Europäische Einlagensicherung richtig konstruiert?
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ÖGfE Policy Brief 23’2017
Europäische Einlagensicherung richtig
konstruiert?
Von Christian Keuschnigg
Wien, 11. Oktober 2017
ISSN 2305-2635
Handlungsempfehlungen
1. Es braucht klare Regeln für die Finanzierung des Einlagenschutzes, damit
die Glaubwürdigkeit der Einlagensicherung und das Sparervertrauen auch in
Krisensituationen erhalten bleiben.
2. Altlasten aus der Finanzkrise sind vor der Teilnahme an einer gemeinsamen
Einlagensicherung abzubauen.
3. Eine europäische Einlagensicherung soll nach dem Rückversicherungsprinzip mit
rückzahlbaren Krediten gestaltet sein. Damit ist gegenüber nationalen Systemen ein
Vielfaches an Sicherheit ohne regionale Umverteilung möglich.
Zusammenfassung
Die Einlagensicherung soll die Sparer schützen, (i) Die Finanzkapazität reicht für den „Normalbe-
ihr Vertrauen in die Banken erhalten und Finanz- trieb“, aber nicht für große Finanzkrisen. (ii) Eine
krisen weniger wahrscheinlich und folgenschwer Versicherung kann nur zukünftige und nicht ver-
machen. Indem sie den Sparern das Risiko ab- gangene Risiken versichern. Es besteht die Gefahr,
nimmt und den Banken eine günstige Refinan- dass Länder mit großen nicht aufgearbeiteten Alt-
zierung ermöglicht, kann sie auch risikoerhöhend lasten EDIS schwer vorbelasten. (iii) Es besteht auch
wirken. Es braucht vorbeugende Maßnahmen wie langfristig die Gefahr einer erheblichen regionalen
z.B. effektive Aufsicht, Abwicklungsmechanismus Umverteilung. Eine europäische Einlagensicherung
sowie Kapital- und Liquiditätsvorgaben. Neben nach dem Rückversicherungsprinzip könnte Umver-
Vorteilen weist der Vorschlag der Europäischen Ein- teilung ausschließen und dennoch ein Vielfaches an
lagensicherung EDIS auch erhebliche Risiken auf: Sicherheit bieten.
Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999 1ÖGfE Policy Brief 23’2017
Europäische Einlagensicherung richtig
konstruiert?
Die Banken im Euroraum finanzieren 66% ihrer Ge- greifender Risikoausgleich, wie bei einer internatio-
schäfte mit Spareinlagen, und die Haushalte halten nalen Rückversicherung von seltenen Großrisiken.
31% ihres Finanzvermögens als täglich fällige Spar-
einlagen.1 Die Einlagensicherung schafft Vertrauen „Die Einlagensicherung kann das Vertrauen
und macht Spareinlagen zu einer stabilen Finanzie- der Sparer auch in extremen Situationen erhal-
rungsquelle für Banken. Sie soll die Wahrscheinlich- ten und einen Bankensturm verhindern.“
keit und das Ausmaß von Finanzkrisen mindern.
Weil eine Finanzkrise die Kapazität auch einer gut
1. Warum braucht es eine dotierten Einlagensicherung bei weitem überfordert,
Einlagensicherung? braucht es einen ‚Kreditgeber letzter Instanz‘.2 So
kann die Einlagensicherung das Vertrauen der Spa-
Normal sind Spareinlagen sehr stabil. Die Abhe- rer auch in extremen Situationen erhalten und einen
bungen der einen heben sich mit den Neueinlagen Bankensturm verhindern. Selbst Staaten stoßen in
der anderen auf. Dafür ist das Vertrauen in die Si- Krisen an die Grenzen ihrer Zahlungsfähigkeit. Dann
cherheit entscheidend. Wenn aber eine Bank we- muss die Zentralbank einspringen, notfalls mit einer
nig Kapital hat und Verluste im Handelsgeschäft Ausweitung der Geldmenge. Mit der Einführung des
oder hohe Kreditausfälle bekannt werden, ist das Euro ist diese Aufgabe an die EZB übergegangen und
Vertrauen schnell verloren. Fürchten die Sparer um muss durch Regeln für EZB-Notkredite und durch
ihr Geld, wollen sie es in Sicherheit bringen. Der eine zentrale Rückversicherung ersetzt werden.
Vertrauensschwund verwandelt ein stabiles Anle-
gerverhalten in eine kollektive Hysterie, bei der alle Wie alle Versicherungen hat auch die Einlagen-
gleich handeln. Das kann vermeidbare Insolvenzen sicherung mit Negativauswahl und moralischem
herbeizwingen. Risiko zu kämpfen. Je besser die Versicherten ge-
schützt sind, desto eher mangelt es an Vorsicht.
Ist das Insolvenzrisiko statistisch unabhängig, Das moralische Risiko lässt die Häufigkeit der Scha-
kann die Einlagensicherung die Verluste abdecken. densfälle ansteigen. Die Sparer müssen nicht mehr
Im Normalbetrieb reichen die Einnahmen, um den groß auf die Reputation einer Bank achten und da-
Schaden zu ersetzen. Das Versicherungsprinzip ist rüber nachdenken, wem sie ihre Ersparnisse anver-
aber außer Kraft, wenn mehrere oder gar alle Ban- trauen. Damit geht Marktdisziplin verloren.
ken gleichzeitig betroffen sind. Wie bei Katastro-
phen oder Epidemien wird der Schaden so groß, Moralisches Risiko ist reduzierbar: (i) Um das Risiko-
dass er nicht mehr finanzierbar ist. Selbst die zeit- bewusstsein zu schärfen, sollen die Anleger einen Teil
liche Streckung hilft nicht, wenn in der Krise weder des Risikos selber tragen. Diesem Zweck dient die Be-
die Einlagensicherung noch der Staat Zugang zum grenzung des Einlagenschutzes, ähnlich wie ein Selbst-
Kapitalmarkt haben. Es bleibt aber ein länderüber- behalt. (ii) Eine Differenzierung der Beiträge nach dem
Risiko fördert eine vorsichtige Geschäftspolitik, mit der
die Banken ihre Prämienbelastung mindern können.
1) Ausführliche Quellenangaben und eine umfangreichere Be-
sprechung der Ergebnisse empirischer Forschung finden sich in
Keuschnigg, C. und H. Winterberg (2017), Welche Europäische 2) Zur Aufgabe von Zentralbanken als ‘lender of last resort’ vgl.
Einlagensicherung? Analyse Nr. 15, WPZ Wien - St. Gallen, ab- Bordo, M. D. (2014), Rules for a Lender of Last Resort: A Histo-
rufbar auf www.wpz-fgn.com. Dieser Beitrag ist eine sehr stark rical Perspective, Journal of Economic Dynamics and Control
gekürzte Fassung davon. 49, 126-134.
2 Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999ÖGfE Policy Brief 23’2017
(iii) Risikoabhängige Kapital- und Liquiditätsvorgaben 2. Die Europäische Einlagensicherung
senken das Ausfallrisiko. (iv) Das Verfahren zur Banken-
abwicklung soll eine umfassende Gläubigerbeteiligung Die europäische Einlagensicherung ist nicht iso-
vorsehen, damit die Belastung der Einlagensicherung liert, sondern als Teil der Bankenunion und der Ka-
geringer wird. (v) Um Schaden abzuwenden, soll die pital- und Liquiditätsvorgaben nach Basel zu verste-
Bankenaufsicht frühzeitig Probleme aufdecken und hen. Die Bankenunion besteht aus drei Pfeilern, aus
Auflagen zur Beseitigung von Risiken beschließen. der zentralisierten Aufsicht durch die EZB, dem Ab-
wicklungsmechanismus, und einer harmonisierten
Manche Banken verfolgen eine vorsichtige Ge- Einlagensicherung. Die Harmonisierung soll einen
schäftspolitik und bauen hohe Kapitalpuffer auf, einheitlichen Schutz der Sparer unabhängig vom
andere operieren an der Untergrenze. Risikobehaf- Heimatland ermöglichen, eine destabilisierende
tete Banken sind an einer Einlagensicherung sehr Umschichtung von Ersparnissen zwischen Ländern
interessiert. Solide Banken wollen sich nicht an- mit geringem Einlagenschutz zu solchen mit hohem
schließen, weil die Präsenz der schadensanfälligen Standard verhindern, und somit Wettbewerbsver-
Konkurrenten die Beiträge schlicht zu teuer macht. zerrungen auf dem EU Binnenmarkt beseitigen.4
Diese Negativauswahl verhindert eine Marktlösung, Konkret sieht die EU Richtlinie aus dem Jahr 2014
d.h. eine selbst organisierte Einlagensicherung folgende Maßnahmen vor:5
der Banken. Die Lösung ist eine Versicherungs-
pflicht aller Institute. Um Quersubventionierung von • Die Deckungssumme wird auf 100‘000 Euro
schlechten durch gute Risiken zu reduzieren, sind pro Person und Bank vereinheitlicht.
Prämien nach dem Ausfallrisiko zu differenzieren.
• Die Entschädigungsfristen sind auf maximal 7
„Der ernüchternde Befund ist, dass die Ein- Tage zu verkürzen.
lagensicherung das systemische Risiko so-
gar erhöhen kann, wenn Vorkehrungen gegen • Die Einlagensicherung ist mit risikogerechten
moralisches Risiko fehlen.“ Bankbeiträgen vorzufinanzieren und soll bis 2024
mindestens 0,8% der gedeckten Einlagen seiner
Die Forschung zeigt, dass sowohl Sparer als auch Mitglieder erreichen. Fällt die Finanzierungskapazität
Banken deutlich auf die Einlagensicherung reagie- darunter, leben die Beitragszahlungen wieder auf.
ren. Die Sparer lassen Vorsicht und Marktdisziplin
vermissen, wenn sie großzügig abgesichert sind. • Die Beiträge der Banken bemessen sich an
Die Banken verschulden sich mehr und kurzfristiger, der Höhe ihrer gedeckten Einlagen und proportional
und wählen riskantere Geschäftsstrategien. Der er- zum Risiko ihrer Geschäftstätigkeit.
nüchternde Befund ist, dass die Einlagensicherung
das systemische Risiko sogar erhöhen kann, wenn • Wenn die Finanzmittel für die Entschädigung
Vorkehrungen gegen moralisches Risiko fehlen.3 der Sparer nicht ausreichen, sind nachträgliche
Sonderbeiträge pro Jahr von maximal 0,5% der ge-
deckten Einlagen zu entrichten.
3) Zu diesem Schluss kommen z.B. Cecchetti, S. G. (2008), De-
posit Insurance, in: S. N. Durlauf und L. E. Blume (Hrsg.), The New
Palgrave Dictionary of Economics, 2nd ed., online, und Calomiris,
C.W. und M. Jaremski (2016), Deposit Insurance: Theories and
Facts, NBER WP Nr. 22223. Die Einlagensicherung erhöht ten- 4) Vgl. Europäische Kommission, COM(2017)291, Reflexions-
denziell die Wahrscheinlichkeit von Bankenkrisen, wobei die Ef- papier zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion,
fekte in Ländern mit umfassenderem Versicherungsschutz stär- Brüssel.
ker sind, vgl. Demirguc-Kunt, A. und E. Detragiache (2002), Does
Deposit Insurance Increase Banking System Stability? An Empiri- 5) Richtlinie 2014/49/EU des Europäischen Parlaments und
cal Investigation, Journal of Monetary Economics 49, 1373-1406. des Rates vom 16. April 2014 über Einlagensicherungssysteme.
Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999 3ÖGfE Policy Brief 23’2017
• Die Sicherungsfonds bleiben national, aber die legt. Das schafft Unsicherheit und wirkt in der Krise
Mitgliedstaaten können auf freiwilliger Basis eine ge- destabilisierend.
genseitige Kreditgewährung der Systeme ermöglichen.
„Mit der Währungsunion haben die Eurostaa-
Der Vorteil der Vorfinanzierung ist, dass eine in- ten die Aufgabe eines „Kreditgebers letzter In-
solvente Bank den Schaden wenigstens teilweise mit stanz“ der EZB übertragen, aber keine Regeln
ihren vorherigen Beitragszahlungen selbst mitfinan- für die Finanzierung ihrer Einlagensicherungen
ziert. Österreich hat bisher die Kosten im Nachhinein in einer systemischen Krise festgelegt.“
finanziert und muss nun vollständig auf eine Vorfinan-
zierung umstellen. Die Zusatzbelastung der Banken Die Haftungsreihenfolge könnte wie folgt sein. An
in der Aufbauphase beträgt knapp 1,4 Mrd. Euro. erster Stelle stehen die Banken und ihre Kapitalge-
ber, dann die nationale Einlagensicherung, danach
„Der Vorteil der Vorfinanzierung ist, dass die europäische Rückversicherung, und zuletzt eine
eine insolvente Bank den Schaden wenigs- fiskalische Garantie zusammen mit Regeln für EZB-
tens teilweise mit ihren vorherigen Beitrags- Notkredite an illiquide, aber noch solvente Banken.
zahlungen selbst mitfinanziert.“ Die fiskalische Garantie wäre von den Nationalstaa-
ten zu gewährleisten, die bei Überforderung den
Der Kommissionsvorschlag für eine europäische ESM (Europäischer Stabilitätsmechanismus) in An-
Einlagensicherung EDIS (European Deposit Insu- spruch nehmen können. Die Kredite des ESM sind
rance System) knüpft an die bestehende EU Richt- rückzahlbar und konditional, d.h. an ein Programm
linie an und sieht den Aufbau eines gemeinsamen mit zwingenden Reformauflagen gebunden.
Einlagensicherungsfonds in drei Schritten vor:
Der Vorschlag der EU Kommission für EDIS hat
• Rückversicherung: Von 2017 bis 2019 nimmt wenigstens drei weitere Probleme. Erstens kann
EDIS die Funktion einer Rückversicherung ein. Sie eine Versicherung nur zukünftige und nicht bereits
wird schlagend, sobald einer der nationalen Fonds eingetretene Risiken versichern. Daher müssen die
die betroffenen Einleger nicht mehr selbst entschä- Sanierung der vielen Problemkredite und die Kos-
digen kann. EDIS stellt nur begrenzt Mittel bereit ten einer Bankenabwicklung, die ihre Ursache in der
(20% des Liquiditätsdefizits). Vergangenheit haben, von den betroffenen Staaten
selbst gelöst und finanziert werden, notfalls unter In-
• Mitversicherung: Ab 2020 leistet EDIS einen anspruchnahme des ESM-Rettungsschirms. Sonst
steigenden Teil der Auszahlungen an die Einleger müssen robust aufgestellte Banken in stabilen Staa-
und der Kosten von Bankenabwicklungen. Der An- ten für die Altlasten der Krisenstaaten zahlen.
teil von EDIS steigt bis 2024 auf 100% an.
Zweitens sollte EDIS auch langfristig eine Quer-
• Vollversicherung: Ab 2024 ersetzt EDIS die na- subventionierung vermeiden. Diese würde die Wett-
tionalen Sicherungssysteme. bewerbsneutralität unterlaufen. Zwar sieht die Kom-
mission vor, dass die Bankenbeiträge sich an ihrem
3. Chancen und Risiken Risikoprofil orientieren. Länderrisiken werden dabei
nicht berücksichtigt. Eine vergleichbare Bank mit
Vor dem Euro haben die Nationalstaaten und ihre denselben Kennzahlen kann aber je nach makro-
Notenbanken die Aufgabe eines ‚Kreditgebers letz- ökonomischem Umfeld ein ganz anderes Ausfallrisi-
ter Instanz‘ erfüllt. Mit der Währungsunion haben ko aufweisen. Diese Unterschiede lassen sich grob
die Eurostaaten diese Aufgabe der EZB übertragen, für börsennotierte Banken angeben. Das Ausfallri-
aber keine Regeln für die Finanzierung ihrer Einla- siko ist in Italien mit 6,8% und in Belgien mit 5,3%
gensicherungen in einer systemischen Krise festge- mehr als zehnmal so hoch wie in Österreich mit
4 Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999ÖGfE Policy Brief 23’2017
0.5%. Die Aufarbeitung der Eurokrise wird diese Un- 4. Eine europäische
terschiede zwar reduzieren, aber nicht beseitigen. Einlagensicherung ohne Umverteilung
Bei derart großen Unterschieden in den Länder- In einer Versicherung sollen sich Aus- und Ein-
risiken und im Pro-Kopf-Einkommen ist es schwer zahlungen auf lange Sicht ausgleichen. Alles andere
vorstellbar, dass ein einheitlicher Garantiebetrag ist Umverteilung. In einer Bankenkrise hat ein Land
von 100‘000 Euro und eine einheitliche Deckungs- Zugang zu den Mitteln der zentralen Einlagensiche-
summe von 0,8% der gedeckten Einlagen für alle rung, in normalen Zeiten zahlt es mit Beiträgen wie-
Mitgliedsländer gleich richtig ist. Der Garantiebetrag der zurück. Exakt dasselbe leisten Kredite, die in
macht in Estland das 7.8-Fache des Pro-Kopf-BIPs schwierigen Zeiten gewährt und in normalen Zeiten
aus, in Griechenland das 6.1-Fache, im Durchschnitt zurückgezahlt werden. Diese Überlegungen legen
der Eurozone das 3.2-Fache, aber in Deutschland ein zweistufiges System mit nationalen Einlagensi-
und Österreich nur das 2.5-Fache. Länderrisiken cherungen und zentraler Rückversicherung nahe:6
lassen sich allein mit der Berechnung risikoadjus-
tierter Beiträge nach den Kennzahlen einzelner Ban- • Wie in EDIS zahlen die Banken bis 2024
ken wohl kaum richtig erfassen. Die Einlagensiche- Beiträge ein, bis ein Volumen von 0.8% der gedeck-
rung EDIS wird also auch nach Aufarbeitung der ten Spareinlagen erreicht ist. Die Hälfte der Bei-
Altlasten regional erheblich umverteilen. Kohäsion tragseinnahmen geht an EDIS.
und Konvergenz sollen gezielt mit der Regional- und
Strukturpolitik und mit einem Finanzausgleich, und • Die nationalen Fonds müssen die Sparer
nicht versteckt über die Einlagensicherung erfolgen, zuerst aus eigenen Mitteln entschädigen, wenn die
und die Kosten sollen fair verteilt und nicht selektiv Gläubigerbeteiligung nicht reicht. Erst wenn die Mit-
den Banken, ihren Kunden und den Sparern aufge- tel aufgebraucht sind, können sie einen rückzahlba-
bürdet werden. ren Kredit in der Höhe des 5-fachen der getätigten
Einlage bei EDIS aufnehmen.
Ein drittes Problem ist die regulatorische Bevor-
zugung von Staatsanleihen. Banken müssen weni- • Nach einem Schadensfall leben im betroffe-
ger Eigenkapital bilden, wenn sie Staatsschulden nen Land die Beiträge der Banken neu auf, um die
erwerben anstatt Kredite vergeben. Gerade in Kri- Rückzahlung an EDIS zu finanzieren und die Fonds
senländern enthalten die Staatsanleihen hohe Ri- wieder aufzufüllen.
sikoprämien, werfen gute Zinsen ab und sind für
die Banken attraktiv, weil sie die Anleihen nicht mit • In einer extremen Bankenkrise stehen kon-
teurem Eigenkapital unterlegen müssen. Indem sie ditionelle Notkredite der EZB an grundsätzlich sol-
stärker in Staatsanleihen investieren, werden sie ge- vente Banken gegen Sicherheiten zur Verfügung.
genüber dem staatlichen Insolvenzrisiko verwund- Reichen die Mittel der Einlagensicherung nicht aus,
bar. Die Wahrscheinlichkeit steigt, dass Banken in muss ein Land den Einlagenschutz aus dem Staats-
den Krisenländern zu einem Schadensfall für EDIS haushalt gewährleisten. Wenn es keinen Zugang
werden. Umso größer ist die Gefahr, dass zur regio- zum Kapitalmarkt mehr hat, stehen Notkredite beim
nalen Umverteilung verkommt, was eine faire Versi- Rettungsschirm ESM bereit.
cherung sein sollte.
6) Vgl. Auch Gros, D. (2013), Principles of a Two-Tier European
Deposit (Re-) Insurance System, CEPS Policy Brief 287, Brüssel.
Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999 5ÖGfE Policy Brief 23’2017
„Ein System EDIS nach dem Rückversiche- einen maximalen Kredit von 4,2 Mrd. bei EDIS auf-
rungsprinzip kann ein Vielfaches mehr an Ent- nehmen. Das ist das 5-fache der Einlage von 840
schädigung leisten als ein rein nationales System.“ Mio., also nur ein Teil des 19 Mrd. Fonds von EDIS,
welcher auch für andere Länder da ist. Damit sind
Ein System EDIS nach dem Rückversicherungs- 5,04 Mrd. Euro zur Entschädigung der heimischen
prinzip kann ein Vielfaches mehr an Entschädigung Sparer möglich. Eine isolierte Einlagensicherung
leisten als ein rein nationales System. Österreichs könnte nur 1,68 Mrd. (0,8% der gedeckten Einlagen)
Banken müssen 1,68 Mrd. Euro ansparen. Je 840 leisten. Die Rückversicherung mit EDIS ermöglicht
Mio. würden in den nationalen und zentralen Fonds also eine dreimal so hohe Entschädigungssumme,
fließen. Im Krisenfall kann die Einlagensicherung ohne den Steuerzahler zu belasten.
840 Mio. aus dem nationalen Fonds entnehmen und
6 Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999ÖGfE Policy Brief 23’2017
Über den Autor
Dr. Christian Keuschnigg ist Professor für Nationalökonomie an der Universität St. Gallen
und Leiter des Wirtschaftspolitischen Zentrums Wien - St. Gallen.
Kontakt: Christian.Keuschnigg@unisg.ch
Über die ÖGfE
Die Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) ist ein parteipolitisch unabhän-
giger Verein auf sozialpartnerschaftlicher Basis. Sie informiert über die europäische In-
tegration und steht für einen offenen Dialog über aktuelle europapolitische Fragen und
deren Relevanz für Österreich. Sie verfügt über langjährige Erfahrung im Bezug auf die
Förderung einer europäischen Debatte und agiert als Katalysator zur Verbreitung von eu-
ropapolitischen Informationen.
ISSN 2305-2635 Impressum
Die Ansichten, die in dieser Publikation zum Ausdruck Österreichische Gesellschaft für Europapolitik
kommen, stimmen nicht unbedingt mit jenen der ÖGfE Rotenhausgasse 6/8-9
oder jenen, der Organisation, für die der Autor arbeitet, A-1090 Wien, Österreich
überein.
Generalsekretär: Mag. Paul Schmidt
Verantwortlich: Christoph Breinschmid, M.A.
Tel.: +43 1 533 4999
Zitation Fax: +43 1 533 4999 – 40
Keuschnigg, C. (2017). Europäische Einlagensicherung E-Mail: policybriefs@oegfe.at
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