verfolgung Die Schweiz sucht gezielt die Zusammenarbeit mit China. Sie
von Minderheiten. China verlangt stärkere Mitsprache in vermittelt wo immer möglich, um chinesische und westliche
internationalen Organisationen und schickt sich an, Regeln Vorstellungen zum allseitigen Nutzen zu verbinden und
der internationalen Zusammenarbeit nach Massgabe der gemeinsame Standards zu erhalten und weiterzuentwi-
eigenen Interessen mitzugestalten. Spannungen zwischen ckeln. Dabei soll die liberale internationale Ordnung gewahrt
China und den USA nehmen zu. Die EU pocht verstärkt auf werden. Die Schweiz scheut sich auch nicht davor, Kritik
Einhaltung etablierter Spielregeln. Diese wachsenden geopo- zu äussern, wenn es die Situation erfordert. Sie koordiniert
litischen Rivalitäten verringern den Spielraum für die interna- sich dabei mit Staaten, die ähnliche Werte und Interessen
tionale Zusammenarbeit. Diese Entwicklung ist nicht im Sinne vertreten. Insbesondere europäische Staaten sind dabei
der Schweiz. Als Mittelmacht mit einer offenen, exportorien- naheliegende Partner.
tierten Volkswirtschaft hat sie ein unmittelbares Interesse an
einer breit getragenen liberalen internationalen Ordnung und Der Bundesrat will die Kohärenz im Föderalismus
handlungsfähigen multilateralen Organisationen. stärken. Die Strategie gibt einen Orientierungsrahmen
vor. Sie kann jedoch nicht politische Einzelentscheide der
Die Schweiz blickt auf 70 Jahre Zusammenarbeit mit der kommenden Jahre vorwegnehmen. Die Umsetzung der
Volksrepublik China zurück. Pioniergeist, Flexibilität und China-Strategie ist Teil der kontinuierlichen Ausgestaltung der
Offenheit, aber auch gegenseitiger Respekt vor den unter- Aussenpolitik durch den Bundesrat. Die China-Kompetenzen
schiedlichen politischen, gesellschaftlichen und wirtschaft- der Schweiz in- und ausserhalb der Bundesverwaltung sollen
lichen Systemen prägten die Beziehungen zwischen den ausgebaut werden. Der Bundesrat stärkt die Kohärenz seiner
beiden Ländern. Heute ist China der drittwichtigste Handels- Politik gegenüber China und schafft dazu neue Koordina-
partner der Schweiz, wobei ein Freihandelsabkommen, eine tionsgremien in der Bundesverwaltung. In der interdeparte-
innovative strategische Partnerschaft, aber auch Dutzende mentalen Arbeitsgruppe China sind Bundesstellen aus allen
von Dialoggefässen, inklusive über Menschenrechte, die sieben Departementen vertreten, die mit China befasst sind.
Grundlage bilden. Zugleich stärkt der Bundesrat den Informationsaustausch mit
Akteuren ausserhalb der Verwaltung, die für die Gestaltung
Die Zusammenarbeit mit China bleibt geleitet durch der Beziehungen zu China eine wichtige Rolle spielen, wie
schweizerische Interessen und Werte. Der Bundesrat ist dem Parlament, den Kantonen, der Wissenschaft, dem Privat-
überzeugt, dass die Schweiz ihre Interessen und Werte auch sektor und der Zivilgesellschaft.
in Zukunft am wirksamsten durch konstruktiv-kritischen
Dialog und breit diversifizierte Beziehungen zu China wahren
kann. Die Schweiz will Brücken bauen, Chancen nutzen und
Probleme offen ansprechen. Eine Abkehr von der bisherigen
Politik gegenüber China hätte keine positive Wirkung auf
Chinas innenpolitische Entwicklung, würde hingegen schwei-
zerischen Interessen schaden und Unsicherheiten bezüglich
ihrer aussenpolitischen Positionierung schüren.
Zusammenfassung 51 Warum eine China-Strategie?
Kaum ein anderes Land hat sich in den letzten drei Die Beziehungen zwischen der Schweiz und China inten-
Jahrzehnten so stark gewandelt wie China. Das Land ist zu sivieren sich fortlaufend. Es gibt jedoch Bereiche, in denen
einer Lokomotive der Weltwirtschaft und zu einer Gross- diese in den letzten Jahren komplizierter geworden sind.
macht mit weitreichenden geopolitischen Ambitionen Wertedifferenzen treten immer häufiger und deutlicher zu
aufgestiegen. Chinas wachsendes weltpolitisches Gewicht Tage. Für die Schweiz bleibt das Einstehen für Demokratie,
verändert die Rahmenbedingungen der internationalen Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte sowie eine liberale inter-
Beziehungen. In den multilateralen Organisationen nimmt nationale Ordnung ein zentraler Bestandteil ihrer Aussen-
China mehr Einfluss, zwischen China und den USA zeichnet politik. Dabei ist sie gerade in ihrer China-Politik vermehrt mit
sich eine Periode strategischer Konkurrenz ab und zwischen Zielkonflikten konfrontiert.
China und der Europäischen Union werden systemische Rivali-
täten zunehmend deutlich sichtbar. Vor diesem Hintergrund Die Frage der Kohärenz gewinnt somit an Bedeutung. Dies
gestaltet die Schweiz ihre China-Politik. umso mehr, als die Anzahl der Akteure in der Schweiz, die
Kontakte mit China pflegen und damit im weiteren Sinne die
In allen vier Schwerpunktthemen der APS 20–23 – Frieden China-Politik mitgestalten, stetig zunimmt. Gleichzeitig ist
und Sicherheit, Wohlstand, Nachhaltigkeit, Digitalisierung – nicht zu verkennen, dass die China-Kompetenz (Glossar )
spielt China heute eine wichtige Rolle für die Erreichung der in der Schweiz häufig noch unterentwickelt ist. Die Strategie
Ziele, die sich die Schweiz gesetzt hat. Am augenfälligsten ist bietet einen Orientierungsrahmen für die kommenden vier
die wirtschaftliche Bedeutung. China ist der drittwichtigste Jahre. Sie schafft zugleich die Voraussetzungen dafür, die
Handelspartner der Schweiz nach der EU und USA. Um die Koordination und den Informationsaustauch im Rahmen der
tausend schweizerische Unternehmen in Bereichen wie China-Politik der Schweiz zu verstärken.
Maschinenbau, Dienstleistungen und Konsumgüter haben
in China investiert. Vor der Covid-19-Pandemie verbrachten Als geografische Folgestrategie der APS 20−23 bezieht
chinesische Touristen jährlich mehr als eine Million Logier- sich die vorliegende China-Strategie auf die Periode 2021−24
nächte in der Schweiz. (Grafik 1).
Ebene 1
Strategisch (Bundesrat)
Aussenpolitische Strategie 2020–2023
Geografisch Thematisch
Thematisch
IZA-Strategie
Ebene 2
MENA Strategie
2021–2024 2021–2024
China Strategie
2021–2024 Strategie Strategie
Subsahara-Afrika Strategie Digitalaussenpolitik Landeskommunikation
2021–2024 2021–2024 2021–2024
Operationell (Departemente)
Ebene 3
Leitbild Privatsektor im Rahmen Leitlinien Menschenrechte 2021–2024
der IZA-Strategie 2021–2024
Grafik 1: Aussenpolitische Strategiekaskade (Quelle: EDA – illustrative Auswahl an Dokumenten).
6 Warum eine China-Strategie?2 Geopolitische Auslegeordnung
2.1 Eine neue Weltmacht
In den letzten 40 Jahren ist die chinesische Wirtschaft Die chinesische Regierung peilt die Wiedererlangung eines
exponentiell gewachsen. 1980 machte das chinesische Anteils an der Weltwirtschaft an, wie er dem Land nach
Bruttoinlandprodukt (BIP) weniger als die Hälfte des schwei- ihrem Verständnis aufgrund seiner Grösse und Geschichte
zerischen BIP aus. Heute beträgt es das vierzigfache. China ist zusteht (Grafik 2). Chinas Wirtschaftswachstum hat sich in
zur zweitgrössten nationalen Volkwirtschaft der Welt aufge- den letzten Jahren zwar deutlich verlangsamt (Grafik 3). Im
stiegen. Gemessen an Kaufkraftstandards hat China die USA Unterschied zu vielen anderen Staaten fiel China aber auch
als grösste Volkswirtschaft gar überholt.1 im Kontext der Covid-19-Pandemie 2020 in keine Rezession.
Sein Anteil an der Weltwirtschaft wird in den nächsten Jahren
Das BIP pro Kopf in China fällt derzeit zwar noch etwa weiter zunehmen.
viermal geringer aus als in den USA. Dennoch ist China heute
eine wirtschaftliche Weltmacht. Das Land hat den grössten
Anteil am Welthandel. Die vier grössten Banken der Welt
gemessen an ihrer Bilanzsumme sind chinesisch und global
systemrelevant.2 Die internationale Bedeutung der chinesi-
schen Währung ist noch bescheiden, der Renminbi könnte
sich längerfristig jedoch als internationales Zahlungs- und
Wertaufbewahrungsmittel etablieren.
100% Grafik 2: Anteil der Grossmächte oder
geopolitischen Regionen am globalen
China BIP über 2000 Jahre (Quellen: Statistics
on World Population, GDP; per Capita
USA GDP 1-2008 AD, Angus Maddison; ab
75% 2008: IWF).
8^
Indien
aR@0N7$>/#$0RGY
50% Süd-
89 und Westeuropa
V$3#0*$70X$%# :^
1/")20
25% N7$>/#$0RGY
R>/-$"`0N7$>/#$0 !"#$% :9
RGY
Rest der Welt
0%
1 1000 1500 1600 1700 1820 1850 1870 1900 1913 1950 1960 1979 1980 1990 2000 2010 2020
1 Eurostat (EU Kommission), Die Ergebnisse des Internationalen Vergleichspro-
gramms 2017: China, die USA und die EU sind die grössten Volkswirtschaften
der Welt , Mai 2020.
2 Financial Stability Board, 2020 list of global systemically important banks ,
November 2020.
Geopolitische Auslegeordnung 7War bis zum Ende des Kalten Krieges die Welt in zwei
12.5% konzeptuell unterschiedlichen Entwicklungsmodelle geteilt
(freie Marktwirtschaft vs. Planwirtschaft), ist die Lage heute
10% um einiges komplexer geworden. Dank der Globalisierung
sind heute die Verflechtungen zwischen den USA, China und
BIP-Wachstumsraten in %, Quartalszahlen
Europa in allen Bereichen (wirtschaftlich, wissenschaftlich,
7.5%
China technologisch und kulturell) sehr eng. Gewisse Autoren sehen
im Entwicklungsmodell Chinas einen «Staatskapitalismus»,
5%
der dem US-Modell der «freien Marktwirtschaft» und
dem europäischen Modell der «sozialen Marktwirtschaft»
2.5% gegenüber steht.3 Es handelt sich hierbei zwar um eine starke
didaktische Vereinfachung der Realität, die jedoch die Suche
0% Schweiz nach neuen gesellschaftlichen Entwicklungsmodellen für das
21. Jahrhundert verdeutlicht.
-2.5%
Seit der Übernahme der Partei-und Staatsführung durch Xi
-5% Jinping in 2012 bzw. 2013 hat in China eine noch stärkere
2009 2010 2011 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Zentralisierung der politischen Macht stattgefunden.
Die «Wiederbelebung» und «Erneuerung» der chinesischen
Grafik 3: Wachstumsraten des chinesischen und Schweizer BIP pro Quartal Nation und Kultur und die damit verbundene nationale
in Prozent, reales BIP, vor Covid-19 (Quellen: Amt für Statistik der Volks-
republik China, SECO). Kohäsion sind dabei wichtige Anliegen der chinesischen
Führung. Zudem wurde die gesellschaftliche Kontrolle
verstärkt. Wie kaum ein anderer Staat nutzt China die
Die Gründe für den rasanten Aufstieg Chinas liegen in der Möglichkeiten der Digitalisierung, namentlich Künstliche
«Öffnungs- und Reformpolitik», die das Land 1978 eingeleitet Intelligenz und Big Data-Methoden, auch zur sozialen Diszi-
hat. Eine kontrollierte und gezielte Öffnung der chinesischen plinierung. Die Volksrepublik kennt zudem das wohl weltweit
Märkte und die Einrichtung von Sonderwirtschaftszonen umfassendste System der Regulierung des digitalen Raumes.
hatten grosse Anziehungskraft auf ausländische Investoren. So wird etwa der Zugang zu unerwünschten Netzinhalten,
Dank der Globalisierung konnte sich China als ein elemen- ausländischen Digitalunternehmen und sozialen Medien
tarer Bestandteil vieler globaler Wertschöpfungsketten unterbunden. Auch im Bildungs- und Forschungsbereich
positionieren. Hunderte von Millionen Menschen konnten nimmt der Einfluss der KPC zu.
sich innert weniger Jahrzehnte aus der Armut befreien. Somit
leistet China einen wesentlichen Beitrag zur globalen Armuts- Unter zusätzlichen Druck geraten auch die Rechte von
reduktion (Grafik 4). ethnischen Minderheiten, namentlich der Uiguren oder
der Tibeter, aber auch von religiösen Gruppierungen. Die
Allerdings hat sich die im Westen lange verbreitete Hoffnung, Menschenrechtslage in China hat sich verschlechtert. Mit
wonach die marktwirtschaftliche Öffnung und das Entstehen Verabschiedung des sogenannten Sicherheitsgesetzes im Juli
einer wohlhabenden Mittelklasse auch eine politische Libera- 2020 werden Einschränkungen der Meinungs- und Medien-
lisierung mit sich bringen würden, nicht realisiert. Weder freiheit sowie der demokratischen Institutionen auch in
Handel noch Internet haben zu einem entsprechenden Wandel Hongkong stärker spürbar. Sicherheit und Stabilität werden
Chinas geführt. Im Gegenteil haben sich in den letzten Jahren somit höher gewichtet als individuelle Freiheiten.
die autoritären Tendenzen verstärkt. Chinas Bürgerinnen und
Bürger wurden wohlhabender, aber in Bezug auf politische
2.0
Rechte nicht freier.
Das chinesische Regierungsmodell bleibt ein De-facto- 1.5 China
Anzahl Menschen (Mrd.)
Einparteienstaat unter Führung der Kommunistischen
Partei Chinas (KPC). Diese dominiert die Staatsstrukturen der
1.0
Volksrepublik, die wichtigsten Entscheide werden durch die
Parteiorgane gefällt, welche auch die Volksbefreiungsarmee Rest der Welt
kontrollieren. Eine Gewaltentrennung zwischen Exekutive, 0.5
Legislative und Judikative im Sinne einer liberalen Demokratie
existiert nicht (vgl. Glossar: Chinesisches Staatssystem ).
Gemäss Verfassung ist die Führung durch die KPC das zentrale 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2017
Merkmal des «Sozialismus chinesischer Prägung». Weiter Grafik 4: Anzahl Personen mit weniger als 1,90 US-Dollar/Tag
wird in der Verfassung festgehalten, dass die «Sabotage» des Kaufkraft (Quelle: Weltbank).
sozialistischen Systems verboten ist.
3 Tobias Ten Brink, Andreas Nölke, Staatskapitalismus 3.0 , 2013.
8 Geopolitische AuslegeordnungChina hat verschiedene Massnahmen getroffen, um die 30%
Grundlagen seines Wohlstands und seiner Macht abzusichern:
Erstens wird das wirtschaftliche Wachstumsmodell so um- 20% USA
gestaltet, dass die Abhängigkeit vom Ausland reduziert und China
die Binnennachfrage gestärkt wird. Der Anteil des Aussen-
handels am BIP Chinas ist von über 60% vor 15 Jahren auf 10%
UK
35% 2019 gesunken. Deutschland
Schweiz
Zweitens – und mit dem ersten Punkt verbunden – ist China 0
im Begriff, auch technologisch eine Weltmacht zu werden.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Der chinesische Staat und die Unternehmen investieren stark
in Bildung, Forschung und Innovation. 2019 hat China erst- Grafik 5: Prozentualer Anteil an zitierten Artikeln in westlichen Journals
mals die USA als Land mit den weltweit meisten internatio- (Quelle: SCImago ).
nalen Patentanmeldungen abgelöst. Im Bereich der Robotik
ist China marktführend. Schon das dritte Jahr in Folge führte
dabei der Telekommunikationskonzern Huawei die Rangliste Drittens holt China auch im Bereich militärischer Fähig-
bei den einzelnen Firmen an, mit über 4400 angemeldeten keiten auf. Die Volksbefreiungsarmee entwickelt sich zu-
Patenten.4 Auch bei der Anzahl der in westlichen wissen- nehmend zu einer modernen Streitkraft. Zwar bestehen nach
schaftlichen Fachzeitschriften veröffentlichten Artikel hat wie vor Fähigkeitslücken, und die Kluft zu den USA, die über
China zu den USA aufgeholt (Grafik 5). Gemäss der Strategie 800 Militärbasen rund um den Globus und ein Netzwerk von
«Made in China 2025»5 soll die Qualität der chinesischen Pro- Alliierten verfügen, bleibt beträchtlich. Aber China kann heute
duktion gesteigert werden. China soll nicht mehr nur in der militärische Wirkung auch abseits des Festlands erzielen und
Produktion mit geringer Wertschöpfung ein Schwergewicht wird langfristig weltweit zur punktuellen Machtprojektion in
sein. Hierzu wurden zehn Schlüsselindustrien identifiziert, der Lage sein. Das Nuklearwaffenarsenal ist im Vergleich zu
darunter Computertechnologie, Robotik, Medizin und grüne den USA und Russland klein, wird aber vergrössert und mo-
Technologien. Der IT- und Technologiesektor ist bereits heu- dernisiert. Cybermittel nehmen in der chinesischen Militärdok-
te sehr leistungsfähig. In China konnte sich – auch gestützt trin weiter an Bedeutung zu. Zudem investiert das Land viel in
durch eine protektionistische Industriepolitik – ein bedeuten- die Entwicklung neuartiger strategischer Waffensysteme. Die
des digitales «Ökosystem» etablieren, mit grossen digitalen chinesischen Militärausgaben steigen und liegen nach den
Anbietern, die zunehmend ins Ausland expandieren. USA an zweiter Stelle weltweit. Im Vergleich zum BIP bleiben
sie aber konstant (Grafik 6).
4 WIPO, China Becomes Top Filer of International Patents in 2019 Amid Robust
Growth for WIPO’s IP Services, Treaties and Finance , April 2020.
5 Mercator Institute for China Studies, Evolving Made in China 2025 , July
2019.
Grafik 6: Militärausgaben Chinas (Schätzungen) und der 900 6.0%
USA in realen Ausgaben (linke Skala) und gemessen am
BIP (rechte Skala) (Quelle: SIPRI Military Expenditures 800
Database, Stockholm 2020).
5.0%
700
600
4.0%
500 USA
400 USA% BIP 3.0%
USD Mrd.
300
China % BIP
2.0%
200
100
1.0%
0 China
0%
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
Geopolitische Auslegeordnung 9Unter Präsident Xi pflegt China ein neues Selbstverständ- Eine Herausforderung ist die demographische Entwick-
nis als Grossmacht. International manifestiert sich dies in lung. China hat nicht nur die grösste Bevölkerung weltweit
einer deutlich aktiveren Aussenpolitik und dem Anspruch, (19%), sondern auch die am schnellsten alternde. Landflucht
als Weltmacht respektiert zu werden. Nach chinesischer Les- und eine beschleunigte Urbanisierung bringen sozial und
art geht es dabei um die «Rückkehr» in eine weltpolitische wirtschaftlich sowohl Vorteile als auch Herausforderungen.
Führungsrolle – dies nachdem das chinesische Kaiserreich in Ein anhaltendes Thema ist zudem die Ungleichheit in der
der Zeit des europäischen Imperialismus an einem politischen chinesischen Gesellschaft: Auch wenn die grosse Mehrheit
und wirtschaftlichen Tiefpunkt angelangt war. Die Handha- der Chinesinnen und Chinesen vom Aufschwung der letzten
bung der Covid-19-Pandemie hat das Selbstbewusstsein der Jahrzehnte profitieren konnte, haben die Unterschiede in der
politischen Führung weiter gestärkt. Die Interessenlage und Einkommensverteilung zugenommen.6
geostrategische Agenda der Volksrepublik sind heute zuneh-
mend global geprägt. Schliesslich bringt die rasante Entwicklung Chinas auch massive
Umweltprobleme mit sich. Neben lokalen und regionalen
Allerdings sieht sich China auch mit grossen internen Heraus- Umweltproblemen wie der Verschmutzung von Boden, Luft
forderungen konfrontiert. Die Unsicherheiten hinsichtlich und Wasser, ist der Ausstoss von klimaerwärmenden Gasen
der weiteren Entwicklung des Welthandels, die alternde ein Problem von globalen Dimensionen. Obwohl Chinas
Gesellschaft oder die hohe interne Verschuldung schaffen Emissionen im Jahr 2013 ihren Höchststand erreicht haben,
eine anspruchsvolle wirtschaftliche Ausgangslage für die ist das Land mit seinem Anteil von etwa 28% an den globalen
kommenden Jahre. Emissionen immer noch der weltweit führende CO2-Emittent.
Seine CO2-Emissionen pro-Kopf sind hingegen mit denen der
europäischen Länder vergleichbar (Grafik 7). Mehr als 80%
seines Energiemixes besteht aus fossilen Brennstoffen. Aller-
dings hat Präsident Xi das Ziel formuliert, dass China vor 2060
klimaneutral sein soll. China investiert bereits heute mehr als
jedes andere Land in erneuerbare Energien und ist zu einer
Vorreiterin der Elektromobilität geworden. Sollte es dem Land
gelingen, seine ambitionierten Klimaziele zu erreichen, wäre
dies ein sehr wichtiger Schritt im weltweiten Kampf gegen
den Klimawandel.
6 World Bank, The World Bank in China: Overview ; World Bank, Data Bank:
Poverty and Equity ; Asian Development Bank Data Library, People’s
Republic of China, Key Indicators .
9 25 Grafik 7: Totale (linke Skala)
und pro-Kopf (rechte Skala)
8 CO2 -Emissionen Chinas im
Verhältnis zum Rest der
Welt, bzw. zu den USA und
7 20 der Schweiz (Quelle: World
Development Indicators
Weltbank, sowie Global
6
CO2-Emissionen, Basisjahr 1990 (Gt)
Carbon Project).
CO2-Emissionen pro Kopf (t)
5 USA pro Kopf 15
4
3 10
China pro Kopf
2
1 China total 5
Schweiz pro Kopf
0
Rest der Welt total
-1 0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
10 Geopolitische Auslegeordnung2.2 Internationale Konsequenzen
China verändert die Welt. Mehr als andere Grossmächte sondern bringen für die betroffenen Länder auch Entwick-
folgt die Volksrepublik dabei einer langfristigen Strategie. lungschancen mit sich. Dabei zeigen sich jedoch auch
Die von China ausgehende wirtschaftliche Dynamik steht in Unterschiede zu den über Jahrzehnte entwickelten Grund-
einer Wechselwirkung mit verstärktem politischen Einfluss. sätzen der Entwicklungsfinanzierung der OECD-Geber-
Unter Ländern des globalen Südens gewinnt das chinesische staaten. Ein Beispiel betrifft die Transparenz: Über Umfang,
Entwicklungsmodell von Wohlstand ohne politischen Plura- Konditionalität und Finanzierungsbedingungen ist mangels
lismus als Alternative zur liberalen Demokratie zunehmend an öffentlicher statistischer Informationen wenig bekannt. China
Attraktivität. Die Folgen für die internationale Ordnung sind beteiligt sich auch nur bedingt an den Reformen, wie sie mit
weitreichend. den Schuldnerländern beispielsweise in IWF- oder Weltbank-
programmen zu Schuldentransparenz und -nachhaltigkeit,
Für viele Länder in Asien, Lateinamerika, aber auch in Strukturanpassungen oder Massnahmen zur guten Regie-
Subsahara-Afrika hat sich China als grösster bilateraler rungsführung vereinbart werden. Manche Empfängerländer
Handels- und Investitionspartner etabliert. Grosse durch haben sich gegenüber China in eine starke finanzielle Abhän-
China finanzierte oder vorfinanzierte Infrastrukturprojekte gigkeit begeben.
ermöglichen nicht nur einen Zugang Chinas zu natürlichen
Ressourcen, neuen Märkten und Produktionskapazitäten,
Grafik 8: Verschiedene Wirtschaftskorridore der
Belt & Road Initiative (Quelle: NDB, Lagebericht
Sicherheit 2020 ).
Arktischer
Ozean
Atlantischer
Ozean
Rotterdam
Europa
Moskau
Novosibirsk
Venedig
Ulan-Bator
Astana Pazifischer
Zentralasien Beijing Ozean
Athen Ankara Ürümqi Lianyungang
Bischkek Shanghai
Xi’an
Duschanbe Fuzhou
China Lanzhou
Naher Osten
Teheran
Kunming
Guangzhou
Gwadar
Afrika Kolkata
Colombo Singapur
Mombasa Jakarta
Indischer Ozean
Neue eurasische Kontinentalbrücke (Seidenstrassen-Wirtschaftsgürtel)
Wirtschaftliche Landkorridore: Wirtschaftliche Seepassagen:
China-Mongolei-Russland China-Indischer Ozean-Afrika-Mittelmeer
China-Zentralasien-Westasien China-Arktischer Ozean-Europa
China-Pakistan China-Ozeanien-Südpazifik
China-Bangladesch-Indien-Myanmar
China-Indochinesische Halbinsel
Geopolitische Auslegeordnung 11Die von China 2013 ins Leben gerufene «Belt and Road stellt aber als einziges Land vier Direktoren von insgesamt 15
Initiative» (BRI, vgl. Glossar ) steht exemplarisch für ein UNO-Sonderorganisationen.
global orientiertes Entwicklungsmodell, mit dem China seine
wachsende wirtschaftliche und geopolitische Präsenz auf dem In der WTO profitiert China in den meisten Bereichen
internationalen Parkett mit einem Markennamen versehen weiterhin vom Status als Entwicklungsland. Bisher hat es
will und seinen Führungsanspruch strategisch ausbaut und jedoch nur beschränkt Verantwortung für Erhalt und Ausbau
unterstreicht.7 Auch wenn sie nicht präzis definiert ist, geht der multilateralen Handelsregeln übernommen. In multi-
es in erster Linie darum, innerhalb Chinas die Entwicklung der lateralen Entwicklungsbanken ist China teilweise unter den
ärmeren Westprovinzen zu beschleunigen und die Konnekti- zehn grössten Geberstaaten, so zum Beispiel bei der Inter-
vität zwischen Regionen (primär Asien, Zentralasien, Europa nationalen Entwicklungsorganisation der Weltbankgruppe.
und Afrika) zu stärken (Grafik 8). Dabei spielen grosse Infra- Das Land bleibt aber gleichzeitig bedeutender Kreditnehmer
strukturvorhaben und die Koordination der Wirtschafts- und und hat somit in diesen Institutionen eine aussergewöhnliche
Finanzpolitik eine zentrale Rolle. Doppelrolle inne. China initiiert zudem neue Gouvernanz-
strukturen. So lancierte China 2015 eine neue multilaterale
Anders als multilaterale Organisationen ist die BRI kein Entwicklungsbank, die Asiatische Infrastruktur-Investi-
Verbund von völkerrechtlich gleichberechtigten Mitgliedern, tionsbank (AIIB), welche zunehmend Aktivitäten über Asien
sondern eine auf China als Initiator, Gastgeber und perma- hinaus entwickelt.
nenten Vorsitzenden ausgerichtete Struktur. Dies birgt die
Problematik, dass die Anwendung international akzeptierter China nutzt seinen wachsenden Einfluss auch, um das multi-
Standards nicht in gleich bindendem Masse verhandelt und laterale System zu seinen Gunsten umzugestalten. So deutet
überprüft wird wie in multilateralen Gefässen. Die konkrete Peking Normen der bestehenden internationalen Ordnung
Umsetzung dieses strategischen Programms in seinen getreu seines Gesellschafts- und Entwicklungsmodells um.
verschiedenen Elementen wird von China flexibel gehandhabt. Dies zeigt sich insbesondere im Menschenrechtsbereich. Auch
setzt sich China dafür ein, den Zugang zivilgesellschaftlicher
Stark verändert hat sich Chinas Rolle in Bezug auf den Akteure zu internationalen Organisationen einzuschränken.
Multilateralismus. Die Volksrepublik investiert heute viel
in bestehende multilaterale Foren. Sie bringt sich stärker ein, Der Machtzuwachs Chinas und sein robustes Einstehen für
übernimmt Verantwortung und präsentiert sich als Stütze der eigene Interessen verstärkt Tendenzen zur weiteren Fragmen-
bestehenden Ordnung. Der Anteil Chinas an der Finanzierung tierung der internationalen Ordnung. Sein stark wachsender
der Vereinten Nationen ist in den letzten zehn Jahren rasant Einfluss im UNO-System hängt auch damit zusammen, dass
gestiegen (Grafik 9), die Unterstützung an verschiedene die USA in den letzten Jahren nicht bereit waren, multilateral
UNO-Organe ist jedoch selektiv. Von den fünf Vetomächten im selben Ausmass wie früher die Führungsrolle einzunehmen.
des UNO-Sicherheitsrats stellt China am meisten Truppen Bemühungen zur Reform und zur Stärkung des multilateralen
für Friedensmissionen. Unter den Mitarbeitenden des Systems sind durch die wachsende Rivalität zwischen China
UNO-Sekretariats ist China zwar noch unterrepräsentiert. Es und den USA noch schwieriger geworden.
Die US-amerikanische China-Politik hat sich stark
7 NDRC, MFA, MOFCOM, Vision and Actions on Jointly Building Silk Road
verändert. Washington bezeichnet China nicht mehr als
Economic Belt and 21st-Century Maritime Silk Road , March 2015. Partner, sondern als «strategischen Wettbewerber». Die
Rang
Grafik 9: Rangliste der 10
1 USA grössten Beitragszahler an
2 China das reguläre Budget der UNO
3 Japan seit 2010 (Quelle: UNO).
4 Deutschland
5 UK
6 Frankreich
7 Italien
8 Brasilien
9 Kanada
10 Russland
2010–2012 2013–2015 2016–2018 2019–2021
12 Geopolitische Auslegeordnungwachsende Skepsis ist parteiübergreifend. Sowohl die China (Dezember 2020) versucht die EU-Kommission diesen
USA als auch China haben unter der Administration Trump Prinzipien Nachdruck zu verleihen und die wirtschaftlichen
gegenseitig eine Reihe von Zöllen, Sanktionen und Verboten Bedingungen zu verbessern. Viele Unternehmen sind im
verfügt, welche die Weiterführung globaler Wertschöpfungs- chinesischen Markt nach wie vor mit Rechtsunsicherheit und
ketten erschweren. Angesichts der engen Verflechtung der Willkür, Verletzungen von Rechten des geistigen Eigentums
beiden Volkswirtschaften ist eine umfassende Entkoppelung und des Daten- und Persönlichkeitsschutzes und erzwun-
(decoupling) schwer vorstellbar und mit immensen Kosten genen Technologietransfers konfrontiert. In der chinesischen
verbunden. Hingegen ist eine partielle Entkoppelung etwa Wirtschaft kommt dem Staat und staatlich kontrollierten bzw.
bei neuen Technologien und strategischen Gütern wie Mikro- subventionierten Unternehmen weiterhin eine dominante
chips bereits im Gange. Rolle zu, was zu signifikanten Wettbewerbsverzerrungen
führen kann. Der Marktanteil ausländischer Dienstleistungs-
Es ist noch nicht absehbar, wieweit sich die globale unternehmen in China ist weiterhin auf sehr tiefem Niveau.
Gouvernanz weiter fragmentieren wird und ob sich die
Abgrenzung in Normenräume mit je eigenen Wertesystemen, China seinerseits ist heute in Europa deutlich präsenter als
Industriestandards, Datenräumen und Zahlungssystemen noch vor einem Jahrzehnt. Mit zahlreichen Staaten bestehen
vertiefen wird. Eine solche Blockbildung zu Ungunsten multi- bilaterale Partnerschaften. Mit ost- und zentraleuropäischen
lateraler Lösungen würde weit mehr Verlierer als Gewinner Staaten pflegt China ein regionales Kooperationsformat
hervorbringen. Dennoch scheint es realistisch, von einer (China-CEEC oder «17+1 Mechanismus»). Seit 2005 belaufen
wachsenden Konkurrenz zwischen den USA und China sich die chinesischen Direktinvestitionen in Europa auf über
auszugehen, die über den heutigen Zustand von Handels- 400 Mia. USD, wobei die Zahlen seit 2017 rückläufig sind.
und Technologiekonflikten hinausgeht. In mehreren Staaten haben chinesische Firmen in Infrastruk-
turen investiert.
Ein erhöhtes Eskalationsrisiko zeigt sich namentlich an der
maritimen Peripherie Chinas. Im Südchinesischen Meer Ähnlich wie in den USA hat sich auch in vielen europäi-
kollidieren chinesische Gebietsansprüche mit denen anderer schen Staaten die öffentliche Meinung bezüglich China
Ländern und dem Anspruch auf freien Zugang zu den verschlechtert. Langjährige Erhebungen zeigen einen
Weltmeeren, den die USA und viele andere Staaten einfordern. klaren Trend.10 Die Ansicht, wonach Europa eine einheit-
Auch die Taiwan-Frage birgt weiterhin Konfliktpotenzial. lichere und durchsetzungsfähige Politik gegenüber China
Erhöhte Spannungen sind ausserdem an der Landgrenze zu brauche, hat innerhalb der EU und ihrer Mitgliedstaaten
Indien zu beobachten. an Boden gewonnen. Mit Erfolg bemüht sich die EU daher,
auch in Bereichen, in denen die Kompetenzen bei den
Die Europäische Union hat das Potenzial, sich als eine Mitgliedstaaten liegen, mehr Kohärenz zu schaffen. So hat
dritte Kraft im globalen Machtgefüge zu positionieren. Die sie beispielsweise 2019 einen einheitlichen Rahmen für die
europäische Einigung ist auch eine Antwort darauf, dass die Kontrolle ausländischer Direktinvestitionen in kritische Infra-
Welt längst nicht mehr eurozentrisch ist. Im Verbund hätten strukturen geschaffen, dessen Umsetzung auf Stufe der
die europäischen Staaten das erforderliche Gewicht, um auf Mitgliedstaaten erfolgt. Divergierende nationale Positions-
der Weltbühne europäische Werte und Interessen zu vertei- bezüge in der Frage einer Zulassung chinesischer Technologie
digen. Unterschiedliche nationale Positionen stehen einer im 5G-Bereich (Glossar ) sind aber nur ein Beispiel für die
wirksamen gemeinsamen Aussenpolitik der EU aber oftmals anhaltenden Schwierigkeiten, eine gemeinsame Chinapolitik
im Wege. zu formulieren.
In Bezug auf China konnten sich die EU-Staaten auf Offen bleibt auch, inwieweit sich eine eigenständige
gemeinsame Grundlagen einigen. Die EU positioniert sich europäische oder stärker transatlantische Positionierung
gegenüber China deutlich weniger konfrontativ als die USA. gegenüber China herausbildet. Die von der EU-Kommission
Sie bezeichnet China in ihrem Strategiepapier als «Partner, vorgelegte neue Wachstumsstrategie eines «European Green
Wettbewerber und Systemrivalen gleichzeitig». Sie fordert Deal», die auf eine faire und wohlhabende Gesellschaft mit
die Einhaltung multilateraler Standards und pocht auf mehr einer modernen, ressourceneffizienten und wettbewerbsfä-
Reziprozität.8 Ziel ist nicht die Entkoppelung, sondern eine higen Wirtschaft abzielt, ist ein Beispiel für ein europäisches
interessengeleitete Zusammenarbeit bei Einhaltung inter- Selbstverständnis, das sich sowohl vom chinesischen wie vom
nationaler Spielregeln. Verschiedene EU-Mitgliedstaaten amerikanischen abgrenzt. In manchen Bereichen, etwa wenn
haben bereits China-Strategien mit ähnlichen Stossrich- es um gemeinsame Werte wie die individuellen politischen
tungen verabschiedet.9 Mit der politischen Grundsatz- Freiheiten geht, ist aber mit einem europäisch-amerikani-
einigung zu einem Investitionsabkommen (Comprehensive schen Zusammengehen zu rechnen.
Agreement on Investment, CAI) zwischen der EU und
8 EU Kommission, EU-China – A strategic outlook , March 2019. EU Kommission, EU 10 Laura Silver, Kat Devlin, Christine Huang, Unfavorable Views of China Reach Historic
China Relations , June 2020. Highs in Many Countries: Majorities say China has handled COVID-19 outbreak poorly ,
9 Beispiele: Niederlande und Schweden . October 2020.
Geopolitische Auslegeordnung 132000
USA
gleich
China
Die Darstellung von Grenzen und die Verwendung von Namen und Bezeichnungen auf
diesen Karten bedeutet nicht, dass die Schweiz diese offiziell befürwortet oder anerkennt.
2018
USA
gleich
China
Grafik 10: Verschiebungen im Welthandel – Visualisierung des jeweils wichtigeren Handelspartners (USA oder China) in 2000 und 2018
(Quelle: Lowy Institute basierend auf IWF, Direction of Trade Statistics).
14 Geopolitische Auslegeordnung3 Die Schweiz und China
Die bilateralen Beziehungen zwischen der Schweiz und China Machtgefüge, wie es in der geopolitischen Auslegeordnung
sind heute umfangreich, vielschichtig und konstruktiv. Diffe- dargelegt wurde. Die China-Politik der Schweiz kann heute
renzen werden offen angesprochen. Vor der Festlegung der nicht isoliert vom grösseren Kontext definiert werden –
künftigen China-Strategie werden in diesem Kapitel diese dasselbe gilt auch für die Beziehungen zu anderen Gross-
Beziehungen erläutert. Danach folgen grundsätzliche Überle- mächten. Abschliessend werden in diesem Kapitel zentrale
gungen zur Positionierung der Schweiz im sich wandelnden Prinzipien für die künftigen Beziehungen mit China definiert.
3.1 Beziehungen heute
Als einer der ersten westlichen Staaten anerkannte die
Schweiz 1950 die Volksrepublik China. Seit Anfang der
1980er Jahre haben sich die bilateralen Beziehungen mit
China in allen Bereichen gefestigt und eine bemerkenswerte
Intensität erreicht. Sie decken unterschiedliche Bereiche
wie Politik, Menschenrechte, Wirtschaft, Arbeitsmarkt und
Beschäftigung, Wissenschaft und Technologie, Bildung,
Umwelt, Migration und Kultur ab. Seit 2010 ist China der
wichtigste Handelspartner der Schweiz in Asien. 2005 identi-
fizierte der Bundesrat China als eines von heute acht globalen
Schwerpunktländern für die Aussenpolitik der Schweiz.
Im Sinne einer Ein-China-Politik verzichtet die Schweiz auf
diplomatische Beziehungen mit den Behörden in Taiwan,
wobei Zusammenarbeit auf technischer, wirtschaftlicher
und kultureller Ebene mit Taiwan möglich und gewünscht 1950-2020
ist. Dabei anerkennt die Schweiz auch den demokratischen Switzerland - China
Charakter der lokalen Behörden und der taiwanesischen 瑞士 - 中国
Gesellschaft.
Das Inkrafttreten eines Freihandelsabkommens mit China
2014 war eine Premiere für ein kontinentaleuropäisches Land.
2016 wurde darüber hinaus eine «innovative strategische
Partnerschaft» vereinbart. Jährlich findet ein strategischer
Dialog zwischen den Aussenministern beider Länder statt.
Dieser bildet den Rahmen für die fast dreissig Fachdialoge
zwischen schweizerischen und chinesischen Behörden. Grafik 11: Logo für die 70 Jahre diplomatischer Beziehungen
zwischen der Schweiz und der Volksrepublik China (Quelle:
EDA).
Die Schweiz und China 151975 Handelsabkommen, Etablierung Joint Economic Commission
1989 Abkommen über wissenschaftlich-technische Zusammenarbeit
Wichtige Abkommen und Dialoge
1991 Schaffung des bilateralen Menschenrechtsdialogs
1991 Doppelbesteuerungsabkommen
2007 Schaffung des politischen Dialogs
2007 Schaffung des Dialogs zum geistigen Eigentum
2013 Schaffung des Finanzdialogs
2014 Freihandelsabkommen Schweiz-China
2016 Strategic Innovative Partnership
2017 Schaffung des strategischen Dialogs
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020
2016 Die Schweiz wird Mitglied der Asian
Infrastructure Investment Bank
2010 China wird wichtigster Handelspartner
der Schweiz in Asien
2007 Schweiz anerkennt den Marktwirtschaftsstatus Chinas
1995 Generalkonsulat in Shanghai wieder eröffnet
1982 Städtepartnerschaft Zürich - Kunming
1980 Gründung der Schweizerisch-Chinesischen Handelskammer
1980 beteiligt sich die Schweizer Firma Schindler am ersten Joint Venture in China
1957 die in Peking eingerichtete Gesandtschaft erhält den Status einer Botschaft
1950 Anerkennung der VR China und Aufnahme der bilateralen Beziehungen
Grafik 12: Ausgewählte Meilensteine der bilateralen Beziehungen (EDA).
Die bilateralen Beziehungen sind also breit, in vielen Bereichen
substantiell und dem Dialog verpflichtet. Sie präsentieren sich
heute wie folgt – wobei die Reihenfolge der Themen nichts
über deren Bedeutung aussagt:
Handel: China war mit einem bilateralen Warenhandelsvo-
lumen von rund 36 Milliarden Franken11 (bzw. rund 50 Milli-
arden Franken zusammen mit der Sonderverwaltungszone
Hongkong) der drittwichtigste Handelspartner der Schweiz
im Jahr 2019 (Grafik 13).12 Das Dienstleistungshandelsvo- 300
lumen belief sich im gleichen Jahr gemäss der SNB auf 7.2 EU
Milliarden Franken. Wirtschaftliche Interessen gehörten schon
früh zu den wichtigsten Treibern der bilateralen Beziehungen. 250
Schweizer Industrie- und Dienstleistungsunternehmen spielten
gerade im internationalen Vergleich eine Pionierrolle bei der
Erschliessung der chinesischen Märkte und des Investitions- 200
standorts. Aufgrund der strategischen Position Hongkongs
als Eintrittstor nach China und der vorhandenen Rechtssi-
150
CHF Mrd.
cherheit haben Schweizer Unternehmen und Finanzinstitute
dort eine bedeutende Präsenz aufgebaut. Das Freihandelsab-
kommen mit China hat den Zugang zum chinesischen Markt
100
insbesondere für die Industrieunternehmen verbessert und
einen Rechtsrahmen für die Pflege und Weiterentwicklung USA
der wirtschaftlichen Beziehungen geschaffen.
50
China
0
2015 2016 2017 2018 2019
11 «Total 2» einschliesslich Gold in Barren und anderen Edelmetallen, Münzen,
Edel- und Schmucksteinen sowie Kunstgegenständen und Antiquitäten.
12 Die Handelsbilanz 2020 wird durch den Sondereffekt der globalen Pandemie Grafik 13: Gesamthandel der Schweiz mit ihren wichtigsten Handels-
beeinflusst, daher werden Zahlen bis 2019 verwendet. partnern bis 2019 (Quelle: EZV).
16 Die Schweiz und China120
100
80
CHF Mrd.
60
40
20
Grafik 14: Gesamthandel der Schweiz mit
0 ausgewählten Ländern bis 2019 (Quelle: EZV).
2015 2016 2017 2018 2019
Japan China UK USA Deutschland
Während der Covid-19-Pandemie im Frühjahr 2020 haben Finanz- und Steuerfragen: Die Zusammenarbeit der
die offizielle Schweiz und ihre Vertretungen in China die Behörden in diesem Bereich hat sich seit der Lancierung des
Beschaffung von medizinischen Produkten in China unter- jährlichen bilateralen Finanzdialogs und der Revision des
stützt. Trotz verschiedener Schwierigkeiten erlaubte das gut Abkommens zur Vermeidung der Doppelbesteuerung im
etablierte Kontaktnetz über Firmen, Verbände und die Vertre- Jahr 2013 vertieft. Der automatische Informationsaustausch
tungen vor Ort eine einfache und engmaschige Kommuni- über Finanzkonten wurde im September 2019 zum ersten
kation und wo nötig Koordination. Mal durchgeführt. Für die Schweizer Finanzbranche ist China
ein strategischer Wachstumsmarkt. Hongkong ist weiterhin
Die Herausforderungen für schweizerische Firmen im chinesi- wichtigster Standort für den chinesischen Markt. Die
schen Markt bleiben zahlreich: Mangelnde Rechtssicherheit, Öffnungsschritte auf dem chinesischen Finanzmarkt erlauben
lokaler Protektionismus und eine enge Verflechtung zwischen zusätzlich den Ausbau der Präsenz auf dem Festland. Damit
Staat und Wirtschaft werden regelmässig genannt. Dazu tragen Schweizer Finanzinstitute auch zur Entwicklung des
kommt eine zunehmend international wettbewerbsfähige chinesischen Finanzmarktes bei. Zudem eröffnen sich mit der
lokale Industrie. Massnahmen aufgrund des amerikanisch- Liberalisierung neue bilaterale Kooperationsmöglichkeiten,
chinesischen Handels- und Technologiekonflikts treffen beispielsweise in den Bereichen Kapitalmarkt, Finanzinfra-
indirekt auch schweizerische Firmen, etwa die Erhebung von struktur, Versicherungsmarkt und Sustainable Finance. Trotz
zusätzlichen Zöllen im Warenhandel oder verschärfte Export- dieser positiven Entwicklungen in den letzten Jahren bleiben
kontrollen mit teils extraterritorialer Wirkung. Einschneidende der limitierte Marktzugang, die Kapitalverkehrskontrollen
regulatorische Massnahmen, etwa im Bereich der grenz- und die Hürden für den Ausbau neuer Geschäftsbereiche und
überschreitenden Datenflüsse, erschwerten die Geschäftstä- Niederlassungen eine Herausforderung für die schweizerische
tigkeit ausländischer Unternehmen allerdings bereits vorher. Finanzbranche. Chinesische Banken sind seit der Schaffung
Zusätzlich stellen Kleinpaketlieferungen aus China, welche des Renminbi-Hubs13 2016 in der Schweiz präsent.
auf amerikanischen oder chinesischen E-Commerce Platt-
formen bestellt werden, eine Herausforderung für die Zoll- Investitionen: Chinesische Direktinvestitionen in der Schweiz
und Steuerbehörden in der Schweiz dar. haben bis 2016 stetig zugenommen, sind aber noch immer
vergleichsweise bescheiden (Grafik 16). Die Übernahme des
Arbeits- und Beschäftigungsfragen: Die Schweiz und in Basel beheimateten Agrochemie-Unternehmens Syngenta
China pflegen diesbezüglich seit dem Abschluss eines bilate- durch die chinesische Staatsfirma ChemChina im Jahr 2016
ralen Abkommens im Rahmen des Freihandelsabkommens markierte den bisherigen Höhepunkt dieses Trends. China
einen vertieften Dialog. Das Abkommen bekräftigt die weist 2019 in der Schweiz einen Kapitalbestand (nach
Verpflichtungen beider Länder als Mitgliedstaaten der Inter- letztlich berechtigtem Investor) von 14,9 Milliarden Franken
nationalen Arbeitsorganisation (IAO). Die Sozialpartner beider aus. Dies entspricht 1,1% der gesamten ausländischen
Länder sind aktiv an der Umsetzung beteiligt. Die bisherigen
Dialoge haben sich insbesondere auf die Bereiche Sozialpart-
nerschaft, öffentliche Arbeitsvermittlung sowie Sicherheit 13 Seit 2016 kann die chinesische Währung – der Renminbi – in der Schweiz
und Gesundheit am Arbeitsplatz konzentriert. gehandelt werden.
Die Schweiz und China 17Direktinvestitionen in der Schweiz. Der Kapitalbestand der China, die USA, aber auch andere Länder kennen eine Kontrolle
Schweizer Direktinvestitionen in China belief sich per Ende von grenzüberschreitenden Investitionen in Bereichen, die
2019 auf rund 22,5 Milliarden Franken. für die öffentliche Ordnung als kritisch bezeichnet werden.
Auch in der Schweiz hat die in den vergangenen Jahren zu
beobachtende Zunahme an Investitionen von privaten und
staatsnahen Unternehmen aus grossen Schwellenländern –
darunter China – die Diskussion entfacht, ob eine Investitions-
116 kontrolle benötigt wird. Im März 2020 hat das Parlament den
100 Bundesrat mit der Annahme der Motion Rieder 18.3021
94 beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen für eine Investitions-
kontrolle zu schaffen, nicht zuletzt im Hinblick auf chine-
78
sische Investitionen. Der Bundesrat ist daran, dieses Mandat
62 umzusetzen. Die Eröffnung der Vernehmlassung ist in der
50
44
zweiten Jahreshälfte 2021 vorgesehen.
27 Im Vergleich zur Schweiz ist der Zugang für ausländische
Direktinvestitionen in China eingeschränkt, in den letzten
0 Jahren gab es – auf nationaler Ebene – jedoch einige Entwick-
2014 2015 2016 2017 2018 2019
lungen in Richtung einfacherer Zugang. Es gibt aber weiterhin
Grafik 15: Anzahl an Unternehmen in der Schweiz, die einer chinesischen eine Liste von Sektoren, in welchen Investitionen aus dem
multinationalen Gruppe angehören (2019: provisorische Daten; Quelle:
Ausland nicht möglich sind. Im Rahmen seiner Industriepolitik
Bundesamt für Statistik).
überprüft China alle fünf Jahre, ob einzelne Sektoren für
ausländische Investitionen autonom geöffnet oder gegebe-
China Japan nenfalls auch wieder geschlossen werden.
14,9 38,5
Rest EU
209,4 CHF Mrd. Tourismus: China ist ein wichtiger Herkunftsmarkt für den
Schweizer Tourismus. Chinesische Gäste generierten im Jahr
2019 rund 1,4 Mio. Hotellogiernächte in der Schweiz. Damit
war China hinter Deutschland, den USA und Grossbritannien
der viertwichtigste ausländische Herkunftsmarkt. 2020
hat die Covid-19-Pandemie den internationalen Tourismus
Deutschland
51,7 praktisch zum Erliegen gebracht.
Frankreich Bildung, Forschung und Innovation: Die Schweiz als
58,5 eine weltweit führende Technologienation ist für China ein
attraktiver Partner im Bereich Forschung, Entwicklung und
UK Innovation. Die Aneignung von ausländischen Technologien
68,1 ist eine wichtige Komponente des staatlich verordneten
USA
651,3 chinesischen Entwicklungsmodells. Zunehmend treten chine-
sische Firmen auch in der Schweiz als Käufer von Technologie-
firmen auf.
Grafik 16: Kapitalbestand ausländischer Direktinves- › Die Zusammenarbeit mit China im Forschungs- und
titionen (in CHF Mrd.) von Hauptwirtschaftspartnern
der Schweiz 2019, gegliedert nach letztlich berech- Innovationsbereich (F&I) hat sich seit dem Start des
tigtem Investor (Quelle: SNB). offiziellen bilateralen Dialogs 2003, der Lancierung der
Bilateralen Kooperationsprogramme zur Unterstützung der
Zusammenarbeit in Wissenschaft und Technologie 2008
und der Eröffnung eines Swissnex in Shanghai 2008 intensi-
viert (Grafik 17). Ausserdem stellen die Rahmenprogramme
für Forschung und Innovation der Europäischen Union
ein multilaterales Instrument für die Zusammenarbeit mit
China dar. China ist in vielen bedeutenden und technisch
und finanziell anspruchsvollen Disziplinen ein interessanter
Partner. China ist ein Kernmarkt für den Schweizerischen
Innovationspark . «Switzerland Innovation» und mehrere
Vereinbarungen zielen darauf ab, die Schweiz als attrakti-
ven Standort für Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten
bekannt zu machen. Bi- und multilaterale Kooperations-
projekte beruhen stets auf der Autonomie, Selbstinitia-
18 Die Schweiz und ChinaChina
2000
Anzahl kollaborativer Publikationen
Japan
Brasilien
Russland
1000 Indien Grafik 17: Anzahl wissenschaftliche
Südafrika Ko-Publikationen der Schweiz mit
Südkorea China und mit anderen BRICS-
Staaten, Südkorea und Japan
(Quelle: Evaluation of Switzerland’s
bilateral cooperation programmes
in science and technology, IRIS
Group, 2020).
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
tive und den Interessen der Schweizer Forschungs- und Gesundheit: In internationalen Gesundheitsfragen nimmt
Innovationsakteure. Mittlerweile pflegen fast alle Schweizer China eine zentrale Rolle ein, wie die Covid-19-Pandemie
Hochschulen Partnerschaften mit China, wenn auch von aufgezeigt hat. Die Abhängigkeit der Schweiz von in China
unterschiedlicher Intensität. produzierten Wirkstoffen und medizinischen Schutzaus-
rüstungen rückte die Frage nach sicheren und nachhaltigen
› Auch im Bildungsbereich besteht seit 2014 ein regel- Lieferketten ins Bewusstsein der breiten Öffentlichkeit.
mässiger politischer Dialog. China zeigt grosses Interesse Ausserdem ist China einer der wichtigsten Märkte für die
am Modell der Schweizer Fachhochschulen und hat sich bei Schweizer Life Sciences Industrie.
nationalen Reformen von der Schweiz inspirieren lassen.
Damit kann die Schweiz das hiesige Berufsbildungssystem Menschenrechte: Die Schweiz und China führen seit
in einem bedeutenden Markt profilieren, was den Fach- 1991 einen bilateralen Menschenrechtsdialog. Der vertrau-
hochschulen und den Schweizer Unternehmen vor Ort liche Menschenrechtsdialog bietet eine Plattform, um die
zugutekommt. Gemäss dem Bundesamt für Statistik waren Menschenrechtslage offen und kritisch anzusprechen. Dazu
im akademischen Jahr 2019/20 2‘493 chinesische Studieren- gehören insbesondere die Meinungsäusserungsfreiheit und
de an Schweizer Hochschulen eingeschrieben; China stellt die Minderheitenrechte, inklusive in den tibetischen Gebieten
damit die viertgrösste Gruppe ausländischer Studierender Chinas und in Xinjiang. Weiter werden die gegenseitigen
in der Schweiz. Unterschiedliche Vorstellungen bestehen in Schwerpunkte in multilateralen Gremien diskutiert, nach
Bezug auf die Bedeutung der akademischen Freiheit. Möglichkeit Einzelfälle thematisiert und konkrete Koopera-
tionsmöglichkeiten ausgelotet. Beispielsweise besteht seit
› Im digitalen Bereich gehören einige chinesische Unter- 2003 ein Expertenaustausch im Strafvollzug.
nehmen in Bereichen wie Informatik und Telekommunikati-
on, Überwachungstechnologie, unbemannte Luftfahrzeuge, Die Bereitschaft Chinas, Menschenrechtsfragen zu disku-
E-Commerce oder Künstliche Intelligenz zur Weltspitze. tieren, hat in den vergangenen Jahren mit Verweis auf die
Chinesische und schweizerische Vorstellungen – etwa in Einmischung in innere Angelegenheiten abgenommen.
den Bereichen digitale Gouvernanz, Datenschutz, grenz- Zugleich hat sich die Situation in China mit Bezug auf
überschreitende Datenflüsse, Marktzugang in der digitalen Meinungsäusserungsfreiheit, Schutz der Privatsphäre,
Wirtschaft, Schutz der Menschenrechte und Trennung Rechte von Minderheiten sowie Druckversuche gegenüber
zwischen wirtschaftlichen und staatlichen Interessen – Menschenrechtsverteidigern deutlich verschlechtert. Es
gehen teilweise weit auseinander. Die aktuelle Debatte um bestehen Divergenzen in Bezug auf das Verständnis der
die Rolle des chinesischen Technologiekonzerns Huawei Menschenrechte und auf die Gewährleistung ihres Schutzes.
beim Aufbau von 5G-Mobilfunknetzen betrifft auch direkt China ist bestrebt, eigene Konzepte und neue Begrifflich-
schweizerische Interessen. keiten in den internationalen Diskurs einzuführen, um das
Menschenrechtsnarrativ im chinesischen Sinne umzudeuten.
Nachhaltigkeit: Im globalen Klimaschutz ist China als
grösster globaler Emittent von CO2 und zugleich als vertrags- Letztmals fand der Menschenrechtsdialog im Juni 2018 in
treuer Signatarstaat des Klimaübereinkommens von Paris ein Peking statt. Seither wurden weitere Dialogrunden von China
relevanter Partner für die Schweiz. Die DEZA unterhält seit abgesagt, sei es als Reaktion auf die Beteiligung der Schweiz an
Jahren mehrere Programme mit China im Bereich Klima- multilateraler Kritik zur Situation in Xinjiang oder mit Verweis
wandel. Beispielsweise hat das chinesisch-schweizerische auf die Covid-19-Pandemie. Mehrere Staaten, die ebenfalls
Projekt «Zero Energy Building» zum Ziel, die Treibhausgas- einen Menschenrechtsdialog mit China führen, befinden sich
emissionen in China zu verringern. in derselben Situation (z.B. UK, Niederlande, Neuseeland,
Japan). 2020 konnten lediglich die EU und Deutschland ihre
Die Schweiz und China 19Sie können auch lesen
