Öffentliche Ausgaben generieren hohe Rückflüsse - IAB
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IAB-KURZBERICHT
Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung 8|2019
In aller Kürze Gesamtfiskalische Wirkungen von Weiterbildungsförderung
yy Eine umfassende öffentliche För-
derung von Weiterbildung würde er-
hebliche Investitionen erfordern. Bei
Öffentliche Ausgaben
positiven Arbeitsmarktwirkungen
könnte sie für Staat und Sozialver-
generieren hohe Rückflüsse
sicherungen aber auch zusätzliche
Einnahmen generieren und Trans- von Enzo Weber, Thomas Kruppe, Jannek Mühlhan und Jürgen Wiemers
ferausgaben vermeiden.
yy In einer Simulationsstudie schät-
zen wir die gesamtfiskalische Bilanz
einer solchen Weiterbildungspolitik
ab. Dabei geht es um eine Steigerung
der Beteiligung an non-formaler Wei- Die Weiterbildung von Beschäftigten ein Beitrag dazu, dass der technologi-
terbildung um zehn Prozentpunkte
wird in Deutschland im Vergleich zur sche und strukturelle Wandel in der
und an formaler Weiterbildung um
einen Prozentpunkt. Erstausbildung und zu Bildungsmaß- Arbeitswelt insgesamt positiv bewältigt
yy Infolge von Beschäftigungs-, Lohn- nahmen für Arbeitslose von öffent- werden können. Damit kann auch der
und Produktivitätseffekten würden licher Seite deutlich weniger gefördert. Entstehung und Verfestigung von Ar-
erhebliche fiskalische Mittel in die Eine umfassende Weiterbildungspolitik beitslosigkeit vorgebeugt werden, wie
öffentlichen Kassen zurückfließen.
würde erhebliche öffentliche Investitio sie über Jahrzehnte in Deutschland zu
Insgesamt wäre zwar eine negative
fiskalische Bilanz zu erwarten, aber nen erfordern. Bei positiven Arbeits- beobachten waren.
der größte Teil der Ausgaben könnte marktwirkungen könnte sie für Staat Ein solcher gesellschaftlicher Nutzen
ausgeglichen werden.
und Sozialversicherungen aber auch kann insofern auch staatliche Unter-
yy Im Zuge der Digitalisierung könn- zusätzliche Einnahmen generieren und stützung von Weiterbildung begründen
te Weiterbildung noch stärkere
Effekte haben, wenn sie den An- Transferausgaben vermeiden. In die- (Weber 2017). Möglich wäre sie etwa
passungsprozess unterstützt und sem Kurzbericht schätzen wir die fis- durch öffentliche Beratungsangebote
so verhindert, dass strukturelle Ar- kalische Bilanz einer solchen Politik ab. zum Thema Qualifizierung, aber auch
beitslosigkeit entsteht. Ein spezielles
durch finanzielle Förderung der Wei-
Wirtschaft-4.0-Szenario zeigt für die-
sen Fall ein noch deutlich höheres Wenn sich Anforderungen in der Ar- terbildung. Entsprechende Program-
Potenzial der fiskalischen Wirkung beitswelt ändern und erhöhen, ist me von Bund und Ländern liegen zwar
von Weiterbildungspolitik. Weiterbildung ein wichtiges Mittel, bereits vor; Voraussetzungen, Umfang
yy Eine umsichtige Ausgestaltung um Kompetenzen laufend weiterzu- und Gegenstände der Förderung sind
und Organisation einer solchen Po-
entwickeln. Weiterbildung nutzt offen- aber sehr unterschiedlich und einge-
litik wäre zentral für den Erfolg. Die
vorliegende Analyse zeigt, dass ein sichtlich dem Beschäftigten und dem schränkt (beziehungsweise begüns-
intensives Engagement möglich Betrieb. Sie ist aber auch eine gesamt- tigen hohe Einkommen über die Ab-
wäre, ohne die öffentlichen Haus- wirtschaftlich bedeutende Aufgabe: zugsfähigkeit bei Unternehmens- und
halte insgesamt zu stark zu belasten.
Investitionen in Weiterbildung sind Einkommensteuer). Das Qualifizie-
rungschancengesetz hat aktuell weitere Impulse in bessern oder wenn sie höhere Produktivität und
der Weiterbildungspolitik gesetzt. Löhne erreichen.
Grundsätzlich sind bei der Entscheidung über Wir betrachten in unseren Berechnungen nicht
eine Förderung Kosten und Nutzen abzuwägen. nur die einmalige Förderung von Maßnahmen, die
In diesem Kurzbericht betrachten wir die mögli- zu vollwertigen beruflichen Abschlüssen führen.
chen fiskalischen Wirkungen einer umfassenden Stattdessen soll Weiterbildung als grundlegende
Weiterbildungsförderung auf den Staatshaushalt gesellschaftliche Aufgabe breit definiert und ihr
und die Sozialversicherungen. Den erforderlichen Charakter als kontinuierlich und lebensbegleitend
Investitionen in die Weiterbildungsförderung aufgefasst werden. Deshalb wird auch sogenann-
würden bei den öffentlichen Akteuren zusätzliche te non-formale Weiterbildung einbezogen. Diese
Einnahmen aus höheren Steuer- und Beitragszah- findet wie formale Weiterbildung organisiert (z. B.
lungen sowie Einsparungen bei Leistungen für Ar- in Klassen) statt und gegebenenfalls können auch
beitslose gegenüberstehen. Dazu kommt es, wenn Zertifikate erworben werden, jedoch führt sie
sich durch die umfangreichere Weiterbildung die nicht zu anerkannten Abschlüssen. Formale Wei-
Beschäftigungsperspektiven der Betroffenen ver- terbildung führt dagegen genauso wie die formale
1
Annahmen für die Szenarioanalysen
zz Weiterbildungsbeteiligung nissen in einer sinnvollen Größenordnung. So Schmillen (2008) von 38,5 Prozent an. Dies ergibt
Bei der Weiterbildungsbeteiligung unterscheiden ermitteln zum Beispiel Pfeiffer/Pohlmeier (2011) im Produkt 5,8 Prozentpunkte. Unter der Annah-
wir zwischen formaler und non-formaler Weiter- für ein zusätzliches Jahr Schulausbildung einen me, dass das Arbeitslosigkeitsrisiko gleichverteilt
bildung. Als Information zum Status quo der Wei- Lohneffekt von +8,7 Prozent, während Dauth über die verbleibende Erwerbszeit der betrachte-
terbildungsbeteiligung greifen wir auf Kruppe/ (2017) – ohne Unterscheidung zwischen non- ten Personen eintritt, ist für den Effekt im Schnitt
Baumann (2019) zurück, die für 30- bis 60-Jährige formaler und formaler Weiterbildung – für die die Hälfte der verbleibenden Erwerbszeit relevant,
anhand von Daten des Nationalen Bildungspa- Teilnahme gering qualifizierter Beschäftigter an oder äquivalent ein Effekt von 5,8/2 = 2,9 Prozent-
nels (NEPS, Wellen 2-8) eine jährliche Beteili- Weiterbildung Lohnaufschläge von 6 Prozent im punkten.
gungsquote an non-formaler Weiterbildung mit ersten Jahr und 4 Prozent nach drei Jahren findet. Für unsere Berechnungen gehen wir von einer
durchschnittlich 40,7 Prozent und an formaler Für unsere Berechnungen nehmen wir einen durchschnittlichen Erhöhung der Beschäftigungs-
Weiterbildung mit durchschnittlich 3,4 Prozent durchschnittlichen Lohnzuschlag in Höhe von wahrscheinlichkeit von 2 Prozent für nicht-formale
ausweisen. 2 Prozent für die Teilnahme an non-formaler Wei- und 2,5 Prozent für formale Weiterbildung aus.
Für unsere Berechnungen nehmen wir eine Erhö- terbildung und von 6,7 Prozent für die Teilnahme zz Einordnung der Annahmen
hung der Teilnahmen um 10 Prozentpunkte in der an formaler Weiterbildung an.
Die Annahmen zu Weiterbildungsbeteiligung
non-formalen und 1 Prozentpunkt in der forma-
zz Wirkungen auf Beschäftigung und -renditen beruhen auf Evidenz aus eigenen
len Weiterbildung an.
Die Förderung der Weiterbildung Beschäftigter, Arbeiten des IAB und aus der einschlägigen Li-
zz Wirkungen auf Löhne so zeigt Dauth (2017) anhand des Programms teratur. Darüber hinaus gilt, dass sich je nach
Ehlert (2017) kommt anhand von Daten des „Weiterbildung Geringqualifizierter und beschäf- genutzten Daten, Untersuchungsgegenstand,
NEPS für die Teilnahme Beschäftigter an be- tigter älterer Arbeitnehmer in Unternehmen Methode, regionaler Zuordnung etc. in der Lite-
trieblich initiierter, non-formaler Weiterbildung (WeGebAU)“, erhöht die Wahrscheinlichkeit ihres ratur weitere, heterogene Ergebnisse sowohl zur
zu einem Stundenlohnaufschlag von 1 Prozent Verbleibs in sozialversicherungspflichtiger Be- Weiterbildungsbeteiligung als auch zur Wirkung
pro Teilnahmewoche. Leu/Gerfin (2004) zeigen schäftigung in kleinen und mittleren Unterneh- auf Beschäftigung und Produktivität finden. So
für die Schweiz einen positiven Lohneffekt von men bei Geringqualifizierten innerhalb von drei kommt die Literatur auf Basis des Adult Education
nicht selbstfinanzierten Weiterbildungen in Höhe Jahren durchschnittlich um 2,1 Prozentpunkte Surveys zu deutlich höheren Teilnahmequoten,
von 1,5 Prozent für Männer und (zeitversetzt) für beziehungsweise bei über 45-Jährigen innerhalb Literatur zur Wirkung von Bildungsgutscheinen
Frauen von 2 Prozent. Pfeifer/Behringer (2008) von zwei Jahren um durchschnittlich 2,7 Prozent- zu geringeren Effekten auf die Beschäftigung be-
schätzen für die Teilnahme an betrieblich finan- punkte. Hans et al. (2017) schätzen, dass eine Wei- ziehungsweise die Produktivität.
zierter Weiterbildung einen durchschnittlichen terbildungsteilnahme die Wahrscheinlichkeit, im Die oben zugrunde gelegten Weiterbildungsef-
dauerhaften Effekt von etwa 3 Prozent. Fahr/ nächsten Jahr arbeitslos zu werden, um 3,4 Pro- fekte sind an der Mitte des Ergebnisspektrums ori-
Simons (2008) finden anhand von OLS-Schät- zent verringert. Auch Pfeifer/Behringer (2008) fin- entiert und sollen zu optimistische Annahmen ver-
zungen für die Teilnahme an Weiterbildung sogar den einen solchen signifikanten Effekt. meiden. Da die Effekte aber natürlich nicht sicher
einen Lohnzuschlag von 7,5 Prozent. Zur formalen Weiterbildung von Arbeitslosen sind, können die Auswirkungen einer Variation der
Kruppe/Lang (2014) berechnen für Beschäftigte, finden Kruppe/Lang (2018) nach 7 Jahren einen Annahmen von Interesse sein. Hierbei würden sich
die zuvor arbeitslos waren und währenddessen Effekt von +19,5 Prozentpunkten. Für die hier be- die fiskalischen Mehreinnahmen beziehungswei-
an einer formalen Weiterbildung teilgenommen trachtete Zielgruppe dürfte dieser Wert aber zu se Einsparungen (vgl. Spalte (1) in Tabelle T1 auf
haben, einen durchschnittlichen Lohnaufschlag hoch liegen, da die Personen bereits beschäftigt Seite 5) in etwa proportional zur Annahmeände-
in Höhe von 6,7 Prozent. Dieser Wert liegt unseres sind. Deshalb legen wir den Anteil der Beschäf- rung bei den Wirkungsparametern verhalten.
Erachtens verglichen mit anderen Studienergeb- tigten mit Arbeitslosigkeitsrisiko nach Möller/
2 IAB-Kurzbericht 8|2019
Erstausbildung zu anerkannten Schul-, Hochschul- am Volkseinkommen) lag im Jahr 2017 bei 68,5 Pro-
und Berufsabschlüssen. zent. Dementsprechend wird berücksichtigt, dass
zusätzliche 31,5 Prozent als Unternehmens- und
Vermögenseinkommen für Körperschafts-, Ge-
Ein Szenario umfassender
werbe- und veranlagte Einkommensteuer relevant
Weiterbildungspolitik
werden.2 Hierfür wird, Spengel et al. (2016) folgend,
Mit Szenarioanalysen werden im Folgenden die ein gesamter Steuersatz von 28,2 Prozent verwen-
fiskalischen Wirkungen einer erhöhten Weiterbil- det. Bei den Lohneffekten der Weiterbildung gehen
dungsförderung ermittelt. Dazu stellen wir den wir davon aus, dass diese mit einer proportional
fiskalischen Kosten einer umfassenden Weiterbil- erhöhten Arbeitsproduktivität einhergehen. Diese
dungspolitik die fiskalischen Erträge aus Mehr- Annahme ist als eher vorsichtig einzustufen, da
einnahmen bei Steuern und Sozialversicherung Evaluationsergebnisse zur Weiterbildung teils deut-
sowie Minderausgaben bei Transferleistungen lich überproportionale Effekte auf die Produktivi-
gegenüber. tät finden. Schließlich wird die Umsatzsteuer auf
den Konsum aus dem zusätzlichen Nettolohnein-
Erträge der Weiterbildung kommen berücksichtigt. Dafür werden eine Spar-
Evaluationsstudien zeigen zumeist deutlich po- quote von 10 Prozent und ein durchschnittlicher
sitive Effekte der Weiterbildung auf Einkommen, Verbrauchssteuersatz von 12 Prozent unterstellt
Beschäftigung und Produktivität (vgl. Infobox 1). (Hausner/Engelhard/Weber 2014).
Fiskalisch relevant werden positive Lohn- und
Beschäftigungseffekte bei der Einkommensteuer, Kosten der Weiterbildung
bei den Sozialversicherungsbeiträgen sowie bei Bei den Kosten der Weiterbildung orientieren wir
Einsparungen von Leistungen für Arbeitslose aus uns an den Ergebnissen der vierten europäischen
der Arbeitslosenversicherung und der Grundsiche- Erhebung über die berufliche Weiterbildung, CVTS4
rung.1 Diese Größen werden mithilfe des Mikrosi- (Statistisches Bundesamt 2013). Demnach entfallen
mulationsmodells des IAB (IAB-MSM) quantifiziert auf eine durchschnittliche non-formale Weiterbil-
(Bruckmeier et al. 2018), indem die fiskalischen Ef- dung 22 Stunden mit direkten Kosten von 947 Euro
fekte steigender Bruttostundenlöhne und sinken- und 846 Euro Personalausfallkosten. Bei formaler
der Arbeitslosigkeitsrisiken simuliert werden. Weiterbildung unterstellen wir eine Förderung mit
Die Annahmen zu den Weiterbildungsrenditen einer Lohnersatzleistung von 80 Prozent des Netto
beruhen auf Evidenz aus eigenen Arbeiten des IAB entgelts zuzüglich Sozialversicherungsbeiträgen.
und aus der einschlägigen Literatur (vgl. Infobox 1). Der gegenüber dem Arbeitslosengeld erhöhte Satz
Für den Lohneffekt unterstellen wir, dass die Brut- soll hinreichende Anreize zur Aufnahme einer Wei-
tostundenlöhne der Weiterbildungsteilnehmer terbildung sicherstellen (Osiander/Dietz 2016) und
dauerhaft gemäß der in der Infobox genannten orientiert sich an vergangenen Regelungen im Ar-
Renditen steigen. Für den direkten Beschäfti- beitsförderungsgesetz, dem Vorläufer des Dritten
gungseffekt der Weiterbildung wird angenommen, Sozialgesetzbuches (SGB III). Als direkte Kosten
dass das Risiko unfreiwilliger Arbeitslosigkeit der einer beruflichen Ausbildung werden die gleichen
Geförderten sinkt. Hierfür wenden wir empiri- Stundensätze wie bei non-formaler Weiterbildung
sche Beschäftigungseffekte von non-formaler und angesetzt, was als Obergrenze zu sehen ist. Bei ei-
formaler Weiterbildung an. Wir gehen davon aus, nem Studium werden die durchschnittlichen jährli-
dass die Weiterbildungseffekte über das verblei- chen Kosten eines Studienplatzes gemäß Bildungs-
bende Erwerbsleben der Geförderten andauern. finanzbericht 2017 herangezogen.
Mehreinnahmen ergeben sich auch bei den Un-
ternehmenssteuern, da die Wertschöpfung der Un- 1
Effekte durch zusätzlich in der Weiterbildung beschäftigte Per-
sonen werden dabei nicht betrachtet, weil gesamtwirtschaftlich
ternehmen steigt, wenn Arbeitslosigkeit vermieden nicht davon auszugehen ist, dass bei alternativer Mittelverwen-
dung keine anderweitige Beschäftigung bestünde.
und stattdessen Arbeitskraft eingesetzt wird. Die 2
Implizit wird damit eine Anpassung des Kapitalstocks angenom-
Lohnquote (der Anteil des Arbeitnehmerentgelts men, die zumindest mittelfristig empirisch gut belegt ist.
IAB-Kurzbericht 8|2019 3
Mögliche Mitnahmeeffekte und Verdrängung lung befinden. Für formale Weiterbildung kom-
Wie bei jeder öffentlichen Förderung kann es bei men nur Personen infrage, die das 61. Lebensjahr
einer umfassenden Weiterbildungspolitik zu Mit- noch nicht vollendet haben. Darüber hinaus dür-
nahmeeffekten kommen. In diesen Fällen könnten fen die Personen nicht bereits über einen Hoch-
die entsprechenden Maßnahmen in unserem Sze- schulabschluss verfügen. Da arbeitslos gemeldete
nario also nicht als zusätzlich betrachtet werden. Personen bereits von den Weiterbildungsangebo-
Zwar würden sich über Unternehmens- und ande- ten der Sozialgesetzbücher III und II profitieren,
re Steuern noch gewisse fiskalische Rückflüsse der gehören sie nicht zur Zielgruppe der betrachteten
Kosten ergeben, da die Fördermittel Einnahmen Weiterbildungsprogramme.
der Privaten darstellen, also zum Beispiel in Un-
ternehmensgewinnen und Einkommen zu Buche
Weiterbildung für die Wirtschaft 4.0
schlagen. Eine Weiterbildungsförderung müsste
aber so ausgestaltet werden, dass Investitionen der In einem weiteren Szenario schätzen wir das fiska-
Betriebe in möglichst geringem Umfang verdrängt lische Potenzial umfassender Weiterbildungspolitik
würden und die Verantwortung für Weiterbildung ab, wenn sich Arbeit und benötigte Kompetenzen
bei den Betrieben und Beschäftigten erhalten blie- durch die Umsetzung der Wirtschaft 4.0 weitrei-
be. Anhaltspunkte liefert hier das Gesetz zur Stär- chend verändern. Der Bedarf, Kompetenzen wei-
kung der Chancen für Qualifizierung und mehr terzuentwickeln, ist hier also besonders groß. So
Schutz in der Arbeitslosenversicherung. Hiermit stellen Warning/Weber (2017) auf Basis der IAB-
sollen Weiterbildungen gefördert werden, die eher Stellenerhebung fest, dass Betriebe mit Digitali-
generelle Kenntnisse und Fähigkeiten entwickeln. sierungstrend bei Einstellung von neuem Personal
Bei der Förderung wird zudem – abhängig von der häufiger zusätzliche Fähigkeiten aus Kursen verlan-
Betriebsgröße – ein bestimmtes Niveau an Eigen- gen. Deutlich steigender Weiterbildungsbedarf im
finanzierung an der Weiterbildung vorausgesetzt, Hinblick auf die Digitalisierung ergibt sich auch aus
damit die Förderung greift. Theoretisch könnte das der IAB-ZEW-Betriebsbefragung „Arbeitswelt 4.0“.
Risiko bestehen, dass nicht geförderte Beschäftigte Während sich Bildungspolitik im Wesentlichen
verdrängt werden. Dagegen spricht, dass Weiter- mit der Erstausbildung und Arbeitsmarktpolitik
bildung die Qualität des Produktionsfaktors Arbeit mit Arbeitslosen befasst, muss der technologische
verbessert und somit die Nachfrage nach diesem Umbruch vor allem von den aktuell Beschäftig-
Faktor erhöhen sollte. Forschungsergebnisse zei- ten bewältigt werden (Weber 2017). Dies verleiht
gen sogar positive Spillover-Effekte im Betrieb (De Weiterbildungspolitik eine besondere Bedeutung,
Grip/Sauermann 2012). denn falls die nötige Anpassungsleistung im Ar-
Auch bei enger Orientierung an Ergebnissen aus beitsmarkt nicht gelingt, drohen negative Konse-
der einschlägigen Literatur verbleiben naturge- quenzen für die Beschäftigung. Deren möglicher
mäß Unsicherheiten bezüglich der Arbeitsmarkt- Umfang wird im Folgenden mittels zweier Ansätze
wirkungen von Weiterbildung. So steht nicht fest, abgeschätzt.
welche Beteiligung realisiert werden kann oder Von 1970 bis 2005 stieg die Arbeitslosenquote
wie Effekte ausfallen, wenn der Umfang erheblich in Deutschland um 12 Prozentpunkte. Auch hier
über das bisherige Maß erhöht wird. erfolgte ein tiefgreifender strukturell-technolo-
Das Szenario sieht eine Erhöhung der Teilnah- gischer Wandel, vor allem infolge der Automa-
me um 10 Prozentpunkte in der non-formalen und tisierung und Computerisierung. Wenn es dazu
1 Prozentpunkt in der formalen Weiterbildung vor, kommt, dass Humankapital und Kompetenzen
was jeweils einem Plus von etwa einem Viertel ge- durch einen solchen Wandel entwertet werden
genüber dem Status Quo entspricht (vgl. Infobox 1). (Ljungqvist/Sargent 1998), können nach Jobver-
Wir nehmen an, dass für non-formale Weiterbil- lusten Verfestigungseffekte in der Arbeitslosigkeit
dung Personen infrage kommen, die bis 64 Jahre auftreten. So stellen Klinger/Weber (2016) fest, dass
alt sind, keine Altersrente beziehen und sich nicht die über Jahrzehnte gestiegene Arbeitslosenquote
bereits in einer Berufsausbildung oder Umschu- in Deutschland auf solche Hysterese-Effekte zu-
4 IAB-Kurzbericht 8|2019rückzuführen ist. Im Durchschnitt ergibt sich über Ergebnisse der Szenarioanalysen
die genannte Zeitspanne pro Jahr ein Anstieg um
1/3 Prozentpunkt. Angelegt auf die heutige Bezugs- Szenario „Umfassende Weiterbildungspolitik“
größe der Arbeitslosenquote entspricht das 150.000 Tabelle T1 zeigt die simulierten fiskalischen Effek-
Personen jährlich. te einer umfassenden Weiterbildungspolitik unter
Wolter et al. (2016) erstellen eine umfassende den getroffenen Annahmen. Da die fiskalischen
Projektion der Arbeitsmarktwirkungen von Wirt- Kosten und Erträge über unterschiedliche Zeiträu-
schaft 4.0. Während sich der Beschäftigtenbestand me anfallen, muss für einen Vergleich ihr Gegen-
kaum ändert, entfallen und entstehen zusätzlich wartswert berechnet werden. In der Basisvariante
je rund 1,5 Millionen Arbeitsplätze bis zum Jahr unserer Simulation unterstellen wir einen Diskont-
2025. Würde aber auch hier eine Entwertung von satz von 1,5 Prozent. Weiter ist zu beachten, dass
Kompetenzen und die Verfestigung von Arbeitslo- keine Gleichgewichtseffekte abgebildet werden.
sigkeit eintreten, käme es zu einem Nettobeschäf- Die Ergebnisse sind somit als „Erstrundeneffekte“
tigungsverlust. Pro Jahr läge dieser ebenfalls bei zu interpretieren.
150.000 Personen. Die diskontierten fiskalischen Kosten für die
Deshalb simulieren wir im Szenario zu Wirt- Durchführung der formalen und nicht-formalen
schaft 4.0 ausschließlich die fiskalischen Wir- Weiterbildung belaufen sich auf etwa 33 Mrd. Euro
kungen von Jobverlusten in dieser Höhe. Die (vgl. Spalte (2) in Tabelle T1), also rund 40 Prozent
Verteilung der Beschäftigungsverluste auf die vier der gesamten Mindereinnahmen und Kosten des
Anforderungsgruppen Helfer, Fachkraft, Spezialist Weiterbildungsprogramms von 82,9 Mrd. Euro.
und Experte erfolgt nach den Substituierbarkeits- Für staatlich zu tragende Lohnersatzleistungen
potenzialen von Dengler/Matthes (2018). und Sozialversicherungszuschüsse bei formaler
T1
Fiskalische Effekte des Szenarios „Umfassende Weiterbildungspolitik“
Diskontierte Einnahmen und Ausgaben bei einem Diskontsatz von 1,5 Prozent – in Millionen Euro
Fiskalische Fiskalische
Mehreinnahmen Mindereinnahmen
Saldo
bzw. und
Einsparungen Weiterbildungskosten
(1) (2) (3)
Lohnsteuer 20.804 4.059 + 16.745
Unternehmenssteuern 11.933 4.442 + 7.491
Sozialversicherungsbeiträge Arbeitnehmer 12.977 4.936 + 8.041
Sozialversicherungsbeiträge Arbeitgeber 16.024 5.502 + 10.522
Umsatzsteuer 8.970 3.079 + 5.891
ALG II (Regelsatz) 1.304 + 1.304
ALG II (Kosten der Unterkunft) 1.297 + 1.297
Wohngeld 137 + 137
Kinderzuschlag 120 + 120
Personalausfallkosten nicht-formale Weiterbildung 2.655 – 2.655
Lohnersatzleistung formale Weiterbildung 13.681 – 13.681
Zuschüsse zur Sozialversicherung 11.597 – 11.597
Direkte Weiterbildungskosten (formal) 30.021 – 30.021
Direkte Weiterbildungskosten (non-formal) 2.972 – 2.972
Gesamt 73.565 82.943 – 9.379
Nachrichtlich: Fiskalische Effekte bei einem Diskontsatz von ...
... 0 Prozent 87.390 83.408 + 3.982
... 3 Prozent 63.160 82.494 – 19.334
Quelle: IAB-Mikrosimulationsmodell (IAB-MSM) und eigene Berechnungen. © IAB
IAB-Kurzbericht 8|2019 5Weiterbildung sowie die Personalausfallkosten bei Zukunft realistischen Bereich des zu erwartenden
non-formaler Weiterbildung fallen weitere Ausga- realen Zinsniveaus abbildet.3 Die letzten beiden
ben von 27,9 Mrd. Euro an. Neben den direkten Zeilen der Tabelle T1 berichten die entsprechen-
Kosten der Weiterbildung und den Kosten für die den fiskalischen Gesamteffekte. Während im Ver-
Förderung der Weiterbildung entstehen auf Staats- gleich zur Basissimulation (Diskontsatz 1,5 %) die
seite aufgrund der geringeren Wertschöpfung wei- fiskalischen Verluste bei einem Diskontsatz von
tere Mindereinnahmen bei Steuern, Sozialversi- 3 Prozent auf 19,3 Mrd. Euro wachsen, ergeben
cherungsbeiträgen und Umsatzsteuern, die in der sich bei einem Diskontsatz von 0 Prozent staatliche
Summe rund 22 Mrd. Euro betragen. Gewinne von knapp 4 Mrd. Euro.
Die diskontierten fiskalischen Mehreinnahmen
im Szenario „Umfassende Weiterbildungspolitik“ Szenario „Wirtschaft 4.0 – Strukturprobleme“
werden in Spalte (1) der Tabelle T1 dargestellt. Bei den bisherigen Simulationen ist nicht berück-
Für das Weiterbildungsprogramm mit diskontier- sichtigt, dass durch Weiterbildung größere fiska-
ten Mehreinnahmen simulieren wir einen posi- lische Wirkungen resultieren, wenn zusätzlich
tiven Effekt auf die öffentlichen Haushalte von negative Beschäftigungswirkungen im Zuge der
rund 73,6 Mrd. Euro. Davon entfallen 32,7 Mrd. Umsetzung von Wirtschaft 4.0 zumindest teilweise
Euro (45 %) auf Lohn- und Unternehmenssteuern, verhindert werden können. In Tabelle T2 weisen
29 Mrd. Euro (39 %) auf Sozialversicherungsbeiträ- wir die diskontierten fiskalischen Effekte dieses
ge, 9 Mrd. Euro (12 %) auf die Umsatzsteuer und Szenarios wiederum für die drei verschiedenen Dis-
2,9 Mrd. Euro (4 %) auf reduzierte Ausgaben der kontsätze aus. Es wird deutlich, dass bei einem Ein-
bedarfsgeprüften Sozialleistungen. Im Saldo er- treten der potenziellen negativen Beschäftigungs
gibt sich somit auf Seiten des Staates ein Minus in effekte mit hohen fiskalischen Kosten zu rechnen
Höhe von 9,4 Mrd. Euro bei Umsetzung der hier ist, die je nach Diskontsatz zwischen 48,4 Mrd.
betrachteten Weiterbildungspolitik. Euro (bei 0 %) und 34 Mrd. Euro (bei 3 %) betragen.
Um der Unsicherheit bei der Wahl des Diskont- Wie erläutert sind weder die Verluste von 150.000
satzes Rechnung zu tragen, haben wir die Simu- Jobs pro Jahr durch die Wirtschaft 4.0 noch deren
lation für zwei weitere Werte – 0 Prozent und Vermeidung durch Weiterbildung sicher. Eine fis-
3 Prozent – wiederholt, was einen für die nähere kalische Gesamtbeurteilung des Weiterbildungs-
programms hängt demnach entscheidend davon
T2 ab, inwiefern es geeignet ist, den im Szenario
Fiskalische Effekte des Szenarios „Wirtschaft 4.0 – Strukturprobleme“ „Wirtschaft 4.0 – Strukturprobleme“ unterstellten
bei unterschiedlichen Diskontraten Beschäftigungsrückgang zu vermeiden. Die opti-
Salden1) – in Millionen Euro mistischste Annahme ist, dass im Szenario „Um-
Diskontsatz
fassende Weiterbildungspolitik” das untersuchte
0 Prozent 1,5 Prozent 3 Prozent Programm die negative Wirkung vollständig ver-
Lohnsteuer – 8.366 – 7.021 – 6.018 hindert. In dem Fall wäre es aus fiskalischen Ge-
Unternehmenssteuern – 7.847 – 6.491 – 5.495 sichtspunkten auch bei Diskontsätzen von 1,5 Pro-
Sozialversicherungsbeiträge zent oder 3 Prozent deutlich positiv zu beurteilen.
– 10.086 – 8.335 – 7.050
Arbeitnehmer
Auch bei nicht vollständiger Wirkung blieben die
Sozialversicherungsbeiträge
– 10.537 – 8.716 – 7.379
Arbeitgeber Gesamteffekte positiv, wenn bei einem Diskontsatz
Umsatzsteuer – 5.682 – 4.693 – 3.968 von 1,5 Prozent beziehungsweise 3 Prozent min-
ALG II (Regelsatz) – 3.635 – 2.986 – 2.509 destens 23,4 Prozent beziehungsweise 56,9 Prozent
ALG II (Kosten der Unterkunft) – 2.736 – 2.252 – 1.895
der Kosten des Szenarios „Wirtschaft 4.0 – Struktur-
Wohngeld + 229 + 185 + 153
probleme“ verhindert würden.
Kinderzuschlag + 277 + 226 + 189
Gesamt – 48.382 – 40.083 – 33.973 3
In der Niedrigzinsphase der vergangenen Jahre waren Zinsen auf
deutsche Staatsanleihen sogar oft negativ. Insofern ist selbst ein
Dargestellt werden die fiskalischen Wirkungen von Jobverlusten durch Strukturprobleme im Zuge des Wan-
1)
Diskontsatz von 0 Prozent keineswegs unrealistisch. Mittelfristig
dels zur Wirtschaft 4.0. Ein positives (negatives) Vorzeichen entspricht fiskalischen Mehr- (Minder-)einnahmen. ist aber ein Umsteuern bei der extrem expansiven Geldpolitik zu
Quelle: IAB-Mikrosimulationsmodell (IAB-MSM) und eigene Berechnungen. © IAB erwarten.
6 IAB-Kurzbericht 8|2019Fazit (Diskontsatz 0 %). Umfassende Weiterbildung
könnte hier dazu beitragen, strukturelle Probleme
In diesem Bericht bilden wir modellhaft die ge- bei der Anpassung des Arbeitsmarkts abzumildern,
samtfiskalischen Wirkungen einer umfassenden sodass die entsprechenden fiskalischen Kosten zu-
Weiterbildungspolitik ab. Konkret betrachten wir mindest teilweise vermieden würden. Der fiskali-
die Förderung von formaler und non-formaler sche Hebel der Weiterbildungspolitik würde hier
Weiterbildung bezüglich direkter und indirekter also möglicherweise deutlich stärker ausfallen als Prof. Dr. Enzo Weber
ist Leiter des Forschungs-
Kosten, die aus Personalausfallkosten sowie Kos- im oben geschilderten Szenario. bereichs „Prognosen und
ten des Lebensunterhalts während der Weiterbil- Für den Erfolg einer umfassenden Weiterbil- gesamtwirtschaftliche
Analysen“ im IAB.
dungsteilnahme bestehen. Daneben schätzen wir dungspolitik wäre deren Organisation zentral. Es
enzo.weber@iab.de
positive Effekte auf Beschäftigungswahrschein- empfiehlt sich, Förder- und Beratungsangebote
lichkeit, Lohn und Produktivität ab, die zu zusätz- zugleich an Arbeitnehmer und Betriebe zu rich-
lichen Einnahmen und Einsparungen bei Staat ten (Weber 2017). Betriebe verfügen über wichti-
und Sozialversicherungen führen. Die gesamten ge aktuelle Informationen zu Anforderungen aus
Kosten der Weiterbildungspolitik werden schließ- Produktions- und Marktsicht, die sich die Politik
lich mit den positiven fiskalischen Effekten bei den zunutze machen sollte. Eine enge Kooperation
öffentlichen Haushalten verglichen, um den fiska- mit Betrieben würde zugleich die Unsicherheit
lischen Gesamteffekt zu bestimmen. über die Verfügbarkeit des Personals reduzie-
Es zeigt sich, dass Ausgaben für Weiterbildungs- ren und ihre Verantwortung in Sachen Personal-
PD Dr. Thomas Kruppe
förderung hohe Rückflüsse generieren. Bei einem entwicklung stärken, beispielsweise auch über ist Mitarbeiter im Forschungs-
unterstellten Diskontsatz von 1,5 Prozent stehen Netzwerkvorteile in überbetrieblichen Weiterbil- bereich „Arbeitsförderung und
Erwerbstätigkeit“ im IAB.
den notwendigen Investitionen von rund 82,9 Mrd. dungsverbünden und -zentren. Wenn vorhandene
thomas.kruppe@iab.de
Euro fiskalische Vorteile von rund 73,6 Mrd. Euro Weiterbildungsmöglichkeiten nicht ausreichen
gegenüber. Für das Gesamtprogramm resultiert oder die angestrebten Maßnahmen etwa im Fall
somit eine fiskalische Bilanz von –9,4 Mrd. Euro. beruflicher Umorientierung nicht sinnvoll auf be-
Bei einem alternativen Diskontsatz von 0 Prozent trieblicher Ebene angesiedelt sind, sollte Weiterbil-
wäre die fiskalische Bilanz des Programms po- dungspolitik aber auch stärker personenorientiert
sitiv (+4 Mrd. Euro), während sie sich bei einem arbeiten.
Diskontsatz von 3 Prozent verschlechtern würde Bezüglich eines konkreten Finanzierungsmodells
(–19,3 Mrd. Euro). Sollten Mitnahmeeffekte ein- sind schließlich verschiedene Varianten, zum Bei-
treten, würde die Bilanz schlechter ausfallen. Zu spiel über eine Arbeitsversicherung, Fondslösun-
Jannek Mühlhan
beachten ist, dass es sich um die rein fiskalische gen, Steuererleichterungen, staatliche Beihilfen ist Mitarbeiter in der
Bilanz der öffentlichen Hand handelt, die also den und Ähnliches denkbar. Konkrete Modelle finden Forschungsgruppe
„Grundsicherungsbezug und
Nutzen für die Bürger – der für Politik in erster Li- sich etwa in Frankreich, Belgien, Dänemark, Irland Arbeitsmarkt“ im IAB.
nie handlungsleitend ist – nicht einbezieht. und Schweden. Ein erster Schritt in Deutschland ist jannek.muehlhan2@iab.de
Diese Berechnungen beruhen auf Weiterbil- das Qualifizierungschancengesetz. Auch angebots-
dungseffekten, die in der Vergangenheit gemes- seitig wären für eine substanzielle Erhöhung der
sen wurden. Der technologische und strukturel- Weiterbildungsaktivität die Voraussetzungen zu
le Wandel, wie etwa mit der Digitalisierung und schaffen. Vor allem die Möglichkeit formaler Aner-
Umstellung zu einer Wirtschaft 4.0, dürften aber kennung würde die Relevanz von Weiterbildung für
mit besonders starken Änderungen von qualifi- die berufliche Entwicklung erhöhen (Weber 2017),
katorischen Anforderungen einhergehen (Weber wodurch die Effekte auch stärker ausfallen könnten
2017). In einem speziellen Wirtschaft-4.0-Szenario, als in den vorliegenden Berechnungen.
in dem wir von einem dauerhaften Rückgang der Insgesamt wird in der Weiterbildungspolitik ein
Jürgen Wiemers
Beschäftigung um 150.000 Personen infolge von schrittweises Vorgehen mit Rückkopplung von Er- ist Mitarbeiter in der
Forschungsgruppe
Anpassungsproblemen ausgehen, simulieren wir fahrungswerten anzuraten sein, auch wenn in der
„Grundsicherungsbezug und
damit verbundene fiskalische Kosten in Höhe von Simulationsstudie die Wirkungen eines Gesamtpa- Arbeitsmarkt“ im IAB.
34 Mrd. Euro (Diskontsatz 3 %) bis 48,4 Mrd. Euro kets betrachtet werden. juergen.wiemers@iab.de
IAB-Kurzbericht 8|2019 7Nicht-monetäre Unterstützung vor allem in Form Kruppe, T.; Lang, J. (2018): Labour market effects of retrai-
ning for the unemployed – the role of occupations. In:
von Beratungsleistungen sollte ebenfalls Teil eines Applied Economics, Vol. 50, No. 14, S. 1578–1600.
Politikpakets sein. Denn bei den Ursachen fehlen- Leu, R. E.; Gerfin, M. (2004): Determinanten und Wir-
der Weiterbildungsbeteiligung liegen finanzielle kungen der beruflichen Weiterbildung. Nationales For-
schungsprogramm Bildung und Beschäftigung in der
Gründe zwar vorne, aber auch andere Punkte etwa Schweiz, NFPNR 24, Synthesis 24, Bern.
bezüglich der Lernkompetenz, der Organisation Ljungqvist, L.; Sargent, T. J. (1998): The European Unem-
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Kruppe, T.; Lang, J. (2014): Labour market effects of retrai-
ning for the unemployed – the role of occupations. IAB-
Discussion Paper Nr. 20.
Impressum | IAB-Kurzbericht Nr. 8, 2.4.2019 | Herausgeber: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit,
90327 Nürnberg | Redaktion: Elfriede Sonntag | Graphik & Gestaltung: Monika Pickel |Foto: Jutta Palm-Nowak | Druck: MKL Druck GmbH
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8 IAB-Kurzbericht 8|2019Sie können auch lesen
