ENTSCHULDUNG VON STAATEN ALS GLOBALE MACHTFRAGE - Eine politökonomische Analyse
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PER SPEK T I V E
Die von der Gruppe der 20
(G20) geschaffene Initiative
zur Aussetzung des Schulden-
dienstes (DSSI) zur Überwin-
W I RT SCH A F T U N D FI N A N ZEN dung der von Covid-19
ausgelösten Staatsschulden
krise wird den betroffenen
ENTSCHULDUNG
Ländern keinen wirtschaftli-
chen Neuanfang ermöglichen.
VON STAATEN Die DSSI behebt das fundamen-
ALS GLOBALE
tale Machtungleichgewicht
zwischen Schuldnern und Gläu-
bigern nicht, sondern schreibt
es vielmehr fort. Gegen den
MACHTFRAGE
Willen mächtiger Akteure auf
der Gläubigerseite können not-
wendige Schuldenerleichterun-
gen nicht durchgesetzt werden.
Eine politökonomische Analyse
Einen Konsens für notwendige
Jürgen Kaiser Schuldenerleichterungen ver-
Januar 2021 mögen die G20 aber – anders
als die G8 im Fall der Entschul-
dungsinitiative für die hoch-
verschuldeten armen Länder
HIPC – nicht herzustellen.
Dafür gibt es zu viele wider-
sprüchliche Interessen
innerhalb der Gruppe.W I RT SCH A F T U N D FI N A N ZEN ENTSCHULDUNG VON STAATEN ALS GLOBALE MACHTFRAGE Eine politökonomische Analyse
UMSCHULDUNGEN UND IHRE HINTERGRÜNDE
Die Covid-19-Pandemie hat eine globale Rezession ausge- Tatsächlich aber besteht, wo immer ein Kredit vergeben
löst und damit eine wachsende Zahl von Ländern an den wird, auch ein Ausfall-Risiko.3 Derartige Risiken steigen mit
Rand der Zahlungsfähigkeit gebracht. Internationale Finanz der institutionellen Schwäche eines Schuldnerstaates, sei-
institutionen, wichtige Gläubigerregierungen, darunter die ner relativen Armut und verschiedenen anderen Faktoren
deutsche Bundesregierung und die weltweite Entschul- an. Genau deswegen müssen ärmere Staaten auch höhere
dungsbewegung sind sich einig, dass weit reichende Zinsen auf ihre Schuldverschreibungen zahlen als reichere.
Schuldenerleichterungen für eine größere aber noch nicht
bestimmbare Zahl von Ländern notwendig sein werden, DIE GEORDNETE INSOLVENZ VON
wenn verhindert werden soll, dass aus dem fiskalischen Zu- SCHULDNERN IST KEIN GEGENSTAND
sammenbruch ärmerer Länder auch ein sozialer und DES VÖLKERRECHTS
schließlich ein politischer Flächenbrand mit unabsehbaren
Folgen wird. Obwohl, wie die Geschichte zeigt, Staatspleiten ein wie-
derkehrendes Phänomen sind, gibt es keine im Völkerrecht
Die G20 und die internationalen Finanzinstitutionen ha- verankerte Regel dafür, wie mit solchen Situationen umzu-
ben deshalb auch relativ schnell Maßnahmen praktischer gehen sei. Völkerrechtlich verbindlich ist lediglich das Prin-
Schuldenerleichterungen ergriffen, namentlich den Catas- zip der Vertragstreue pacta sunt servanda. Aber wenn der
trophe Containment and Relief Trust (CCRT)1 und die Debt Schuldner nichts hat, womit er seine Verpflichtungen (zu
Service Suspension Initiative (DSSI) 2. Mit den pragmati- realisierbaren und zumutbaren Bedingungen) erfüllen
schen Fortschritten werden allerdings grundsätzliche Fra- könnte, ist die Reichweite dieses völkerrechtlichen Prinzips
gen der Beziehungen zwischen Schuldnern und Gläubigern begrenzt.
nicht beantwortet. Das birgt die Gefahr, dass viele implizi-
te Annahmen, welche das Schuldenmanagement vergan- Aus diesem Grund sind alle Strukturen, durch die Umschul-
gener Krisen geprägt haben, ungeprüft fortgeschrieben dungen organisiert werden, informeller Art: Es handelt sich
werden. entweder um Ad-hoc-Vereinbarungen zwischen einem
Schuldnerstaat und einem einzelnen Gläubiger oder mit
Diese Studie benennt und diskutiert einige dieser Annah- einer Gruppe von Gläubigern durch ein informelles Forum
men in der Hoffnung, dass in der Krise auch eine Chance wie den Londoner Club, dessen sich die großen Banken
für gerechtere und effizientere Lösungen für diese selbst fallweise bedienen, oder um ein informelles Gremium, in
und auch für kommende Krisen liegt. dem staatliche Gläubiger mit einem in Zahlungsschwierig-
keiten geratenen Schuldnerland zwecks Umschuldungs-
1. UMSCHULDUNGEN UND verhandlungen oder Schuldenerlass zusammentreffen wie
IHRE HINTERGRÜNDE den Pariser Club, dem die meisten westlichen und einige
weitere G20-Regierungen angehören.
DIE ÜBERSCHULDUNG VON STAATEN IST
EIN WIEDERKEHRENDES PHÄNOMEN Rechtssicherheit entsteht aus solchen informellen Ver-
handlungsrunden nur so weit, wie nationale Jurisdiktionen
Bemerkenswert an den zahlreichen Staatsschuldenkrisen diese nötigenfalls erzwingen können. Das sind so gut wie
der jüngeren Vergangenheit, wie etwa der »Schuldenkrise nie Gerichte im Schuldnerland, häufig dagegen solche an
der Dritten Welt« in den neunziger Jahren, den Staatspleiten etablierten Rechtsstandorten wie London oder New York.
Argentiniens 2002 und 2019 oder der Griechenlandkrise, ist Auch deren Durchsetzungskraft ist allerdings dadurch be-
vor allem, dass sie als überraschend empfunden wurden. grenzt, dass Schuldnerstaaten in der Regel über keine oder
Offenbar waren politische Entscheidungsträger_innen, nur sehr wenige Vermögenswerte außerhalb ihrer eigenen
Gläubiger und Kommentator_innen davon ausgegangen, Grenzen verfügen, auf die zur Befriedigung von Gläubiger
dass die Zahlungsunfähigkeit eines souveränen Schuldners ansprüchen mittels gültiger Rechtstitel zugegriffen werden
»eigentlich« nicht vorkomme. Im Zusammenhang mit är- könnte. Im Inland verhindern regelmäßig nationale Geset-
meren Staaten, die nach einer zuvor erfolgten Umschul- ze solche Zugriffe, auch wenn internationale Rechtshilfeab-
dung erneut in Schwierigkeiten gerieten, wurde der kommen bestehen.
Eindruck erweckt, dass ausschließlich unverantwortliches
Verhalten der kreditnehmenden Regierung die Ursache Freiwillige Arrangements werden trotzdem getroffen, so-
der so schnell wieder eingetretenen Krise sein könne. fern beide Seiten sich einen Vorteil im Vergleich zu einer
Situation ohne Abkommen versprechen. Das gilt für frag-
würdige Arrangements wie etwa die zahlreichen seriellen
Pariser-Club-Umschuldungen der ärmsten Länder unter
1 Der CCRT übernimmt anstelle der einbezogenen Länder die laufen- 3 Dies gilt selbst im Fall von AAA-gerateten Papieren wie deutschen
den Schuldendienstzahlungen an den IWF und entlastet dadurch Bundesanleihen. So könnte sich etwa im glücklicherweise sehr
deren öffentliche Haushalte. unwahrscheinlichen Fall gleichzeitiger Super-GAUs in mehreren
2 Die DSSI ermöglicht einem begrenzten Kreis von bis zu 73 Ländern deutschen Atomkraftwerken auch das Rating der Bundesrepublik
die Verschiebung ihres laufenden Schuldendienstes an die Mitglie- Deutschland verschlechtern und die Kreditrückzahlung nicht mehr
der G20 und des Pariser Clubs um bis zu drei Jahre. so sicher sein wie beim Kauf der Anleihe angenommen.
1FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – ENTSCHULDUNG VON STAATEN ALS GLOBALE MACHTFRAGE
seinerzeit völlig unzulänglichen »Classic terms«4, aber auch zwei Paradigmen mit einander widersprechenden grund-
für erfolgreiche wie etwa das Londoner Schuldenabkom- sätzlichen Vorgaben über das Verhältnis von öffentlicher
men für die junge Bundesrepublik 1953 (vgl. Kaiser 2013a) und privater Finanzierung gegenüber. Im Mittelpunkt steht
oder die Entschuldung Indonesiens durch den Pariser dabei die Frage, ob private Finanzierungen für das Errei-
Club mittels einer Mediationslösung 1969 (vgl. Hoffert chen internationaler Entwicklungsziele von zentraler Be-
2001). deutung sind und die öffentliche Finanzierung lediglich als
Katalysator genutzt wird – oder ob Entwicklungsfinanzie-
ZWEI KONFLIKTEBENEN rung grundsätzlich in der Hand öffentlicher Akteure liegen
sollte, die damit automatisch auch eine Gestaltungshoheit
Die notwendigerweise ad hoc organisierten Verhandlun- über die anzustrebenden Investitionsschwerpunkte aus-
gen zwischen dem Schuldner und einer oder mehreren üben. Damit verbunden wäre dann natürlich auch eine
Gruppen seiner Gläubiger müssen Konflikte in zwei Di- hervorgehobene Rolle in der für unser Thema bedeuten-
mensionen lösen: den Frage von Umschuldungen.
–– Gläubiger- versus Schuldner-Interessen Gern wird dabei von den Fürsprecher_innen der privaten
–– Koordination der Ansprüche von und ggf. Lastenvertei- Finanzierung argumentiert, dass die zur Erreichung der
lung zwischen unterschiedlichen Gläubiger(gruppe)n Sustainable Development Goals (SDGs) nötigen Größen-
ordnungen die aktuelle Mobilisierungsfähigkeit von Official
Ausgangspunkt von Umschuldungsverhandlungen ist im Development Assistance (Öffentliche Entwicklungszusam-
Regelfall die Unfähigkeit eines Staates, seine Zahlungsver- menarbeit, ODA) übersteigen. Dies trifft zweifellos zu. Al-
pflichtungen an ausländische Gläubiger zu erfüllen. Sie löst lerdings zielt die Argumentation vor allem darauf, in Zeiten
zunächst eine Zahlungseinstellung und darauf folgend die allgemein niedriger Zinsen die Anlagebedingungen für das
Neuverhandlung von Zahlungsverpflichtungen aus. Das Ziel im Interesse der Entwicklungsziele unverzichtbare private
der Wiederherstellung von Zahlungsfähigkeit erfordert, Kapital zu verbessern.
dass nicht einfach zwischen zwei Parteien verhandelt wird,
sondern zwischen dem Schuldner auf der einen Seite und Es wird gerne darauf verwiesen, dass Staaten im globalen
der unter Umständen sehr vielfältigen Gesamtheit seiner Süden sich in den letzten Jahren verstärkt am privaten Ka-
Gläubiger auf der anderen. pitalmarkt Mittel zur Entwicklungsfinanzierung beschafft
haben. Aber die privaten Kapitalflüsse in den globalen Sü-
Dabei ist der Interessengegensatz zwischen dem Schuld- den korrelieren nicht mit den Finanzierungsbedürfnissen.
ner, der möglichst wenig zahlen, und dem idealen Gläubi- Diese waren zu allen Zeiten hoch. Vielmehr setzte eine gro-
ger, der möglichst viel bekommen möchte, noch recht ße Ausleihwelle in die Staaten des globalen Südens mit der
übersichtlich. Komplizierter wird die Situation, wenn unter- Flutung der Kapitalmärkte im Rahmen der lockeren Geld-
schiedliche Gläubiger und Gläubigergruppen bedient wer- politik ein, mit der die wichtigsten Zentralbanken die 2008
den müssen und erheblicher Koordinierungsbedarf entsteht. durch die Lehmann-Pleite ausgelöste Rezession bekämpf-
Deshalb soll im Folgenden zunächst die Landschaft der ten. Mit ihrem Engagement in hochrentierliche öffentliche
möglichen Gläubiger und Gläubigergruppen dargestellt Schuldverschreibungen von Staaten im globalen Süden ver-
werden, um näher zu erläutern, wie sich ihre jeweilige suchten die Finanzmarktakteure, die ihrerseits erheblichen
Konstellation auf die Erfolgsaussichten von Umschuldungs- Zahlungsverpflichtungen gegenüber ihren eigenen Anle-
prozessen auswirkt. gern und Kreditgebern ausgesetzt waren, trotz der in den
Keller gegangenen Zinssätze ausreichende Kapitalerträge
2. DIE WICHTIGSTEN TRENDS BEI zu erwirtschaften. Die treibende Kraft hinter den Über-
DER STAATSVERSCHULDUNG schuldungsprozessen, die mit der Covid-19-ausgelösten
Rezession zur nächsten Staatspleitenwelle führen, liegt da-
AUFSTIEG DER PRIVATEN GEGENÜBER her nur in zweiter Linie bei Regierungen, die alles andere
DER ÖFFENTLICHEN FINANZIERUNG als sorgfältig mit der angebotenen Kreditschwemme um-
gingen. In erster Linie liegt sie bei Gläubigern, die billiges
Die Politik des Internationalen Währungsfonds (IWF) wie Geld in fragile Volkswirtschaften und häufig nicht weniger
die generelle Debatte um Entwicklungsfinanzierung war fragile politische Systeme pumpten.
lange von den Normen einer liberalen Hegemonie geprägt.
Das heißt: Die Entfesselung wirtschaftlicher Potenziale VOM BANKKREDIT ZUR FINANZIERUNG
durch den Abbau von Finanzmarktregulierungen galt als ÜBER ANLEIHEN – UND WIEDER ZURÜCK?
die wirksamste Form der Entwicklungsfinanzierung. Inzwi-
schen stehen sich auf dem Feld der Entwicklungspolitik Die mit der Zahlungseinstellung Mexikos im August 1982 aus-
gebrochene »Schuldenkrise der Dritten Welt« war zunächst
ein Konflikt zwischen US-amerikanischen, europäischen und
4 Der Pariser Club folgt bei der Restrukturierung bestimmten Stan- japanischen Geschäftsbanken und Mitteleinkommensländern
dards, die anhand vergangener Fälle entwickelt wurden und »Clas- in Lateinamerika und in begrenztem Maße auch in Afrika
sic terms«, »Houston terms«, »Naples terms« und »Cologne terms«
genannt werden, vgl. https://clubdeparis.org/en/communications/ und Asien. Diesen Ländern hatten die Banken in der Nied-
page/standard-terms-of-treatment. rigzinsphase der 1970er Jahre in großem Stil Geld geliehen.
2DIE WICHTIGSTEN TRENDS BEI DER STAATSVERSCHULDUNG
Abbildung 1
Kreditvergabe durch Bankkredte und Anleihen nach Lateinamerika und in die Karibik
Mrd.
Dollar
7
6
5
4
3
2
1
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2019
Anleihen
Bankkredite
Quelle: World Bank: International Debt Statistics 2020.
Für die Bewältigung der mit dem Mexiko-Schock ausge- zung um die Rechtmäßigkeit der Zahlungseinstellung ger-
brochenen Krise bedeutete das, dass die Zahl der Akteure ne bemüht, nicht zuletzt um die heimischen Regierungen
auf der Gläubigerseite überschaubar war. In den meisten zu bewegen, entweder Argentinien unter Druck zu setzen
Fällen handelte es sich um eine einstellige Zahl von Banken, oder Großmutter und Großanleger gleichermaßen zu Hilfe
die zwar häufig Kredite syndiziert, also weitere Banken in zu kommen.
das jeweilige Geschäft einbezogen hatten; aber die Syndi-
zierung bedeutete auch, dass die Gläubigerseite bereits Allerdings ist die Verlagerung von Bankkrediten zu Anlei-
relativ gut organisiert und handlungsfähig war. Eine Leit- hen keineswegs eine neue Entwicklung. Bereits um die
bank sprach und verhandelte jeweils im Namen des gesam- Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert waren öffentliche
ten von ihr zusammengestellten Syndikats. Anleihen lateinamerikanischer Staaten das bevorzugte
Instrument europäischen und US-amerikanischen Kapita-
Das änderte sich Ende der 1980er Jahre: Die Zunahme der lexports auf den südamerikanischen Kontinent. In anderen
Zahl der Finanzmarktinstrumente und die Ausweitung der Regionen lässt sich – nicht zuletzt aufgrund der inzwischen
dadurch bewegten Mittel der Finanzmärkte führte dazu, eingesetzten Einbeziehung von Anleihen in Umschuldun-
dass der Anteil der Banken an der Kreditvergabe in den gen – auch wieder ein spürbarer Anstieg klassischer syndi-
globalen Süden zurückging, wie Abb. 1 am Beispiel der zierter Bankkredite wahrnehmen. Es ist nicht spekulativ
Kreditvergabe nach Lateinamerika und in die Karibik zeigt. anzunehmen, dass beide Instrumente auch in Zukunft für
An die Stelle der Banken trat aufseiten der privaten Gläubi- Anlagen in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkom-
ger die Finanzierung durch öffentliche Anleihen, welche men Verwendung finden werden. Deshalb müssen Um-
sich als Krisenlösungsstrategie an zwei entscheidenden schuldungsverfahren sich auch den Herausforderungen
Punkten von den bis dahin vorherrschenden syndizierten stellen, beide Kategorien – öffentliche Anleihen und syndi-
Bankkrediten unterschieden. Sie wurden an häufig hochli- zierte Bankkredite – in effizienter Weise in Umschuldungen
quiden Sekundärmärkten gehandelt – das heißt, sie konn- einzubeziehen.
ten rasch und unter dem Radar der Marktbeobachtung
auch in großen Mengen den Besitzer wechseln. Und sie Jedoch ist die politische Steuerung, einschließlich der Be-
konnten an ein Massenpublikum verkauft werden – also reitstellungen von öffentlichen Mitteln als Sweetener, viel
die sprichwörtliche italienische Großmutter, die plötzlich einfacher, wenn man es auf der Gläubigerseite nur mit ei-
Gläubigerin des Staates Argentinien war und von der Zah- ner Handvoll Banken und nicht mit einer großen Zahl über
lungseinstellung des Landes 2002 tatsächlich hart getrof- den ganzen Globus verstreuter Anleger zu tun hat. In letz-
fen wurde. Natürlich befand sich der überwiegende Teil terem Fall ist von vornherein gar nicht abzusehen, ob Gläu-
der Anleihen weiterhin in der Hand großer Akteure wie bigermehrheiten sich zu einem solchen Deal bereit erklären
Versicherungen und Investmentfonds. Aber im Moment
der Krise wurde die Großmutter in der Auseinanderset-
3FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – ENTSCHULDUNG VON STAATEN ALS GLOBALE MACHTFRAGE
würden. Entschlossene Operationen wie der »Brady-Plan«5 Status mittels der 1996 beschlossenen Entschuldungsinitia-
vom März 1989 sind so heute deswegen auch nicht mehr tive für die hochverschuldeten armen Länder (Heavily In-
möglich. Der Plan ermöglichte es dem öffentlichen Sektor debted Poor Countries, HIPC) und der 2005 beschlossenen
abzusehen, wie viele öffentliche Mittel ihn die Operation Multilateralen Entschuldungsinitiative (Multilateral Debt
kosten würde und welche Fortschritte bei der Wiederher- Relief Initiative, MDRI) hat diese Entwicklung wieder zu-
stellung von Zahlungsfähigkeit der betroffenen Länder er rückgedreht. Es ist vom heutigen Stand im November 2020
dafür bekommen würde – mithin wie viel mehr an globaler noch nicht absehbar, ob die Reaktionen der verschiedenen
Stabilität. Gläubigergruppen auf den Krisenfinanzierungs- und den
Entlastungsbedarf von durch die Pandemie in Schwierig-
Hinzu kommt noch: Hochliquide Instrumente wie Staats- keiten geratenen Ländern auf die gesamte Gläubigerland-
anleihen erleichtern heute den Einstieg für aggressive schaft bezogen einen ähnlichen Multilateralisierungsschub
Investoren, sogenannte Geierfonds, welche Schuldtitel mit sich bringen wird. Wir sehen aber bereits jetzt die
gefährdeter Länder mit hohem Abschlag aufkaufen, um deutliche Ausweitung der multilateral vergebenen öffentli-
dann an den jeweils zuständigen Rechtsstandorten auf chen Mittel und eine Neigung privater Gläubiger, sich nicht
vollständige Begleichung zuzüglich Zinsen und Gebühren an Schuldenerleichterungen zu beteiligen, sondern viel-
zu klagen (zu Geierfonds im Einzelnen vgl. Kaiser / Geld- mehr zu kassieren und sich dann aus dem Krisenland zu
macher / 2014). verabschieden. Um solchen Prozessen entgegenzutreten,
war zwischen öffentlichen und privaten Kreditgebern 2009
MULTILATERALISIERUNG DER ÖFFENTLICHEN die Vienna Initiative gegründet worden. Sie ist eine freiwil-
FORDERUNGEN DURCH KRISENFINANZIERUNG lige Verabredung zwischen multilateralen Institutionen
und dem Privatsektor, schockartige Kapitalabflüsse in den-
Das besondere Mandat der internationalen Finanzinstituti- jenigen osteuropäischen Ländern zu vermeiden, die durch
onen, einschließlich des dadurch begründeten bevorzug- exzessive Liberalisierung ihres Bankenmarktes nach dem
ten Gläubigerstatus (»Preferred Creditor Status«) gründet Zerfall des Ostblocks in Schwierigkeiten geraten waren.7
sich auf ihre Aufgabe, in Krisensituationen mit multilatera- Die Initiative hat im Zusammenhang mit den Zahlungs-
len Mitteln zu erschwinglichen Konditionen Staatspleiten schwierigkeiten einiger osteuropäischer Länder 2009 und
zu verhindern. Obwohl dies de iure nur das Mandat des 2010 recht gut funktioniert, bezog sich allerdings nur auf
Internationalen Währungsfonds ist, ist auch die Weltbank einen überschaubaren Kreis von Banken und Krisenlän-
in der Bewältigung der Krise der 1980er Jahre vom Ent- dern. In Griechenland hingegen hat sie gänzlich versagt.8
wicklungsfinanzierer mehr und mehr zu einem Krisen
finanzierer geworden – und in ihrem Kielwasser auch RÜCKGANG DER KONZESSIONÄREN
kleinere regionale multilaterale Entwicklungsbanken. Das ENTWICKLUNGSFINANZIERUNG
ist für die Institutionen wie auch für ihre Kreditnehmer
nicht folgenlos geblieben: Die Qualität der Finanzierungen Die Finanzierung von Entwicklungs- und Schwellenändern
nahm tendenziell ab, da offen oder verdeckt ein beständig zu konzessionären Bedingungen (niedrige Zinsen, lange
größerer Teil für das Bail-out6 der ursprünglichen bilatera- Rückzahlungsfristen) ist im Vergleich zum Gesamtschul-
len Schulden eingesetzt wurde. Die verschuldeten Länder, denstand immer eine marginale Größe gewesen. Sie ist
welche mühsam genug mit ihren bilateralen Gläubigern durch zwei Trends zuletzt noch weiter zurückgegangen.
um Umschuldungen zu ringen hatten, sahen sich plötzlich Zum einen wuchsen die Haushaltstitel für Entwicklungszu-
einer immer bedeutender werdenden Gläubigerkategorie sammenarbeit der Geberländer langsamer als die Welt-
gegenüber, nämlich den multilateralen Finanzinstitutionen, wirtschaft und die Verschuldung der Nehmerländer. Zum
welche darauf beharrten, dass ihre Forderungen immer anderen differenzierte sich der mögliche Empfängerkreis
und unter allen Umständen zu bedienen seien. immer mehr. Die Erfahrung zeigte, dass auch zinsgünstige
Kredite eine kaum tragbare Belastung der Haushalte dar-
Erst die rabiate Streichung multilateraler Forderungen un- stellen würden und daher Zuschussfinanzierung das ein-
ter ausdrücklicher Missachtung dieses herausgehobenen zig sinnvolle Instrument der Entwicklungszusammenarbeit
war. Diese begründet naturgemäß keine Schulden.
5 Von dem US-amerikanischen Finanzminister Nicholas Brady und sei- Auf der Gläubigerseite stiegen zudem nach den schmerz-
nem japanischen Amtskollegen Yoichi Miyazawa entwickelter Plan haften Abschreibungen unter der HIPC-Initiative einige
zur Bewältigung der lateinamerikanischen und asiatischen Schulden Länder aus dem Modell der zinsgünstigen Kredite aus –
krise Ende der 1990er Jahre. Im Kern beruhte er darauf, dass die
Gläubigerbanken ihre Forderungen an die betroffenen Länder gegen
vom US-Schatzamt besicherte Anleihen mit einem geringeren Nenn-
wert eintauschten – also in einer für die Banken durchaus kritischen 7 Siehe http://bit.ly/yNCNDv.
Situation Forderungsvolumen gegen Sicherheit tauschten. 8 Der damalige Deutsche-Bank-Chef Josef Ackermann sicherte 2011
6 Bail-out meint hier die anhaltende Ermöglichung des Schulden- dem um den Zusammenhalt der EU ringenden Bundesfinanzminis-
dienstes an ursprüngliche bilaterale Gläubiger durch Neukredite aus ter Wolfgang Schäuble öffentlich zu, die deutschen Banken würden
multilateralen Töpfen. Da die ursprünglichen Gläubiger sich gleich- ihr Griechenland-Engagement nicht herunterfahren. Unmittel-
zeitig bei der Neukreditvergabe an die betroffenen Länder natur- bar danach wurde deren Exposure gegenüber Griechenland auf
gemäß zurückhielten, waren nach einiger Zeit die multilateralen rund die Hälfte reduziert. Zu den Unterschieden zwischen der grie-
Krisenfinanzierer die wichtigsten oder gar die einzigen Gläubiger chischen und der osteuropäischen Situation siehe Financial Times
von Krisenländern geworden. Deutschland (2011).
4DIE WICHTIGSTEN TRENDS BEI DER STAATSVERSCHULDUNG
Abbildung 2
Auslandsverschuldung und der konzessionäre Anteil daran
Billionen
Dollar
7
6
5
4
3
2
1
0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2019
konzessionäre Kresitvergabe an alle Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen
gesamte Kreditvergabe an alle Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen
Quelle: World Bank: International Debt Statistics 2020
zumindest gegenüber den ärmsten Ländern. Darunter be- markt – also zum Verkauf von US-Dollar-denominierten
fand sich auch Deutschland, das länger als andere an der Anleihen an den Märkten Europas, Ostasiens und Ameri-
Überlegenheit zinsgünstiger Kredite als Instrument der kas – bekommen haben (World Bank 2020). Dies hat einer-
Entwicklungsfinanzierung gegenüber Zuschüssen festge- seits zu einer prinzipiell erfreulichen Verbreiterung der
halten hatte. Auf der Empfängerseite erhielten, wie weiter Kreditbasis für die betroffenen Länder geführt, ging ande-
oben bereits beschrieben, traditionelle ODA-Empfänger- rerseits aber auch einher mit einer beträchtlichen Erhö-
länder Zugang zu privater marktmäßiger Finanzierung, was hung der jährlichen Kapitalkosten – und eben mit der
die relative Bedeutung der ODA an ihrem Gesamtschul- Verkomplizierung erneuter Umschuldungen.
denstand weiter reduzierte und das gesamte Schulden-
portfolio relativ weiter verteuerte. VERWISCHUNG DER GRENZE ZWISCHEN
MULTILATERALEN UND BILATERALEN
Wegen der im Zeitvergleich niedrigen Zinsen an den inter- FORDERUNGEN
nationalen Kapitalmärkten und der zwischenzeitlich dank
HIPC / MDRI niedrigen Ausgangsschuldenstände zu Beginn Anfang 2019 führten die Bretton-Woods-Institutionen ei-
dieses Zyklus waren die Folgen dieser Entwicklung lange nen neuen Begriff in die Landschaft der internationalen
Zeit nicht sichtbar. Durch die von Covid-19 ausgelösten Kreditgeber ein: die »Transnational Lending Institution«.
wirtschaftlichen Einbrüche wurde dann allerdings abrupt Gemeint sind damit Kreditgeber, die sich – zumindest nach
deutlich, dass manche Schuldnerländer es bei der Frage Auffassung von Weltbank und IWF – nicht ganz eindeutig
eventueller Umschuldungen nicht mehr mit vergleichswei- der Kategorie »multilateral« oder »bilateral« zuordnen las-
se konzilianten Entwicklungshilfegebern zu tun hatten, die sen. Das sind Institute wie etwa die südamerikanische Ent-
ein gewisses Entgegenkommen mittels Moratorien, Zah- wicklungsbank Banco del Sur9, die noch unter der Ägide
lungsstreckungen oder Schuldenumwandlungen erwarten von Hugo Chavez von einigen lateinamerikanischen Län-
ließen, sondern mit Exportrisikoversicherungen, deren Po- dern als Gegenwicht zu der von den USA dominierten In-
tenzial in diesem Sinne deutlich beschränkter war – oder teramerikanischen Entwicklungsbank (IDB) gegründet
eben direkt mit privaten Anlegern. worden war. Auch am Persischen Golf hatten Regierungen
versucht, ihre traditionellen, eigentlich klar bilateralen Ent-
AUSWEITUNG DES KREISES VON STAATEN wicklungsbanken zu multilateralisieren, um so auch den Sta-
MIT ZUGANG ZUM KAPITALMARKT tus multilateraler Organisationen – nicht zuletzt im Falle von
Umschuldungen – in Anspruch nehmen zu können. Die
Ärmere Länder hatten vor ihrer Aufnahme in die HIPC / Bretton-Woods-Institutionen sehen solche Bemühungen
MDRI-Initiative nur einen extrem eingeschränkten Zugang naturgemäß kritisch. Zwar können sie diesen Institutionen
zu privaten ausländischen Finanzierungen. Das änderte formal den multilateralen Charakter kaum absprechen, so-
sich als Folge der Entlastung: Von 36 erfolgreich unter
HIPC-MDRI entschuldeten Ländern hatten Ende 2019
23 Kredite von privaten Banken erhalten. Noch wichtiger 9 Vgl. https://en.wikipedia.org/wiki/Bank_of_the_South#/media/Fi-
indes ist, dass zwölf Länder auch Zugang zum Eurobond- le:Logo_Banco_del_Sur.png.
5FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – ENTSCHULDUNG VON STAATEN ALS GLOBALE MACHTFRAGE
bald mehr als zwei Staaten oder eindeutig öffentliche Ins- bislang nicht vermocht, rechtsstaatliche Verfahren auch für
titutionen deren Träger sind. De facto aber werden die zwischenstaatliche Gläubiger-Schuldner-Beziehungen zu
Institutionen häufig von einem einzigen Akteur dominiert. entwickeln. Das sollte indes nicht dazu führen, dass die ak-
tuelle Anarchie als quasi-natürlicher Zustand akzeptiert
Weltbank und IWF erfanden die Zwischenkategorie der wird. Schließlich kennt das Völkerrecht sehr viele Bereiche,
Transnational Lending Institution daher nicht aus semanti- in denen sich souveräne Staaten internationaler Rechtspre-
schen Gründen oder um der definitorischen Klarheit wil- chung unterwerfen, und es gibt keinen Grund, warum aus-
len. Vielmehr spielt die Einordnung eines Gläubigers eine gerechnet Schuldner-Gläubiger-Beziehungen sich dieser
wesentliche Rolle für die Behandlung seiner Forderungen entziehen müssten.
im Falle einer Umschuldung. Zwar nicht völker-, so doch
gewohnheitsrechtlich abgesichert, bauen die traditionellen Gerade mit Blick auf den Umgang mit der weltweiten
multilateralen Geber auf den Preferred Creditor Status ihrer Schuldenkrise unter dem Einfluss von Covid-19 ist es ange-
Forderungen. Gemeint damit ist de facto ein Exempt Credi- bracht, die Verfahren (und Ergebnisse) eines Schuldenma-
tor Status, das heißt die Nichtberücksichtigung dieser Forde- nagements zu analysieren, welche aus der Doppelrolle von
rungen im Rahmen jeglicher Umschuldungsverhandlungen Gläubiger und Regelsetzer entstanden sind.
und stattdessen ihre Weiterbedienung. Auch wenn es für
diese Haltung der traditionellen multilateralen Geber keine Da auch die im Pariser Club agierenden westlichen bilatera-
Rechtsgrundlage gibt (vgl. Raffer 2009), ist sie mit dem len Gläubiger darauf hinarbeiten müssen, die Zahlungs
kurzen Intermezzo der HIPC / MDRI-Initiative weitgehend fähigkeit des Schuldners wiederherzustellen, um nach
sowohl von den Schuldnern als auch von konkurrierenden Abschluss der Umschuldung einen berechenbaren Zah-
Gläubigern respektiert worden. lungsstrom erwarten zu können, bauen sie in die Abkom-
men des Clubs eine sogenannte Gleichbehandlungsklausel
Mit Sorge sah man deshalb in Washington, dass bislang ein. Mit dieser verpflichten sie den Schuldner, mindestens
eindeutig bilaterale Akteure wie China und Staaten am die gleichen Konzessionen, die der Club gewährt hat (sofern
Persischen Golf dazu übergingen, ihre Kreditvergaben er welche gewährt hat), auch von anderen bilateralen Gläu-
über neu gegründete oder umgebaute Institutionen mit bigern zu erwirken. Solange der jeweilige Gläubiger nicht
einer etwas breiteren Eigentümerbasis zu kanalisieren, um über Machtmittel verfügt, diese Forderungen auch einzu-
dadurch den Eindruck multilateraler Aktivitäten zu erwe- treiben, erleidet das Schuldnerland durch deren Fortbestand
cken und den entsprechenden Sonderstatus im Krisenfall auch nach einer Vereinbarung im Pariser Club keinen Scha-
für sich zu reklamieren. Schließlich lässt sich die Forderung den. Das könnte sich allerdings ändern, wenn das Gläubiger-
nach Weiterbedienung im Krisenfall nur aufrechterhalten, land, die potenziell uneinbringbaren Forderungen mit einem
wenn es genügend konkurrierende Gläubiger gibt, die aus- hohen Abschlag an einen aggressiven Privatgläubiger ver-
reichende Forderungsverzichte leisten, um den Schuldner kauft, einen sogenannten Geierfonds. Dieser könnte, da er
wieder handlungsfähig zu machen. keine Rücksicht auf zwischenstaatliche Beziehungen neh-
men muss, vor internationalen Gerichten auf die volle Be-
3. DEFIZITE BEI DER gleichung der ausstehenden Schuld zuzüglich Zinsen und
KRISENBEWÄLTIGUNG Gebühren klagen und damit etwa die internationalen
Finanzbeziehungen des Schuldners gefährden.10
Die beschriebenen Trends treffen in der Situation der von
Covid-19 ausgelösten Rezession auf die strukturellen Defi- Zudem muss festgestellt werden, dass die Strategie des Pa-
zite des globalen Schuldenmanagements: riser Clubs über die Gleichbehandlungsklausel in die Bezie-
hung des Schuldners zu konkurrierenden Gläubigern
DER ÖFFENTLICHE SEKTOR ALS hineinzuregieren, immer weniger funktioniert, je mehr der
GLÄUBIGER UND REGELSETZER Club von einem zentralen zu einem marginalen Akteur
wird. Im Zusammenhang mit der DSSI lernte er schmerz-
Umschuldungsverfahren brauchen allgemein verbindliche haft, dass Paris nicht länger das natürliche Zentrum der
Regeln, nach denen sie ablaufen, und Ausgangspunkt die- Schuldenwelt ist. Vielmehr hängt die Durchsetzungskraft
ser Regeln kann nur ein demokratisch legitimierter öffent- der dort beschlossenen Regelungen auch mit der Quantität
licher Sektor sein. Ein Widerspruch zwischen der Rolle als der Forderungen an einen Schuldner zusammen. In Zeiten,
ein Gläubiger unter anderen und als demokratisch legiti- da Chinas Forderungen an alle Länder im globalen Süden
mierte regelsetzende Instanz existiert indes nicht nur in größer sind als die aller 22 Pariser-Club-Mitglieder zusam-
zwischenstaatlichen Beziehungen. Auch im Inland kann mengenommen, musste Paris mitansehen, wie das dekre-
der Anspruch eines Staates gegen ein anderes Wirtschafts- tierte Schuldenmoratorium trotz entsprechender Klauseln
subjekt zu Konflikten führen. von China nur teilweise umgesetzt wurde – obgleich der
Mitautorenschaft an der DSSI im Rahmen der G20.
Die einzig mögliche rechtsstaatliche (und Effizienz ver-
sprechende) Lösung dieses Rollenkonflikts besteht in der
Gewaltenteilung zwischen der den Gläubigeranspruch
vertretenden Exekutive und einer Judikative, die nötigen- 10 Damit war 2015 ein Geierkonsortium unter Führung von NML Capi-
falls über diesen zu befinden hat. Nun hat die Politik es tal gegenüber Argentinien erfolgreich.
6DEFIZITE BEI DER KRISENBEWÄLTIGUNG
Bei der DSSI hat das Club-Sekretariat im April 2020 noch Group der Entwicklungs- und Schwellenländer in
einmal so getan, als wären seine »bewährten Verfahren« den Internationalen Finanzinstitutionen – zur IWF-
quasi automatisch auch die Grundlage aller weitergehen- Weltbank-Jahrestagung 2020: Es fordert die Beteili-
den Schuldenregelungen. Bereits im Juli musste es indes gung von weitere bilateralen Gläubigern nur, wenn
akzeptieren, dass es den Privatsektor nicht zur Gleichbe- diese über den dafür notwendigen »fiskalischen
handlung zwingen konnte. Mit dem Common Framework Spielraum« verfügen (Ofori-Atta et al. 2020: pt. 7).
for Debt Treatment beyond the DSSI, welches die G7- Im Ergebnis nimmt eine solche Gewohnheitspraxis
Finanzminister und Notenbankchef_innen am 13.11.2020 die Gläubiger aus der Verantwortung für die Quali-
verabschiedeten, wird nun eine verbindliche Teilnahme des tät der Kreditvergabe.
Privatsektors postuliert. Die Mittel zu deren Durchsetzung
sind allerdings die gleichen, die auch schon ein halbes Jahr –– Den gleichen Effekt hat die Forderung öffentlicher
zuvor zur Verfügung gestanden hätten. Und es ist bei Re- multilateraler Gläubiger nach einem Exempt Creditor
daktionsschluss dieses Textes eher zu erwarten, dass die Status. Am augenfälligsten drückt sich dieser in der
privaten Gläubiger mit der gleichen Art von Zeitspiel reale Befreiung aller multilateralen Gläubiger von der Betei-
Zugeständnisse werden vermeiden können (siehe unten; ligung an Umschuldungen aus.12 Aber auch bilaterale
G20 Finance Ministers and Central Bank Governors 2020). Gläubiger haben in der Vergangenheit versucht, sich
einen Sonderstatus gegenüber anderen Forderungsin-
Wie wir gesehen haben, ist die personelle Übereinstim- habern zu verschaffen, etwa durch die Besicherung
mung von Gläubiger und Regelsetzer sowohl ethisch und von Forderungen zum Beispiel mittels der Verpfän-
politisch fragwürdig als auch eine Quelle suboptimaler Um- dung von Exporteinnahmen, welche aus dem finan-
schuldungen. Über diese offensichtlichen Zusammenhänge zierten Projekt stammen. Dazu kommen die oben
hinaus produziert sie auch zwei weitere strukturelle Defekte, bereits beschriebenen Versuche, mit den Transnational
welche nachhaltige Folgen für alle künftigen Kreditverga- Lending Institutions eine Grauzone zwischen bilateralen
ben und ihre Behandlung im Krisenfall haben können: und multilateralen Gläubigern zu schaffen, in der
solche Sonderansprüche erhoben und durchgesetzt
–– In ihrer Eigenschaft als Regelsetzer schaffen es die werden können. Die wichtigste und fatalste Folge
Gläubiger als Konfliktpartei, ihre eigenen Haushalts- eines solchen vorab gewährten oder erzwungenen
probleme zum Kriterium für die Gewährung, Verwei- Status ist, dass die entsprechenden Kreditgeber damit
gerung oder Dimensionierung von Schuldenerlassen jeglicher Disziplin des Marktes entzogen sind. Anderen
zu machen. Anders gesagt: Sie gewähren in der Hoff- Vergabekriterien als denen einer effizienten Kapital
nung auf einen substanziellen wirtschaftlichen oder allokation und einer politisch und sozial verantwortli-
politischen Gewinn einen riskanten Kredit und wei- chen Kreditvergabe sind durch einen solchen Status
gern sich in dem Moment, da dieser notleidend wird, Tür und Tor geöffnet, da die Entscheidungsträger für
Verluste hinzunehmen mit der Begründung, dass ihre eventuelle Fehlentscheidungen allenfalls persönlich
eigene Haushaltslage das gerade nicht erlaube. strafrechtlich belangt werden können, wenn ihnen ge-
setzeswidriges Verhalten nachgewiesen werden kann.
Da Insolvenzen sich aber auch per G20-Dekret nicht Herrscht indes in einer multilateralen Institution das
wegwünschen lassen, räumen die Finanzminister und Bestreben, im Interesse einer eindrucksvollen Bilanz
Notenbankchef_innen die Möglichkeit von Schulden und hoher Wiederauffüllungsraten bei konzessionären
erlassen ein – allerdings nur, »wenn die heimischen Kredittöpfen möglichst viele Kredite auszuschütten –
Regeln dies auch zulassen« (G20 Finance Ministers was mitunter zu »weißen Elefanten« führt – wird die
and Central Bank Governors 2020).11 In keinem funk- Bevölkerung des dadurch geschädigten Landes zur
tionierenden Rechtsstaat würde ein Insolvenzgericht Bedienung der entsprechenden Forderung gezwun-
auf der Grundlage einer solchen Argumentation aus gen. Die Geschichte der Weltbank steckt voller sol-
einer Konkursmasse dem sich beklagenden Gläubiger cher fragwürdigen Finanzierungen. Ein aktuelles
das zusprechen, was er zur Behebung seiner haushal- Beispiel ist etwa die Weiterfinanzierung fossiler Ener-
terischen Probleme gerade braucht. Ein solches Ver- gievorhaben in Zeiten auch von der Bank selbst pro-
halten würde das Rechtsstaatsprinzip als solches ad pagierter Klimasensibilität.13
absurdum führen. Wie weit demgegenüber die Ak-
zeptanz einer solch absurden Argumentation selbst in
den Köpfen von Schuldnerstaaten verankert ist, zeigte
jüngst das Communiqué der G24 – der Pressure-
12 In einer vorläufigen Stellungnahme zu einer möglichen Aufnahme
des Nachzüglers Sudan in die HIPC-Initiative weist der IWF darauf hin,
11 Im Wortlaut: »In principle, debt treatments will not be conducted dass die tatsächliche Umsetzung des Erlasses von IWF-Forderungen
in the form of debt write-off or cancellation. If, in the most difficult im Rahmen der seit 1999 zugesagten Qualifizierung des Landes für
cases, debt write-off or cancellation is necessary as a consequence Entschuldung unter der Initiative unter anderem davon abhängen
of the IMF-WBG DSA and the participating official creditors’ collec- wird, ob es dem IWF gelingt, die notwendige Gegenfinanzierung
tive assessment, specific consideration will be given to the fact that aus dem Kreise seiner solventen Mitglieder zu erhalten. IMF (2020).
each participating creditor shall fulfill its domestic approval proce- 13 Ein einschlägiger aktueller Fall ist Guyana. Siehe Urgewalds (2020)
dures in a timely manner while keeping other creditors informed of Video »Carbon Bomb« unter https://urgewald.org; grundsätzlicher
progress.« zur Problematik der fehlenden Rechenschaftspflicht vgl. Rich (2019).
7FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – ENTSCHULDUNG VON STAATEN ALS GLOBALE MACHTFRAGE
DIE OHNMACHT DES ÖFFENTLICHEN ger, die ja gerade noch an den Privatsektor appelliert
SEKTORS GEGENÜBER DEM PRIVATEN hatten, sich zu beteiligen, die Argumentation übernahm,
als er am 25.7.2020 berichtete, dass die Zahl der das Mora-
Wir haben gesehen, dass die öffentlichen Akteure der G20 torium in Anspruch nehmenden Staaten von 35 auf 41 an-
zwar gegenüber den bei ihnen verschuldeten Staaten eine gestiegen sei und dies auch eine Folge des weisen Verzichts
sogar vom rechtsstaatlichen Standpunkt aus bedenkliche des Clubs auf eine obligatorische Privatsektorbeteiligung
Machtposition beanspruchen, gegenüber konkurrierenden sei. Unmittelbar nach der Frühjahrstagung hatte er sich im
Gläubigern aber allenfalls mit Appellen und »Ermutigun- Gespräch mit Nichtregierungsorganisationen noch über
gen«14 zu agieren wagen. Ein Aspekt der Umsetzung der eine derartige Haltung echauffiert.
DSSI wirft ein besonderes Licht auf die Machtbalance zwi-
schen öffentlichem und privatem Sektor, nämlich die zu Das bedeutet im Ergebnis: Öffentliche Haushalte verzich-
Beginn der Initiative recht lautstark erhobene Forderung ten auf Forderungen, um ärmere Staaten bei der Eindäm-
nach der Einbeziehung des Privatsektors in die Initiative im mung der Pandemie zu unterstützen, während private
Sinne der oben bereits diskutierten Gleichbehandlung, Gläubiger weiter kassieren. Mehr noch: Aus vielen Län-
welche der Pariser Club regelmäßig in seinen Arrange- dern, die auch vor Ausbruch der Pandemie schon am Ran-
ments mit verschuldeten Ländern umzusetzen versucht. de einer Schuldenkrise standen, verbessern sich plötzlich
die Rückzahlungsaussichten für private Anleger.
An private Gläubiger – hauptsächlich Banken und Fonds –
appellieren die G20 im April deshalb, ebenfalls bis Ende DIE FURCHT VOR DEM DOWNGRADE
2020 Zahlungen zu stunden. Das Institute of International
Finance (IIF), das Sprachrohr der großen privaten Anleger Die Drohung mit dem Downgrade, also der Herabstufung
weltweit, signalisierte guten Willen, kündigte die Erarbei- eines Landes in seiner Bewertung durch die drei großen
tung eines eigenen Moratorium-Konzepts an und legte am Ratingagenturen (Fitch, Moody’s und Standard & Poor's) ist
15.7.2020 tatsächlich einen Fortschritts-Report (IIF 2020) ein zentrales Narrativ in der Auseinandersetzung um die
in der Sache vor. Er enthält Leitlinien für eine Privatsektor- Einbeziehung des Privatsektors. Daher soll sie hier etwas
beteiligung, einige technische Vorschläge, die genau diese genauer betrachtet werden. Es sind zunächst einige Diffe-
ein wenig erleichtern sollen, sowie die wiederholte Versi- renzierungen nötig, denn der Begriff des Downgrade wird
cherung, dass jegliche Teilnahme ausschließlich freiwillig gerade in der Auseinandersetzung um konkret drohende
erfolgen dürfe. Zahlungseinstellungen gerne mit wesentlich weiterreichen-
den Begriffen vermischt.
Als Folge dieser Veröffentlichung geschieht – nichts. Bis
zum November 2020 haben private Gläubiger in keinem Die Warnung von Privatgläubigern, dass Staaten sich mit
einzigen Fall eine Stundung ausgesprochen. Im Gegenteil: der Inanspruchnahme von Schuldenerleichterungen selbst
Ein die Nicht-Beteiligung legitimierender Diskurs hat den Zugang zu Krediten erschweren, wird in deren Kom-
nachhaltig Eingang in die öffentliche Berichterstattung munikation meistens undifferenziert verwendet, aber auf
über die DSSI gefunden. Immer wieder werden Banker_ eine konkrete Entscheidungssituation bezogen. Dies kön-
innen und Fondsmanager_innen mit der Aussage zitiert, nen sein:
dass ein Moratorium künftige Kreditaufnahmen verteu-
ern könnte und deswegen letztlich den Interessen der –– die Forderung nach echtem Schuldenerlass
verschuldeten Länder zuwiderliefe. Ratingagenturen lie- –– die Inanspruchnahme eines Moratoriums der öffentli-
ßen sich schon in der Frühphase der Initiative für diese Bot- chen Gläubiger, etwa der Debt Service Suspension
schaft einspannen15, und selbst Finanzminister potenzieller Initiative DSSI
Moratoriums-Kandidaten begründen ihre Ablehnung des –– die Forderungen nach einer Ausdehnung eines
Angebots der G20 damit16. Bis schließlich auch der Spre- solchen Moratoriums auf private Forderungen
cher der im Pariser Club versammelten öffentlichen Gläubi-
Die Warnung ihrerseits kann ebenfalls unterschiedliche Be-
drohungen beinhalten:
14 Die G 20 Staats- und Regierungschefs »ermutigen« in ihrer Abschluss
erklärung des Gipfels vom 20./21.11.2020 erneut den Privatsektor, –– die Verschlechterung eines Ratings durch eine oder
sich an den Schuldenerleichterungen im Rahmen des Common alle Agenturen mit der Folge erhöhter Kreditkosten
Framework zu beteiligen, nachdem die Finanzminister zuvor versucht
hatten, eine verbindlichere Sprache zu sprechen, siehe G20 (2020).
–– den dauerhaften Ausschluss eines Landes vom inter-
15 Dabei wird indes gern übersehen, dass – etwa durch Fitch – in nationalen Kapitalmarkt
2020 nur ein einziges Land tatsächlich herabgestuft wurde, wäh- –– den zwischenzeitlichen Ausschluss eines Landes vom
rend bis August 2020 38 Länder nur einen von positiv auf sta- internationalen Kapitalmarkt
bil oder von stabil auf negativ herabgestuften Ausblick erhielten.
Siehe FitchWire (2020).
16 The Kenyan Wall Street (2020). Allgemeiner findet sich die Kron- Schauen wir zunächst auf den weitestgehenden Fall,
zeugenrolle nicht näher benannter »borrowers« auch in dem nämlich den tatsächlichen Haircut, also die nominale Be-
Rechtfertigungsbrief des IIF-Vorsitzenden Timothy Adams an den schneidung des bisherigen Anspruchs eines Gläubigers
saudischen Finanzminister vom 22.9.2020. Siehe: https://www.iif.
com/Portals/0/Files/content/Regulatory/IIF%20Letter%20to%20 mit der Bedrohung eines anhaltenden Ausschlusses vom
G20%20on%20DSSI%20Sept%202020.pdf. Kapitalmarkt, so scheinen ältere Untersuchungen den an-
8DEFIZITE BEI DER KRISENBEWÄLTIGUNG
haltenden Ausschluss zunächst zu bestätigen (Cruces / MÖGLICHKEITEN DER
Trebesch 2013).17 Jüngere und auf längere Zeitreihen an- PRIVATSEKTOREINBEZIEHUNG
gelegte Untersuchungen hingegen zeigen ein zunächst
differenzierteres und dann im Hinblick auf den engeren Festzuhalten ist, dass weder der empirische Befund noch
Bereich der öffentlichen Anleihen ein geradezu umge- logische Erwägungen bislang zu einer Beteiligung von Pri-
kehrtes Bild, nämlich dass sogar Investoren, die Haircuts vatgläubigern an der DSSI geführt haben. Die G20 haben
erlitten haben, mit öffentlichen Anleihen von Emerging vielmehr von Anfang an für die freiwillige Beteiligung der
Markets immer noch besser abgeschnitten haben als Privatgläubiger geworben. Verschiedentlich wurden zwar
wenn sie risikofreie Anleihen gekauft hätten (Andritzky / Mittel und Maßnahmen diskutiert, wie dem Privatsektor
Schumacher (2019); Meyer / Reinhardt / Trebesch (2019, die Beteiligung an der Initiative erleichtert oder gar
insb. Anhänge A23-A26)). So erklärt sich der anhaltende schmackhaft gemacht werden könnte, etwa durch das
Appetit auf Anleihen von Schwellenländern mit aner- Angebot von Schuldenrückkäufen.18 Doch eine tatsächli-
kannt schlechtem Leumund wie etwa Argentinien, das in che Beteiligung privater Gläubiger wurde dadurch nicht
den letzten Jahrzehnten Umschuldungen in Serie ausge- erreicht.
handelt hat.
Dass man die Beteiligung des Privatsektors auch erzwingen
Der eher positive Zusammenhang zwischen Kapitalmarkt- könnte, wurde nicht erwogen. Dabei gäbe es dafür eine
zugang und Schuldenerleichterung ist auch naheliegend, Reihe von Möglichkeiten:19
wenn man das Verhalten der Anleger von emotionalen
und persönlichen Erwägungen löst und es stattdessen im –– In Großbritannien gibt es ein »Anti-Geier«-Gesetz
Sinne des klassischen homo oeconomicus als streng ratio- welches verhindert, dass private Gläubiger vor briti-
nal annimmt: Wenn ceteris paribus bereits engagierte schen Gerichten ihre ursprünglichen Forderungen in
Gläubiger Erleichterungen gewähren, verschlechtern sich voller Höhe durchsetzen, wenn ein beklagtes Land
die Rückzahlungschancen künftiger Investoren selbstver- von der britischen Regierung Schuldenerleichterun-
ständlich nicht. Im Gegenteil: Sie verbessern sich, wenn gen im Rahmen der HIPC-Initiative erhalten hat. Da
auch nur marginal. Eindrucksvoll demonstriert wurde die- mehr als die Hälfte aller internationalen Kreditverträge
se positive Korrelation durch die HIPC-Initiative seit 1996: von Staaten unter britischem Recht abgeschlossen
Bis zu deren Erweiterung durch die MDRI (2005) waren werden, ist diese Bestimmung besonders wirksam.
afrikanische Länder mit niedrigem sowie niedrigem bis Die restlichen internationalen Kreditverträge werden
mittlerem Einkommen praktisch ohne Zugang zu den inter- überwiegend unter New Yorker Recht abgeschlossen.
nationalen Anleihemärkten. Nach der Streichung von bis Eine gesetzliche Bestimmung an diesen beiden Stand-
zu 90 Prozent ihrer Altschulden durch die Doppel-Initiative orten, welche Klagen privater Gläubiger gegen Staa-
HIPC / MDRI haben elf Länder zwischen 2007 und 2018 ten im G20-Moratorium für dessen Dauer unmöglich
erfolgreich – häufig sogar überzeichnete – Anleihen im machen würde, würde eine private Beteiligung an der
Gesamtwert von mehr als 42 Milliarden US-Dollar an in- DSSI elegant erzwingen. Staaten könnten dann in Ab-
ternationalen Anleihemärkten verkaufen können (Raffinot / stimmung mit der G20 und dem Pariser Club die Zah-
Ferry / Donnat 2020: table 1). Auch für die DSSI selbst ha- lungen an die nicht kooperativen privaten Gläubigern
ben Lang / Mihalyi / Presbitero (2020) gezeigt, dass die Zin- einfach verweigern – zumindest vorübergehend, so
saufschläge, welche DSSI-begünstigte Länder auf ihre lange das G20-Moratorium in Kraft ist.20
Anleihen zahlen mussten, durch die Teilnahme an der Ini-
tiative zumindest nicht nennenswert gestiegen, in Wirk-
lichkeit aber insgesamt sogar zurückgegangen sind.
Schließlich spielt in diesem Zusammenhang eine weitere 18 Gemeint ist damit die Verwendung multilateraler Mittel um schwer
einzutreibende Forderungen des Privatsektors diesem mit einem
Erwägung eine Rolle, welche der pakistanische Premier- Abschlag abzukaufen. Zur Abrundung der HIPC-Initiative hat die
minister Imran Khan in seinem wiederholten Aufruf zu Weltbank mit der Debt Reduction Facility dieses Modell erfolgreich
Schuldenerleichterungen zwecks Pandemiebekämpfung angewandt. Allerdings nur in einigen wenigen Fällen, und das auf
der Grundlage einer zuvor schon feststehenden Schuldenreduzie-
in die Debatte geworfen hat (The Express Tribune Pakistan rung. Diese gibt es bei der DSSI naturgemäß nicht. Deswegen wäre
2020): Eine Herabstufung dürfe deshalb nicht stattfinden, ein solches Modell für eine zum Moratorium der DSSI vergleichbare
weil die Zahlungsunfähigkeit nicht auf ein Fehlverhalten Entlastung weniger geeignet.
des Schuldners, sondern auf höhere Gewalt zurückzufüh- 19 Auf eine Diskussion der Chancen und Grenzen von Collective Action
Clauses (CACs), die seit 2003 das Instrument der Wahl für G8, G20,
ren sei. Daraus folgt: Der künftige Anleger hat nicht zu Pariser Club, IWF und Weltbank sind, wird hier verzichtet. CACs
befürchten, dass Mittel leichtfertig verausgabt werden. müssen ex ante in Kreditverträgen verankert werden. Das heißt, sie
kommen als ex post-Krisenreaktionen – etwa auf die von Covid19
ausgelöste Schuldenkrise – im Einzelfall nicht in Betracht. Für eine
kurze Würdigung der Chancen und Schwächen von Collective
Action Clauses siehe Kaiser (2016).
20 Betrieben vom Jubilee USA Network hat es in der vorletzten Legisla-
turperiode auch Versuche gegeben, Gesetze des Staates New York
in einer ähnlichen Weise zu modifizieren. Leider ist es trotz Unter-
17 Cruces/Trebesch (2013) argumentieren »klassisch«, dass Finanz- stützung aus beiden Parteien nicht gelungen, innerhalb einer Peri-
märkte weder vergeben noch vergessen. ode ein entsprechendes Gesetz durchzubringen.
9FRIEDRICH-EBERT-STIFTUNG – ENTSCHULDUNG VON STAATEN ALS GLOBALE MACHTFRAGE
–– Den gleichen Effekt könnte eine Resolution des Welt- Gläubiger auf Kosten der öffentlichen verhindern wol-
sicherheitsrats nach dem Vorbild der Resolution 1483 len und andererseits vor der Schaffung statuarischer22
vom 22.5.2003 haben, mit der die Öleinnahmen des Regelungen zurückschrecken. Die Androhung der Un-
Irak nach dem Fall Saddam Husseins »immunisiert« terstützung zahlungsunwilliger Schuldnerstaaten vor
wurden. Das heißt, keiner der Gläubiger der damals den jeweils heimischen Gerichten könnte bereits ein
über 130 Milliarden US-Dollar Auslandsschulden des hinreichend glaubwürdiges Bedrohungsszenario auf-
Irak konnte diese Einnahmen in einem Mitgliedsland bauen, um kooperationsunwillige Gläubiger von der
der UNO pfänden lassen. Damit war nicht nur die Beschreitung von Rechtswegen von vornherein
Grundlage für einen wirtschaftlichen Neuanfang des abzuschrecken – zu denken ist dabei etwa an Unter-
Landes nach Diktatur und Krieg gelegt. Auch die stützungsformen wie die Finanzierung von Rechtsbei-
2004 folgende weitreichende Schuldenregelung im ständen, sogenannte amicus curiae-Interventionen
Pariser Club wurde dadurch erst ermöglicht. Niemand Dritter, die sich zu einem Gerichtsverfahren bezüglich
konnte sich auf Kosten aller anderen Gläubiger der tatsächlichen oder rechtlichen Lage äußern, oder die
schnell auszahlen lassen. Im Falle der Pandemie, die Modifizierung einschlägiger Gesetze.
nach den Worten des UN-Generalsekretärs entweder
weltweit oder gar nicht besiegt wird, gibt es ein über- Dies sind nur einige der Instrumente, die die G20 bzw. der
geordnetes Interesse der Weltgemeinschaft daran, dass Pariser Club hätten nutzen können, um den Privatsektor zu
auch ärmere Staaten ihre knappen Ressourcen zum einem Beitrag bei der Bekämpfung der Pandemie zu zwin-
Zweck der Pandemiebekämpfung einsetzen. Zudem gen. Sie haben diese Gelegenheiten verschenkt, indem sie
sind alle Vetomächte im Sicherheitsrat, die eine solche sich stattdessen auf das Narrativ der Gläubiger einließen,
Resolution auch gegen den Willen einer Mehrheit wonach eine Beteiligung ausschließlich freiwillig erfolgen
verhindern könnten, zugleich Mitglied der G20. dürfe, weil andernfalls die künftigen Kreditkosten für die
einbezogenen Länder jegliche Schuldenerleichterungen
–– Einen dritten Vorschlag schließlich haben einige inter- mehr als wettmachen würden. Belastbare Belege für diese
nationale Rechts- und Schuldenexpert_innen ge- Behauptung existieren indes nicht.
macht (Bolton et al. (2020). Sie regen die Schaffung
einer Central Credit Facility (CCF) an, in die jedes an Das IIF hat mit seiner scheinbaren Kooperation mit den
der Initiative teilnehmende Schuldnerland seinen ver- G20 suggeriert, es werde sicher ein paar Privatanleger ge-
traglichen Schuldendienst leistet, statt an die eigentli- ben, die aus Verantwortung für das große Ganze heraus
chen Gläubiger. Die G20 sichern diese Umleitung von einem Zahlungsaufschub zustimmen würden. Tatsächlich
Mitteln dadurch ab, dass sie die Corona-Pandemie zu gab es nicht einen einzigen. Das ist auch nicht weiter ver-
einem weltweiten Notstand erklären (was sie in der wunderlich. Schließlich wäre ein Fondsmanager, der aus
Sache zweifellos ist). Dies wiederum bedeutet, dass freien Stücken auf Ansprüche verzichtet (was die meisten
Rechtsmittel gegen Staaten, die sich ihre Handlungs- Anlegerschutzgesetze übrigens weltweit verbieten), wäh-
fähigkeit durch die Nichtbegleichung von Schulden- rend die Manager konkurrierender Fonds dies nicht tun,
dienst erhalten, nicht eingelegt werden können. Die kein Philanthrop, sondern geradezu ein Dummkopf. Wer
CCF investiert die Mittel in die Bekämpfung der Pan- immer das Bedürfnis hat, sein Vermögen einzusetzen, um
demie in den einzahlenden Ländern, und die ur- Gutes zu tun, kann stiften oder spenden, die daraus fol-
sprünglichen Gläubiger erhalten im Gegenzug einen genden Steuervergünstigungen in Anspruch nehmen und
Rechtsanspruch gegenüber der CCF. Da die CCF den sich überdies auch noch genau die Institution aussuchen,
gleichen völkerrechtlichen Status hätte wie Weltbank die im Sinne der angestrebten Aufwendungen am besten
und Währungsfonds, wäre auch sie gegen Rechtsmit- arbeitet. Dagegen wäre es aus Sicht eines vermögenden
tel immun, könnte von daher nach eigener Beurtei- Kreditgebers mehr als naiv, auf Kreditforderungen zu ver-
lung Vorschläge für eine zeitlich und vom Umfang her zichten und darauf zu setzen, dass sie eventuell auf dem
angemessene Auszahlung der Privatgläubiger machen, Umweg über den Staatshaushalt, auf den der Privatgläubi-
wenn sie den Moment dafür für gekommen hält. ger – anders als der IWF und damit mittelbar auch die
Gläubigerregierungen – nicht den geringsten Einfluss hat,
–– Eine vierte, allerdings weniger verbindliche Möglich- Gutes bewirken. Und es ist deshalb bis heute auch so gut
keit liegt unter dem Dach der Afrikanischen Entwick- wie nie vorgekommen.23
lungsbank: 2008 wurde die African Legal Support
Facility geschaffen. Ihr Ziel ist es, Staaten durch recht- Versagt haben an dieser Stelle daher nicht private Gläubi-
liche Expertise und konkreten Rechtsbeistand bei der ger, die einen trickreichen Weg gefunden haben, zugleich
Abwehr von Geierfonds-Angriffen zu unterstützen.21
Es hat seither nicht viele solcher Angriffe gegen afri-
22 »Statuarisch« meint alle Arten von Regelungen, die nicht erst aus
kanische Staaten gegeben. Das Modell könnte indes dem Vertrag zwischen den Parteien herrühren. Vor allem solche,
für die G20 attraktiv sein, die im Zusammenhang mit die sich auf internationales Recht beziehen.
der DSSI einerseits die Begünstigung der privaten 23 Mit Ausnahme sogenannter Debt for Development Swaps, bei
denen Privatgläubiger tatsächlich verzichten. Diese sind aber ein
anderer Fall, denn dort haben die Gläubiger tatsächlich Einfluss auf
die Verwendung der frei werdenden Mittel und erhalten so im Ge-
21 Weitere Informationen unter https://www.aflsf.org/who-we-are. genzug zumindest eine immaterielle Leistung.
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