DEN BODEN DER EUROPÄISCHEN STADT
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DEN BODEN DER EUROPÄISCHEN STADT Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung e.V. (DASL) Mitwirkende und Mitglieder des Ausschusses: Frauke Burgdorff Egbert Dransfeld Susan Grotefels Michael Hardi Rolf Heyer Chris�an Holl Mar�n Linne Dirk Löhr Ricarda Pätzold Stephan Reiß-Schmidt Stefan Re�ch Iris Reuther Guido Spars Michael von der Mühlen Hilmar von Lojewski Julian Wékel Mar�n zur Nedden Februar 2019
Inhalt
1. WA RUM FÜH RE N W IR D IE SE DE BAT TE?
Boden als Fundament für bessere Städte, also für das allgemeine Wohl
2
2
Kleinteilige Reparatur oder grundlegende Reform? 2
Soziale Marktwirtscha� nachjus�eren 3
Individuelle Freiheit und Freizügigkeit brauchen regulierte Bodenmärkte 3
Das Grundgesetz – ein zahnloser Tiger? 3
2. For derung en f ür eine B odenpol itis ch e We n de
Forderung 1: Mehr Boden in kommunaler Hand – Bodenfonds au�auen
4
4
Forderung 2: Gemeinwohlverpflichtung stärken 5
Forderung 3: Boden- und Liegenscha�spoli�k als Handwerkszeug stärken 6
3. BLI CK ZURÜCK NACH VORN
Einzeleigentum an Grund und Boden: nicht kons�tuierend für die Europäische Stadt
7
8
Marktwirtscha� zwischen Privateigentum und Gemeinwohl 8
Auslaufmodell Daseinsvorsorge? 9
Au�ri�: die Finanzmärkte 9
Wohlstandsversprechen adé! 10
Leistungslose Bodenwertgewinne werden zum Anspruch 10
„Die steigenden Quadratmeterpreise sind wie Stadtmauern“ 11
Gestaltungs-Spielräume gehen verloren 11
Au�ri�: die Zivilgesellscha� 11
4. AU SB LICK 12Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
1. WARUM FÜHREN WIR in Stadt und Land sind ohne eine gemeinwohl-
orien�erte Bodenpoli�k nicht erreichbar. Ohne
Zugriff auf Grund und Boden können Kommu-
DIESE DEBATTE? nen auch keine Vorsorge für den Klimaschutz
durch kompakten Städtebau, pos�ossile urbane
Mobilität und die Förderung erneuerbarer
Die Errungenscha�en der Europäischen Stadt Energien betreiben. Auch die Anpassung an
haben eines gemeinsam: Sie brauchen den den Klimawandel, z.B. durch Reten�onsräu-
Boden, auf dem sie sich entwickeln können. me, Freihaltung von Frischlu�schneisen und
Boden ist wie Lu� und Wasser: unverzicht- ein kleinteiliges Netz von Grünkorridoren und
bar und unvermehrbar. Weil er zur lukra�ven Quar�ersparks, setzt nicht nur wirksame pla-
Anlage für das globale Finanzkapital und zum nungsrechtliche Instrumente sondern auch die
Spekula�onsobjekt geworden ist, wird der Verfügung über Grund und Boden voraus.
Boden der Europäischen Stadt seit einiger Zeit
im wahrsten Sinne des Wortes entzogen. Wie können wir die Bodenfrage ausreichend
komplex disku�eren und den Fehler vermei-
Das verknappt und verteuert das Bauland den, sie ausschließlich als Wohnungsfrage zu
und schlägt auf die Kosten für die Nutzungen disku�eren?
durch: Mieten steigen und weniger zahlungs-
krä�ige Bewohnerinnen und Bewohner werden
aus ihren Nachbarscha�en verdrängt; lokales
K l e i ntei l i g e Re pa ratu r ode r g run d-
Gewerbe, Kneipen und inhabergeführte Läden
müssen der Systemgastronomie oder den Spiel-
l e g ende Re f orm ?
Aktuell stehen vielfäl�ge Änderungen im Pla-
hallen, Nagelstudios und Einzelhandelske�en
nungsrecht, im Steuerrecht und im Mietrecht
weichen. Die Preise für landwirtscha�liche
zur Diskussion, z.B. in der Expertenkommission
Böden schnellen in die Höhe und die regionale
„Nachhal�ge Baulandmobilisierung und Boden-
Landwirtscha� s�rbt. Kommunen bekommen
poli�k“ beim Bundesministerium des Innern,
keine bezahlbaren Grundstücke z.B. für drin-
für Bau und Heimat. Aber können kleinteilige
gend benö�gte Kindertagesstä�en und Schulen
Korrekturen des Instrumentariums wirklich den
mehr.
Trend umkehren und die Krä�e en�esselter
Märkte zum Wohle der Allgemeinheit umlen-
Boden- und Wohnungsmarkt stehen also in
ken? Solange der Boden weiterhin wie eine
vielen wachsenden Städten im Spannungsfeld
beliebige Ware und nicht als unverzichtbares
von Anlageinteresse und Daseinsvorsorge. Aber
und unvermehrbares Gemeingut behandelt
auch in schrumpfenden Städten und periphe-
wird, werden sich wohl die Marktmechanismen
ren Regionen verstärkt die Logik des „Boden
weiter durchsetzen, die zur aktuellen Schieflage
als Asset“ Desinves��on und Leerstand in den
geführt haben.
Zentren und damit die soziale und räumliche
Polarisierung von begehrten, teuren Lagen und
Wir dürfen es nicht bei der Behandlung von
entwerteten, gemiedenen Standorten.
Symptomen belassen. Vielmehr brauchen wir
eine kri�sche Reflexion von Ursachen, Zusam-
Bo d e n a l s F u n da me n t f ür be ssere menhängen und Wirkungen und eine grund-
S tädt e , a l s o f ü r das a l lg e m ei ne sätzliche Deba�e über soziale, kulturelle und
Wo h l räumliche Zukun�sbilder der Europäischen
Lebenswerte Städte, bezahlbares Wohnen, Stadt. Nur so können wir zu Lösungen kommen,
lebendige öffentliche Räume, nachhal�ge Bau- die an den Ursachen ansetzen.
kultur und ausgewogene Lebensbedingungen
3Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
nen. Sowohl die wachsenden Metropolkerne,
Großstadtregionen und Universitätsstädte als
auch die ökonomisch schwächeren, peripheren
Regionen müssen lebenswert und bezahlbar
bleiben, damit die soziale und kulturelle Viel-
falt erhalten bleibt, die unser Land und unsere
Unser Umgang mit dem Boden ist entschei- Städte prägt. Und wir wollen, dass es auch
dend für die Zukun� unserer Städte. Darum weiterhin möglich ist, mit den Einkün�en aus
setzen wir uns als Wissenscha�lerinnen und eigener Arbeit selbstbes�mmt zu leben – sei es
Wissenscha�ler ebenso wie als prak�zierende als Mieter oder im Wohneigentum.
Stadtplanerinnen und Stadtplaner oder als in
der Wohnungswirtscha� Tä�ge in der DASL
dafür ein, den Boden für eine nachhal�ge Das G ru ndg e setz – e i n z a hnloser
und soziale Zukun� unserer Städte zurück zu Ti g er?
gewinnen. Die Diskussion darüber beginnen wir Der zentrale Treiber für die Verteuerung des
mit der Vorlage dieses Deba�enpapiers. Es soll Bodens und seiner nachgelagerten Märkte,
innerhalb der DASL und darüber hinaus intensiv insbesondere des Wohnungsmarktes, ist die
disku�ert und zu einem Grundsatzpapier wei- Renditeerwartung von Anlegern. Spekula�on
terentwickelt werden, ergänzt um einen an die und Vernachlässigung liegen dabei o� nahe
Poli�k adressierten Forderungskatalog. beieinander. Die Bürgerscha� erwartet von
„der Stadt“, dass die Wohnqualität, die Da-
seinsvorsorge und die Versorgung im Quar�er
S o z ia l e Ma r k t w i rt s c h a f t nachj u s- durch Interven�onen verbessert werden. Für
tie r e n die Kommunen bedeutet es einen sehr hohen
Wir verstehen das Grundgesetz als Au�rag, personellen und finanziellen Aufwand, um über
diese Deba�e grundsätzlicher zu führen: „Eigen- kleinteilige Interven�onen gegenzusteuern.
tum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich Gleichzei�g ist der Einfluss der Städte durch die
dem Wohle der Allgemeinheit dienen“ - so lau- strukturellen Grenzen vieler planungsrechtlicher
tet sein Art. 14 Abs. 2. Er enthält das Verspre- Instrumente begrenzt. Denn verfassungsrecht-
chen, die Dynamik des kapitalis�schen Wirt- lich gab es im Grundgesetz und im Boden- und
scha�ssystems so einzuhegen, dass individuelle Planungsrecht von Beginn an keine wirkliche
En�altung und soziale Gerech�gkeit für alle Balance zwischen privatem Eigentum und dem
Bürgerinnen und Bürger gesichert sind. Damit Wohl der Allgemeinheit. Das mag auch daran
der Markt seine konstruk�ven Krä�e en�alten liegen, dass es dem Grundgesetz mit Bezug auf
kann, müssen die potenziell destruk�ven durch den Boden seit jeher an der notwendigen Klar-
die Einbe�ung in ein sozialstaatliches Regelwerk heit etwa des Art. 155 der Weimarer Verfassung
gezügelt werden. von 19191 fehlte (vgl. ähnliche Regelungen in
einigen Länderverfassungen, z.B. Art. 161 Abs. 2
der Bayerischen Verfassung von 1946).
I n d i vi d ue l l e F r e i h e i t und F rei z ü g i g -
ke i t b r au c h e n r e g ul i e rt e Bode n-
m är k t e
Wir wollen, dass auch kün�ige Genera�onen 1
„Verteilung und Nutzung des Bodens wird von Staats wegen
in einer Weise überwacht, die Missbrauch verhütet und dem
sich frei bewegen und niederlassen und sich Ziele zustrebt, jedem Deutschen eine gesunde Wohnung […] zu
vor allem angemessenen Wohnraum leisten sichern. […]
Die Wertsteigerung des Bodens, die ohne eine Arbeits- oder Kapi-
können. Wir wollen, dass alle Menschen, auch talaufwendung auf das Grundstück entsteht, ist für die Gesamt-
heit nutzbar zu machen.“
in begehrten Städten leben und arbeiten kön-
4Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
2. Forderungen für eine haushaltes au�auen. Überschüsse und Einnah-
men aus Baulandentwicklung und Erbbauzin-
sen, ggf. auch aus einzelnen Verkäufen, dürfen
Bodenpolitische Wende nur für Grunderwerb und Flächenentwicklung
eingesetzt werden. Der Bodenfonds muss un-
abhängig vom kommunalen Haushalt geführt
FOR D ERUNG 1: Mehr B oden in kommun a l e r werden. Dadurch wird dieser (abgesehen von
Hand – B odenfonds aufb auen einer Anschubfinanzierung) nicht belastet und
das Grundvermögen kann nicht zur Finanzie-
Grundsätzlich gilt: Der Staat, vom Bund bis zu rung anderer kommunaler Aufgaben oder zur
den Kommunen und ihren Unternehmen und Sanierung des Haushaltes verwendet werden.
S��ungen, muss der besonderen Gemeinwohl- Gesonderte Organisa�onsformen wie ein kom-
bindung des Bodens beim Umgang mit seinem munaler Eigenbetrieb oder eine Eigengesell-
Immobilienvermögen Rechnung tragen. Fiskali- scha� sollten als Op�on ebenso geprü� werden
sche Interessen müssen dahinter zurücktreten. wie eine Einbeziehung von Bürgerkapital in die
Das bedeutet auch, dass öffentliches Boden- Finanzierung des Bodenfonds.
und Immobilieneigentum nicht gegen Höchstge-
bot priva�siert werden darf, sondern zu mehren Boden- und Infrastrukturfonds in der Rechts-
und gemeinwohlorien�ert einzusetzen ist, z.B. form eines Zweckverbandes können auch auf
für geförderte, bezahlbare Wohnungen und interkommunaler bzw. regionaler Ebene einge-
soziale Infrastruktur. setzt werden, um einen Interessen- und Lasten-
ausgleich zwischen Kernstadt und Umlandge-
Vor allem die Kommunen brauchen ein veritab- meinden herzustellen. Die Baurechtschaffung
les Vermögen an Grundstücken und Gebäuden und Erschließung auf geeigneten Flächen in
für eine gemeinwohlorien�erte Stadtentwick- Umlandgemeinden kann zum Beispiel von der
lung und um die Stadtbewohnerinnen und -be- Kernstadt mit Zuschüssen zu Grunderwerb,
wohner vor den Unbilden der Finanzmärkte zu Infrastruktur und gefördertem Wohnungsbau
schützen. Wie können sich die Städte das He� unterstützt werden. Im Gegenzug bekommt die
des Handelns also wieder zurückholen? an Flächen knappe Kernstadt Belegungsrechte
für geförderte Wohnungen. In einen solchen
Sie brauchen möglichst viel Boden in eigener Boden- und Infrastrukturfonds könnten auch
Hand und müssen diesen Boden intelligent Bund und Land geeignete Grundstücke bzw.
managen. Je mehr in kommunalem Eigentum Konversionsflächen einbringen.
ist und Privaten per Erbbaurecht zur sozialen
und wirtscha�lichen Nutzung überlassen wird, Wie können kommunale oder regionale
desto umfassender und direkter können Leer- Bodenfonds als Sondervermögen am besten
stand, Fehlnutzungen, Schro�mmobilien oder gegen eine Auflösung und Monetarisierung bei
anderen Entwicklungen vorgebeugt werden. kommunalen Haushaltsnotlagen gesichert wer-
Auf diesem Weg wird die Bodenspekula�on den? Welche Änderungen im Kommunalrecht
sukzessive reduziert, eine gemeinwohlorien- sind dazu erforderlich? Ist die Zivilgesellscha�
�erte Bodennutzung auf Dauer ausgebaut und ein geeigneter Partner für stabile, handlungs-
abgesichert und auch der kommunale Haushalt fähige Bodenfonds?
nicht durch flüch�ge Einmaleffekte, sondern mit
verste�gten Einnahmen gestärkt. Wie kann in den Kommunen wieder das not-
wendige Wissen zur krea�ven Anwendung des
Dafür sollten die Kommunen einen Bodenfonds Erbbaurechts als Königsweg einer nachhal�gen
als Sondervermögen außerhalb des Hoheits- kommunalen Bodenpoli�k entwickelt werden?
5Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
BauGB), eine verbesserte Anwendbarkeit städ-
tebaulicher Gebote, eine konsequente Nutzung
des Instruments der städtebaulichen Entwick-
lungsmaßnahme sowie geschär�e Instrumente
der Raumordnung.
Wie können Hemmnisse bei der Kreditgewäh- Ein zweiter Schri� könnte die Einführung eines
rung z.B. für Mietwohnungsbau auf Erbbau- Planungswertausgleichs sein, mit dem durch
rechtsgrundstücken besei�gt werden? Planung und öffentliche Infrastrukturinves��o-
nen ausgelöste Bodenwertsteigerungen ganz
Welche (neuen) Ansätze der resilienten Fi- oder teilweise abgeschöp� werden – ein über-
nanzierung eines marktunabhängigen Boden- fälliges und logisches Pendant zur Entschädi-
segments für 25-40% dauerha� gesicherter, gungspflicht bei wertmindernden planerischen
bezahlbarer Mietwohnungen sollten deba�ert Eingriffen. Nachbarländer wie die Schweiz sind
und näher geprü� werden? (z.B. neue Kapital- uns in dieser Hinsicht mi�lerweile weit vor-
mark�ransak�onssteuer, Beibehaltung des Soli- aus: Seit 2014 sind dort die Kantone durch das
daritätszuschlags zur Einkommenssteuer mit Raumplanungsgesetz verpflichtet, in ihren Bau-
entsprechender Zweckbindung, im Au�ommen gesetzen einen mindestens zwanzigprozen�gen
deutlich erhöhte Grundsteuer, …) Ausgleich von Planungsvorteilen festzulegen.
Ein dri�er Schri� könnte schließlich darin be-
FOR D ERUNG 2: G EMEINWOHL STÄRKEN stehen, ein im Grundsatz öffentlich gehaltenes
„Verfügungseigentum“ an Grund und Boden
Das Spannungsfeld zwischen Privatnützigkeit vom privaten Eigentum an den Gebäuden zu
und Sozialpflich�gkeit des Bodeneigentums trennen und am Boden nur noch ein befristetes
muss neu austariert werden. Eine gerechtere, privates „Nutzungseigentum“ zu vergeben, z.B.
rechtssichere und durchsetzungsstarke gemein- in Form des Erbbaurechts. Dieser Weg würde
wohlorien�erte Bodenpoli�k setzt langfris�g dem Charakter des Bodens als einem unver-
eine Neugestaltung des Eigentums voraus: Das mehrbaren und unverzichtbaren Gemeingut am
Eigentum am Boden muss vom Eigentum am ehesten entsprechen. Er wird durch Art. 15 GG
Gebäude getrennt werden. verfassungsrechtlich ermöglicht. Damit könnte
die Bodennutzung verlässlicher und gerechter
Ein erster Schri� zu einer bodenpoli�schen gestaltet sowie nachhal�g entwickelt werden.
Wende könnte darin bestehen, die Bodenspe-
kula�on durch eine Stärkung des Gemeinwohl- Braucht es wirklich dieses „scharfe Schwert“?
anspruchs im Steuerrecht und im Planungsrecht Oder können die Gemeinwohleffekte einer
einzudämmen und die Steuerungskra� der grundlegenden Reform der Ausgestaltung des
Kommunen für bezahlbare Wohnungen und le- Bodeneigentums auch in anderer Weise und
benswerte Städte zu verbessern. Möglichkeiten mit niedrigschwelligen Eingriffen erreicht wer-
hierzu bieten eine gerechte Besteuerung des den? Zum Beispiel durch eine andere Besteue-
aktuellen Bodenwertes und leistungsfähigere rung des Bodens - insbesondere durch eine
städtebauliche Instrumente, wie etwa ein er- Bodenwertsteuer - oder durch Sonderabgaben
weitertes, auf einen sozialverträglichen, residual wie Planungswertausgleich oder Bodenwert-
ermi�elten Zielwert preislimi�ertes Vorkaufs- zuwachssteuer?
recht. Vordringlich sind auch Gemeinwohlbin-
dungen durch städtebauliche Verträge auch
bei Baugenehmigungen im Innenbereich (§34
6Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
meinwohls sein. Darum setzen wir uns dafür
ein, dass an den Universitäten und Hochschulen
Bodenpoli�k, Bodenrecht und die ökonomi-
schen Grundlagen des Bodenmarktes als Pflicht-
bestandteile in Stadtplanungsstudiengängen,
aber auch in anderen einschlägigen Studien-
FOR D ERUNG 3: B ODEN- UND L IEG ENSCH A F TS P O L I- gängen gestärkt werden. Besonders gefordert
TI K AL S HANDWERKSZEUG STÄRKEN sind in dieser Hinsicht auch das städtebauliche
Referendariat und die in der praxisorien�erten
Stadtplanung kann sich nicht in Entwurf, Pla- Fortbildung tä�gen Ins�tute.
nung und Baurechtschaffung erschöpfen,
sondern schließt immer auch die Realisierung Wie können wir Werte, Haltungen, Fachlichkeit,
der Planung ein, für die im Bedarfsfall die ganze sowie souveränen Umgang mit Instrumenten
Breite bodenpoli�scher Instrumente einzu- für die in der Stadtentwicklung Verantwort-
setzen ist. Dafür müssen vielfach Allianzen mit lichen so vermi�eln, dass Gemeinwohlorien�e-
anderen Disziplinen gesucht werden. rung selbstverständlicher Kern der Praxis bleibt
(oder wieder wird)? Wo stehen wir, wo wollen
Die Nutzung der bodenpoli�schen Möglich- wir hin?
keiten setzt Kenntnisse und Erfahrungen voraus
in Bereichen wie Grundstücks- und Eigentums- Wie können Kommunen dazu mo�viert wer-
recht (insbes. auch Erbbaurecht ), kommunale den, konsequenter die heute schon vorhande-
Liegenscha�spoli�k, Baulandstrategien und nen Gestaltungsmöglichkeiten des Boden- und
Baulandmodelle, Bodenbesteuerung, Grund- Planungsrechts für eine soziale und nachhal�ge
stücksbewertung und Immobilienökonomie. Stadtentwicklung und Wohnungsversorgung
Gleiches gilt für das gesamte Besondere Städte- zu nutzen, z.B. Vorkaufsrechte, städtebauliche
baurecht (insbesondere Sanierungs- und Ent- Entwicklungsmaßnahmen, Baulandmodelle/
wicklungsmaßnahmen). städtebauliche Verträge, Gebote, Erhaltungs-
satzungen etc.?
Von großer Bedeutung ist, dass auf kommunaler
Ebene strategische Stadtentwicklungsplanung,
Bauleitplanung, informelle städtebauliche
Planung sowie kommunale Liegenscha�spoli�k
konsequent verzahnt werden. Nur so können
Kommunen auf Augenhöhe mit Eigentümerin-
nen und Projektentwicklern verhandeln und das
Gemeinwohlinteresse durchsetzen.
Seit ungefähr 30 Jahren nimmt die Bedeutung
der Bodenpoli�k in den Studiengängen und
im städtebaulichen Referendariat ab. Erst in
jüngster Zeit beginnt eine neue Genera�on von
Lehrenden und Studierenden, das bodenpoli-
�sche und bodenökonomische Wissen wieder
einzufordern und aufzubauen.
Stadtplanerinnen und Stadtplaner müssen die
fähigsten Bodenmanager im Dienste des Ge-
7Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
3. BLICK ZURÜCK NACH VORN Aachen z. T. noch in der Kaiserzeit verstärkte
Anstrengungen beim Grunderwerb. Sie wollten
Entwicklungsperspek�ven sichern. Sie schufen
damit eine wich�ge Voraussetzung für die woh-
nungspoli�schen Ini�a�ven der Städte zwischen
den beiden Weltkriegen – und zum Teil ein Fun-
Diese Forderungen mögen dem einen oder der dament, um noch heute als gestaltender Akteur
anderen zu radikal erscheinen. Sie tragen dem auf den Bodenmärkten aufzutreten.
Umstand Rechnung, dass Boden ein besonderes
Gut wie Lu� und Wasser ist: unverzichtbar und
unvermehrbar. Diese Erkenntnis ist nicht neu, M a rk t wi rtscha f t z wi sche n Privat-
sie steht in der Tradi�on einer im besten Sinne e i g e ntu m u nd G e m ei nwohl
konserva�ven, an humanen Prinzipien und am In der bundesrepublikanischen Geschichte der
Gemeinwohl orien�erten Stadtentwicklung. Nachkriegszeit herrschte die Leitvorstellung,
Deshalb richten wir den Blick zurück – nach dass die Marktwirtscha� neben dem privaten
vorn. auch den öffentlichen Wohlstand mehren müs-
se. Der darauf basierende Grundkonsens über
„Das Land darf nicht endgül�g verkau� wer- die Notwendigkeit regulierender staatlicher Ein-
den; denn das Land gehört mir und ihr seid nur griffe zeigte auch im Boden- und Planungsrecht
Fremde und Halbbürger bei mir.“ Diese Aus- Wirkung.
sage des Alten Testaments (Levi�cus 25) ha�e
für viele Gesellscha�en und über einen langen Das Bundesbaugesetz von 1960 (BBauG) legte
Zeitraum Gül�gkeit. Alte Begriffe wie „Allmen- dafür ein solides, wenn auch nicht perfektes
de“ und „Nießbrauch“ dokumen�eren das und Fundament - insbesondere mit dem Gebot der
kennzeichnen den Nutzungs- und Gemeinge- gerechten Abwägung zwischen öffentlichen
brauchscharakter des Bodens als nicht vermehr- und privaten Belangen. Was fehlte war eine
bares Gut. Regelung, die 1955 in einem BBauG-Entwurf
bereits enthalten gewesen war: nämlich eine
(zumindest teilweise) Abschöpfung leistungs-
E i n z e l e i g e nt um a n G r u n d u nd Bo- loser, durch die Allgemeinheit bewirkter Boden-
d e n : n i c h t ko ns t i t ui e r e nd f ü r di e wertsteigerungen (Planungswertausgleich).
E u r o pä i s c h e S ta dt Die 1971 mit dem Städtebauförderungsgesetz
Das private Bodeneigentum ist erst seit etwas eingeführten Instrumente des besonderen
über 200 Jahren mit dem Code Civil und der Städtebaurechts dienten dazu, in bestehende
Bodenbefreiung 1807 in Preußen elementa- bodenrechtlich relevante private Eigentums-
rer Bestandteil unserer Rechtsordnung. Den rechte zu intervenieren und planungsbedingte
Grundstein dafür haben unter anderem das Bodenwertsteigerungen abzuschöpfen, um
erstarkende Bürgertum im 18. Jahrhundert und im Gemeinwohlinteresse Bestandsquar�ere
der Liberalismus auf Grundlage der Thesen von mit Funk�onsschwächen bzw. Bausubstanz-
John Locke geschaffen. mängeln zu sanieren oder neue Stad�eile mit
ganzheitlicher Planung zu entwickeln. Der viel
Die problema�schen Folgen einer vom Privat- weitergehende grundsätzliche 50prozen�ge
kapital dominierten Stadtentwicklung waren Planungswertausgleich auch außerhalb von Sa-
schon im 19. Jahrhundert spürbar: Terrain- nierungs- und Entwicklungsgebieten wurde im
gesellscha�en eroberten die Großstädte und Vorfeld einer BBauG-Novelle der sozialliberalen
spekulierten auf rasche Gewinne beim Wieder- Koali�on in den 1970er Jahren erneut intensiv
verkauf von Land. Darum unternahmen einige disku�ert und vom Bundestag beschlossen,
Städte wie Frankfurt, Ulm, Hamburg, Kiel oder
8Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
das Ziel, möglichst hoher Renditen aus Immo-
bilieninvestments die zentralen Treiber für die
Stadtentwicklung. Propagiert und prak�ziert
wurden riskante Finanztransak�onen (z. B.
„Sale-and-Lease-Back“-Verträge), „Public-Priva-
te-Partnership“ und der Rückzug der Städte aus
scheiterte aber 1976 an einer fehlenden Mehr- vielen Daseinsvorsorge-Leistungen.
heit im Bundesrat.
Dabei ha�e das Bundesverfassungsgericht be- Das ha�e weitreichende Folgen: Bildungsein-
reits in seinem Beschluss vom 12.01.1967 deut- richtungen, Kanalsysteme, U-Bahnen und nicht
lich Handlungsbedarf reklamiert: „Die Tatsache, zuletzt große Bestände an einst preisgebunde-
dass der Grund und Boden unvermehrbar und nen Wohnungen wurden priva�siert. Der Markt
unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung könne auch das Gut Wohnen effizienter anbie-
dem unübersehbaren Spiel der Krä�e und dem ten, der Staat habe dagegen - siehe das Deba-
Belieben des Einzelnen vollständig zu überlas- kel „Neue Heimat“ - versagt, so die allgemein
sen; eine gerechte Rechts- und Gesellscha�s- akzep�erte Lesart.
ordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen
der Allgemeinheit in weit stärkerem Maße zur Nach der Au�ebung des Wohnungsgemeinnüt-
Geltung zu bringen als bei anderen Vermögens- zigkeitsgesetzes (WGG) im Jahr 1990 verkau�en
gütern“ (1 BvR 169/63, BVerfGE 21, 73). Gemes- Kommunen, Bund und Länder sowie die ihnen
sen an dieser klaren Vorgabe kann die Geschich- gehörenden Unternehmen immense Woh-
te des bundesdeutschen Bodenrechts auch als nungs- und Grundstücksbestände – allein etwa
eine Ke�e von gesetzgeberischer Mutlosigkeit, 2 Mio. Wohnungen im Zeitraum 1999-2006. Der
Realitätsblinheit und verpassten Gelegenheiten Wert, den die Grundstücke heute hä�en, wurde
gelesen werden. nie bemessen. Die Erlöse flossen vor allem in
die Sanierung der öffentlichen Haushalte und
Wie können wir konstruk�v mit Ängsten und sind verpu�. Seither tragen die Lasten der Pri-
Tabus umgehen, die bislang jede Deba�e va�sierung entweder die Mieter, oder sie fallen
um Alterna�ven zur heu�gen Form privaten über steigende Transferleistungen bzw. steigen-
Bodeneigentums und zur Priva�sierung leis- de Infrastrukturkosten direkt auf die öffentliche
tungsloser Bodenwertsteigerungen rasch ins Hand zurück.
poli�sche Abseits führten?
Au f tri t t: di e F i na nz m ä rk te
Au s l auf mo d e l l Das e i ns vorsorg e ? Die Massenpriva�sierung trieb eine zunehmend
Viele der durch den Strukturwandel der 1970er von realen Märkten entkoppelte, globalisierte
Jahre geschwächten Kommunen verloren rapide Finanzwirtscha� an. Durch die Bündelung von
vor allem junge, gut ausgebildete Einwohner Risiken des bislang kleinteilig strukturierten Im-
und schrump�en zum Teil drama�sch. Um diese mobilienkreditmarktes wurden neue, weltweit
Entwicklung zu stoppen, sollte staatliches Han- zugängliche Fonds und Finanzmarktprodukte
deln beschränkt werden, sich an erfolgreichen aufgelegt. Die meisten der priva�sierten Woh-
Marktakteuren orien�eren und sich möglichst nungen wurden in schneller Folge mehrfach in
auf die Schaffung op�maler Rahmenbedingun- großen Por�olios gehandelt und befinden sich
gen konzentrieren. heute in der Hand von nur wenigen privaten,
fondsbasierten oder börsenno�erten Woh-
Seit der zweiten Häl�e der 1980er Jahre wur- nungsunternehmen. Auch nach der weltweiten
den „Privat vor Staat“, shareholder value und Finanzmarktkrise von 2008 blieb der stabile
9Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
Die soziale Marktwirtscha� braucht als Basis
eine gemeinwohlorien�erte Bodenpoli�k. Ohne
sie werden alle Bemühungen für eine Integra-
�on der Gesellscha� und gegen die sozialräum-
liche Polarisierung in unseren Städten folgenlos
bleiben.
deutsche Immobilien- und Grundstücksmarkt
im Fokus der interna�onalen Anleger. Nun war Was sind kluge, wirkungsvolle Strategien und
es die Niedrigzinspoli�k der EZB und deren Ab- Regulierungsinstrumente, um den Auswirkun-
wertung konserva�ver Anlagemöglichkeiten, die gen der Märkte entgegenzuwirken und dabei
die Spekula�on mit deutschen Immobilien und die Freizügigkeit des Einzelnen und das Ge-
Grundstücken in zentralen Lagen weiter anheiz- meinwohl gleichermaßen im Blick zu haben?
te. Insbesondere seit der vergangenen Dekade
wurden Boden und Immobilien als Alterna�ve
zu Ak�en zunehmend als abstrakte Finanzderi- L e i stu ng slose Bodenwe rtg ewi nn e
vate gehandelt. we rden z u m A nspru ch
Gerade in den erfolgreichen Großstädten kön-
Der zentrale Treiber für die Verteuerung des nen Immobilieninvestoren einfach abwarten
Bodens und seiner nachgelagerten Märkte, ins- und so die Renditen abschöpfen, die die Ge-
besondere des Wohnungsmarktes, ist also die meinscha� produziert, weil sie Baurecht scha�
Renditeerwartung von Anlegern. Spekula�on und in Parks, Plätze, U- und Straßenbahnlinien,
und Vernachlässigung liegen dabei o� nahe Schulen und Bibliotheken, in Sicherheit und
beieinander. Angesichts des Ungleichgewichts Zusammenleben inves�ert. Diese Priva�sie-
der Krä�e bedeutet es für Kommunen, die hier rung von leistungslosen Bodenwertgewinnen
gegensteuern wollen, einen sehr hohen perso- steht im deutlichen Widerspruch zu der im
nellen und finanziellen Aufwand - nicht selten Grundgesetz verankerten Sozialpflich�gkeit des
ohne adäquate Wirkungen. Denn im Boden- Eigentums und der im Baugesetzbuch (BauGB)
recht fehlt es vielfach an handhabbaren Instru- geforderten „sozialgerechten Bodennutzung“
menten, die einen steuernden Zugriff auf den .
Boden im Sinne des Gemeinwohls ermöglichen.
Durch eine Ausgestaltung der Grundsteuer als „Di e ste i g e nden Qua dratm e terprei-
reine Bodenwertsteuer könnten die Bodenerträ- se si nd wi e Sta dtm au e rn“ 2
ge zum Teil abgeschöp� und der Boden (bei In wachsenden und auch in schrumpfenden
einem Steuersatz in relevanter Größenordnung) Städten kollidieren nun wahlweise Rendite-
als Finanzanlage una�rak�v gemacht werden. erwartungen oder Desinves��onen des Finanz-
kapitals mit den berech�gten Interessen der
Stadtbewohnerinnen und -bewohner, die im
Eigentum oder zur Miete wohnen, ein Hand-
Wo h l s ta n d s ve r s p r e c h e n a dé ! werk oder ein Gewerbe betreiben, sich frei-
Damit steht das Versprechen der Sozialen zügig in ihrer Stadt bewegen oder auch in ihren
Marktwirtscha� in Frage, dass alle am wachsen- bekannten Nachbarscha�en verbleiben wollen.
den Wohlstand teilhaben können. Denn Im- Alle, die neu als Nachfrager auf dem Boden-
mobilienvermögen können nur noch diejenigen bzw. Wohnungsmarkt au�reten - z.B. weil sie
au�auen, die mit sehr viel Eigenkapital an den aus dem Elternhaus ausgezogen oder neu in
Märkten agieren können. Und die Einkommen eine Stadt zugezogen sind, müssen immer
aus Immobilienvermögen wachsen sehr viel höhere Hürden der Bezahlbarkeit überwinden.
stärker als die aus Spareinlagen oder festver- Selbstgenutztes Wohnungseigentum wird für
zinslichen Papieren.
2
Laura Weißmüller
10Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
te Unternehmen machen aktuell im Kleinen vor,
was die Städte im Großen wieder leisten sollten:
Den Boden dauerha� für die Daseinsvorsorge,
für sicheres und bezahlbares Wohnen sowie
für eine ausgewogene soziale und ökologische
Raum- und Stadtentwicklung zu sichern. Sie sind
die junge Genera�on ohne größere Erbscha� damit im Kleinen und im Großen erfolgreich
in prosperierenden Stadtregionen immer mehr und haben zum Teil sogar die Instrumente der
zur Illusion. Damit en�ällt auch ein möglicher öffentlichen Hand (Erbbaurecht, Bodenfonds)
zusätzlicher Beitrag zur Altersversorgung. Das weiter entwickelt, die schon vergessen schie-
gilt umgekehrt auch für die ältere Genera�on nen.
mit entwertetem selbstgenutztem Wohneigen-
tum in schrumpfenden Regionen: sie werden zu Wie können wir die finanziellen Krä�e, die Soli-
„Gefangenen“ ihrer Immobilie. darität und das Know-how der Zivilgesellscha�
für eine gemeinwohlorien�erte Immobilien-
Wie können wir Altersversorgung und Vermö- entwicklung besser nutzbar machen und auf
gensbildung von den Bodenmärkten entkop- Augenhöhe mit Stadtverwaltung und -poli�k
peln oder sie so organisieren, dass der Zugang organisieren?
zu Immobilienvermögen nicht der entscheiden-
de Baustein der Wohlstandssicherung bleibt?
Ge s ta lt ung s s p i e l r äu me g ehen ver-
lo r e n
Besonders gravierend ist der Verlust an Ge-
staltungsspielräumen für die Stadtgesellscha�,
denn die wenigen verbliebenen öffentlichen
Immobilien sind inzwischen Projek�onsfläche
für eine überbordende Zahl von Ideen und
Zukun�sträumen, die sich allerdings unter den
Bedingungen der Kapitalisierung von Grund und
Boden nur zu einem kleinen Teil verwirklichen
lassen.
Dabei ist eine am Gemeinwohl orien�erte
Bodennutzung die Voraussetzung für eine nach-
hal�ge soziale Wohnraumversorgung durch
Kleineigentümer, kommunale und sons�ge, der
örtlichen Gemeinscha� verpflichtete Unterneh-
men, Genossenscha�en und andere Akteure.
Ein gemeinwohlorien�ert regulierter Boden-
markt ist ein wich�ger Garant für die Freizügig-
keit des Einzelnen.
Au f t r i t t: d i e Zi vi lg e s e l l s cha f t
Insbesondere Wohnungsgenossenscha�en,
einige S��ungen und innova�ve sozialorien�er-
11Deba�enpapier des Ausschusses Bodenpoli�k der DASL
4. Ausblick
Gemeinwohlorien�erte Bodenpoli�k ist un-
verzichtbar für den gesellscha�lichen Zusam-
menhalt, die ökologische Transforma�on, eine
posi�ve wirtscha�liche Entwicklung sowie für
den Erhalt und die Stärkung der Wesensmerk-
male der Europäischen Stadt. Insbesondere für
die Gewährleistung bezahlbaren Wohnraums
und damit eines substan�ellen Elementes der
Daseinsvorsorge spielt sie eine zentrale Rolle.
Es geht also um weit mehr als um verbesserte
Planungsinstrumente und mehr und schnelleres
Bauen.
Bund, Länder und Kommunen sind gefordert,
eine integrierte, auf Kon�nuität orien�erte und
konsequent auf das Gemeinwohl ausgerichtete
Bodenpoli�k zu verfolgen und damit Vorbild-
funk�on zu übernehmen. Eine so gestaltete Bo-
denpoli�k ist unverzichtbarer Bestandteil einer
auf Nachhal�gkeit ausgerichteten gesellscha�-
lichen Entwicklung, bei der sich ökonomische,
ökologische, soziale und kulturelle Faktoren im
Gleichgewicht befinden.
Die vom Ausschuss Bodenpoli�k der DASL an-
gestoßene fachliche Deba�e mit ihren wissen-
scha�lichen und handlungsorien�erten Dimen-
sionen will einen Beitrag zur Formulierung einer
zielführenden Agenda und zu ihrer Begründung
liefern. Dazu stellt das vorliegende Deba�en-
papier einen Eins�eg dar.
Daran wird nach der Deba�enveranstaltung
am 8./9. März 2019 weiter gearbeitet. Darüber
hinaus wird ein Empfehlungs- und Forderungs-
papier der DASL an die Poli�k erarbeitet, das
der Akademieversammlung 2019 zur Verab-
schiedung vorgelegt wird.
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