Der Weltpostverein im 21 . Jahrhundert - Ergebnisse des außerordentlichen Kongresses in Addis Abeba - BMWi
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Der Weltpostverein im 21. Jahrhundert
Ergebnisse des außerordentlichen Kongresses in Addis Abeba
Der Weltpostverein regelt seit 1874 den internationalen Postverkehr. Doch in Zeiten des Online-Handels haben sich die Rah-
menbedingungen geändert. Auf dem außerordentlichen Kongress in Addis Abeba wurde eine Anpassung des Regelwerkes an
den modernen Postverkehr eingeleitet.
Geschichte und Bedeutung des Weltpostvereins
Deutschland ist in besonderer Weise mit dem Weltpost unter anderem Großbritannien, Italien, Österreich-Ungarn,
verein verbunden. Der von den negativen Erfahrungen mit Russland und die Vereinigten Staaten von Amerika, auf dem
dem Postverkehr in zersplitterten deutschen Kleinstaaten ersten Postkongress ratifiziert und trat zum 1. Juli 1875 in
geprägte preußische Generalpostmeister, Ernst Heinrich Kraft. Japan und Frankreich traten 1876 dem Postverein bei.
Wilhelm von Stephan, gab den Anstoß zur Gründung eines
internationalen „Allgemeinen Postvereins“. Die Gründung Auf dem Weltpostkongress von 1878 wurde der Allgemeine
erfolgte am 9. Oktober 1874 in Bern. Postverein zum Weltpostverein. Am 4. Juli 1947 wurde der
Weltpostverein zu einer Sonderorganisation der Vereinten
Es wurde ein erster Weltpostvertrag ausgearbeitet, der als Nationen und ist heute mit 192 Mitgliedstaaten das wich-
völkerrechtlicher Vertrag noch heute die Mitgliedsländer tigste internationale Forum für die Zusammenarbeit zwi-
über alle politischen und sprachlichen Grenzen hinweg zu schen den nationalen staatlichen Postverwaltungen und den
einem einheitlichen Postgebiet zusammenschweißt und den Postunternehmen. Die Verträge des Weltpostvereins wurden
internationalen Postverkehr regelt. Der Vertrag wurde von zuletzt auf dem Weltpostkongress in Istanbul 2016 überar-
zunächst zwanzig Gründungsstaaten, neben Deutschland beitet und neu beschlossen.
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wortlich ist. Bei besonderem Bedarf kann in der Zwischen-
zeit ein außerordentlicher Kongress einberufen werden.
Der Universale Postdienst
In der Mehrzahl der Mitgliedsländer des Weltpostvereins
sind die Postdienstleister auch heute noch staatlich und
bieten ein großes Spektrum, nicht nur von Brief- und Post-
dienstleistungen, sondern auch von umfangreichen Finanz
dienstleistungen an. In den meisten Ländern werden diese
Leistungen als „öffentliches Gut“ verstanden, zu dem alle
Bürger eines Landes im Zuge der so genannten Daseinsvor-
sorge zu günstigen Konditionen Zugang erhalten sollen.
Regulierung findet nur dort statt, wo auch private Akteure
am Markt tätig sind. Selbst in vielen westlichen Industrie-
staaten, die die freie Marktwirtschaft als wichtiges Prinzip
in ihren Gesetzen verankert haben, werden die Postdienst-
leistungen von einem öffentlichen Betreiber durchgeführt.
Doch öffentliche Betreiber sind für einen funktionierenden
Postmarkt nicht zwingend. In Deutschland werden Post-
dienstleistungen seit 1995 von der privatisierten Deutschen
Post AG und anderen privaten Anbietern als privatwirtschaft
liche Tätigkeiten erbracht. Als hoheitliche Aufgabe des Bun-
des in den Wirtschaftsbereichen verbleibt nach Artikel 87
des Grundgesetzes die flächendeckend ausreichende und
Generalpostmeister Heinrich von Stephan angemessene Grundversorgung der Bevölkerung mit Post-
und Telekommunikationsdienstleistungen zu erschwingli-
chen Preisen. Der Erfüllung dieses Infrastrukturauftrages
Struktur und Funktionsweise der heutigen dienen die Regelungen des Postgesetzes und der Post-Uni
Organisation versaldienstleistungsverordnung (PUDLV). Alle am Markt
tätigen Unternehmen tragen zur Erbringung des Postuni-
Für das operative Geschäft des Weltpostvereins ist das Inter versaldienstes bei. Die Verpflichtung zur Gewährleistung
nationale Büro in Bern verantwortlich. Dessen Tätigkeit wird des Universalen Postdienstes trägt der Bund, der sich zur
durch einen Verwaltungsrat kontrolliert, der zweimal im Erfüllung dieser Pflicht der am Markt tätigen Unterneh-
Jahr zusammenkommt und mit Budgetrecht ausgestattet men bedient.
ist. In dem Verwaltungsrat sitzt eine ausgewählte Anzahl von
Mitgliedstaaten, so auch Deutschland. Der ebenfalls zweimal Die Aufsicht über die Gewährleistung des Universalen Post-
im Jahr tagende Rat für den Postbetrieb ist für betriebliche dienstes durch die Postbetreiber obliegt in Deutschland der
Angelegenheiten wie die Standardisierung von internatio- Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunika-
nalen Verfahren und für kommerzielle Aspekte, wie zum tion, Post und Eisenbahnen (BNetzA). Dies geschieht durch
Beispiel die Gebühren im grenzüberschreitenden Postver- Regelungen über die postalische Infrastruktur, Lizenzver-
kehr, zuständig. In diesem Gremium sind die wichtigsten, gaben und Entgeltgenehmigungen sowie durch spezielle
meist staatlichen Postdienstleister der gewählten Mitglied- Kunden- und Datenschutzbestimmungen. Die BNetzA kann
staaten vertreten, unter anderem auch die Deutsche Post. Postbetreibern Verpflichtungen jedoch nur dann auferlegen,
wenn der Markt nicht selbst genügend geeignete Dienst-
Als oberstes Organ tagt alle vier Jahre der Weltpostkongress, leistungen hervorbringt, um den Universalen Postdienst in
der für die strategische Ausrichtung des Vereins verant- ganz Deutschland zu sichern.M O N AT S B E R I C H T 0 1 - 2 0 1 9 3
Die Rolle der Benannten Betreiber Die Postdienstleister reagieren auf den Rückgang im Brief-
(„Designated Operators“) verkehr mit einer ganzen Reihe von Maßnahmen zur Ein-
sparung von Betriebskosten (zum Beispiel durch Nutzung
Alle Mitgliedsländer des Weltpostvereins benennen binnen von Subunternehmern im Personalbereich), aber auch mit
sechs Monaten nach Beendigung eines Kongresses einen einer Diversifizierung ihrer Angebotspalette und einer stär-
staatlichen oder privatwirtschaftlich operierenden Postbe- keren Konzentration auf den Bereich Paketversand und
treiber als so genannten „Designated Operator“ (dt. „Benann Logistik.
ter Betreiber“). Die Hauptpflicht dieser Betreiber besteht in
der Erfüllung des Universalen Postdienstes, der auf Grund- In den Zeiten des wachsenden Internethandels im interna-
lage der Universal Service Obligation (USO) von jedem Mit- tionalen Postverkehr kommt es nicht nur zu einem stetig
gliedsland nach eigener Rechtssetzung definiert ist. Dies wachsenden Aufkommen von gewinnbringenden Paketen,
bedeutet in erster Linie die Verteilung aus dem Ausland sondern auch von kleinen Päckchen mit Waren von unter
eingehender Postsendungen im gesamten Postgebiet eines 2 kg Gewicht, die unverhältnismäßig hohe Kosten im Ver-
Landes nach international vereinbarten Grundsätzen. hältnis zu anderen Briefformaten verursachen, etwa durch
ihren erhöhten Platzbedarf in der Tasche des Postboten oder
Der Vorteil für diese Betreiber besteht vor allem darin, dass durch die Notwendigkeit von besonderen Sortiermaschinen.
erleichterte Zollformulare genutzt werden können und die
meisten oft noch staatlichen internationalen Postdienste Angesichts dieser Entwicklungen führen die „Terminal
nur mit diesem Betreiber zusammenarbeiten können. Für Dues“ in ihrer bestehenden Form zu Marktverwerfungen
Deutschland wurde bisher die Deutsche Post AG als Betrei- innerhalb der jeweiligen Binnenmärkte, da sie die wahren
ber benannt. Zukünftig können auch andere Postdienstleis- Kosten des Transportes von den Grenzübergangspunkten
ter – sofern sie bestimmte Kriterien erfüllen – „Benannte bis zur Übergabe an den Endkunden meist nur teilweise
Betreiber“ gemäß des Weltpostvertrages sein. decken. So ist es für den Endnutzer in vielen Ländern, auch
in Deutschland, günstiger, einen Artikel „online“ in Asien
Diese Betreiber sind verpflichtet, eingehende internationale zu bestellen als im eigenen Land. Wettbewerbsverzerrende
Briefsendungen zu befördern. Die Endvergütungen für diese Finanzflüsse bei der Abrechnung von Leistungen insbeson-
Leistungen, die so genannten „Terminal Dues“, werden aus- dere vom Warenverkehr aus Asien nach Westeuropa und
schließlich an die Benannten Betreiber der Mitgliedsländer Nordamerika sind die Folge (zum Beispiel durch die um
gezahlt und gelten für den Transport, das Sortieren und die fangreiche Einfuhr preiswerter elektronischer Artikel aus
Zustellung von grenzüberschreitendem Postverkehr im China). Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass
Bestimmungsland der Sendung. Die Höhe der Vergütungen die „Terminal Dues“ aktuell sehr kontrovers im Weltpost-
bemisst sich nach einem komplexen System, das sich sowohl verein diskutiert werden.
an Produkt- und Qualitätsmerkmalen als auch an dem Sta-
tus der Länder (Entwicklungs- oder Industrieland) orien- Die Vereinigten Staaten haben das Scheitern ihrer Bemü-
tiert. So zahlen die Postbetriebe aus Entwicklungsländern hungen um höhere Endvergütungen zum Anlass genom-
für ihre Postsendungen an deutsche Adressaten weniger men, am 17. Oktober 2018 dem Weltpostverein gegenüber
„Terminal Dues“ als die Postbetriebe aus Industrieländern. ihre Absicht zu erklären, austreten zu wollen. Die Kritik
bezieht sich vor allem auf die für eine landesweite Zustel-
lung innerhalb der Vereinigten Staaten nicht kostende-
Die Auswirkungen von E-Commerce und ckenden Endvergütungsraten für den staatlichen United
Onlinehandel auf den Weltpostverkehr States Postal Service (USPS). Die im Verhältnis zu anderen
industriellen Importländern wie Deutschland besonders
E-Commerce und Onlinehandel haben den Charakter der kritische Situation resultiert unter anderem aus der großen
Versanddienstleistungen in den letzten Jahren grundlegend Staatsfläche der USA und einer dadurch bedingten geringe-
verändert. Der Anteil des Briefversands am Gesamtvolumen ren infrastrukturellen Durchdringung. Die Austrittserklä-
des weltweiten Postverkehrs sank kontinuierlich. Betrug rung der Vereinigten Staaten könnte durchaus Schule
der Anteil des Briefversands 2006 an den Umsätzen der machen, wenn es nicht gelingen sollte, den Integrierten
Postdienstleister weltweit noch 48 Prozent, so waren es im Produkt- und Vergütungsplan und das Endvergütungssys-
Jahr 2016 nur noch 39 Prozent. Dagegen nahm im gleichen tem zügig und für alle Beteiligten zufriedenstellend zu
Zeitraum das Paketvolumen von 14 auf 23 Prozent zu. überarbeiten.4 M O N AT S B E R I C H T 0 1 -2 0 1 9
Abbildung 1: E-Commerce Abbildung 2: Historical volume
Global internet retail sales Aggregate indices, 2007=100
2.500 400
376
350
2.000
300
1.500
250
203
1.000 200
150
500 112
100
0 50
2007 2012 2017 2022(f) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
North America Asia Pacific Europe Other E-Commerce Parcels volume GDP
Quelle: Euromonitor International. Quellen: Operator reports, member questionnaires, Euromonitor International, IMF.
Ein Austritt würde allerdings erst im kommenden Jahr Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, der
wirksam werden. Bis dahin besteht noch Zeit für Verhand- BNetzA und der Deutschen Post AG.
lungen. Bei den kommenden Gesprächen auf multinatio-
naler Ebene wird sich das Bundesministerium für Wirt- Die Produkt- und Vergütungsregeln für internationale
schaft und Energie als wichtiger Partner im Weltpostverein Postdienstleistungen standen im Zentrum der Diskussion.
für eine konstruktive Lösung und den Verbleib der Verei- Diese Regeln definieren und vereinheitlichen im Wesentli-
nigten Staaten im Weltpostverein einsetzen. Im Falle des chen die Leistungen, die die im Postgebiet des Weltpostver-
tatsächlichen Austritts müsste die USPS mit den Benann- eins operierenden Anbieter anbieten sowie die Entgelte, die
ten Betreibern aus 191 Ländern bilaterale Postabkommen für die Ausführung der Leistungen erhoben werden können.
schließen, auch mit der Deutschen Post AG. Die USA Angenommen wurde ein neues Produktportfolio. Trotz des
befänden sich damit rechtlich gesehen wieder in jener Widerstands einiger wichtiger Länder enthält es weiterhin
Situation, die vor der Gründung des Weltpostvereins die Möglichkeit, Güter international in Briefsendungen bis
bestand. 2 kg als klassisches „Päckchen“ zu versenden. Bis zum Kon-
gress in Abidjan im Jahr 2020 sollen die Produkt- und Ver-
gütungsregeln jedoch noch weiterentwickelt werden, vor
Außerordentlicher Kongress in Addis Abeba allem um die Endvergütungen neu zu regeln und die elek
tronische Sendungsverfolgung als für alle Postdienstleister
Diese und weitere strategische Fragen wurden auf dem verpflichtende Leistung einzuführen.
außerordentlichen Weltpostkongress diskutiert, der vom
3. bis 7. September 2018 in der äthiopischen Hauptstadt Die Endvergütungen unterliegen einer vierjährlichen Über
Addis Abeba stattfand. Erstmalig seit 1900 fand solch ein prüfung durch den Weltpostkongress. Letztmalig wurden
außerordentlicher Kongress außerhalb des üblichen Vier- Änderungen auf dem Weltpostkongress in Istanbul 2016
jahresrhythmus statt, weil die anstehenden Entscheidun- beschlossen. Für die besonders umstrittenen Warensendun
gen als zeitkritisch angesehen wurden und man nicht auf gen aus China wurde lediglich eine moderate Erhöhung der
den nächsten regulären Kongress warten wollte. An dem Endvergütungen beschlossen, da China noch immer als
Kongress nahmen über 1000 Delegierte aus 134 Ländern Entwicklungsland eingestuft wird.
teil. Die deutsche Delegation bestand aus Vertretern desM O N AT S B E R I C H T 0 1 - 2 0 1 9 5
Die Bundesregierung wird sich bei den weiteren Verhand- Infolge der sehr unterschiedlichen Interessen der Mitglieds
lungen in den Gremien des Weltpostvereins dafür einset- länder konnte sich der Kongress allerdings auf keine Neu-
zen, dass die Endvergütungen für kommerzielle Warensen- regelung des Beitragssystems einigen und hat das Thema
dungen weiter angepasst werden, und zwar unabhängig auf die nächste reguläre Sitzung im Jahr 2020 verschoben.
vom Entwicklungsstand eines Mitgliedstaates, um Markt- Es soll eine Arbeitsgruppe unter deutscher Leitung einge-
verwerfungen entgegenzuwirken. richtet werden, die die verschiedenen Optionen ausleuchtet
und eine tragfähige Lösung erarbeitet, die von möglichst
Ein weiterer wichtiger Diskussionspunkt war die dringend allen Mitgliedstaaten mitgetragen wird.
erforderliche Reform des Rentensystems für die Mitarbei-
ter des Weltpostvereins. Im bisherigen Rentenfonds nach Ein konkretes Ergebnis des Kongresses ist der Erhöhung der
Schweizer Recht besteht – nicht zuletzt durch die ungüns- Sitze im operativen Postbetriebsrat von 40 auf 48 Sitze. Die
tige Altersstruktur der Mitarbeiter der Verwaltung des Welt bisher unterrepräsentierten afrikanischen und asiatischen
postvereins – eine so gravierende Deckungslücke, dass die Länder haben damit ein stärkeres Gewicht erhalten. Diese
zukünftige finanzielle Stabilität des Weltpostvereins gefähr Reform war überfällig, da die bisherige Sitzverteilung noch
det ist. Daher wurde der Vorschlag angenommen, Verhand- aus einer Zeit stammt, in dem das Weltpostgeschehen vor
lungen mit dem „United Nations Joint Staff Pension Fund“ allem von den europäischen Ländern und den Vereinigen
aufzunehmen, um die Altersvorsorge zukünftig auf eine Staaten bestimmt war.
stabilere Grundlage zu stellen. Dieser sich auf alle teilneh-
menden UN-Organisationen stützende Fonds hat den Vor- Auf dem außerordentlichen Weltpostkongress in Addis
teil eines gesünderen Altersaufbaus der zu versorgenden Abeba konnten jedoch längst nicht alle Fragen gelöst wer-
Mitarbeiter. Darüber hinaus werden auch Verwaltungsaus- den. Wichtige Aspekte, wie die Endvergütungsfrage, eine
gaben eingespart. Reform der Altersversorgung und die Entscheidung über
ein neues Beitragssystem, wurden auf den nächsten regu
Des Weiteren wurde über das Beitragssystem diskutiert, lären Kongress im Jahr 2020 verschoben.
das bisher auf freiwilligen Leistungen der Mitgliedstaaten
beruht. Aus wettbewerbsrechtlichen Gründen bezahlt in Die Bundesregierung wird die Entwicklung des Weltpost-
Deutschland die Bundesregierung diesen Beitrag und nicht vereins weiterhin konstruktiv begleiten und dazu beitra-
die Postdienstleister. Da in der Vergangenheit einige Mit- gen, akzeptable Rahmenbedingungen für alle Mitglied
gliedstaaten ihre Beiträge reduziert haben, ohne dass genü- staaten zu entwickeln. Es ist uns ein besonderes Anliegen,
gend andere Mitgliedstaaten ihre Beiträge entsprechend dass der Weltpostverein erhalten bleibt, denn die Vision
erhöhten, gefährdet auch dies die finanzielle Stabilität des Ernst Heinrich Wilhelm von Stephans, ein weltweit ein-
Vereins. In einer Arbeitsgruppe wurde ein neues, verpflich heitliches Postwesen zu erreichen, darf nicht an den Her-
tendes Beitragssystem konzipiert, das Beitragszahlungen ausforderungen des 21. Jahrhunderts scheitern.
anhand nachvollziehbarer Kriterien, wie einem Mix aus
dem Bruttoinlandsprodukt insgesamt und dem Bruttoin-
landsprodukt pro Kopf, vorsieht. Zusätzlich sind Erleichte- Kontakt: Herr Wolfgang Crasemann
rungen für Entwicklungsländer und sehr kleine Pauschal- Referat: Internationale Digital- und Postpolitik,
beträge für die wirtschaftlich schwächsten Mitglieder (die G7 und G20
so genannten „least developed countries“) vorgesehen.Sie können auch lesen
