GSVP-Missionen: Begrenzte Wirkung auf Reformen - Center ...
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CSS Analysen zur Sicherheitspolitik Nr. 279, März 2021 GSVP-Missionen: Begrenzte Wirkung auf Reformen Die GSVP-Missionen in der Ukraine, in Kosovo und im Irak gehen von der richtigen Diagnose aus, nämlich dass Sicherheitssektoren und Rechtsstaatlichkeit gestärkt werden müssen. Doch ihre bislang begrenzte Wirkung wirft die Frage auf, ob die EU den Einfluss der Missionen in den Gastländern und so die gewünschten Reformen fördern kann. Von Henrik Larsen Die Entwicklung der Gemeinsamen Sicher- heits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU begann in den frühen 2000er-Jahren mit Friedens- und Polizeimissionen in Af- rika und im Westbalkan, damals unter der Bezeichnung Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Bis heu- te hat die EU 36 GSVP-/ESVP-Missio- nen weltweit gestartet; 17 davon laufen noch (6 militärische und 11 zivile, siehe Karte). Nichtmitglieder wie die Schweiz können ebenfalls Personal entsenden. Die GSVP-Missionen dienen als Krisenreakti- onsinstrumente und sollen die Stabilität in europäischen Randgebieten und weiter entlegenen Gebieten fördern. Ihr Einsatz- bereich umfasst militärisches Training, Marineoperationen, Friedenssicherung und den Kapazitätsaufbau in den Sicherheits- sektoren, einschliesslich der Grenzen, so- Der Leiter von EUAM Irak, Markus Ritter, spricht im Juli 2019 während der Einweihung der Gemeinsamen wie die Überwachung. Koordinierungsstelle für die EU-Mission im Innenministerium in Bagdad. Thaier Al-Sudani / Reuters GSVP-Missionen mit Fokus auf Sicher- heitssektorreform (SSR) und Rechtsstaat- lichkeit sind am ehrgeizigsten, denn sie ha- entsandt haben, konnte sie bislang keine Die Ukraine, Kosovo und Irak ben eine transformative Agenda, die auf dauerhafte Veränderung in den Gastlän- Die EU entsandte die Beratungsmission in die Konsolidierung demokratischer Regie- dern bewirken. Kurz gesagt: Um die Kern- der Ukraine (EUAM Ukraine) 2014 als rungsstrukturen ausgerichtet ist. Die EU funktionen eines Staates zu reformieren, Antwort auf die innenpolitischen Unruhen führt zurzeit drei derartige Missionen in bedarf es entscheidender politischer Mass- des Landes infolge der Euromaidan-Er- der Ukraine, in Kosovo und im Irak durch, nahmen, für die Beratung und technische eignisse, der russischen Aggression gegen die die Länder dabei unterstützen sollen, Unterstützung nicht ausreichen. Die be- die Ukraine und der Annexion der Krim. effizienter zu werden und mehr öffentli- grenzte Wirkung der GSVP-Reformmis- Die EU erkannte die Defizite und die Po- ches Vertrauen aufzubauen. Doch obgleich sionen wirft die Frage auf, wie ihre Wirk- litisierung der inneren Sicherheitsinstituti- die EU und ihre Mitgliedsstaaten in den samkeit und das Image der EU im onen als einen der Hauptgründe für die letzten zehn Jahren tausende BeraterInnen Allgemeinen verbessert werden können. fehlende Resilienz der Ukraine. Ihre stra- © 2021 Center for Security Studies (CSS), ETH Zürich 1
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tegische Beratungsmission zur zivilen SSR
Laufende GSVP-Missionen und -Operationen
sollte daher Vertrauen wiederherstellen
und Effizienz und Rechenschaftspflicht im
ukrainischen Sicherheits- und Justizbe-
reich verbessern. Ihr Fokus liegt auf der
Reform von Polizei, Staatsanwaltschaft
und anderen Strafverfolgungsbehörden,
um die weitverbreitete Korruption einzu-
dämmen und die Unabhängigkeit von ex-
ternen politischen oder finanziellen Ein-
flüssen zu verstärken. Heute sind rund 350
internationale und lokale Mitarbeitende
für EUAM Ukraine tätig. In Bereichen, in
denen zivile und militärische SSR sich
überschneiden, arbeitet die Mission mit
der NATO zusammen. Dies betrifft die
Reform des Sicherheitsdienstes der Ukrai-
ne, dem Inlandgeheimdienst, um dessen
weitreichende Befugnisse im Bereich
Strafverfolgung zu reduzieren und die all-
gemeine parlamentarische Aufsicht über
alle Sicherheitsbehörden zu stärken.
Die Rechtsstaatlichkeitsmission der EU
im Kosovo (EULEX Kosovo) wurde im
Jahr 2008 mit einem exekutiven Mandat
entsandt. Das bedeutet, dass Staatsan
wältInnen und RichterInnen aus EU-Mit-
gliedsstaaten in das Rechtssystem Kosovos
eingebunden wurden, um bei ausgewählten
Fällen wie Kriegsverbrechen, organisierter Staats» zur Stabilisierung des Landes bei- fizite aufweisen und das Gewaltmonopol
Kriminalität und Korruption auf höchster zutragen. Mit 113 Mitarbeitenden bietet des Staates nicht gewährleisten können.
Ebene gemäss nationalem Recht zu ent- sie Unterstützung bei der Umsetzung der Der Ansatz der EU, die Länder bei der Re-
scheiden. Zu Beginn waren nicht weniger zivilen Aspekte der 2015 verabschiedeten form der Sicherheitssektoren zu unterstüt-
als 2600 Mitarbeitende an der Mission be- irakischen nationalen Sicherheitsstrategie, zen, ist richtig. Staaten müssen Probleme
teiligt. Damit wollte die EU dem Kosovo die gewaltsame politische Konflikte, Kor- im Hinblick auf nationale Sicherheit und
ruption und Terrorismus als Rechtsstaatlichkeit in den Griff bekom-
Der EU gelingt es weiterhin Gründe für die Schwächung men, wenn andere Bereiche, etwa die
des sozialen Gefüges des Lan- Wirtschaft, ohne ungebührliche Einmi-
nicht, die nötigen Anreize für des angibt. Die Mission legt schung funktionieren sollen.
tatsächliche fundamentale den Fokus auf die Terrorismus-
bekämpfung, einschliesslich der Die EU kann aber offenbar weiterhin nicht
Reformen zu schaffen. Bekämpfung von gewaltberei- die nötigen Anreize schaffen, damit derart
tem Extremismus, und organi- fundamentale Änderungen tatsächlich
nach dessen Unabhängigkeitserklärung ei- sierter Kriminalität, mit besonderem Au- stattfinden. Nach ihrer Entsendung haben
nen entscheidenden Anstoss zur Etablie- genmerk auf Grenzmanagement und die Beratungsmissionen wenig oder gar kei-
rung der Rechtsstaatlichkeit geben. Parallel Geldwäsche. Wichtigste Gesprächspartner nen politischen Einfluss in ihren Gastlän-
dazu versuchte EULEX die Unabhängig- sind der nationale Sicherheitsberater und dern. Oft akzeptieren Regierungen sie zwar,
keit und Effizienz der Justiz im Kosovo ge- das Innenministerium, es finden aber auch um offizielle Reformbereitschaft zu zeigen,
mäss europäischen Praktiken zu stärken. Besuche auf Provinzebene zur Stärkung übertragen die strategischen Ratschläge
Das exekutive Mandat der EULEX wurde der landesweiten Koordinierung statt. dann aber nicht unbedingt in entsprechen-
2018 beendet. Die auf rund 200 Personen EUAM Irak ergänzt die NATO-Mission de Massnahmen. Ist dies doch der Fall, ste-
reduzierte Mission konzentriert sich nun in Bereichen, die die zivile und militärische hen der Umsetzung typischerweise andere
auf die Beratung bei ausgewählten Fällen, SSR betreffen, insbesondere Bekämpfung Interessengruppen – seien es Oligarchen,
die an die Justiz Kosovos übergeben wur- von Korruption und Aufbau von Integrität. kriminelle Netzwerke oder sektiererische
den, und bei anderen Fällen, die für den eu- Gruppen – im Wege. Die EU betont die
ropäischen Weg des Landes von Bedeu- Unzureichender Fortschritt Bedeutung der «nationalen Eigenverant-
tung sind, sowie auf Beratung im Mit der Entscheidung, GSVP-Reform- wortung». Doch in der Praxis bedeutet dies
kosovarischen Strafvollzugswesen. missionen in die Ukraine, nach Kosovo oft die Beibehaltung des Status quo.
und in den Irak zu entsenden, hat die EU
2017 wurde die Beratende Mission der EU prinzipiell die richtigen Diagnosen gestellt. In der Ukraine fasste der Ratschlag der
im Irak (EUAM Irak) entsandt, um nach Die EU ist im Süden und Osten von Län- EUAM, einen kohärenten Ansatz für eine
der Zurückdrängung des «Islamischen dern umgeben, die Rechtsstaatlichkeitsde- zivile SSR zu entwickeln, nie Fuss. Die
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Politisierung der Strafverfolgung, auch auf diesen Umständen verkommt die SSR schen Rahmen des Europäischen Auswär-
Ebene von MinisterInnen und Behörden- zwangsläufig zu einem Konkurrenzkampf tigen Dienstes (EAD) entsprechen. Der
leiterInnen, behindert weiterhin Effizienz um die Kontrolle über Staatsapparat und Koordinationsaufwand ist noch grösser, da
und Rechenschaftspflicht. Trotz jahrelanger Ressourcenverteilung. Der Einfluss des die Europäische Kommission parallel mit
Arbeit mit dem ukrainischen Sicherheits- Irans in den mehrheitlich von Schiiten be- den nationalen Behörden interagiert, auch
dienst konnten nicht die Zustimmung des wohnten Provinzen stellt ein besonders in Bezug auf Projekte und Besuche im
Präsidenten und der nötige Rückhalt durch grosses Hindernis für den Missionsauftrag Land durch die Generaldirektionen, die
die Legislative für einen Nachrichtendienst dar, Grenzkontrollen zu verstärken und il- sich mit dem Bereich der Rechtsstaatlich-
nach europäischem Vorbild erhalten wer- legale Geldflüsse aus dem Öl- und Waf- keit überschneiden (Innenpolitik, Justiz,
den. Weiterhin hat es die Staatsanwalt- fenverkauf zu verhindern. unmittelbare Nachbarschaft, Wirtschafts-
schaft – eine der ukrainischen Institutionen, und Finanzangelegenheiten). Koordinie-
die für externen Einfluss empfänglich ist – Personal und Koordinierung rung ist möglich, doch aufgrund der Über-
nie geschafft, ihr Personal nochmals zu Der fehlende Reformeinfluss der GSVP ist schneidungen kommt es zwischen den
überprüfen oder ihre Unabhängigkeit zu zum Teil auf ihre operative Gestaltung zu- zahlreichen Akteuren natürlich zu Rivali-
stärken. EUAM hat in den letzten sieben rückzuführen. Beim Personal setzen die tät. Die Globale Strategie der EU 2016 gab
Jahren zwar umfassendes Training und be- Missionen zumeist auf entsendete Mitar- einen «integrierten Ansatz» als Lösung vor,
ratende Unterstützung auf regionaler und beitende aus EU-Mitgliedsstaaten oder um alle verfügbaren Massnahmen und Ins-
zentraler Ebene bereitgestellt, konnte damit Drittländern wie der Schweiz.
aber keine strategische Wirkung erzielen. Doch es kann schwierig sein,
Fachleute für die Arbeit in ab- Die Entsendung von Missionen
In Kosovo konnte EULEX die weitver- gelegenen und mitunter feind-
breitete Straffreiheit im Zusammenhang lichen Umgebungen, darunter
muss von nüchternen Analysen
mit politischer Korruption auf höchster der Irak, zu gewinnen. Die EU- begleitet sein, inwieweit die
und lokaler Ebene nicht stoppen. Trotz Mitgliedsstaaten und Drittlän-
Förderung der Rechtsstaatlichkeit wäh- der möchten zudem oftmals
Partnerländer wirklich Empfeh-
rend 13 Jahren ist es nicht gelungen, krimi- keine Fachleute wie Spezialist lungen umsetzen wollen.
nelle Netzwerke und deren Verbindungen Innen für Cybersicherheit und
zu politischen Akteuren zu zerschlagen erfahrene RichterInnen entsenden, die in trumente zur Verhinderung und Bewälti-
und politischer Einflussnahme auf die Jus- der Heimat sehr gefragt sind. Zudem sind gung von Krisen und Konflikten im Aus-
tiz entgegenzuwirken. Ein gewisser Erfolg die einjährigen Entsendungen zu kurz für land aufeinander abzustimmen. Dies ergibt
war bei der Förderung der Polizeiarbeit an die längerfristige Art der Arbeit im Be- Sinn, und die Missionen haben die Fähig-
der Basis, etwa bei der Bekämpfung von reich Rechtsstaatlichkeit und SSR. Den keit zu einer fruchtbaren Zusammenarbeit
Ausschreitungen und der bürgernahen Po- GSVP-Missionen geht also regelmässig mit anderen internationalen Einsätzen im
lizeiarbeit, zu verbuchen. EULEX zögerte Detailwissen verloren und sie müssen die NATO- oder UNO-Rahmen bewiesen.
jedoch Gerichtsverfahren voranzutreiben, Kontakte zu ihren lokalen Ansprechperso- Doch nur allzu oft erstreben sie den «inte-
in die ihre hochrangigen Gesprächspartner nen erneuern. Zweijährige Einsätze wären grierten Ansatz» als Ergebnis an sich, statt
verwickelt gewesen wären. Dies wäre poli- angesichts ihrer beratenden Aufgaben an- ihn als Mittel zum Zweck zu sehen.
tisch zu heikel gewesen. Zudem fehlte es gemessener. Die Beschäftigung von loka-
den StaatsanwältInnen und RichterInnen lem Personal ist unabdingbar, damit sich Mangelnder Einfluss
der Mission an ausreichenden Kenntnissen die Missionen in der lokalen Gesetzge- Das eigentliche Hindernis für die Umset-
der lokalen Gesetzgebung. Häufige Perso- bung und Praxis zurechtfinden. Aufgrund zung der GSVP liegt aber nicht in ihren
nalwechsel bremsten die Gerichtsentschei- der hohen lokalen Gehälter, die die EU operativen Eigenschaften, sondern vielmehr
dungen aus. 2012 kam der Europäische zahlen kann, ziehen die GSVP-Missionen in ihrem Unvermögen, die Behörden in den
Rechnungshof zu dem Schluss, dass es aber häufig Personal an, das von lokalen Gastländern zu ermutigen, SSR und
EULEX an Effizienz mangelte. Diese Auf- Partnern (Ministerien, Behörden und Zi- Rechtsstaatlichkeit auch gegenüber natio-
fassung wurde durch spätere Korruptions- vilgesellschaft) angestellt ist, was wiederum nalem und lokalem Widerstand durchzu-
vorwürfe unter den eigenen Mitarbeiten- den Aufbau konstruktiver Arbeitsbezie- setzen. Fehlender politischer Wille ist eine
den der Mission untermauert. hungen mit den Gastländern erschwert. für die Gastländer typische Bedingung, die
zu ändern sich als äusserst schwierig erweist.
Im Irak macht das Fehlen einer pro-euro- Ein enormer interner Koordinationsauf- Gleichzeitig hat es die EU nicht geschafft,
päischen Ausrichtung im Land es noch wand innerhalb der EU-Strukturen er- die Fähigkeiten der GSVP-Missionen in
schwieriger, eine Veränderung zu bewir- schwert die Erfüllung der Mission zusätz- ihre allgemeinen Bedingungen für politi-
ken. Die derzeitigen guten Absichten und lich. Zur Berichterstattung und sche Integration und finanzielle Unterstüt-
realistischen Beurteilungen der bestehen- Autorisierung von Aktivitäten vor Ort zung aufzunehmen. Entscheidungen von
den Probleme seitens der irakischen Regie- wenden sich die zivilen GSVP-Missionen Mitgliedsstaaten, Missionen zu entsenden,
rung dienen einer Strategieentwicklung formell an ihre Hauptsitze in Brüssel (Zi- müssen von nüchternen Analysen begleitet
auf zentraler Ebene. Für eine landesweite viler Planungs- und Durchführungsstab). sein, inwieweit die Behörden strategische
Umsetzung reicht dies aber kaum aus. Statt Gleichzeitig arbeiten sie zwar im Rahmen Beratung annehmen und Empfehlungen
von guter Regierungsführung und Dienst eines speziellen, von den Mitgliedsstaaten entsprechend umsetzen dürften.
erbringung ist die sektiererische Politik des erteilten Mandats, müssen ihre Massnah-
Iraks von Machtkonsolidierung auf Pro- men und Darlegungen aber auch mit den In Anlehnung an die Globale Strategie der
vinzebene, der Stärkung von Milizen und EU-Delegationen vor Ort koordinieren, EU verabschiedete der Europäische Rat
gegenseitigem Misstrauen geprägt. Unter um sicherzustellen, dass diese dem politi- 2018 einen «Pakt für die zivile GSVP», um
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die vielen Initiativen zur Stärkung der mili- der EU und dem Gastland nachzugehen, tiver Missionen die Wahrnehmung einer
tärischen GSVP aufeinander abzustimmen, müssen sie bereit sein, Reformhindernisse Union verstärken, die nicht in der Lage ist,
namentlich die Ständige Strukturierte Zu- im öffentlichen Raum zu benennen. Die durch ihr internes Potenzial aussenpoliti-
sammenarbeit und den Europäischer Ver- Ukraine, Kosovo und der Irak sind Demo- sche Ergebnisse zu erzielen. Für eine stärker
teidigungsfonds. Der Pakt empfiehlt ra- kratien, wenn auch unvollkommene, in de- ergebnisorientierte gemeinsame Aussenpo-
schere Missionsentsendungen innerhalb nen die Wählerschaft mehr Rechenschafts- litik müssen Bedingungen und politischer
von dreissig Tagen nach Beschluss des Ra- pflicht und effizientere Diensterbringung Druck möglichst eng an die Durchführung
tes und den weiteren Ausbau von zivilen wünscht. In einem Umfeld, in dem die poli- von Reformen geknüpft sein.
tische Führung die Forderungen
Effektive Missionen, die eine der Wählerschaft nicht ignorie- Die Ambition der EU in den frühen
ren kann, wäre es für die Missi- 2000er-Jahren, einen sogenannten «Ring of
positive Veränderung bewirken onen von Vorteil, wenn sie – wie Friends» aufzubauen, scheiterte mit dem
können, werden die Glaub im Gesamtrahmen des EAD Arabischen Frühling und der Ukraine-
vereinbart – Bedenken über Re- Krise, was einige BeobachterInnen dazu
würdigkeit der strategischen formen oder deren Fehlen äus veranlasste, das Umfeld als «Ring of Fire»
Autonomie Europas steigern. sern könnten. Grössere Offenle- zu bezeichnen. Treffender wäre wohl: Die
gung durch einen externen EU ist von einem «Ring schlechter Regie-
Mitteln und Personalressourcen der GSVP. Akteur, den die Bevölkerung im Allgemei- rungsführung» umgeben, welche die Ursa-
Er führt zwar den Bedarf einer stärkeren nen positiv wahrnimmt, könnte den Druck che für die Instabilität ist, mit der sie zu
Koordinierung mit anderen Instrumenten von innen gegen eigennützige Eliten ver- kämpfen hat. Eine Regierung oder inländi-
der EU und mit operativen Benchmarks an, stärken. Dies könnte ansonsten unmögliche sche nichtstaatliche Akteure sollen ihre
doch es fehlt an Vorschlägen, wie die GSVP Entscheide begünstigen. Macht und den daraus resultierenden
grössere Wirkung zeigen könnte als bisher. Wohlstand aufgeben – darin liegt auch das
Drittens scheint es offensichtlich, dass die Paradox, dass die EU die Veränderung der
Erstens scheint es offensichtlich, dass die EU die Ambition entwickeln muss, alle Regierungsführung eines Landes sucht,
GSVP-Missionen keine unbefristeten Massnahmen und Instrumente auf die das offiziell ein Partner ist. Die EU verfügt
Entsendungen riskieren können. Diese Ausübung von Einfluss gegenüber den zwar über das nötige technische Know-
würden das Ausbleiben von Fortschritten Gastländern auszurichten. Trotz der signi- how, muss aber ihre Bereitschaft, SSR und
legitimieren. Gemäss aktueller Praxis blei- fikanten Personalzahlen sind GSVP-Mis- Rechtsstaatlichkeit als hochgradig politi-
ben die Missionen länger vor Ort, als ver- sionen in der Regel nicht beziehungsweise sche Anstrengungen anzugehen, noch un-
nünftigerweise für signifikante Erfolge der nur unterstützend an bilateralen Dialogen ter Beweis stellen. Die Entwicklung der
Länder veranschlagt werden könnte. Die zwischen der EU und den Gastländern be- entsprechenden Fähigkeit wird ein grund-
EU sollte sich die Möglichkeit erhalten, teiligt. Zudem bedingt die Durchführung legendes Element darstellen, um die Rolle
ein Missionsmandat nicht zu verlängern der Mission nicht die Zahlung von Sektor- der EU als eigenständige Akteurin im Be-
oder Bestandteile der Mission einzustellen, förderungen oder Makrofinanzhilfe. Die reich Aussen- und Sicherheitspolitik zu
wenn ein Land in einem oder mehreren GSVP wird weiterhin ein Anhängsel der stärken.
Sektoren innerhalb eines angemessenen EU-Diplomatie bleiben, wenn ihre Re-
Zeitrahmens keine Fortschritte gezeigt hat formmissionen – und die wichtigen Berei-
(beispielsweise drei Jahre für den Bereich che, die sie abdecken – nicht zum Kernele-
Strafverfolgung und fünf Jahre für die Jus- ment der Bemühungen der EU werden,
tiz). Die Missionsüberprüfungen durch Stabilität im Ausland zu schaffen.
den EAD würden profitieren, wenn sie die
tatsächliche politische Bereitschaft, tiefsit- Strategische Autonomie Für mehr zu Perspektiven Euro-Atlantischer
zende Interessen an der Kontrolle über die Letztlich lässt sich die zivile GSVP nicht Sicherheit, siehe CSS Themenseite.
Sicherheitssektoren abzubauen, negativ von der generellen und wiederkehrenden
beurteilen könnten. Frage nach der strategischen Autonomie
Europas trennen. Sie wird nicht durch
Zweitens müssen die Missionen in Aner- Symbolik, sondern durch Handeln und Henrik Larsen ist Senior Researcher im Team
kennung des politischen Ringens um SSR Wirkung erreicht. Effektive Missionen, die Schweizerische und Euro-Atlantische Sicherheit
und Rechtsstaatlichkeit ihre Anstrengun- eine positive Veränderung bewirken kön- am Center for Security Studies (CSS) der ETH
gen im Bereich öffentlicher Diplomatie ver- nen, werden die Glaubwürdigkeit der stra- Zürich. Davor war er politischer Berater der
stärken. Kurz gesagt: Statt der derzeitigen tegischen Autonomie Europas steigern. EU-Delegation und der EU-Beratungsmission in
Praxis der «Freundschaftspflege» zwischen Andererseits wird die Entsendung ineffek- der Ukraine.
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