Die Zukunft der internationalen Mobilität - Einleitung - Stiftung ...
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NR. 10 FEBRUAR 2022 Einleitung Die Zukunft der internationalen Mobilität Warum eine Debatte über multilaterale und digitale Lösungen geführt werden muss, die einen Ausschluss des Globalen Südens von Reisemöglichkeiten verhindern können Steffen Angenendt / Karl Steinacker Die Covid-19-Pandemie hat den internationalen Reiseverkehr stark reduziert. Die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und menschlichen Folgen der Grenzschließungen und Reisebeschränkungen lassen sich noch nicht vollständig abschätzen, sind aber gewaltig. Die Gräben zwischen Staaten des Globalen Nordens, die Reisen kontrollie- ren und unregulierte Mobilität unterbinden wollen, und des Globalen Südens, die mehr legale Mobilität für ihre Bürgerinnen und Bürger einfordern, werden tiefer. Reisefreiheit ist ein begehrtes Gut, zu dem alle Zugang haben sollten, sowie Gegen- stand politischer Verhandlungen. Unilaterale Bestimmungen sollten durch internatio- nale Vereinbarungen, bei dem sich Staaten auf gemeinsame Regeln und Verfahren für ein Vertrauenssystem einigen, ergänzt oder aufgehoben werden. Derweil sollten die Staaten ihre Visaverfahren modernisieren und digitale Identifikationssysteme aufbauen, die Vertrauen schaffen. Das gilt auch für Deutschland, zumal die Regierungs- koalition beschlossen hat, die Visavergabe zu beschleunigen. Viele Bürger und Bürgerinnen der Europäi- Internationale Bemühungen um schen Union (EU) müssen inzwischen ihren »intelligente« Grenzen Impfpass vorzeigen, wenn sie ein Flugzeug besteigen oder eine Grenze passieren. Der Diese Sicherheitsmaßnahmen der USA Nachweis des Impfschutzes als Zugangs- beinhalten neue Sicherheitsstandards für voraussetzung ist nicht neu; bei Reisen in Reisedokumente, die systematische Erfas- tropische Länder ist zum Beispiel seit langem sung von Fluggastdaten (PNR), die Einfüh- eine Gelbfieberimpfung erforderlich, die rung einer elektronischen Einreiseerlaubnis bislang mithilfe des gelben Impfpasses belegt (ESTA), ein Ein- und Ausreiseregister (EES) wird. An Bedeutung gewinnt jedoch die mit biometrischen Visa sowie ein Screening- elektronische Dokumentation, etwa in Form System, um die Einreise von Terrorismus- von Smartphone-Apps – und das nicht nur verdächtigen zu verhindern. Um dennoch im Fall von Impfungen. Reisende nach Nord- das Reisen zu erleichtern, haben die USA amerika kennen solche Systeme, die nach die »Trusted Traveller Programs« ins Leben den Attentaten vom 11. September 2001 als gerufen. Hierzu gehört unter anderem das »Smart Borders Initiative« eingeführt wurden. »Global Entry«-Programm, bei dem vorge-
prüfte Reisende, die nach Ansicht der Be- internationaler Migrantinnen und Migran-
hörden nur ein geringes Sicherheitsrisiko ten blieb bis Mitte 2020 deutlich hinter vor-
darstellen, ihre Überprüfungsinterviews herigen Schätzungen zurück, und weltweit
nun auch nach der Ankunft absolvieren dürfte die Pandemie deren Gesamtzahl um
können. Die Teilnehmenden dieses Pro- 2 Millionen reduziert haben.
gramms können – ebenso wie Personen Durch solche Reisebeschränkungen dro-
mit US-Staatsbürgerschaft oder im Besitz hen neue Verwerfungen und eine weitere
einer Greencard – zudem das »PreCheck«- Vertiefung der Gräben zwischen dem Globa-
Programm nutzen, das Sicherheitsüber- len Norden und dem Globalen Süden: Der
prüfungen an US-Flughäfen beschleunigt. (legitime) Wunsch, die Bevölkerung in
Die USA sind bei den Bemühungen um den Industrieländern vor Infektionsrisiken
»intelligente« Grenzen zweifellos Vorreiter; zu schützen, kann zu einer pauschalen
aber seit 2008 treibt die EU-Kommission Schlechterstellung und Diskriminierung von
ein eigenes Visa-Informationssystem voran, Menschen aus Ländern führen, die nicht die
das mit biometrischen Daten arbeitet, sowie Mittel haben, ihre Bevölkerung so schnell
ein Ein- und Ausreiseregister und ein System zu impfen, wie die Länder des Globalen
für Fluggastdaten. 2022 soll das European Nordens es trotz aller Schwierigkeiten ver-
Travel Information and Authorization Sys- mögen. Zudem wollen auch Regierungen
tem (ETIAS) zur Verfügung stehen. Ähnlich von Entwicklungsländern ihre Bevölkerung
wie das US-amerikanische ESTA soll es der vor Infektionsrisiken schützen. Sie haben
Sicherheitsüberprüfung für Reisende aus jedoch weniger Möglichkeiten dazu – vor
derzeit über 60 Staaten dienen, die kein allem wegen des mangelhaften Zugangs zu
Visum für den Schengen-Raum brauchen. Impfstoffen.
In Kürze soll außerdem das elektronische Im Kontext der Pandemie erweisen sich
Entry-Exit-System (EES) in Betrieb genom- Fragen der Legitimität der Mobilitätskont-
men werden, das die Reisebewegungen von rollen als besonders dringlich. Vor diesem
Drittstaatsangehörigen an den Schengen- Hintergrund sind die jüngsten Reform-
Außengrenzen automatisch überwachen vorschläge zu den Schengen-Vorschriften
wird. Mit diesem IT-System sollen Ein- und als ambivalent zu bewerten, mit denen die
Ausreisen abgeglichen und potenzielle Visa- EU bei einer Pandemie gemeinschaftliche
Overstayer erfasst werden. Dazu werden Einreiseverbote verhängen will: Die ange-
bei der Ersteinreise in den Schengen-Raum strebte Formalisierung könnte Einreisever-
Datensätze über die Einreisenden angelegt, bote verstetigen, aber auch Begründungen
einschließlich biometrischer Daten. für diese erzwingen.
Die öffentliche Gesundheit hat im inter-
nationalen Mobilitätsmanagement jahr-
zehntelang nur eine geringe Rolle gespielt. Die Visavergabe als Kern der
Das hat sich durch die Covid-19-Pandemie internationalen Mobilität
und durch Eindämmungsmaßnahmen wie
die Ausweisung von Hochrisiko- und Virus- Im Mittelpunkt der internationalen Mobili-
variantengebieten auf unabsehbare Zeit tät steht die Visavergabe. Sie dient primär
geändert. Insgesamt ist die internationale der Regelung von touristischen wie geschäft-
Mobilität im Zuge der Corona-Pandemie lichen Reisen, aber ebenso von Aufenthalts-
stark eingebrochen: 2019, im Jahr vor der zwecken wie der Arbeitsmigration, dem
Pandemie, hatte die globale Luftfahrt- Familiennachzug und der Schutzsuche. Um
industrie noch mehr als 4,5 Milliarden Pas- unerwünschte Zuwanderung zu verhindern,
sagiere befördert. Im ersten Jahr der Pande- verfolgen die EU-Staaten und viele andere
mie wurden weltweit mehr als 108.000 Zielländer eine parallele Strategie: Einer-
Covid-19-bedingte Reisebeschränkungen seits greifen sie zu unilateralen Regulierungs-
verfügt. Die Zahl der Flugpassagiere nahm maßnahmen und setzen Kontrolltechno-
um 60 Prozent ab. Auch die Zahl neuer logien ein, andererseits versuchen sie, die
SWP-Aktuell 10
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2Herkunftsländer mit politischem Druck dazu Pässe erlauben in der Regel visumfreies Ein-
zu bewegen, bei der Reduzierung der irregu- reisen nur in 20 bis 25 Prozent der Staaten,
lären Migration mit ihnen zusammenzu- meist lediglich in afrikanische Nachbar-
arbeiten. Inzwischen machen jedoch viele länder.
Herkunftsländer eine Kooperation bei der Ayelet Shachar, ehemalige Direktorin des
Steuerung der Migration davon abhängig, Max-Planck-Instituts zur Erforschung multi-
dass ihre Forderungen nach einer erleich- religiöser und multiethnischer Gesellschaf-
terten internationalen Mobilität etwa durch ten in Göttingen, weist mit ihrer These zur
gebührenfreie Visa oder durch generelle »birthright lottery« auf die Privilegien und
Visafreiheit für ihre Bürger ernst genommen Benachteiligungen hin, die aus dem Erwerb
und erfüllt werden – wie beispielsweise einer Staatsangehörigkeit resultieren. Sie
die Türkei. Sie drängt seit langem auf Visa- argumentiert, der Erwerb der politischen
freiheit mit der EU und verknüpft diese Mitgliedschaft heutzutage entspreche dem-
Forderung immer wieder mit der Drohung, jenigen von Privateigentum in alten Zeiten.
die Zusammenarbeit bei der Migrations-
steuerung einzustellen.
In den Botschaften und Konsulaten der Ordre Public oder strukturelle
EU-Mitgliedsländer wurden im Jahr 2020 Diskriminierung?
circa 3,5 Millionen Anträge auf Schengen-
Visa für Aufenthalte von bis zu drei Mona- In der EU bestimmt die Visum-Verordnung
ten gestellt, ein deutlicher pandemiebeding- von 2001, dass die Visumpflicht als Standard-
ter Rückgang gegenüber 2019, als es etwa mechanismus des EU-Mobilitätssystems zu
17 Millionen Anträge waren. Von den 2020 verstehen ist und eine eventuelle Befreiung
eingereichten Anträgen wurden ungefähr davon nur eine einseitig gewährte Aus-
85 Prozent genehmigt, etwas weniger als im nahme und ein Privileg bedeutet. Die zu-
Jahr 2019 (88 Prozent). Allerdings lagen die letzt im Sommer 2021 überarbeitete Fassung
Ablehnungsraten für Anträge aus einigen der Verordnung führt zudem aus, dass jede
Herkunftsgebieten weitaus höher, insbeson- Art von Missbrauch der Visumbefreiung be-
dere aus Afrika südlich der Sahara. Und kämpft werden muss, »sofern die betreffen-
auch diese Zahlen bieten nur ein unvoll- den Personen eine Gefahr für die öffent-
ständiges Bild der blockierten Mobilität, liche Ordnung (›ordre public‹) und die innere
denn sie berücksichtigen nur die bearbeite- Sicherheit des betroffenen Mitgliedstaates
ten Visumanträge; die vielen Fälle abge- darstellen«. Bei mangelhafter Kooperation
brochener oder wegen Aussichtslosigkeit der Herkunftsländer kann die Visabefrei-
erst gar nicht gestellter Visaanträge werden ung ausgesetzt werden. Hierfür werden
in den Statistiken nicht erfasst. Schwellenwerte wie etwa die folgenden defi-
Ganz anders sieht die Mobilität für niert: wenn das betreffende Herkunftsland
Deutsche aus: Deutsche Reisende stehen im mehr als die Hälfte der EU-Rückübernahme-
weltweiten Passport-Ranking ganz oben, sie ersuchen ablehnt oder wenn weniger als
haben hervorragende Reisemöglichkeiten 4 Prozent der Asylanträge aus diesem Land
und Zugang zu fast allen Staaten, ohne Visa- anerkannt werden.
prozeduren durchlaufen zu müssen. So Die Verordnung enthält den Hinweis,
liegt Deutschland im Henley Passport Index dass ein höherer Migrationsdruck verhin-
derzeit weltweit auf Platz 2, gemeinsam mit dert werden soll, und es ist offensichtlich,
Südkorea; seine Bürger und Bürgerinnen dass die EU-Staaten das europäische Mobi-
können in 190 Staaten visumfrei einreisen. litätsregime als Instrument der Migrations-
Höhere Bewertungen hatten nur die Pässe steuerung betrachten. Auch der 2009 in
von Singapur und Japan (192 Staaten). Men- Kraft getretene und zuletzt 2019 novellierte
schen aus afrikanischen, nahöstlichen und Schengen-Visakodex erlaubt es, die Visa-
südasiatischen Ländern haben es im Ver- vergabe als Instrument zu nutzen, um gute
gleich dazu deutlich schwerer: Afrikanische
SWP-Aktuell 10
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3Kooperation bei der Rückübernahme zu be- mente vonnöten: Zum einen multilateral
lohnen bzw. mangelnde zu sanktionieren. ausgehandelte Zielvorgaben, Strategien und
Für Nanjala Nyabola, eine Publizistin aus Verfahren, zum anderen digitale Technolo-
Kenia, die im Mai 2019 im Auswärtigen gien, die Mobilität erleichtern – aber kein
Amt in Berlin eine der Eröffnungsreden der Selbstzweck sein dürfen, sondern politi-
»Future Affairs«-Konferenz zum digitalen schen Zielvorgaben folgen müssen. Die Not-
Wandel hielt, ist das Visaregime der ent- wendigkeit eines politischen Regelwerkes
wickelten Länder struktureller Rassismus ergibt sich unter anderem aus der Gefahr,
mit dem Ziel, die Menschen des Globalen dass Technologien als Ersatz für solche Regel-
Südens von der globalen Mobilität auszu- werke genutzt werden können – etwa
schließen. Die Visavergabe reflektiere neo- wenn wichtige Akteure wie die USA auf be-
koloniale Strukturen. Es ist davon auszu- stimmte Techniken setzen, diese von inter-
gehen, dass weite Teile der Eliten in Afrika, nationalen Organisationen wie der Inter-
der arabischen Welt und in Südasien nationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO)
Nyabolas Position teilen. Die dortige Presse, übernommen werden und andere Staaten
aber auch Reiseblogs, kritisieren nicht nur mitziehen müssen, um nicht abgehängt
die Visapolitik des Globalen Nordens, son- zu werden.
dern ebenfalls die Verfahren in den Bot-
schaften und an den Grenzen. Vorwürfe Baustein 1:
eines institutionellen Rassismus und Racial Politische Zielbestimmungen
Profiling werden erhoben. Viele Wort-
meldungen beklagen den demütigenden Grenzüberschreitende Mobilität ist immer
Charakter der Prozeduren, die Antragsteller noch ein Politikfeld, in dem – abgesehen
und Reisewillige durchlaufen müssten. von Gebieten mit interner Freizügigkeit wie
Solche Wahrnehmungen sind keine gute dem Schengen-Raum – nationales Souverä-
Voraussetzung, um den Globalen Süden für nitätsdenken größere Bedeutung hat als
eine Kooperation zu gewinnen, die indes multilaterale Bemühungen um eine gemein-
notwendig ist, um die Herausforderungen same und für alle Beteiligten vorteilhafte
von Migration und Flucht zu bewältigen. Regelung. Im Mittelpunkt der derzeitigen
Mobilitätsregelungen steht der Unilateralis-
mus – was unter anderem hinter dem Ziel
Elemente eines internationalen des 2018 auch von Deutschland angenomme-
Regelwerkes nen Globalen Pakts für sichere, geordnete
und reguläre Migration zurückbleibt, die
Diskriminierende Mobilitätsregelungen internationale Zusammenarbeit im Bereich
werden nicht zuletzt deshalb zur Migrations- Migration zu verbessern.
steuerung eingesetzt, weil es den Staaten an Sucht man nach historischen Beispielen
Vertrauen in die Identitätsdokumente und für eine Veränderung von Mobilitätssyste-
Visaentscheidungen anderer Regierungen men, kann man Lehren aus dem politischen
mangelt. Wenn der israelische Historiker Wandel in Europa vom Kalten Krieg bis zur
und Publizist Yuval Noah Harari davon Wende von 1989 ziehen. Auch dieser Wan-
spricht, dass Vertrauen »vielleicht der wich- del wurde von einer politischen Absichts-
tigste Treibstoff, das wichtigste Kapital einer erklärung befeuert: 1975 hatten die Ver-
jeden menschlichen Gesellschaft« ist, dann treter von 35 Staaten aus West und Ost die
bezieht er das sowohl auf kleine Gemein- Schlussakte der »Konferenz über Sicherheit
schaften als auch auf Länder und die inter- und Zusammenarbeit in Europa« (KSZE) in
nationale Politik insgesamt. Um Vertrauen Helsinki unterzeichnet, die viele Erleichte-
zu schaffen, wäre eine Besinnung auf den rungen der grenzüberschreitenden Mobi-
Multilateralismus förderlich. lität vorsah, insbesondere für familiäre Kon-
Für ein Regelwerk zur Gestaltung der takte. Außerdem sollten Reisegesuche aus
internationalen Mobilität sind zwei Ele- persönlichen oder beruflichen Gründen er-
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4möglicht und Konferenzen, Jugendaus- 20. Jahrhunderts die Kontrolle des internatio-
tausch und Tourismus gefördert werden. nalen Reisegeschehens – mit hohem Auf-
Selbstverständlich ist diese spezifische wand, Unsicherheit, Fälschungs- und Korrup-
historische Konstellation nicht einfach auf tionsanfälligkeit: Reisepass und Sichtver-
heutige Zustände übertragbar: Während die merk, Stempel und Aufkleber, persönliche
Länder des Warschauer Pakts keine freie Vorsprache und Zettelwirtschaft. Für eine
Bewegung für ihre Bevölkerung zulassen Modernisierung könnten die Erfahrungen
wollten, sah der Westen gerade in der freien aus der Corona-Pandemie hilfreich sein. So
Bewegung einen Hebel für Veränderung, hat die rasche Einführung eines digitalen
vornehmlich für intersystemare Kontakte, (wenn auch nicht fälschungssicheren) Impf-
die wiederum zu politischer Entspannung zertifikats in den EU-Staaten gezeigt, dass
und dem Abbau von Bedrohungsperzeptio- die Digitalisierung zur Aufrechterhaltung
nen führen sollten. Als der Eiserne Vorhang der Freizügigkeit beitragen kann.
fiel, war das Resultat auch nicht völlige Die Pandemie hat aber ebenso offenbart,
Reisefreiheit; diese blieb an Visa und (Über- dass die bisherigen Instrumente zu schwer-
gangs-)Regelungen zum Arbeitsaufenthalt fällig sind, um auf sich rasch verändernde
geknüpft. Rahmenbedingungen zu reagieren, und dass
Gleichwohl würde ein ähnlicher Prozess das Vertrauen in die traditionellen Steue-
wie die Helsinki-Konferenz – der im Ideal- rungsinstrumente gering ist. Für ein neues
fall in einen »Globalen Pakt für Internatio- Mobilitätssystem ist es daher entscheidend,
nale Mobilität« münden könnte – die be- die Zertifizierungs- und Identifizierungs-
stehenden völkerrechtlichen Regeln und poli- instrumente zu modernisieren.
tischen Vereinbarungen zu Migration und Dass eine solche Modernisierung auch
Flucht sinnvoll ergänzen. Ein solcher Pro- hierzulande nötig ist, verdeutlicht der Natio-
zess könnte von der Vision einer moderni- nale Normenkontrollrat (NKR) der Bundes-
sierten und regelbasierten internationalen regierung regelmäßig, seit 2016 unter ande-
Mobilität zum Vorteil aller Beteiligten ge- rem in seinen jährlichen Monitorberichten
tragen werden – und dem Vorwurf ent- zum Stand der Digitalisierung in Deutsch-
gegenwirken, dem Norden ginge es nur um land. Wie sie im nationalen Rahmen ge-
die Reduzierung irregulärer Zuwanderung. lingen könnte, wird ebenfalls aufgezeigt:
In einem so gearteten Mobilitätsregime Der Rat fordert von der Verwaltung daten-
würden sich, ähnlich wie in der Schlussakte basierte Entscheidungen und sieht sie als
von Helsinki, die Unterzeichnerländer dazu einen Dienstleister, der auf Bedürfnisse
bekennen, die internationale Mobilität für reagiert und eine Qualitätsmessung staat-
die Staatsangehörigen aller Länder, ein- licher Leistungen aus der Betroffenen-
schließlich der Länder des Globalen Südens, perspektive zulässt.
zu erleichtern und dabei Diskriminierung Zweifellos hat der NKR ein nationales
auszuschließen. Die Staaten würden sich Mandat und seine Empfehlungen beziehen
zudem politisch verpflichten, technologische sich auf Deutschland. Überträgt man trotz-
Innovationen, insbesondere digitale Identi- dem sein Kernanliegen, nämlich dass die
täts- und Vertrauenssysteme, zu entwickeln Interessen der Betroffenen wahrgenommen
und einzusetzen, um die technischen Vor- werden müssen, auf die internationalen
aussetzungen für legale und regelkonforme Mobilitätsregelungen, stellt sich heraus, dass
globale Mobilität zu schaffen. die bisherige Fixierung auf die Nationalität
als entscheidendes Kriterium für die Visa-
Baustein 2: Digitale Technologien erteilung ein Problem ist. Würden Visaent-
scheidungen stattdessen vornehmlich auf
Ein solches regelgestütztes internationales andere Merkmale gestützt, wie Beruf, Qua-
Mobilitätssystem ließe sich nur mithilfe der lifikation, Alter, Unbescholtenheit und
Digitalisierung umsetzen. Derzeit bestimmen Gesundheit, wäre ein internationales Mobi-
immer noch die Instrumente des 19. und litätsregime wirkungsvoller und fairer.
SWP-Aktuell 10
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5Das Mobilitätsregime der Zukunft muss über große Datenmengen über abgelehnte
auf digitalen Vertrauenssystemen beruhen, und genehmigte Visumanträge, regulär Rei-
die fälschungssicher die Identität von Perso- sende und irreguläre Migranten. Dies führt
nen und Attributen bescheinigen. Als Bei- zuweilen zu Kontroversen, da nicht klar ist,
spiel kann – trotz der oben angeführten unter welche Jurisdiktion diese Dienstleister
Bedenken – das digitale Impfzertifikat der fallen und welche Rechtswege bei Beschwer-
EU dienen: Es bestätigt die Identität der den bestehen. Die EU hat aber zumindest
geimpften Person, die Zulassung des Impf- darauf hingewiesen, dass ihre Datenschutz-
stoffs, die sachgerechte Verimpfung durch Grundverordnung (DSGVO) auch für Unter-
einen autorisierten Arzt und die Kompe- nehmen gilt, die Visa-Dienste für Staats-
tenz des Ausstellers des Zertifikats. angehörige von Drittstaaten wahrnehmen
Solche »Vertrauenssysteme« fördert die und dass die Unternehmen ein angemesse-
Bundesregierung bereits durch ihre For- nes Schutzniveau für personenbezogene
schungspolitik. Sie sollen künftig die Basis Daten sicherstellen müssen.
für vertrauenswürdige digitale Interaktio- Gegenwärtig testen die Regierungen Kana-
nen und den Zugang zu digitalen Diensten das und der Niederlande gemeinsam mit
sichern, etwa Telemedizin und digitale dem Technologieunternehmen Accenture
Rezepte, die Gig-Economy, Online-Banking und dem Weltwirtschaftsforum (WEF) ein
und E-Government-Dienste. Während diese »Known Traveller Digital Identity-System«
Absichten hauptsächlich auf die einheimi- (KTDI) für Flugreisen. In diesem System
sche Bevölkerung zielen, sollte die Bundes- speichern die Reisenden biometrische und
regierung diesen Ansatz auch bei Reisenden kryptografische Daten über sich ab, zum
aus Drittstaaten verfolgen. Beispiel auf ihre Mobiltelefone. Auf Anfor-
derung und nach eigenem Ermessen geben
sie den Behörden Zugang zu diesen verifi-
Die Rolle privater Dienstleister zierten persönlichen biometrischen, biogra-
fischen und historischen Reisedaten, um
Privatwirtschaftliche Unternehmen haben ihnen die Risikobewertung und ein Pre-
bereits wichtige Funktionen im internatio- Screening zu ermöglichen. Mit KTDI lassen
nalen Mobilitätsmanagement übernommen. sich Reisen abbilden und verfolgen, wobei
Dies muss nicht in Widerspruch zu staat- Reisende über mobile Geräte mit Behörden
licher Souveränität und Kontrolle stehen. und privaten Unternehmen interagieren,
Im Gegenteil, Staaten haben den Privatsektor indem sie historische und Echtzeitdaten
hinzugezogen, um Unterstützung bei ihren (»Identitätsattribute«) bereitstellen.
konsularischen Dienstleistungen, aber auch Ähnliche Ziele werden mit dem Projekt
bei der Grenzsicherung zu erhalten. Das be- »Hotel Check-in für Firmenreisende« ange-
trifft vor allem die Fluggesellschaften: Unter strebt, mit dem die Bundesregierung den
Androhung hoher Geldstrafen bei Unterlas- Aufbau einer Infrastruktur für den sicheren
sung erledigen sie relevante Aufgaben der Austausch von Identitätsattributen testen
Mobilitätskontrolle für die Staaten, deren lässt, und zwar gleichermaßen für digitale
Flughäfen sie anfliegen. Inzwischen haben Identitäten von Menschen, Institutionen
sich kommerzielle Migrationsdienstleister und Dingen (Internet of Things). Pilotprojekte
wie CIBT (aus den USA) und der Marktführer könnten klären, ob sich dieser Ansatz nicht
VFS Global (in Indien gegründet, in Dubai auch auf Angehörige von Drittstaaten an-
ansässig) etabliert, die von Staaten beauftragt wenden ließe.
werden, Teile der Visabearbeitung oder Zu- Die Einbindung der Privatwirtschaft in
lieferfunktionen zu übernehmen. Techno- ein internationales Mobilitätsregime wäre
logiefirmen bieten die dafür notwendige unverzichtbar. Fluglinien, Hotelketten,
Hardware, Software und Datenanalyse an. Banken und Finanzdienstleister sowie Ver-
In allen Fällen agieren die Unternehmen sicherungen müssten gemeinsam mit Kon-
als Datenbroker, das heißt, sie verfügen sulaten und Meldeämtern auf einer Platt-
SWP-Aktuell 10
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6form agieren, die Reisenden aus Drittstaa- Diskussion über die Details des Mobilitäts-
ten nach international vereinbarten Regeln systems notwendig. Ein Kritikpunkt wird
nicht nur Dienstleistungen anbietet und lauten, dass ein digitales Identitäts- und Ver-
diese abwickelt, sondern ebenfalls verifizierte trauenssystem, das auf dem Machtungleich-
Identitätsattribute auszustellen vermag. gewicht zwischen ärmeren und reicheren
Nationen beruht, nicht die Mobilität von
Menschen aus ärmeren Ländern erleichtern
Ethische Fragen wird. Einwände wie dieser sind ernst zu
nehmen, weil wahrscheinlich auch weiter-
Ein ethisches Problem, das alle »Wallets« hin reisewillige Personen zurückgewiesen
betrifft, in denen einzelne Personen Infor- werden, ohne dass der Verdacht auf dis-
mationen zu ihrer Identität abspeichern, kriminierende Vorurteile ausgeräumt wer-
ergibt sich aus dem Machtgefälle zwischen den kann, seien es die von natürlichen Per-
den Vertretern staatlicher Organe und den sonen oder von Algorithmen.
Dateninhabern, in diesem Fall den Reisen- Darüber hinaus müssen weitere grund-
den. So ist fraglich, ob Letztere die Kontrolle legende Fragen geklärt werden: Wie soll mit
über ihre persönlichen Daten erhalten und dem Spannungsverhältnis zwischen der
ob ihnen zugestanden wird, diese nur frei- Verfügungsgewalt der Reisenden über ihre
willig und nach eigenem Ermessen weiter- Daten und der Erfordernis umgegangen
zugeben – angesichts von Einwanderungs- werden, dass ein Vertrauenssystem über
und Kontrollpraktiken, die persönliche Daten genügend Daten verfügen muss, um wirk-
einfordern und Beamte mitunter dazu er- sam zu sein? Wann hat jemand »ausreichen-
mächtigen, nach Passwörtern zu fragen des Vertrauen« erlangt – oder schafft der
oder sogar den Inhalt von Handys, Compu- Ausbau von Zertifizierung und Identifizie-
tern und anderen Geräten herunterzuladen. rung eine »Misstrauensspirale«, einen nicht
Dieses Machtungleichgewicht besteht gedeckelten Bedarf an immer mehr, besser
zweifelsfrei. Hier muss mit verbindlichen verifizierten, aber nie ausreichenden Daten?
und einklagbaren Regeln gegengesteuert Wie lässt sich ein »Kernbereich« definieren,
werden. Das gilt auch für die Daten von in dem keine Daten erfasst werden, beispiels-
Reisenden, die bei Behörden und privaten weise Bankkonten? Wie kann verhindert
Dienstleistern gespeichert sind. Heute sind werden, dass die Verfügungsgewalt von einer
sie für die Betroffenen bzw. die Inhaber rechenschaftspflichtigen Person auf eine
nicht zugänglich: Biometrische Daten wer- Maschine übergeht, wenn künstliche Intelli-
den bei der konsularischen Dienststelle genz eingesetzt wird und die Entscheidungs-
oder bei dem Unternehmen, an das diese findung automatisiert erfolgt? Reichen dafür
Dienstleistung ausgelagert wurde, gespei- die Garantien des Artikel 22 DSGVO aus?
chert. Das digitale Ich der Reisenden ist Und: Wie lassen sich wirksame Einspruchs-
fremdbestimmt. und Widerspruchsverfahren gestalten?
Im Vereinigten Königreich haben zivil- Zu den grundsätzlichen ethischen Aspek-
gesellschaftliche Organisationen das Innen- ten gehört ferner der Einwand, dass Millio-
ministerium verklagt. Der Vorwurf: Die nen Menschen im Globalen Süden aufgrund
Algorithmen der vom Ministerium ange- mangelnder sozioökonomischer Möglich-
wandten künstlichen Intelligenz seien rassis- keiten und begrenzten Zugangs zu digitalen
tisch und diskriminierend. Solche Gefahren Ressourcen wahrscheinlich keinen ausrei-
dürfen nicht unterschätzt werden. Gleich- chend hohen Vertrauensgrad erlangen wer-
zeitig gilt, dass digitale Prozesse, wenn sie den und damit auch weiterhin von Reisen
richtig konzipiert sind, den Einfluss diskri- nach Deutschland und in die EU ausge-
minierender Vorurteile in der Entscheidungs- schlossen bleiben. Dem steht entgegen, dass
findung verringern können. auch in Deutschland und den anderen OECD-
Gerade wenn digitale Technologien ein- Ländern die ungleiche Verteilung von Res-
gesetzt werden sollen, wird eine ethische sourcen die Mobilität der Bürgerinnen und
SWP-Aktuell 10
Februar 2022
7Bürger einschränkt: Ein hohes Passport- internationalen Mobilität zu leisten – und
Ranking hilft wenig, wenn man sich das den Willen dazu, wie der Koalitionsvertrag
Reisen nicht leisten kann. Letztlich geht es im Hinblick auf die Visaerteilung zeigt.
darum, technische Lösungen zu entwickeln,
die den politischen Modernisierungsvorgaben
entsprechen, aus ethischer Sicht Persönlich- Handlungsempfehlungen
keitsrechte sicherstellen, dem Datenschutz
Vorrang geben und mit Kapitel 3 der DSGVO ∎ Die Bundesregierung sollte die Entwick-
übereinstimmen sowie jeden und jede mit lung einer nationalen Strategie zur
Rechten ausstatten wie zum Beispiel auf Modernisierung der internationalen Mobi-
© Stiftung Wissenschaft transparente Entscheidungen, Widerspruch, lität mit digitalen Mitteln initiieren und
und Politik, 2022 Berichtigung und Entschädigung. dazu Partner in Wirtschaft, Technologie
Alle Rechte vorbehalten und Zivilgesellschaft mobilisieren.
∎ Außerdem wäre seitens der Regierung zu
Das Aktuell gibt die Auf-
fassung der Autoren wieder.
Politische Einwände prüfen, ob ein Vertrauenssystem mit
digitaler Plattform in öffentlich-privater
In der Online-Version dieser Neben diesen ethischen Fragen müssen Partnerschaft und als Anstalt des öffent-
Publikation sind Verweise politische Einwände diskutiert werden. Zu lichen Rechts errichtet werden kann.
auf SWP-Schriften und diesen gehört das Argument, dass Regie- ∎ Überdies sollte die Bundesregierung den
wichtige Quellen anklickbar.
rungen Entscheidungen über den Zugang Anstoß für einen internationalen Politik-
SWP-Aktuells werden intern
zum Staatsgebiet generell als Kernbereich dialog geben, der in Verhandlungen über
einem Begutachtungsverfah- staatlichen Handelns betrachten und hier einen »Globalen Pakt für Internationale
ren, einem Faktencheck und keine Kompetenzen aufgeben wollen. Da- Mobilität« münden könnte und der die
einem Lektorat unterzogen. gegen steht, dass mit einem modernisierten Schwächen von technischen Prozessen
Weitere Informationen Reisesystem noch keine Entscheidungen wie »Trusted Traveller« benennt.
zur Qualitätssicherung der
über längerfristige Aufenthalte etwa zu ∎ Wirtschaft, Dienstleister und Sozialpart-
SWP finden Sie auf der SWP-
Website unter https://www. Arbeitszwecken getroffen würden; derartige ner sollten sich erstens an dem Strategie-
swp-berlin.org/ueber-uns/ Entscheidungen blieben die »domaine reser- dialog beteiligen, zweitens am Aufbau
qualitaetssicherung/ vée« der Staaten. Angegangen würde aber einer digitalen Plattform, die mit Dienst-
das Problem, dass ein für den Globalen leistungen (z. B. Versicherung, Zahlungs-
SWP
Süden frustrierendes Reiseregime kontra- verkehr, Reise und Touristik, Konsumen-
Stiftung Wissenschaft und
Politik
produktiv ist, weil es auch die Zusammen- tenberatung) die Mobilitätspolitik unter-
Deutsches Institut für arbeit bei anderen Themen behindert. Hin- stützt, sowie drittens an den Aufsichts-
Internationale Politik und gegen würde ein transparenter Prozess mit gremien eines Vertrauenssystems mit
Sicherheit dem Ziel, die globale Mobilität für alle zu digitaler Plattform.
erleichtern, Kooperation vor Unilateralismus ∎ Schließlich ist es wichtig, die Zivilgesell-
Ludwigkirchplatz 3–4
setzen und neue Möglichkeiten für Zusam- schaft in diesen Dialog einzubeziehen und
10719 Berlin
Telefon +49 30 880 07-0 menarbeit schaffen, um irreguläre Migration dass sie an den Aufsichtsgremien eines
Fax +49 30 880 07-100 und die ungerechtfertigte Weiterwanderung Vertrauenssystems mitwirkt. Zudem
www.swp-berlin.org von Asylsuchenden besser zu bewältigen. könnte sie eine digitale Plattform mit zivil-
swp@swp-berlin.org Grundsätzlich wäre eine internationale gesellschaftlichen Angeboten zur Infor-
Mobilitätspolitik auch wirtschaftlich für mation, Beratung und Zusammenarbeit
ISSN (Print) 1611-6364
ISSN (Online) 2747-5018
alle beteiligten Akteure vorteilhaft, so dass betreiben. Nicht zuletzt könnte sie sich
doi: 10.18449/2022A10 zu erwarten ist, dass sich genügend Länder über diese Plattform mit ausländischen
für ein solches Vorhaben finden würden. zivilgesellschaftlichen Akteuren zu
Und Deutschland hätte den politischen Themen der internationalen Mobilität
Spielraum und die technische Kompetenz, austauschen.
einen Beitrag für die Modernisierung der
Dr. Steffen Angenendt ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe Globale Fragen der SWP.
Karl Steinacker ist Digital Advisor im International Civil Society Centre, Berlin.
SWP-Aktuell 10
Februar 2022
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