Die Entwicklung und Weiter entwicklung von Indikatoren zu nachhaltiger Entwicklung - Lernerfahrungen am Beispiel der deutschen ...
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Die Entwicklung und Weiter entwicklung von Indikatoren zu nachhaltiger Entwicklung Lernerfahrungen am Beispiel der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie
Als Bundesunternehmen unterstützt die GIZ die deutsche Bundesregierung bei der Erreichung ihrer Ziele in der Internationalen Zusammenarbeit für nachhaltige Entwicklung. Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Sitz der Gesellschaft Bonn und Eschborn Köthener Straße 2 10963 Berlin, Deutschland T +49 61 96 79-0 F +49 61 96 79-11 15 info@giz.de www.giz.de Bezeichnung Projekt: Globalvorhaben Unterstützung von SDG-Überprüfungs- und Implementierungsprozessen Verantwortlich: Ursula Becker ursula.becker@giz.de Autor: Dr. Stefan Wilhelmy Layout: EYES-OPEN, Berlin Im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) Die digitale Version der Publikation wurde im November 2021 veröffentlicht. November 2021
Inhalt
0. Executive Summary............................................................................................. 3
1. Einführung .............................................................................................................. 5
2. Ziel und Methodik der Analyse ..................................................................... 8
3. Zentrale Entwicklungsschritte des Indikatorensystems
der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie .................................................. 10
4. Zugeschriebene Funktion und angemessener
Umfang von Indikatorensystemen der nationalen
Nachhaltigkeitsstrategien ............................................................................... 17
5. Der Prozess der Weiterentwicklung des Indikatorensystems
und indikatorenbezogener Ziele im Kontext einer sich
ausdifferenzierenden Nachhaltigkeitsarchitektur ................................ 20
6. Identifizierte Herausforderungen für die künftige
Entwicklung des Ziel- und Indikatorensystems .................................... 26
7. Empfehlungen und Lernerfahrungen .......................................................... 29
Endnoten .................................................................................................. 33
8. Anhang: .................................................................................................................... 35
a. Quellenverzeichnis ........................................................................... 35
b. Struktur und Akteure des Nachhaltigkeitsmanagements
im Vergleich 2008 und 2021 ............................................................ 38
c. Übersicht der Indikatoren der NNS und DNS .............................. 40
d.. Im Rahmen der Studie interviewte Expertinnen und Experten .... 52
e.. Leitfragen für die semistrukturierten Interviews .......................... 53
f.. Annotation zu den Begrifflichkeiten ............................................... 54
1Abkürzungsverzeichnis
BMEL Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft
BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit
BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung
BMVEL Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft
BSE Bovine spongiforme Enzephalopathie, umgangssprachlich auch: „Rinderwahn“
CSD Commission on Sustainable Development
DNS Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie
GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
IMA Interministerieller Arbeitskreis Nachhaltigkeitsindikatoren der Bundesregierung
(auch: IMA Indikatoren bzw. IMA NH-Indikatoren)
NNS Nationale Nachhaltigkeitsstrategie
NRW Nordrhein-Westfalen
RNE Rat für Nachhaltige Entwicklung
SDG Sustainable Development Goal
UAL Unterabteilungsleiter*in
UBA Umweltbundesamt
UNCED United Nations Conference on Environment and Development
WSSD World Summit on Sustainable Development
2Executive Summary
Mit der Verabschiedung der Agenda 2030 und Nachhaltigkeitsstrategie ist ein System von mittler-
den Sustainable Development Goals (SDGs) im weile 75 sogenannten Schlüsselindikatoren, mit denen
Jahr 2015 ist die Bedeutung effizienter Steuerungs der Stand der nachhaltigen Entwicklung in 39 an
instrumente und adäquater Indikatorensysteme für der Agenda 2030 ausgerichteten Bereichen abgebildet
nachhaltige Entwicklung wieder stärker in den Fokus werden soll, um daraus den Bedarf für politische
der politischen und wissenschaftlichen Diskussion Steuerungsoptionen bzw. -erfordernisse ableiten
gerückt. Über geeignete SDG-Indikatorensysteme zu können. Das Indikatorensystem bildet somit die
wird seither weltweit nicht nur für die internationale Grundlage für eine evidenzbasierte Politikgestaltung
und nationale Ebene, sondern auch für die subnationale und ist zentrales Steuerungsinstrument für das
bzw. kommunale Ebene intensiv diskutiert – verbunden Management der Nachhaltigkeitsstrategie und der
mit dem Ziel der Lokalisierung der globalen SDGs. deutschen Nachhaltigkeitsgovernance.1
Vor diesem Hintergrund liefert die vorliegende Analyse
Die Nationale Nachhaltigkeitsstrategie und
der Entwicklung des Indikatorensystems der Deutschen
das damit verbundene Nachhaltigkeitsmanagement
Nachhaltigkeitsstrategie Hinweise zur Gestaltung
inklusive der Indikatoren und indikatorenbezogenen
sowie zu den Chancen und Herausforderungen
Ziele hat sich seit der Ersteinführung im Jahr 2002
entsprechender (Weiter-)Entwicklungsprozesse.
erheblich weiterentwickelt und mit der Umstellung
Die deutsche Bundesregierung hat am 10. März auf die Agenda 2030 und SDGs als übergeordnetem
2021 die „Weiterentwicklung 2021“ der Deutschen Rahmen für die „Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie“
Nachhaltigkeitsstrategie beschlossen. Kernelement der (DNS) grundlegend verändert. Hierdurch hat die
3Strategie an Akzeptanz bei den Stakeholdern gewonnen. mitbeeinflussten Ziele erreicht werden können
Die formale, konsequent weiterentwickelte Nachhaltig- und wie auf Fehlentwicklungen bei den Indikatoren
keitsarchitektur wird von Expert*innen als insgesamt und mögliche Zielverfehlungen reagiert werden wird.
positiv gewürdigt. Eine besondere politische Herausforderung stellen
dabei jene Ziele und Indikatoren dar, die sich nicht
Indikatoren und indikatorenbezogene Ziele kön-
nur einem bestimmten Ressort oder einer politischen
nen im Rahmen einer nationalen Nachhaltigkeitsstra-
Steuerungsebene zuordnen lassen. Um die Verbindlich-
tegie ein in hohem Maße politikrelevanter Ansatz
keit der Umsetzung insgesamt zu erhöhen, bedarf es
zur Umsetzung nachhaltiger Entwicklung sein,
auch aus diesem Grund einer engen Verknüpfung
sofern sie ambitioniert formuliert, konsequent verfolgt
zwischen nationaler Haushaltsplanung und natio
sowie wirkungsvoll eingesetzt werden. Bei absehbaren
nalen Nachhaltigkeitszielen sowie einer engen
Zielverfehlungen sollte unmittelbar mit politischen
Koordination mit den weiteren politischen Ebenen
Maßnahmen gegengesteuert werden.
(wie z. B. für Deutschland vor allem die Koordination
Dabei ist nicht der Umfang des Indikatoren- und mit Kommunen und Bundesländern sowie der EU).
Zielsystems für dessen Qualität maßgeblich, sondern
In diesem Sinne sollte die Nachhaltigkeitsstrategie
vor allem die Qualität der Indikatoren, ihre strategische
auch stärker als gesamtgesellschaftliche Strategie und
Auswahl und Fokussierung auf wesentliche Trans
weniger als (Rechenschafts-)Bericht wahrgenommen
formationsbereiche. Durch transparente, wissen-
werden. Da Nachhaltigkeit eine gesamtgesellschaftliche
schaftsbasierte Kriterien für die Auswahl der einzelnen
Aufgabe darstellt, sind neben der nationalen auch die
Indikatoren kann die Relevanz und Akzeptanz des
subnationalen staatlichen Ebenen (Bundesländer und
Indikatorensystems insgesamt erhöht werden. Zudem
Kommunen) intensiv in den P rozess der Zielfestlegung
ist die angemessene Reaktion auf festgestellte Hand-
und Maßnahmenplanung einzubeziehen. Dabei
lungsbedarfe, das Zusammenwirken der verschiedenen
muss auch festgelegt werden, welche Ebene – jeweils
Maßnahmen und die Transparenz hinsichtlich Ziel-
in eigener Verantwortung – wie auf diese Ziele
konflikten und Wechselwirkungen e ntscheidend.
„einzahlt“. Dies macht auch abgestimmte (nicht
Indikatoren und Indikatorensysteme dienen für zwingend einheitliche) Indikatoren und Monitoring-
sich genommen zunächst der Messung von Entwick- instrumente erforderlich.
lungen in bestimmten Teilbereichen. Sie lassen dadurch
Wesentlich ist in diesem Zusammenhang zu
im Idealfall auch Rückschlüsse auf die Wirksamkeit
betonen, dass Indikatorensysteme und Indikatoren
zuvor ergriffener politischer Maßnahmen oder auch
sowie die Prozesse zu ihrer Entwicklung bzw. Weiter-
negativer Effekte hinsichtlich eines zuvor festgelegten
entwicklung politische Aushandlungsprozesse zur
Ziels (eines Zielwertes oder Zielrichtung) zu. Die
Definition der qualitativen Ziele und quantitativen
einzelnen Indikatoren und das Indikatorensystem
Zielwerte nicht ersetzen können. Diese sind in einem
als Ganzes werden aber erst dadurch zu einem effi
vorgelagerten Prozessschritt entsprechend auszutragen.
zienten Steuerungsinstrument, dass die gemessenen
In der bisherigen Praxis überlagern sich diese Prozesse
Entwicklungen unmittelbar mit dem politischen
in Deutschland mitunter. Bei der (Weiter-)Entwicklung
Willen und den Fähigkeiten, auf diese angemessen
von Nachhaltigkeitsstrategien sollte darauf geachtet
zu reagieren, verbunden werden. Hierzu muss die
werden, dass sich die politische Diskussion auf
Ownership für die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie
die Entwicklung bzw. Festlegung der politischen
(insbesondere als „Strategie“) dazu bei den einzelnen
Ziele und die Lösung von Zielkonflikten fokussiert,
Bundesressorts auf einem einheitlich hohen Niveau
die hierfür politisch beantwortet werden müssen.
verankert werden. Es braucht daher auch eine „Strategie
Die Aufgabe, welche Indikatoren für die Beobachtung
zur Umsetzung der nationalen Strategie“, die zum
der Entwicklung auszuwählen sind, sollte dagegen vor
einen vorsehen sollte, dass jedes Ressort in einer
allem eine fachlich-wissenschaftliche Aufgabe sein.
Ressortstrategie u
mfassend darlegt, wie die jeweils in
seiner Zuständigkeit liegenden bzw. vom Ressort
4Einführung
Die internationale Staatengemeinschaft hat sich mit durch das transnationale Netzwerk Partners for Review
der Agenda 2030 einen ehrgeizigen Plan für eine (P4R) gefördert, einen wichtigen Beitrag.
global nachhaltige Entwicklung gegeben. Mit der
Deutschland kann in diesem Bereich auf eine
Erreichung der damit verbundenen 17 Globalen
rund zwanzigjährige Erfahrung und einen inter
Nachhaltigkeitsziele (SDGs) sind in allen Staaten
national beachteten Prozess der Weiterentwicklung
erhebliche Transformationsprozesse verbunden, für
zurückblicken. Basierend auf der Agenda 21 und
deren Umsetzung die entscheidende „Dekade des
dem Rio-Folgeprozess wurde 2002 die erste Nationale
Handelns“ bereits begonnen hat. Die konkrete
Nachhaltigkeitsstrategie (NNS) vorgelegt, 2016 wurde
Umsetzung der Agenda 2030 muss sich wesentlich
eine umfassende Anpassung an die Agenda 2030
auf der nationalen und subnationalen Ebene voll
vorgenommen und die Strategie zur Deutschen
ziehen. Nationalen Nachhaltigkeitsstrategien und
Nachhaltigkeitsstrategie (DNS) weiterentwickelt.
Berichtssystemen kommt eine zentrale Bedeutung
Von den UN-Konferenzen gingen dabei immer wieder
hinsichtlich der Steuerung und Erfolgskontrolle zu.
entscheidende Impulse für den deutschen Nachhaltig-
Zu ihrer Weiterentwicklung leistet internationaler
keitsprozess und die Weiterentwicklung des Indikatoren
Wissens- und Erfahrungsaustausch und das Teilen
systems aus.
von strategischen Lernerfahrungen, wie beispielsweise
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Quelle: eigene Darstellung
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einem internationalen Peer Review unterzogen.2
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Durch die kontinuierliche Weiterentwicklung ist ein
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„Nachhaltigkeitsarchitektur“ wurden bereits dreimal
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komplexes System für das Nachhaltigkeitsmanagement
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Die Nachhaltigkeitsstrategie und die mit ihr verbundene
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Abbildung 1, Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie – historische Entwicklungsschritte 2021 DN S r un
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entstanden (siehe Abbildung 2 sowie Anhang 8. b),
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„Strategie“ inklusive des darin enthaltenen Ziel- und
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in dessen Rahmen sich die Entwicklung der gesamten
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202
1Parlamentarischer Rat für
Länder Statistisches Beirat für nachhaltige nachhaltige Kommunen
Bundesamt Entwicklung Entwicklung
OB-Dialog
Gesellschaftliche
Regelmäßige Sitzungsteilnahme Akteure
Indikatoren- und Stellungnahmen
Co-Vorsitz berichte
Wissenschafts-
Stellungnahmen plattform
Staatssekretärsausschuss Nachhaltigkeit 2030
für nachhaltige Entwicklung
Leitung ChefBK; StS aller Ressorts Dialoggruppe
Bund und Länder Einbeziehung
Erfahrungs- Co-Vorsitz bei Vorbereitung
austausch für Bundeskanzleramt Forum
nachhaltige Vorsitz Nachhaltigkeit
Entwicklung
Vorsitz Entscheidungen/ Sitzungsvorbereitung Austausch mit
Koordinierung
Bundesregierung
IMA Beratung
Nachhaltigkeits- AG für nachhaltige Entwicklung (UAL-AG)
indikatoren Teilnahme
Ministerium Ministerium Ministerium Ministerium Ministerium Ministerium
Ressortkoordinatoren für nachhaltige Entwicklung
Nachhaltigkeitsprüfung
Gesetzesfolgenabschätzung
Abbildung 2: Institutionen des deutschen Nachhaltigkeitsmanagementsystems (2021)
Quelle: Bundesregierung (Hrsg.) (2021): Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, Weiterentwicklung 2021, S. 70
Das Indikatorensystem ist ein Kernelement der NNS Bundesregierung (IMA NH-Indikatoren), die zentrale
bzw. DNS und hat sich seit der Vorlage der ersten Funktion und das Mitwirken des Statistischen Bundes-
Nachhaltigkeitsstrategie erheblich weiterentwickelt – amtes sowie den f achlichen Austausch mit den Bundes-
sowohl inhaltlich als auch bzgl. des eigentlichen ländern dar. Deutschland ist ein wichtiger Impuls
Prozesses seiner Entwicklung 2001/2002 und geber bezüglich der Entwicklung und Fortschreibung
Weiterentwicklung in den Folgejahren. Abbildung 2 von (nationalen) Nachhaltigkeitsstrategien – sowohl
stellt die besondere Rolle des Interministeriellen international als auch innerhalb Deutschlands auf
Arbeitskreises für Nachhaltigkeitsindikatoren der Ebene der Bundesländer und Kommunen.
7Ziel und Methodik der Analyse
Die vorliegende Analyse arbeitet den Prozess der Ent- Zur Identifizierung von wesentlichen Entwick-
wicklung bzw. der Weiterentwicklung des Indikatoren- lungsschritten des Ziel- und Indikatorensystems der
systems der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie als DNS wurden ausgewertet:
Fallbeispiel auf und leitet Lernerfahrungen (lessons
• die Nachhaltigkeitsstrategien und Fortschritts
learnt) für den internationalen Erfahrungsaustausch
berichte (2002, 2004, 2008, 2012, 2016), die
ab. Darüber hinaus können Impulse auch für die
Aktualisierung 2018, sowie die „Dialogfassung
weitere Entwicklung der DNS genutzt werden.
2021“ und die derzeit finale Fassung „Weiter
Die methodische Herangehensweise basierte im entwicklung 2021“3
ersten Schritt auf der Auswertung schriftlicher Primär-
• die sieben, von 2006 bis 2018 alle zwei Jahre
und Sekundärquellen. Die Ergebnisse wurden in
begleitend zur Nachhaltigkeitsstrategie erschei-
semistrukturierten Interviews mit ausgewählten
nenden Indikatorenberichte des Statistischen
Expert*innen (Liste der Interviewpartner*innen
Bundesamts, der achte Indikatorenbericht 2021
vgl. Anhang 8. d bzw. Leitfragen vgl. Anhang 8. e)
sowie das dazugehörige Webportal (www.sdg-
diskutiert.
indikatoren.de).
8• Strategien und Berichte einzelner Bundesressorts Begriff Ziel- und Indikatorensystem verwendet.
Wenn mit „Ziel“ ein quantitativer Zielwert bezogen
• Schriftliche Stellungnahmen von Stakeholdern
auf ein bestimmtes Zieljahr gemeint sind, wird dies
aus den Beteiligungsprozessen und Berichte aus
entsprechend dargestellt.4
dem Peer Review zur DNS
Das Gutachten wurde im Zeitraum von Mitte
• Fachliteratur und wissenschaftliche Beiträge
Oktober 2020 bis Ende Februar 2021 erstellt. Die
Auf Basis der Literaturauswertung wurden die Interviews wurden überwiegend im Januar 2021
wesentlichen Entwicklungsschritte des Ziel- und durchgeführt und anschließend ausgewertet. Durch
Indikatorensystems der DNS identifiziert und die Verzögerungen in der Finalisierung der DNS 2021
fachlich-inhaltliche Kernelemente herausgearbeitet war die Verfügbarkeit von identifizierten Interview
(u. a. Umfang des Systems und grundsätzliches partner*innen teilweise beeinträchtigt. Generell ist zu
Herangehen bei der Ableitung der gewählten Indi betonen, dass die Analyse hinsichtlich der Auswertung
katoren). Zudem wurde die Auswahl der Indikatoren, von schriftlichen Quellen, Interviewergebnissen sowie
die Zusammenarbeit der maßgeblich beteiligten der einbezogenen Perspektiven von Stakeholdern
Akteure (v. a. der Bundesressorts und des Statistischen keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebt. Die Ana-
Bundesamtes) sowie die Beteiligungsmöglichkeiten lyse soll nicht im Sinne einer wissenschaftlichen, um-
weiterer Stakeholder betrachtet. Auf dieser Basis fassenden Aufarbeitung oder gar einer abschließenden
wurden die Leitfragen für die Interviews entwickelt. Bewertung der betrachteten Prozesse und Dokumente
Im Fokus standen hierbei generealisierbare Erfahrungen verstanden werden, sondern zum Austausch über die
mit der Entwicklung und Weiterentwicklung des Prozesse und deren Weiterentwicklung anregen und
Indikatorensystems. Dieses ist bei einer Nachhaltig- hierzu erste Lernerfahrungen für den Erfahrungsaus-
keitsstrategie eng verbunden mit dem System tausch im internationalen Kontakt aufarbeiten.
qualitativer Ziele, weshalb die Studie zum Teil den
9Zentrale Entwicklungsschritte des
Indikatorensystems der nationalen
Nachhaltigkeitsstrategie
Die Nationale bzw. die Deutsche Nachhaltigkeits identischer Form, Aufmachung und Gliederungs-
strategie unterliegt einem kontinuierlichen Wandel, struktur erschienen. Seit 2016 orientierten sich
ist also als „work in progress“ zu sehen, sowohl in die Berichte dann an der neuen, an den SDGs
Bezug auf den Inhalt als auch auf das gewählte und der DNS angelehnten Darstellung, die ab
Erscheinungsbild. diesem Zeitpunkt wieder beibehalten wurde. Die
gleichbleibende Methodik und Struktur sind bei
Zunächst zum äußerlichen Erscheinungsbild
v ielen Schriftenreihen des Statistischen Bundes
und zur Struktur: Von 2002 bis 2016 variierten
amtes üblich. Ein Branding und eine Verankerung
Titel, gestalterische Darstellung, und Struktur
von Inhalten im Bewusstsein einer breiteren
nahezu von Version zu Version erheblich. Ganz
Öffentlichkeit erscheint durch eine (weitgehend)
anders verfährt dagegen das Statistische Bundesamt
einheitliche Darstellung erleichtert. Wechselnde
bei seinen „Indikatorenberichten“ zur nachhaltigen
Formate erschweren hingegen selbst fachkundigen
Entwicklung, die von 2006–2014 in nahezu
Leser*innen die Orientierung. Ohne diesen zunächst
10Vorphase mit Phase 1: Etablierung Phase 2: Phase 3: Agenda
parallelen eines spezifischen Konsolidierungs- 2030 und SDGs als
internationalen und Indikatorensystems phase ab 2006 neues Zielsystem
nationalen mit der NNS ab 2016
„Suchprozessen“ 2002/2004
•
VN-Prozess mit • Begrenztes, von • Systematischer • Weiterentwicklung
deutscher Bundesregierung und inklusiver der NNS zur DNS
Beteiligung an determiniertes aufgestellter 2016
CSD-Indikatoren- Indikatorensystem institutioneller
• Ausrichtung des
Erprobung ab 1996 mit „21 Schlüssel- Prozess
Ziel- und
•
Durch Bundes- indikatoren“ • Stärkung der Rolle Indikatorensystems
regierung getriebener • Lösung von den des Statistischen an den SDGs
Entwicklungsprozess klassischen Säulen/ Bundesamtes bei
• Überführung der
für ein nationales Dimensionen der Indikatorenent-
bisherigen
Indikatorensystem Nachhaltigkeit wicklung, -pflege
Indikatoren bei
•
Indikatorenstudien • Stattdessen: vier und -auswertung
gleichzeitiger
der Helmholtz- „Koordinaten“ • Start der Ausweitung auf 75
Gesellschaft und des Generationen- gesonderten Indikatoren (2021)
Umweltbundesamtes gerechtigkeit, Indikatorenberichte
• Intensivierung des
Lebensqualität, des Statistischen
Partizipation-
Sozialer Zusammen- Bundesamtes,
prozesses
halt sowie seither zweijährig
Internationale • Sukzessive
Verantwortung Ausweitung der
Anzahl der
Indikatoren auf 38
Abbildung 3: Phasen der Nachhaltigkeitsstrategie und des damit verbundenen
Ziel- und Indikatorensystems
Quelle: Eigene Darstellung
ä ußerlichen Aspekt überinterpretieren zu wollen, Die hier dargestellte Vorphase war für die 2002
drängen sich hier zwei Bilder auf: Zum einen, dass erstmals vorgelegte NNS strukturell und inhaltlich
die DNS noch immer ihre dauerhafte „Form“ sucht, ohne erkennbare Relevanz, zeigt aber grundsätzliche
und zum anderen, dass noch jede Bundesregierung Parallelen zu dem für das Ziel- und Indikatoren
die Strategie in ihrem jeweiligen Sinne formen und system 2015/2016 gewählten Rahmen, was im Sinne
vielleicht sogar „neu erfinden“ wollte. In diesem der Ableitung möglicher Lernerfahrungen hilfreich
Ringen um die Darstellung der Nachhaltigkeits ist und daher hier ebenfalls kurz skizziert werden soll.
strategie kommen z. T. auch Impulse zum Ausdruck, Die Agenda 21 von 1992 sah in Teil 1, Kapitel 8 die
die von beteiligten Akteuren und Interessengruppen Erarbeitung von nationalen Nachhaltigkeitsstrategien
bei den öffentlichen Konsultationen in den Ent vor, die partizipativ entwickelt werden und einen
wicklungsprozess hineingetragen wurden. gesamtgesellschaftlichen Konsens widerspiegeln
sollten (vgl. Abschnitt 8.7 der Agenda 21). In diesem
Hinsichtlich der Prozessgestaltung und der
Zusammenhang wird auch auf die Bedeutung indi
jeweiligen Ausprägung des Ziel- und Indikatoren
katorengestützter „Systeme zur laufenden Kontrolle
systems lassen sich grob vier Phasen der Nach
und Evaluierung der Fortschritte in Richtung auf
haltigkeitsstrategie unterscheiden.
eine nachhaltige Entwicklung“5 hingewiesen.
11Mit der Entwicklung und Erprobung des Indikatoren- Beteiligungsformate keinen wesentlichen Einfluss
systems wurde die 1992 von den Vereinten Nationen hatten. Dies deckt sich u. a. mit der Darstellung in
(VN) gegründete Commission on Sustainable der NNS 2002, wonach die vier vom Staatssekretärs
Development (CSD) beauftragt. Deutschland hat ausschuss für Nachhaltige Entwicklung als Leitbild
sich als eines von 22 Testländern über mehrere Jahre der Strategie entwickelten und zugrunde gelegten
an der Entwicklung und Erprobung des CSD-Indika- „Koordinaten“ Generationengerechtigkeit, Lebens-
torensystems beteiligt. Die Komplexität des Prozesses qualität, Sozialer Zusammenhalt sowie internationale
zeigt sich auch daran, dass die NNS 2002 erst Verantwortung zwar kontrovers diskutiert, aber letzt-
zehn Jahre nach der Verabschiedung der Agenda 21 endlich übernommen wurden. Diese „Koordinaten“
veröffentlicht wurde obwohl spätestens ab 1996 intensiv hatten aus Sicht der Bundesregierung letztendlich mehr
an der Entwicklung eines nationalen Indikatoren Zuspruch gefunden als die bis dahin üblicherweise
systems gearbeitet wurde. Mit dem Ziel- und genutzten Dimensionen der Nachhaltigkeit (öko
Indikatorensystem der ersten NNS 2002 beschritt logische, ökonomische und soziale Dimension analog
Deutschland aber einen grundsätzlich anderen Weg. zu den Teilen 1 und 2 der Agenda 21).7 Die Intention
Das Managementkonzept der NNS wurde v. a. auf war dabei, diese als eher abstrakt bzw. technisch
Forschungsprojekten der Helmholtz-Gemeinschaft wahrgenommenen Dimensionen besser politisch
und des Umweltbundesamtes (UBA) aufgebaut. kommunizierbar zu machen. Gleichzeitig sollte aber
Nichtsdestotrotz sind in dessen Entwicklung Er auch die integrative Betrachtung der Dimensionen
fahrungen aus dem intensiven Test-, Beratungs- und anstelle ihrer Trennung und damit verbundenem
Diskussionsprozess der CSD eingeflossen, weshalb „Silo-Denken“ gestärkt werden. Dies war in Bezug
der VN-Prozess als wichtige Vorarbeit anerkannt auf das zu wählende Indikatorensystem ein ent
werden kann.6 scheidender Aspekt, der zu intensiven Diskussionen
im IMA führte.
Von 2002 bis 2012 wurde im Rahmen der NNS
das Indikatorensystem dann kontinuierlich weiter Sehr intensiv wurden darüber hinaus auch die
entwickelt. Es ist in dem Zusammenhang ein Zeichen Schlüsselindikatoren diskutiert, die vom Rat für
institutionellen Lernens, dass bereits 2016, ein Jahr Nachhaltige Entwicklung, von Vertreter*innen der
nach Verabschiedung der Agenda 2030 und der gesellschaftlichen Gruppen und über Internet-Dialoge
SDGs, ein darauf basierendes Ziel- und Indikatoren- von einer breiteren Öffentlichkeit vorgeschlagen
system in der DNS verankert werden konnte, das wurden. Die Bundesregierung begrenzte trotz der
die bestehenden Indikatoren der NNS weitgehend vielen Vorschläge – in Übereinstimmung mit dem
berücksichtigt. Wesentlich für den Entwicklungs Rat für Nachhaltige Entwicklung – die Anzahl der
prozess des deutschen Indikatorensystems ist neben Schlüsselindikatoren weitgehend.8 Vorschläge für
dem Statistischen Bundesamt und den o. g. Beteiligten Indikatorenänderungen wurden in lediglich fünf
über Forschungsprojekte seit Mitte der 1990er Fällen von der Bundesregierung aufgenommen.
Jahre der Interministerielle Arbeitskreis Nach Diese Änderungen bestanden in der Erweiterung des
haltigkeitsindikatoren (IMA NH-Indikatoren) in seiner ersten Fassung ohnehin fachlich umstrittenen
der Bundesregierung, auf den in Textbox 1 näher Artenschutzindikators und der Aufnahme eines
eingegangen wird. zusätzlichen Indikators für die Landwirtschaft, der
auch die konventionelle Landwirtschaft abdecken
Prägend für das Ziel- und Indikatorensystem
sollte. Darüber hinaus wurde als Ergebnis des Dialog-
der NNS war zunächst die Entstehungsphase mit
prozesses zum Fortschrittbericht 2004 zudem bei drei
der ersten Nachhaltigkeitsstrategie 2002 und der
Indikatoren eine geschlechterspezifische Differen
geringfügigen Modifikation im Zuge des Fort
zierung vorgenommen.9 Auf das Indikatorensystem
schrittsberichtes 2004 (Phase 1). In den Interviews
in seiner Gesamtheit hatten die Dialogformate und
wurde das Ziel- und Indikatorensystem dieser Phase
Stellungnahmen zu den NNS 2002 und 2004 jedoch
als ein von der Exekutive vorgegebenes System
nur einen geringen Einfluss.10
beschrieben, auf das die verschiedenen Dialog- und
12Textbox 1:
Kompetenzen bündeln – Die zentrale Rolle des Interministeriellen
Arbeitskreises Nachhaltigkeitsindikatoren der Bundesregierung
Der Interministerielle Arbeitskreis Nach möglichst quantifizierte und terminierte –
haltigkeitsindikatoren der Bundesregierung Ziele zuordnen?
(IMA NH-Indikatoren) wurde 1996 für die
Gleichzeitig ist es Prämisse der Diskussionen
Koordinierung der Testphase der Vereinten
zwischen den Expert*innen im IMA, eine
Nationen zur Anwendung der Nachhaltig-
weitgehende Kontinuität bei Zielen und
keitsindikatoren der CSD in Deutschland
Indikatoren zu erhalten, um eine nachvoll-
gegründet. Seitdem liegt der Vorsitz dieses
ziehbare Erfolgskontrolle gewährleisten
IMA beim Bundesministerium für Umwelt,
zu können und die für eine nachhaltige
Naturschutz und nukleare Sicherheit
Entwicklung entscheidenden langfristigen
(BMU). Alle Ministerien und das Statistische
Trends wahrnehmbar zu machen. Zudem ist
Bundesamt sowie das Umweltbundesamt
es Zielsetzung, die Anzahl der Indikatoren
sind im IMA vertreten. Die Gruppe tagt in
weiterhin begrenzt zu halten.
unregelmäßigen Abständen anlassbezogen.
Meist werden von den Ministerien Der IMA führt seine Diskussionen entlang
Expert*innen aus den nachgeordneten einer Vielzahl von Stellungnahmen von
Behörden für Fachfragen hinzugebeten, Bürgerinnen und Bürgern, von Verbänden,
zum Teil auch Forschungsnehmer. Seit dem Rat für Nachhaltige Entwicklung, dem
den 2010er Jahren fi nden zudem immer Parlamentarischen Beirat für nachhaltige
wieder Treffen des IMA mit Vertreterinnen Entwicklung sowie aktuellen Informationen
und Vertretern der Bundesländer statt. und Vorschlägen aus den Ministerien und
deren nachgeordneten Behörden.
Seit Ende der 1990er Jahre diskutiert
der IMA gemeinsam mit dem Statistischen Der IMA übermittelt die Ergebnisse seiner
Bundesamt Fragen wie: Welche Indikatoren Beratungen in schriftlicher Form (Protokolle,
sind aussagekräftig für eine nachhaltige Tabellen) sowie mündlich durch Berichte
Entwicklung? Welche zeigen zentral die des Vorsitzes BMU an die Arbeitsgruppe
Trends für ganze Themenbereiche, sind für nachhaltige Entwicklung (UAL AG).
sogenannte „Schlüsselindikatoren“ (Durch Auf dieser Grundlage diskutiert die
die Identifikation von Schlüsselindikatoren UAL AG und entscheidet darüber welche
soll die Anzahl der Indikatoren möglichst Indikatorenauswahl und Zielfestlegungen
überschaubar gehalten werden)? Wie sieht dem Staatssekretärsausschuss zur
der richtige Mix von zustands- und hand- Entscheidung v orgelegt werden bzw.
lungsbezogenen Indikatoren aus, der Aus dem Bundeskabinett im Rahmen der
sagen über das Gesamtsystem erlaubt? vierjährlichen Fortentwicklung der
Lassen sich solchen Indikatoren politische – Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie.
13Den Beginn der Phase 2 markiert der erste Die Phase 3 wird markiert durch die „Neu
Indikatorenbericht 2006, mit dem das Statistische auflage 2016“, die als „Deutsche Nachhaltigkeits-
Bundesamt – nach den Berichten der Bundes strategie“ veröffentlicht wurde. Hierdurch sollte
regierung 2004 und 2005 – erstmals in eigener bereits mit der Bezeichnung verdeutlicht werden,
Verantwortung den Stand der Nachhaltigkeits dass die Umsetzung der Strategie nicht allein eine
indikatoren bezogen auf die Ziele der Strategie aus nationalstaatliche, auf die Bundesregierung fokussierte
dem Jahre 2002 analysierte.11 Die Indikatorenberichte Aufgabe ist, sondern, dass es sich um eine gesamt
erscheinen seither in der Regel alle zwei Jahre12 mit gesellschaftliche Herausforderung handelt. Die ebenfalls
einem einheitlichen Raster als eigenständige Pub erfolgte grundlegende Überarbeitung des Indikatoren-
likation und sind zentraler Bestandteil der Nach und Zielsystems begann bereits 2014 parallel zu den
haltigkeitsstrategien 2008 und 2012. internationalen Verhandlungen zur Agenda 2030.
Im September 2014 fasste der Staatssekretärsausschuss
Hervorzuheben ist hierbei die Schaffung einer
für nachhaltige Entwicklung den Beschluss, „(…) die
neuen und inklusiveren institutionellen Struktur zur
Nachhaltigkeitsstrategie unter Berücksichtigung der
kontinuierlichen Weiterentwicklung der Indikatoren.
Agenda 2030 in allen wesentlichen Aspekten weiter-
Ab September 2007 diskutierte der IMA NH-Indi
zuentwickeln. Auch inhaltlich gab der Staatssekretärs
katoren mit dem Statistischen Bundesamt über den
ausschuss bereits früh die Richtung vor: Schon im
Anpassungsbedarf bei den Indikatoren und Zielen.
Juni 2014 legte er für die vorliegende Strategie fest,
In die weiteren Fachdiskussionen sind laut Bundes
diese solle stärker maßnahmenorientiert angelegt
regierung zudem zahlreiche Stellungnahmen u. a. aus
sein sowie ein größeres Gewicht auf die internationale
der Bürgerschaft, von Verbänden, dem Rat für Nach-
Dimension der Nachhaltigkeit legen. Dies war auch
haltige Entwicklung (RNE), dem Parlamentarischen
eine Schlussfolgerung des Staatssekretärsausschusses
Beirat für nachhaltige Entwicklung sowie Informationen
aus der Stellungnahme internationaler Expertinnen
der verschiedenen Bundesministerien eingeflossen.
und Experten zur deutschen Nachhaltigkeitspolitik
Insbesondere auch die Dialogformate nach Veröffent-
(‚Peer Review‘).“17 Dies verdeutlicht, dass 2016 wie
lichung der Entwurfsfassung des Fortschrittsberichts im
schon 2002 der Rahmen und die Struktur des Indi
Mai 2008 trugen zu den Diskussionen bei. Basierend
katorensystems von der Bundesregierung vorgegeben
auf dem Austausch kam der IMA zu der Überzeugung,
wurden. Diese verabschiedet und verantwortet die
dass der Indikatorensatz auch noch 2008 die wesent
Nachhaltigkeitsstrategie und damit das Indikatoren-
lichen Themen einer nachhaltigen Entwicklung
system in eigener Kompetenz.
abdeckte. Trotzdem sprach sich der IMA in Einzel
fällen für Streichungen, eine Veränderung der Auf- Die Ausrichtung an der Agenda 2030 und den
schlüsselung, eine Verbesserung der Darstellung sowie SDGs als Rahmen für die DNS 2016 wird von
für die Aufnahme verbesserter und neuer Indikatoren den im Rahmen des Gutachtens interviewten
aus.13 Im Fortschrittsbericht 2012 wird im Kontext Expert*innen einhellig positiv bewertet. Insgesamt
der Stakeholder-Dialoge bezogen auf die Indikatoren gilt dies auch für die Bewertung der vorgenommenen
gesondert auch auf Abstimmungsprozesse mit den Ableitung der Indikatoren und Ziele sowie für den
Bundesländern verwiesen.14 In den Interviews, die im begleitenden Prozess. Demnach wurde durch die
Rahmen der Analyse geführt wurden, wurden die Orientierung an den SDGs für die DNS eine breitere
Mitwirkungsmöglichkeiten und der Einfluss der Aufmerksamkeit und Unterstützung erreicht als dies
Bundesländer jedoch noch als nicht ausreichend bisher mit den Zielen der Nationalen Nachhaltigkeits-
beschrieben.15 Im Ergebnis der Überarbeitungs strategie möglich war. Neben der Bundesregierung
prozesse des Indikatorensystems stieg die Anzahl der haben auch zahlreiche Bundesländer und eine
Indikatoren 2008 auf 35 und dann 2012 auf 38 Indi- wachsende Zahl von Kommunen ihre Nachhaltig-
katoren; die Anzahl der sogenannten „Nachhaltigkeits keitsstrategien und -berichte bzw. Indikatorensysteme
postulate“16 blieb unverändert bei 21. (auch bzgl. Darstellung und Kommunikation) an
14den SDGs ausgerichtet.18 Bei aller auf die verschiedenen Dies dürfte zwar nicht für jede individuelle oder
Ebenen bezogenen Unterschiedlichkeit erhöht die partikulare Stellungnahme möglich sein, wurde
Bezugnahme auf den gemeinsamen Rahmen der aber von den in die Analyse einbezogenen Inter
SDGs die Sichtbarkeit der Nachhaltigkeitsziele und viewpartner*innen zumindest für die Beiträge
-strategien und verstärkt wechselseitig die Wahr politisch bedeutender Stakeholder wie den
nehmung im öffentlichen Bewusstsein im Sinne Bundesländern, zivilgesellschaftlichen Verbänden
des von der Bundesregierung postulierten „Gemein- und Zusammenschlüssen oder Wissenschafts
schaftswerks Nachhaltigkeit“. einrichtungen als nachvollziehbare Erwartungs
haltung formuliert. Mit der „Neuauflage 2016“ und
Die Neuausrichtung der DNS an der Agenda
der „Dialogfassung 2021“ der DNS verbindet sich
2030 und den 17 Globalen Nachhaltigkeitszielen wur-
in den Interviews auch bezüglich dieser Aspekte der
de in den Interviews nicht nur als sinnvoll, sondern
Eindruck eines „Neustarts“. Für die derzeitige Strategie-
zum Teil auch als „alternativlos“ beschrieben. Der im
umsetzung lässt sich daraus folgern, dass die Agenda
Vergleich zu den Millennium Development Goals
2030 ein Momentum entfaltet hat, das weiter
(MDG) wesentlich breitere, an die Agenda 21
genutzt werden kann.
a nknüpfende Ansatz der Agenda 2030 und der
SDGs bietet in diesem Sinne einen geeigneteren Mit der Weiterentwicklung des Indikatoren
Bezugsrahmen für den Dialog mit den zivilgesell- systems der DNS wurde in der Folge auch die Rolle
schaftlichen Akteuren aus dem gesamten Spektrum des Statistischen Bundesamtes neugefasst und aus
nachhaltiger Entwicklung, während die MDGs hier geweitet. Mit der Aktualisierung der Deutschen
eher eine Segmentierung der Akteurslandschaft Nachhaltigkeitsstrategie durch das Bundeskabinett
befördert hatten. Die Ausrichtung der DNS an im November 2018 wurde das Statistische Bundesamt
den SDGs hat somit wesentlich dazu beigetragen, damit beauftragt, den deutschen Beitrag zur konkreten
die politische Bedeutung und die Wahrnehmung der Messung der globalen Indikatoren mit eigenen Daten
Nachhaltigkeitsstrategie bei den nichtstaatlichen und aus der amtlichen Statistik zu stützen und die Integration
subnationalen Akteuren zu erhöhen. Die Gründe von Daten anderer Behörden zu koordinieren.19
hierfür sind vielschichtig. In den Interviews wurden
Ob sich dies künftig stabilisierend auf die
dazu u. a. folgende Gründe angeführt: erstens, dass
Auswahl von Indikatoren und der mit ihnen ver
die Positionierung der NNS als „Solitär“ ohne
bundenen strategischen Betrachtungsebene sowie
unmittelbar erkennbaren Bezug zu den Strategien
auf den Umfang und die Zusammensetzung des
der Länder und Kommunen im Sinne einer Gesamt
Indikatorensystems auswirken wird, lässt sich derzeit
strategie und eines wirksamen Mehrebenenansatzes
noch nicht beurteilen. In der bisherigen Entwicklung
kaum wirksam war, zweitens, dass die Verbindlichkeit
hat die Anzahl der Indikatoren nahezu mit jeder
der postulierten Ziele bisher als unzureichend wahr
Version der Nachhaltigkeitsstrategie weiter zuge
genommen wurde, und drittens, dass eine Frustration
nommen, wenngleich die Konstanz und Begrenzung
bei den Akteuren über eine als weitgehend folgenlos
der Anzahl an Indikatoren in den Diskussionen des
wahrgenommene Partizipation an dem Gesamt
IMA eine wichtige Rolle spielt. Während die erste
prozess aufgetreten war. Vor allem der letztgenannte
NNS 2002 zunächst mit „21 Schlüsselindikatoren
Punkt zeigt, dass Dialog- und Partizipationsprozesse
für das 21. Jahrhundert“20 gestartet war, beinhaltete
für die Teilnehmenden erkennbaren Einfluss auf das
die letzte „Nationale“ Nachhaltigkeitsstrategie 2012
Ergebnis haben und zumindest mit einem Feedback
38 Indikatoren. Mit der grundlegenden Umstellung
verbunden werden müssen, durch das nicht nur
auf die „Deutsche“ Nachhaltigkeitsstrategie und die
deutlich wird, welche Eingaben nicht berücksichtigt
SDGs als neuen Rahmen erhöhte sich die Anzahl der
wurden (was derzeit in den NNS/DNS vielfach zu-
Indikatoren 2016 deutlich auf 63 und ist dann mit
mindest summarisch schon dargestellt wird), sondern
der „Aktualisierung 2018“ und der „Weiterentwick-
möglichst auch, warum bestimmte Forderungen bei
lung 2021“ jeweils noch einmal leicht auf derzeit
der Weiterentwicklung nicht berücksichtigt wurden.
1575 Indikatoren gestiegen (siehe auch Anhang 8. c weckt Zweifel daran, ob es sich hier um einen
für eine Übersicht der Indikatoren). Schlüsselbereich bzgl. der Nachhaltigkeit in Städten
und Gemeinden von nationaler Bedeutung handelt.
Der stetige Zuwachs an Indikatoren wird zum
In den Kategorien der Wirkungsanalyse handelt es
Teil sehr kritisch gesehen. So wurde in den im Rah-
sich hierbei um einen an den monetären Input ge
men der Studie geführten Interviews z. T. angemerkt,
koppelten Output-Indikator auf Projektebene, der
dass aus dem kontinuierlichen Aufwuchs an Indikato-
selbst für diese Ebene als ein eher schwacher Indikator
ren keine klare Strategie oder die Setzung strategi-
anzusehen wäre, da er keine Aussagen über die
scher Themenfelder erkennbar wären. Zudem wurde
Nutzung (Outcome) und erst recht nicht über die
insbesondere in Bezug auf Indikatoren, deren Aussa-
dadurch erzielten Wirkungen (Impact) zulässt.
gekraft limitiert erscheint, die Sorge geäußert, dass
das Indikatorensystem in Teilbereichen „zerfasert“ Dem Anspruch an wirkungsbezogene Indikatoren,
und dadurch die Relevanz des Gesamtsystems für der grundsätzlich an ein nationales Indikatorensystem
eine gesamtgesellschaftliche Steuerungsfunktion nicht zu stellen ist, genügen solche monetären Messgrößen
immer klar erkennbar sei. Genannt wurden in in der Regel nicht. Sie können allenfalls kurzfristig
diesem Zusammenhang unter anderem die Indi als „Platzhalter“ dienen, um bestimmte Schlüssel
katoren „Anzahl der in betroffenen Weltregionen themen in der Nachhaltigkeitsstrategie auch innerhalb
durchgeführten Projekte zur Sicherung, Registrierung des Indikatorensystems frühzeitig zu verankern.
und Zerstörung von Kleinwaffen und leichten Waffen Wirkungsorientierte Indikatoren erfordern, ins
durch Deutschland“ (Indikator 16.2) und die „Anzahl besondere, wenn sie die globale Dimension berück-
der Mitglieder des Textilbündnisses“ (Indikator 8.6). sichtigen sollen, wie im Kontext der SDGs von
Die von den Expert*innen geäußerten Kritikpunkte vielen Expert*innen gefordert, mitunter hohen
lassen sich an einem weiteren Beispiel verdeutlichen, Forschungsaufwand, entsprechende Investitionen
dem 2021 neu aufgenommenen Indikator 11.4 zur und zeitlichen Vorlauf. So hat das Bundesministerium
„Anzahl der Objekte bei der Deutschen Digitalen für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit
Bibliothek“.21 Welche politischen oder fachlichen (BMU) über viele Jahre gemeinsam mit dem Statisti-
Erwägungen zur Aufnahme dieses neuen Schlüssel schen Bundesamt und weiteren Partnern Vorhaben
indikators im Bereich des SDG 11 – Nachhaltige durchgeführt, um Koeffizienten für die Input-/Output-
Städte und Gemeinden – geführt haben, lässt sich aus Tabellen der Umweltökonomischen Gesamtrechnungen
den vorliegenden Informationen nicht rekonstruieren. entwickeln zu lassen, aus denen sich etwa die Gesamt
Wie in der DNS 2021 ausgeführt, steht die steigende rohstoffproduktivität oder die globale Umwelt
Anzahl der Objekte bei der Deutschen Digitalen inanspruchnahme des privaten Konsums abschätzen
Bibliothek in unmittelbarem Zusammenhang mit lassen. Die Komplexität und Langwierigkeit des
einem gemeinschaftlichen Bund-Länder-Digitali Unterfangens zeigt sich auch daran, dass bei vier von
sierungsvorhaben – für den Aufbau dieser Digitalen sechs sogenannten Prüfindikatoren, die mit der DNS
Bibliothek haben Bund und Länder demnach von 2016 zur Entwicklung beauftragt worden waren, die
2011–2020 gemeinsam je 15,1 Mio. € aufgewendet.22 Entwicklung und Prüfung für die DNS 2021 noch
Bereits die vergleichsweise geringe Summe von nicht abgeschlossen werden konnte.23
durchschnittlich drei Millionen Euro pro Jahr
16Zugeschriebene Funktion und
angemessener Umfang von
Indikatorensystemen der nationalen
Nachhaltigkeitsstrategien
Auf nachhaltige Entwicklung bezogenen Indikatoren mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung, vor allem
und Indikatorensystemen, einschließlich der mit ihnen folgende Funktionen für das Ziel- und Indikatoren-
verbundenen Ziele, können verschiedene Funktionen system der Nachhaltigkeitsstrategie gesehen:
zugewiesen werden, die jeweils in unterschiedlicher
• politische Steuerungsfunktion,
Weise erfüllt oder verfehlt werden können. In den
Interviews wurde nach den jeweiligen Erwartungen • Rechenschafts- bzw. Berichtsfunktion,
an das Indikatoren-Setting der NNS/DNS gefragt,
• Kommunikationsfunktion.
um die Antworten entsprechend einordnen zu können.
Es werden weitgehend übereinstimmend, wenngleich
17Bereits in der ersten NNS 2002 werden seitens der Indikatorendarstellung wird eine Besonderheit
der Bundesregierung Indikatoren und Ziele (neben des Flächenindikators stärker betont als in den
den „Managementregeln“ und dem Monitoring) als früheren Nachhaltigkeitsstrategien: Das Erreichen
eines der drei Kernelemente des Managementkon- des 30-Hektar-Ziels – vor allem in der städtebaulichen
zepts für nachhaltige Entwicklung dargestellt. Dabei Praxis – ist in erster Linie eine Aufgabe der Länder
wird vor allem auf die Steuerungs- und Berichts und Kommunen.25
funktion verwiesen.
Hinsichtlich der Kommunikation haben der
Mit dem Fortschrittsbericht 2012 wird zusätzlich Indikator und der gesetzte Zielwert den Vorteil, dass
die Kommunikationsfunktion betont, allerdings sie eine komplexe, von vielen Faktoren abhängige
verbunden mit einem Hinweis auf die nur beschränkten Problematik gut veranschaulichen.26 Dass der Indikator
fachlichen Zuständigkeiten des Bundes in Bezug auf zur Flächeninanspruchnahme in den Fortschritts
die Umsetzung der einzelnen Indikatoren und Ziele. berichten 2008 und 2012 jeweils mit einer Wolke,
Als Kommunikations- und Diskussionsinstrument in der DNS 2016 dann aber mit einer Sonne versehen
können sich Nachhaltigkeitsindikatoren jedoch nicht wurde (also mit einer um gleich zwei Bewertungs
nur auf Bereiche beschränken, die einer Gestaltungs- stufen besser ausfallenden Bewertung, obwohl der
möglichkeit durch die Bundesregierung unterliegen.24 für 2014 ausgewiesene Wert mit 69 ha/Tag um mehr
Zur Stärkung der Kommunikationsfunktion wurde als das Doppelte über dem ursprünglich 2020 zu
bereits mit dem Fortschrittsbericht 2008 eine vier erreichenden Zielwert lag), liegt nicht zuletzt darin
stufige Wettersymbolik eingeführt (Sonne, Sonne/ begründet, dass das Zieljahr auf 2030 gesetzt wurde.
Wolke, Wolke, Gewitterwolke), welche die Entwick- Hierdurch wird die Erreichung des Zielwertes bei
lung der jeweiligen Indikatorenwerte bezüglich des kontinuierlicher Fortschreibung der bisherigen Trends
Zielerreichungsgrades veranschaulichen soll. Damit schon rein rechnerisch auch ohne zusätzliche Maß-
ist auch eine Vereinfachung komplexer Sachverhalte nahmen wahrscheinlicher als vorher.
verbunden.
Dies verweist auf einen generellen Kritikpunkt
In einigen Interviews wurde in diesem Kontext an den Nachhaltigkeitsstrategien der Bundesregierung
insbesondere auf die Zielsetzungen zu klima- und bzgl. ihrer Wirkmächtigkeit, der nahezu überein
energiebezogenen Indikatoren, sowie auf das soge- stimmend in allen Interviews, aber auch in vielen
nannte „30-Hektar-Ziel“ für den Indikator zum der schriftlichen Stellungnahmen aus den einzelnen
täglichen Anstieg der Siedlungs- und Verkehrsfläche Dialogphasen zum Ausdruck gebracht wurde.
hingewiesen. Dieser Zielwert, der nach den Vor Rechenschafts- bzw. Berichtsfunktion und Steuer
stellungen der damaligen Bundesregierung bis 2020 ungsfunktion sind eng miteinander verbunden. Mit
erreicht werden sollte (bei einem Ausgangsniveau der Rechenschafts- und Berichtsfunktion verbindet
von rd. 130 ha/Tag in 1999/2000) hatte mit der Auf- sich die Erwartung, dass durch die Indikatoren über
nahme in die erste NNS 2002 eine vergleichsweise den Stand der Umsetzung und die Trends der für die
breite öffentliche und politische Diskussion ausgelöst Nachhaltigkeit des Landes strategisch wesentlichen
und befördert, die u. a. dazu führte, dass der Zielwert Entwicklungen berichtet sowie über Defizite und
auf einzelne Bundesländer heruntergebrochen und Fehlentwicklungen Rechenschaft abgelegt wird.
in Landesstrategien aufgenommen wurde (z. B. als Durch die Verbindung mit den gesetzten indikatoren-
5-Hektar-Ziel in Nordrhein-Westfalen). In der DNS bezogenen Zielwerten wird so im Sinne der Steuerung
2016 ist der Darstellung der einzelnen Indikatoren im der politische Handlungsbedarf verdeutlicht. Im Ideal
Sinne eines stärkeren Steuerungsansatzes auch erstmals fall sind den Indikatoren jedoch nicht nur die zur
unmittelbar eine Darstellung der Aktivitäten der Zielerreichung vorgesehen Maßnahmen zugeordnet,
Bundesregierung zugeordnet, wobei zwischen bishe sondern auch ein Überprüfungsmechanismus (ggf.
rigen Maßnahmen und weiteren geplanten Maß mit Zwischenzielen), der bei absehbarem Nicht-
nahmen unterschieden wird. Durch diese Ergänzung Erreichen der Zielwerte zu Korrekturmaßnahmen
18führt. Im Sinne der Transparenz und um den gesetzten 1. Energiewende und Klimaschutz
Zielen gegenüber allen relevanten Akteuren mehr
2. Kreislaufwirtschaft
Nachdruck zu verleihen, können diese zusätzlichen
Maßnahmen bereits vorher festgeschrieben werden 3. Nachhaltiges Bauen und Verkehrswende
(vgl. hierzu auch das Fallbeispiel in Kapitel 5).27
4. Nachhaltige Agrar- und Ernährungssysteme
Hinsichtlich der erforderlichen Anzahl der Indi-
5. Schadstofffreie Umwelt
katoren und Ziele des Indikatorensystems der DNS
ergaben die Interviews keine einheitliche Einschätzung. 6. Menschliches Wohlbefinden und Fähigkeiten,
So erscheint der derzeitige Umfang mit über 70 Indi- soziale Gerechtigkeit
katoren einigen der Expert*innen für ein nationales
Besonderes Augenmerk muss laut Einschätzung
System besser geeignet als die „21 Indikatoren für das
der interviewten Expert*innen auf diesen sechs Trans-
21. Jahrhundert“ der ersten Fassung von 200228. Für
formationsbereichen und den zugeordneten Indikato-
andere birgt der anhaltende Aufwuchs der Anzahl
ren und Zielen liegen, die für die nächsten Jahre als
an Indikatoren das Risiko einer zunehmenden Über-
prioritär identifiziert und laut Bundesregierung unter
ladung und eines zu starken technokratischen Anstrichs
anderem vom Rat für Nachhaltige Entwicklung, der
des Systems. Hervorgehoben wurde jedoch einheitlich
Wissenschaftsplattform Nachhaltigkeit 2030 sowie
in allen Interviews, dass nicht der Umfang des Indika-
dem deutsche Sustainable Development Solution
torensystems für dessen Qualität maßgeblich sei,
Network (SDSN) angeregt wurden.29 In der im März
sondern die strategische Auswahl, die Fokussierung
2021 verabschiedeten finalen DNS-Fassung „Weiter-
auf wesentliche Transformationsbereiche, die an
entwicklung 2021“ wurde diesen Forderungen als
gemessene Reaktion auf festgestellte Handlungs
Ergebnis des Dialogprozesses auch in der Darstellung
bedarfe und die sichtbaren Wechselwirkungen und
noch deutlicher Rechnung getragen.30
Zielkonflikte, sowie das Zusammenwirken der ver-
schiedenen Maßnahmen. So umfasst die DNS 2021
die folgenden Transformationsbereiche:
19Der Prozess der Weiterentwicklung
des Indikatorensystems und
indikatorenbezogener Ziele im Kontext
einer sich ausdifferenzierenden
Nachhaltigkeitsarchitektur
Der Prozess der Weiterentwicklung des Ziel- und wird die Weiterentwicklung der Nachhaltigkeits
Indikatorensystems der NNS/DNS kann nicht isoliert strategie als ein kontinuierlicher Verbesserungsprozess
betrachtet werden, sondern er ist integraler Bestand- wahrgenommen. Dies deckt sich auch mit den zentralen
teil des Prozesses zur Weiterentwicklung der Nach Aussagen des Peer Reviews 2018. Die Verabschiedung
haltigkeitsstrategie und des Nachhaltigkeitsmanage- der Agenda 2030 und der SDGs durch die Vereinten
ments der Bundesregierung. In den Interviews wie Nationen im Jahr 2015 stellt in diesem Prozess eine
auch in zahlreichen schriftlichen Stellungnahmen entscheidende Wegmarke dar. Die elf Empfehlungen
20des Peer Review 201831 haben zwar alle einen gewissen • Zu jedem der 17 SDGs wird mindestens ein indi-
Bezug zum Indikatoren- und Zielsystem der Deutschen katorengestütztes, quantifiziertes Ziel formuliert.
Nachhaltigkeitsstrategie, einige stehen jedoch besonders
• Jedem Indikator ist nun jeweils unmittelbar eine
mit diesem in Verbindung und s piegeln sich in ähnlicher
Darstellung der Aktivitäten der Bundesregierung
Form auch in den Expert*innen-Interviews wider:
zur Zielerreichung mit den bisherigen Maßnahmen
• Die institutionelle Architektur zur Umsetzung und den geplanten weiteren Maßnahmen zuge-
der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie effektiver ordnet.
gestalten (Empfehlung 2).
• Die globalen Bezüge sollen auch dadurch stärker
• Die eigenen Ziele ehrgeiziger setzen zum Ausdruck kommen, dass die Maßnahmen
(Empfehlung 3). auf drei Ebenen dargestellt werden: Maßnahmen
mit Wirkungen in Deutschland, Maßnahmen
• Die Bundesregierung sollte ihre zentrale Koor
durch Deutschland mit weltweiten Wirkungen,
dination stärken und gravierende Abweichungen
Maßnahmen mit Deutschland, etwa im Rahmen
von den selbst gesteckten Zielen entschieden
der internationalen Zusammenarbeit.32
angehen (off track indicators). (Empfehlung 5)
• Die Dialogformate wurden ausgeweitet, die Mit-
• Parlament: Eine stärkere parlamentarische
wirkung der gesellschaftlichen Akteure wird über
Kontrolle ist notwendig. (Empfehlung 6)
die Wissenschaftsplattform Nachhaltigkeit 2030,
• Die Kommunikation auf einen neuen Stand die Dialoggruppe und das Forum Nachhaltigkeit
bringen. (Empfehlung 8) ermöglicht (s. hierzu auch Abbildung 1). Seit 2018
wird die Dialoggruppe bereits in die Vorbereitung
• Indikatoren: Budgets für und Aktivitäten zum
des Staatssekretärsausschusses eingebunden.33
Monitoring erweitern. (Empfehlung 10)
• Die 2017 erfolgte Einführung der Ressortkoor
Mit der Neuauflage 2016 und der Weiterent-
dinator*innen für nachhaltige Entwicklung
wicklung zur Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie, der
(möglichst auf Abteilungsleitungsebene) soll die
Aktualisierung 2018 sowie der DNS 2021 sind grund-
ressortübergreifende Zusammenarbeit verbessern.34
legende und sehr weitreichende unmittelbare und
mittelbare Veränderungen des Indikatorensystems • Sogenannte „Ressortberichte“ sollen zur Stärkung
verbunden: der systematischen Umsetzung der gesetzten Ziele
beitragen.35
• Die 17 Globalen Nachhaltigkeitsziele bilden nun
den international einheitlichen Rahmen zur Vor diesem Hintergrund wird von den im
Ableitung der Indikatoren und lösen die vier ahmen des Gutachtens interviewten Expert*innen
R
„Koordinaten“ Generationengerechtigkeit, die formale, konsequent weiterentwickelte Nachhaltig-
Lebensqualität, Sozialer Zusammenhalt und keitsarchitektur als insgesamt positiv gewürdigt. Auch
Internationale Verantwortung und die ihnen die Verortung der Prozesssteuerung im Bundeskanz-
zugeordneten 21 Nachhaltigkeitspostulate ab. leramt wird grundsätzlich positiv bewertet. Die
Ausstattung (finanziell, personell, politische Veranke-
• Die Anzahl der Indikatoren wurde 2016 auf
rung) wird jedoch überwiegend als für die Komplexi-
63 Indikatoren deutlich ausgeweitet, die Zielwerte
tät und Bedeutung der Aufgabe noch nicht ausreichend
wurden, soweit vorhanden, weitgehend einheitlich
angesehen. Zudem wird auf die Schnittstelle zwischen
auf das Zieljahr 2030 hin formuliert (z. T. bei
der Steuerung der Nachhaltigkeitsstrategie als
unveränderter Zielsetzung des früheren Zieljahres
Gesamtprozess sowie der Weiterentwicklung der
2020).
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