Öffnung von GSM-Frequenzen für UMTS-Angebote - Torsten J. Gerpott - München und Mering 2008
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Torsten J. Gerpott Öffnung von GSM-Frequenzen für UMTS-Angebote Eine Analyse der Wettbewerbs- und Regulierungsimplikationen für den deutschen Mobilfunkmarkt Rainer Hampp Verlag München und Mering 2008
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Vorwort...................................................................................................................... 5
Inhaltsverzeichnis....................................................................................................... 7
Abkürzungsverzeichnis .............................................................................................. 9
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis....................................................................... 11
Management-Zusammenfassung........................................................................... 13
Management Summary.......................................................................................... 17
1. Grundlagen ..................................................................................................... 21
1.1 EU-Initiativen zur Veränderung des Frequenzmanagements ..................... 21
1.2 Prinzipielle Wettbewerbsrelevanz einer Öffnung von GSM-
Frequenzbändern für UMTS-Diensteangebote .......................................... 25
1.3 Anliegen der eigenen Studie ..................................................................... 29
2. Bedeutung der zeitlich gestaffelten GSM-Lizenzvergaben und -Frequenz-
ausstattungsunterschiede für die Mobilfunkmarktentwicklung .................. 31
2.1 Lizenz- und Frequenzvergabehistorie in Deutschland ............................... 31
2.2 Deutsche Marktergebnisse vor dem Hintergrund der Lizenz-
vergabepolitik........................................................................................... 37
2.3 Markteintrittstiming und Frequenzlage als Einflussfaktoren des betriebs-
wirtschaftlichen Erfolgs von Mobilfunknetzbetreibern ............................. 48
2.3.1 Stand der empirischen Forschung ................................................... 48
2.3.2 Ergänzende eigene empirische Analysen ........................................ 51
2.4 Zwischenfazit ........................................................................................... 62
3. Betriebswirtschaftliche Effekte einer GSM-Frequenzöffnung für UMTS
bei Fortbestand der bisherigen Frequenzaufteilung auf die relative Wett-
bewerbsposition der Mobilfunknetzbetreiber in Deutschland ..................... 65
3.1 Flächendeckendes UMTS-900-Netz ......................................................... 65
3.2 Ergänzendes UMTS-900-Netz .................................................................. 72
3.3 Zwischenfazit ........................................................................................... 76
4. Effekte einer GSM-Frequenzöffnung bei Fortbestand der bisherigen
Frequenzaufteilung auf die Entwicklung des UMTS-Marktes in
Deutschland .................................................................................................... 79
4.1 Direkte Auswirkungen auf die Wettbewerbsintensität............................... 79
4.2 Indirekte Auswirkungen auf Angebot und Nachfrage ............................... 86
5. Fazit................................................................................................................. 91
Literaturverzeichnis.................................................................................................. 95
Stichwortverzeichnis .............................................................................................. 101
71. Grundlagen
1. Grundlagen
1.1 EU-Initiativen zur Veränderung des Frequenzmanagements
Technische Fortschritte verbunden mit der großen Kundenakzeptanz von Diensten
zur Telekommunikation (TK), die über funkbasierte Infrastrukturen von nicht in
staatlicher, sondern privater Eigentümerschaft befindlichen Netzbetreibern angeboten
werden, haben dazu geführt, dass aufgrund von technisch objektiv nachgewiesenen
oder subjektiv behaupteten Knappheitssituationen bei der Verfügbarkeit von Funkfre-
quenzen1 dem „spectrum management“2 oder synonym dem „frequency manage-
ment“3 seit einigen Jahren nicht mehr nur im Kreis von Funkspezialisten, sondern
auch von politischen Organen und der Wirtschaftspresse in erheblichem Ausmaß
Aufmerksamkeit geschenkt wird. Frequenz- oder Spektrummanagement umfasst da-
bei erstens i.d.R. von nationalstaatlichen Behörden oder supranationalen Instituti-
onen/Gremien getroffenen Festlegungen im Hinblick auf die Zuordnung von Fre-
quenzbereichen auf bestimmte Nutzungs-/Dienstearten wie Fernsehen, Hörfunk, Mo-
bilfunk für die Öffentlichkeit oder Richtfunk für militärische Anwender, also die in-
termodale Frequenzallokation. Zweitens gehört zum Frequenzmanagement die intra-
modale Frequenzallokation i.S. der Auswahl von Unternehmen/Organisationen (=
Anbieter, Nutzer) dahingehend, dass ihnen typischerweise zeitlich befristete und ex-
klusive Senderechte für bestimmte Frequenzen innerhalb eines zuvor für einzelne
Anwendungen bzw. Dienste reservierten Spektrumbereichs durch eine (nationale)
Behörde verliehen werden.4 Für beide Bereiche des Frequenzmanagements ist der
Einbezug technischer Standards wie etwa GSM, DVB-H, IMT-2000 oder UMTS von
hoher Bedeutung, da durch die mehr oder weniger starre Verknüpfung der Vergabe
von Frequenznutzungsrechten mit dem (Nicht-)Einsatz von funktechnischen Stan-
1 Zur Bezeichnung elektromagnetischer Wellen mit spezifischen Schwingungshäufigkeiten pro
Zeiteinheit (= Schwingungsintensitäten), die sich im Raum ohne künstlichen Leiter ausbreiten
und mittels derer Zeichen/Inhalte über mehr oder minder große Entfernungen zwischen min-
destens einer sende- und einer empfangstechnischen Einheit transportiert werden, verwendet
man in der deutschsprachigen Literatur zumeist den Begriff „Frequenz(band/bereich)“ und sel-
tener den Terminus „(Funk-)Spektrum“; vgl. für viele Kruse (1993), S. 159f.; Götzke (1994), S.
159. Im englischsprachigen Schrifttum findet man analog die Bezeichnungen „frequency
(band)“ oder „(radio) spectrum“; s. etwa EC (2006), S. 1. In der eigenen Arbeit wird von Fre-
quenz(en)bereichen/-bändern gesprochen, um u.a. durch Schwingungsintensitäten definierte
Ausschnitte aus dem Kontinuum des technisch möglichen Gesamtspektrums zu bezeichnen.
2 Cave (2001), S. 369 u. (2002), S. 193.
3 Falch/Tadayoni (2004), S. 198.
4 Einführende Darstellungen von Zielen und Aufgaben des Frequenzmanagements findet man
u.a. bei Cave (2002), Falch/Tadayoni (2004), Götzke (1994), S. 166-196 und Kruse (1993), S.
159-207.
211.1 EU-Initiativen Frequenzmanagement dards die Kompatibilität und die Störungsfreiheit des Betriebs der Netze verschiede- ner Rechteinhaber/Betreiber sowie die Frequenznutzungseffizienz in technischer Hin- sicht (Übertragungsvolumen/Nutzer pro Frequenzeinheit) und in ökonomischer Hin- sicht (Kosten und mengenbedingte Stückkostendegressionspotenziale für Netzele- mente und Endgeräte) wesentlich beeinflusst werden können. Gegenstände wirtschaftspolitischer Diskussionen in Praxis und Wissenschaft sind sowohl intramodale als auch intermodale Aspekte des Frequenzmanagements. Als Thema des intramodalen Managements wurde insbesondere um den Jahrtausend- wechsel herum unter den Überschriften „market-based approach“ bzw. marktbasierter (statt administrativer) Ansatz und „secondary frequency trading“ debattiert, wie durch die Zulassung des Weiterverkaufs von Frequenzen für elektronische Kommu- nikationsdienste von dem Unternehmen, dem bestimmte Nutzungsrechte ursprüng- lich/primär verliehen wurden, an andere Marktteilnehmer die wirtschaftliche Ent- wicklung von Märkten für funkbasierte TK-Dienste positiv beeinflusst werden könn- te.5 Nicht zuletzt auf Initiative Großbritanniens hin wurde die Möglichkeit der direk- ten „Übertragung von Frequenznutzungsrechten“ zwischen Unternehmen in den EU- Mitgliedsstaaten ohne substanzielle Einbindung staatlicher Entscheidungsträger ex- plizit in Artikel 9 (Absätze 3 und 4) der Rahmenrichtlinie 2002/21/EG vom 7. März 2002 an prominenter Stelle juristisch verankert. Im deutschen TK-Recht wird diese Vorschrift über § 62 des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 umgesetzt. Allerdings wurde bis heute die Möglichkeit des Frequenzhandels zwischen Unter- nehmen in den EU-Staaten praktisch kaum genutzt. Offenbar ist der isolierte Kauf von Frequenznutzungsrechten für Unternehmen, die einen Eintritt als Anbieter auf (nationalen) Märkten für funkgestützte TK-Dienste erstreben, typischerweise weniger attraktiv als die Akquisition von Eigentum an bereits auf solchen Märkten agierenden Funknetzbetreibern, die neben Frequenznutzungsrechten auch eine funktionierende Infrastruktur und vor allem einen bereits gewonnenen Kundenstamm aufweisen. Wohl auch angesichts dieser bislang geringen wirtschaftlichen Bedeutung von sekun- dären Frequenzhandelstransaktionen zwischen TK-Unternehmen hat sich die politi- sche Diskussion unter den Überschriften „Flexibilität in der Frequenznutzung“6 oder „spectrum liberalisation“7 in der jüngeren Vergangenheit mehr Themen zugewandt, 5 Vgl. für viele Cave (2001) u. (2002); Xavier/Ypsilanti (2006). 6 EK (2007), S. 11. 7 Pratt/Bellis (2006), S. 30. 22
1. Grundlagen
die dem intermodalen Frequenzmanagement zuzuordnen sind.8 Dabei geht es um die
weniger restriktive Verknüpfung der Vergabe von Frequenznutzungsrechten mit spe-
zifischen Anwendungsarten, Diensten oder TK-technischen Standards. Diese stärkere
Entkopplung wird nicht nur mit Blick auf zukünftige Frequenzzuteilungen an Unter-
nehmen erörtert. Vielmehr wird auch für TK-Unternehmen bereits erteilte Frequenz-
nutzungsrechte die Perspektive eröffnet, dass dem bisherigen Rechteinhaber der
Spielraum eingeräumt werden soll „to transfer these rights from their current use to
an alternative, higher value use“.9 Derartige intermodale Frequenzmanagementansätze
werden allgemein auch als „refarming/refarming“ oder „redeployment“ von Spekt-
rum10 oder speziell mit Blick auf Erweiterungen von bereits erteilten, noch gültigen
Frequenznutzungsrechten ohne jeglichen Wechsel des Rechteinhabers als „license
variation“11 bezeichnet.
Ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg zu Veränderungen des ordnungspolitischen
Rahmens in Richtung auf eine Erhöhung des Spielraums von Unternehmen bei der
Nutzung zugeteilter Frequenzbereiche war im November 2005 auf europäischer Ebe-
ne die einvernehmliche Verabschiedung einer Stellungnahme zur „Politik für den
Drahtloszugang zu elektronischen Kommunikationsdiensten“ (englisch: „Wireless
Access Policy for Electronic Communications Services (WAPECS)“) durch das mit
Vertretern aller EU-Staaten besetzte oberste Beratergremium der Kommission in fre-
quenzpolitischen Fragen, die „Radio Spectrum Policy Group“ (RSPG). Kern des
WAPECS-Konzepts ist die Unterstützung von regulatorischen Maßnahmen zur
Schaffung von Voraussetzungen für die EU-weite Festlegung von Frequenzbändern
„in which a range of electronic communications networks and electronic communi-
cations services may be offered on a technology and service neutral basis“.12 Eine be-
deutende Konsequenz dieser Politik besteht darin, dass in den EU-Staaten in defi-
nierten Frequenzbereichen eine inflexible Nutzungsrechtsbindung exklusiv an einen
8 Darüber hinaus wurde und wird seit einiger Zeit von Politikern, privaten und öffentlichen Un-
ternehmen in Deutschland sowie in anderen EU-Staaten unter Bezugnahme auf das Schlagwort
der „digitalen Dividende“ darum gerungen, welche Dienste-/Anwendungsarten in Frequenzbe-
reichen, die im Zuge des Übergangs von einer analogen zu einer digitalen Verbreitung von
Rundfunk anderen Nutzungen zugeführt werden könnten, zukünftig zum Einsatz kommen sol-
len; s. z.B. Cave (2006); RSPG (2007). Diese Debatte wird hier vollständig ausgeklammert.
9 Pratt/Bellis (2006), S. 30.
10 S. für viele ECC (2002), S. 8f.; Ovum (2007), S. 48f.; RegTP (2004), S. 48.
11 Vgl. Aegis (2006), S. 8 u. 66; Xavier/Ypsilanti (2006), S. 55.
12 RSPG (2005), S. 3.
231.1 EU-Initiativen Frequenzmanagement
Dienst und/oder an den Einsatz eines technischen Standards (z.B. GSM) nicht mehr
gestattet sein soll.
Aufbauend auf dem WAPECS-Ansatz legte die EU Kommission im Februar 2007 in
einer offiziellen Mitteilung „die notwendigen Schritte dar, die … bis 2010 unter-
nommen werden müssten, um den Weg zu einer flexibleren Frequenzverwaltung von
Frequenzbändern mit individuellen Nutzungsrechten zu ebnen“13. Die in dieser Mit-
teilung umrissene generelle Kommissionsstrategie der Flexibilisierung und europa-
weiten Harmonisierung des staatlichen Frequenzmanagements wurde Anfang Juni
2007 vom EU Kommissariat für Informationsgesellschaft und Medien mit der Veröf-
fentlichung des Entwurfs für eine spezielle Kommissionsentscheidung aufgegriffen.14
Er sieht vor, die bislang geltende Begrenzung der Nutzungsrechte von Frequenzbän-
dern um 900 MHz (genauer: 880–915 MHz und 925–960 MHz) und um 1800 MHz
(genauer: 1710–1785 MHz und 1805–1880 MHz) auf die Bereitstellung terrestrischer
mobiler zellularer Kommunikationsdienste nach dem GSM-Standard dahingehend zu
modifizieren, dass diese Bänder in den EU-Staaten zusätzlich auch „for other ter-
restrial systems capable of providing pan-European electronic communications servi-
ces“15 verfügbar gemacht werden. Als einschlägige andere Systeme nennt der Ent-
scheidungsentwurf ausdrücklich (und nur) Netze der dritten Mobilfunkgeneration,
welche dem UMTS-Standard entsprechen.16 Mit der Transformation dieses Entschei-
dungsentwurfs in eine offizielle EU-Kommissionsentscheidung ist in naher Zukunft
zu rechnen.
Dementsprechend hat in Deutschland die Bundesnetzagentur als für das nationale
Frequenzmanagement staatlicherseits zuständige Instanz bereits Mitte Juni 2007 bei
ihrer Entscheidung zur Wahl des Vergabeverfahrens für ungenutzte Frequenzen in
den Bereichen 1,8 GHz, 2 GHz und 2,6 GHz für den digitalen zellularen Mobilfunk
erkennen lassen, dass sie „derzeitig beabsichtigt“17, die EU-Vergabe zur Nutzungser-
weiterung der Frequenzen im so genannten GSM-Bereich (900 MHz und 1800 MHz)
in Richtung auf deren Öffnung für den digitalen zellularen Mobilfunk im Allgemei-
13 EK (2007), S. 3.
14 S. EC (2007b).
15 EC (2007b), S. 8 (Artikel 3, Abs. 2).
16 Der vom ETSI erarbeitete UMTS-Standard ist Teil der Standardfamilie IMT-2000 für Mobil-
funknetze der 3. Generation, für die bereits von der World Radiocommunications Conference
der ITU im Mai 2000 eine Erweiterung der für IMT-2000 vorgesehenen Frequenzbereiche u.a.
auf die GSM-Bänder gefordert wurde; s. Böhm (2004), S. 127f. u. Ramsdale (2004), S. 4.
17 Bundesnetzagentur (2007), S. 3132.
241. Grundlagen
nen und für UMTS-Anwendungen im Besonderen in Deutschland zügig umzusetzen.
Damit stellen sich aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht die Fragen nach der prinzi-
piellen Wettbewerbsrelevanz einer Freigabe von GSM-Frequenzbändern für UMTS-
Diensteangebote für den deutschen Mobilfunkmarkt und nach dem Erkenntnisstand
der diesbezüglich einschlägigen bisherigen ökonomischen Forschung. Diese Fragen
werden im folgenden Kap. 1.2 aufgegriffen.
1.2 Prinzipielle Wettbewerbsrelevanz einer Öffnung von GSM-Frequenzbändern
für UMTS-Diensteangebote
Vorträge von Unternehmensvertretern18 sowie Veröffentlichungen von Wissenschaft-
lern, Unternehmensberatern und Journalisten19 weisen fast ausnahmslos einen positi-
ven Grundtenor im Hinblick auf die Bedeutung der Nutzungsflexibilisierung/-öff-
nung von GSM-Frequenzen für UMTS-Anwendungen für die Entwicklung von Mo-
bilfunkmärkten auf. Dabei thematisieren diese Beiträge überwiegend nur potenzielle
Konsequenzen der Option des Betriebs von UMTS-Netzen unter Rückgriff auf GSM-
Kern- und Erweiterungsbänder um 900 MHz20 für das Angebot von UMTS-Diensten,
wohingegen entsprechende Überlegungen für die GSM-Frequenzen um 1,8 GHz zu-
meist fehlen.
Speziell für diesen „UMTS-900-Fall“ werden drei Implikationen aufgezeigt. Erstens
ist es durch Nutzung der 900 MHz Frequenzen für UMTS aufgrund der geringeren
Dämpfung von Signalen in diesem Frequenzbereich im Vergleich zu Signalen in den
ursprünglich in Europa für UMTS reservierten Kernbändern von 1,9–2,1 GHz mög-
lich, in ländlichen Regionen größere Funkzellradien bzw. höhere durchschnittliche
Flächenabdeckungen pro UMTS-Basisstation („Node B“) zu erzielen. Zweitens er-
öffnet UMTS-900 eher die Möglichkeit einer Wieder-/Zweitverwertung von Stand-
orten, an denen ein GSM-900-Frequenzrechteinhaber bereits eine (GSM-)Basissta-
tion betreibt. Beide Faktoren tragen dazu bei, dass durch eine Nutzung von bisherigen
GSM-Frequenzen um 900 MHz für UMTS eine UMTS-Netzabdeckung vor allem in
dünn besiedelten, ländlichen und vorstädtischen Regionen mit geringem Mobilfunk-
18 Z.B. Ercole (2006); Viguri (2006).
19 Z.B. Ali-Vehmas (2004), S. 5; Bachl et al. (2007), S. 27; Credit Suisse (2007), S. 84; Dulski et
al. (2006), S. 81-85; Kling (2006); o.V. (2007b), S. 28; Ovum (2007), S. 4-9.
20 Die GSM-900-Kernfrequenzbänder reichen von 890–915 MHz (Uplink) und 935–960 MHz
(Downlink), die -Erweiterungsfrequenzbereiche von 880–890 MHz (Uplink) und 925–935 MHz
(Downlink).
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