Nord Stream 2 - Versuch einer politischen und wirt-schaftlichen Einordnung - Kai-Olaf Lang / Kirsten Westphal - Stiftung Wissenschaft und Politik
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SWP-Studie
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für Internationale
Politik und Sicherheit
Kai-Olaf Lang / Kirsten Westphal
Nord Stream 2 – Versuch
einer politischen und wirt-
schaftlichen Einordnung
S 21
Dezember 2016
BerlinAlle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Begutachtungsverfah- ren durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review). Sie geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2016 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 34 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org ISSN 1611-6372
Inhalt
5 Problemstellung und Empfehlungen
7 Nord Stream 2 – ein kommerzielles Projekt mit
politischen Dimensionen
10 Nord Stream 2 im Lichte
betriebswirtschaftlicher Erwägungen
10 Das kommerzielle Kalkül hinter der
Nord Stream 2 AG aus Sicht der
westlichen Unternehmen
10 Gazproms Kalkül
14 Nord Stream 2 und die Regulierung im
EU-Binnenmarkt
14 Rechtliche Rahmenbedingungen im
EU-Binnenmarkt
15 Nord Stream 2 – Rechtliche Ansätze und
strittige Fragen
17 Die Anschlussleitungen der Nord Stream 2
21 Marktentwicklungen, Markt(macht)verhältnisse
und Versorgungssicherheit
21 Nord Stream 2 und das Gasangebot in
Nordwesteuropa
22 Nord Stream 2: Preisentwicklungen und
Liquidität
22 Der Transit durch die Ukraine und
ungelöste Probleme
24 Die Gasmärkte in Ostmitteleuropa
27 Nord Stream und veränderte Gasflüsse in
Osteuropa
29 Nord Stream 2 – Die politische Dimension
29 Nord Stream 2: Eine Einordnung aus Sicht des
strategischen Energiedreiecks
30 Das Projekt im Zeichen von klima- und
umweltpolitischen Erwägungen
31 Kritikpunkte aus Ostmittel- und Südosteuropa
33 Interessenlagen in den einzelnen Mitgliedstaaten
39 Fazit und Ausblick
42 Empfehlungen an die deutsche und europäische
Politik
44 AbkürzungenDr. Kai-Olaf Lang ist Senior Fellow in der Forschungsgruppe EU / Europa Dr. Kirsten Westphal ist Wissenschaftlerin in der Forschungs- gruppe Globale Fragen
Problemstellung und Empfehlungen
Nord Stream 2 – Versuch einer politischen und
wirtschaftlichen Einordnung
Die Planungen für den Bau eines dritten und vierten
Strangs der Nord-Stream-Pipeline durch die Ostsee
haben in der Europäischen Union erhebliche Kontro-
versen ausgelöst. Während der russische Energie-
konzern Gazprom, aber auch die am Projekt interes-
sierten europäischen Firmen argumentieren, das
»Nord Stream 2«-Vorhaben und die damit geschaffene
zusätzliche Direktanbindung der EU-Energiemärkte an
den Produzenten Russland erhöhten die Energiesicher-
heit in Europa, sehen insbesondere die Kommission
und einige Mitgliedstaaten das Projekt kritisch. Sie
befürchten unter anderem einen weiteren Ausbau der
Vormachtstellung Gazproms auf EU-Märkten und die
Schwächung der bisherigen Transitländer, die im Ex-
tremfall künftig nicht mehr für die Verbringung von
russischem Erdgas nach Mittel- und Westeuropa be-
nötigt würden. Vor allem im östlichen Teil der EU gibt
es überdies Sorgen, dass das Projekt negative Folgen
für die eigene Versorgungssicherheit und politische
Konsequenzen in Gestalt einer Revitalisierung der
deutsch-russischen Kooperation haben könnte, die
sich dann über den Energiesektor hinaus europa- und
außenpolitisch niederschlägt.
Die intensiven Auseinandersetzungen um das Pipe-
line-Projekt spielen sich in einem mehrdimensionalen
Kontext ab. Für die EU stellt sich im Zusammenhang
mit Nord Stream 2 nicht zuletzt die Frage, ob sie im
Falle des Baus der Leitung in der Lage sein wird, einen
dreifachen Konsistenz- und Kohärenztest zu bestehen:
erstens mit Blick auf die Anwendung ihrer für den
Energiebinnenmarkt geltenden Regeln, die weder auf-
geweicht noch aus politischen Gründen gebeugt wer-
den sollten; zweitens hinsichtlich ihrer außen- und
sicherheitspolitischen Ziele, konkret gegenüber der
Ukraine, die ja durch Entscheidungen in der Energie-
politik nicht unterlaufen werden sollten; und drittens
bezüglich ihres inneren Zusammenhalts, der durch
Nord Stream 2 leiden könnte – politisch, weil sich die
Kluft zwischen den Mitgliedstaaten in Sachen Russ-
land- oder Energiepolitik vergrößern könnte, und
wirtschaftlich, weil der Bau der Pipeline möglicher-
weise dazu führt, dass Mitgliedstaaten stärker auf
nationale Energie- und vor allem Energiesicherheits-
politik setzen und die Marktfragmentierung damit
zunimmt.
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
5Problemstellung und Empfehlungen
Einerseits könnte das Projekt Nord Stream 2 nach Russland uneins sind über das anzuwendende
der dramatischen Verschlechterung der EU-Russland- »Regime«. Das aber eröffnet auch Möglichkeiten für
Beziehungen infolge der Krise um die Ukraine 2014 einen breiteren Interessenausgleich.
dazu dienen, gemeinsamen Interessen wieder mehr Ein solcher Interessenausgleich zwischen der EU
Raum und Gewicht zu verschaffen. Andererseits lässt und Russland sollte trilateral, unter Einbeziehung
sich die geopolitische Dimension des Vorhabens nicht der Ukraine, und unter Beteiligung der betroffenen
ignorieren, denn es ist darauf angelegt, den Transit Mitgliedstaaten ausgehandelt werden. Der anzustre-
durch die Ukraine zu umgehen. Zudem ist die Idee, bende Kompromiss müsste es Russland und Nord-
eine weitere Pipeline durch die Ostsee zu bauen, im westeuropa erlauben, ihre direkten Erdgasbeziehun-
politischen Diskurs stark aufgeladen worden. Die Geg- gen durch die Ostsee auszubauen, aber gleichzeitig
ner des Projekts argumentieren, eine solche zusätz- festlegen, dass für eine bestimmte Gasmenge der
liche Rohrleitung führe die Energieunion ad absurdum Transit durch die Ukraine als Flexibilitätsoption
und laufe all ihren Zielen zuwider. Der Pipeline-Plan erhalten bleibt. Nur auf Basis eines Minimalkonsen-
zieht also hohe politische Kosten nach sich und das ses kann ein attraktives Geschäftsmodell für den
fast unabhängig davon, ob er scheitert oder implemen- ukrainischen Transitkorridor gefunden werden. In
tiert wird. Nord Stream ist eine kommerzielle Unter- jedem Fall sollten die EU und die Mitgliedstaaten
nehmung, hat aber weit über das Betriebs- und Ener- ihre Anstrengungen zur energiewirtschaftlichen
giewirtschaftliche hinausreichende Folgen. In jedem und energiepolitischen Stabilisierung der Ukraine
Fall also stellt das Vorhaben eine Herausforderung für (über den Erdgassektor hinaus) im Rahmen der
die Energiediplomatie nach innen und nach außen dar. Energiegemeinschaft fortführen.
Die Bundesregierung betont zwar mit Fug und Recht Die Situation der Energieversorgung und die Markt-
den kommerziellen Charakter des Projekts, gleichwohl bedingungen in Ostmittel- und Südosteuropa sollten
hat sie es aus dem Interessenkalkül des Anlandelands sehr zügig verbessert werden. Dazu gehört neben
heraus und aus energiepolitischen Gründen flankiert. der Umsetzung des Dritten Binnenmarktpakets, dass
Aus deutscher Sicht geht es insbesondere darum, den die Folgen möglicher Veränderungen der Routen
Nutzen des Pipelinebaus für den gesamteuropäischen für den Import von Gas aus Russland mit Blick auf
Gasmarkt offensiv zu vermitteln und Mythen entgegen- die Staaten dieser Region kalkuliert und die betrof-
zutreten. Die Sorge, es werde ein bilaterales Monopol fenen Länder bei notwendigen Anpassungen ihrer
entstehen, ist unbegründet, denn der deutsche Gas- Transportinfrastruktur unterstützt werden.
markt ist wettbewerblich organisiert. Deutschland Sollte Nord Stream 2 nicht wie geplant in Betrieb
muss (in den Nachbarländern) um Vertrauen werben gehen, blieben das Problem des Ost-West-Transits
in seine Kartell- und Missbrauchsaufsicht und sollte und die Frage nach der Sicherheit und Zuverlässig-
Markt(macht)verschiebungen penibel beobachten. keit des ukrainischen Transportkorridors weiter
Gleichzeitig gilt es, die eventuellen europapolitischen virulent. Auf die Transitmengen hat zudem auch
und bilateralen Kosten im Blick zu haben und diese die Revitalisierung des Turk-Stream-Vorhabens Aus-
möglichst zu senken. Deutschland könnte dazu mit wirkung. Auf der anderen Seite werden die »Gaz-
den Nachbarländern in Ostmitteleuropa einen struk- prom-skeptischen« EU-Mitgliedstaaten genau auf
turierten multilateralen Energiedialog führen, der auf einen eventuellen »Nord-Stream-2-Ausstiegsdeal«
einen Interessenausgleich im Rahmen der Ausgestal- blicken. Ein Kompromiss, bei dem Gazprom etwas
tung der Energieunion abzielen könnte. Das Projekt zugestanden wird, könnte von diesen Ländern als
sollte symbolisch nicht weiter aufgeladen werden, übermäßiges Nachgeben interpretiert werden und
aber in seinen politischen Bezügen reflektiert und im die bisher meist positive Wahrnehmung der Rolle
Rahmen der Energieunion akkommodiert werden, um der Europäischen Kommission verändern.
Verwerfungen mit Partnern in der EU zu verhindern. An einer Verschleppung und Verzögerung des Ge-
Außerdem sollten die genannten denkbaren Spal- nehmigungs- und Bauprozesses sollte keiner Seite
tungseffekte des Nord-Stream-2-Projekts reduziert und gelegen sein, da damit die Ungewissheit nur ver-
Inkonsistenzen vermieden werden: längert würde. Russland hält sich mit Turk Stream
Die Anschlussleitungen der Nord Stream an Land (und South Stream) Optionen offen. Diese Unwäg-
unterliegen der Regulierung nach EU-Recht. Für barkeiten erschweren die Netzplanung insbesonde-
den Offshore-Teil der Pipeline besteht aber insofern re in Zentral- und Südosteuropa, deren Energie-
eine Grauzone, als sich Deutschland, die EU und systeme äußerst vulnerabel sind.
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
6Nord Stream 2 – ein kommerzielles Projekt mit politischen Dimensionen
Nord Stream 2 – ein kommerzielles Projekt mit
politischen Dimensionen
Die Baukosten für die Verdoppelung der Nord-Stream- wurden mittlerweile bestellt. Ein genauer Routen-
Pipeline um zwei weitere Stränge und die damit ein- verlauf wurde aber noch nicht bekanntgegeben (Stand:
hergehende Erhöhung der Transitkapazität um noch- Anfang Dezember 2016).
mals 55 Milliarden Kubikmeter im Jahr werden auf Um das Projekt in seiner europäischen Dimension
8 bis 10 Milliarden Euro beziffert. Die Realisierung der zu beurteilen, ist es notwendig, auch den weiteren Weg
Pipeline ist das erklärte Ziel einer Projektgesellschaft, des russischen Erdgases zu verfolgen. Nicht von un-
die im September 2015 in St. Petersburg ins Leben gefähr wird der Bauplan neben Uniper und Winters-
gerufen wurde. Ursprünglich war vorgesehen, dass die hall auch von OMV, Shell und Engie unterstützt. Bis-
Gazprom, die sich zu mehr als der Hälfte der Anteile her erfolgt der Weitertransport des Erdgases aus
in der Hand des russischen Staates befindet, 50 Prozent Nord Stream 1 von Greifswald über die Norddeutsche
und die »europäische Seite« die anderen 50 Prozent Erdgasleitung (NEL) Richtung Westen und über die
der Aktien an der Nord Stream 2 AG halten sollten. Ostsee-Pipeline-Anbindungsleitung (OPAL) Richtung
Der Anteil der westeuropäischen Firmen hätte sich zu Süden an die tschechische Grenze. Um die vollen
je zehn Prozent auf die privatwirtschaftlich geführten Mengen aus Nord Stream 1 und 2 abtransportieren
Unternehmen Uniper (einstmals E.On), BASF/Winters- und das Erdgas in Nachbarländer im Westen, Süden
hall, die österreichische OMV, die anglo-niederländi- und Osten weiterleiten zu können, müssten die beste-
sche Shell und die französische Engie verteilt. henden Anschlussleitungen voll ausgelastet und neue
Für die Ablandung der Offshore-Pipeline in Russ- Kapazitäten geschaffen werden.
land (siehe Karte, S. 8) gibt es der Webseite der Nord Das Projekt Nord Stream 2 energiepolitisch und
Stream 2 AG 1 zufolge zwei Ausgangspunkte, die energiewirtschaftlich »wertneutral« oder »objektiv«
geprüft werden. Sie liegen südlicher als bei Nord einzuordnen, scheint aus heutiger Sicht fast unmög-
Stream 1, die seinerzeit geplant worden war, um das lich. Während der Pipeline-Bau insbesondere in
(bisher noch nicht entwickelte) Offshore-Feld Shtok- Deutschland unter Verweis auf die rechtlichen Rah-
manovskoje in der Barentssee anzubinden. Laut der menbedingungen und die privatwirtschaftliche
Projektgesellschaft sollen die geplanten zwei Stränge Trägerschaft als kommerzielles Projekt gilt, dessen
das bereits erschlossene russische Erdgasfeld Bova- ökonomische Rationalität auf der Hand liegt, betrach-
nenkovo mit einer jährlichen Förderkapazität von ten Deutschlands Nachbarländer im Osten, aber auch
115 Milliarden Kubikmetern auf der Jamal-Halbinsel die EU-Kommission in Brüssel das Vorhaben als ein
mit dem europäischen Gasmarkt verbinden. Der Off- Politikum, das als Spaltpilz in der Union wirken wird.
shore-Verlauf soll aber ab der Außengrenze der exklu- Der Plan für Nord Stream 2 kommt aus Sicht der Geg-
siven Wirtschaftszone Russlands dem der Röhren der ner zur Unzeit, da er den Zielen der EU-Energieunion
Nord Stream 1 folgen, die schon 2011 und 2012 in widerspreche, Russlands außenpolitischem und wirt-
Betrieb genommen worden sind. Diese Pipelines lie- schaftlichem Kurs Vorschub leiste und die Ukraine
gen parallel in einer Entfernung von circa 150 Metern zusätzlich destabilisiere. Auch wenn das ins Auge ge-
nebeneinander, ein Abstand, der einen sicheren fasste Unternehmen anhand der Kriterien des klassi-
Betrieb gewährleisten soll. Sie passieren dabei die schen Zieldreiecks der EU-Energiepolitik (Versorgungs-
exklusiven Wirtschaftszonen Finnlands, Schwedens sicherheit, Wirtschaftlichkeit und Umwelt-/Klima-
und Dänemarks (und die Küstengewässer Bornholms), schutz) bewertet wird, zeigt sich eher ein hohes Maß
bevor sie in der deutschen exklusiven Wirtschaftszone an Uneinigkeit, als dass Chancen für Kompromisse
und im Küstenmeer bei Greifswald enden. Die Rohre und einen Interessenausgleich innerhalb der Union
und die Betonummantelung für die Nord Stream 2 sichtbar würden. Auch fällt die Beurteilung der Aus-
wirkungen des Leitungsbaus auf Wirtschaftlichkeit,
1 »Nord Stream 2 Builds on Proven Success«, Nord Stream 2
Versorgungssicherheit und Klimaverträglichkeit des
(online), europäischen Energiesystems je nach zugrunde geleg-
(Zugriff am 31.7.2016). tem Zeithorizont sehr unterschiedlich aus.
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
7Nord Stream 2 – ein kommerzielles Projekt mit politischen Dimensionen
Karte
Die wichtigsten bestehenden, im Bau befindlichen und geplanten Gasfernleitungen in Europa
Jenseits der skizzierten Konfliktlinien in der Ener- gas zu gestalten. Vor dem Hintergrund der Aktivitäten
giepolitik rührt das Projekt Nord Stream 2 auch an des Gazprom-Konzerns wurde sie seit 2009 weiter-
einen wunden Punkt in der Europäischen Union: In entwickelt. Die Marktstellung des russischen Konzerns
der EU-28 herrscht offener Dissens darüber, wie die und die Auswirkungen auf die Gasmärkte im Nord-
Zukunft mit Russland – auch in den Energiebeziehun- westen, in Deutschland sowie Mittel- und Südosteuro-
gen – gestaltet werden soll. Das gilt gleichermaßen für pa sind deswegen Thema des dritten Kapitels (»Markt-
die trilateralen Beziehungen mit Russland und der entwicklungen, Markt(macht)verhältnisse und Versor-
Ukraine. Zwar betont Brüssel offiziell seine Solidarität gungssicherheit«, S. 21 ff). Nach der Krim-Annexion im
mit der Ukraine, aber die konkreten politischen Maß- Jahr 2014 und den militärischen Auseinandersetzun-
nahmen sind von kurzfristigem Krisenmanagement gen in der Ostukraine wurde der Energiehandel mit
diktiert. Außerdem macht sich in der Union eine Russland in der EU noch stärker als in der Vergangen-
gewisse Ernüchterung breit. heit einer politisch qualitativen Bewertung unterzo-
Die Nord Stream 2 auf ein kommerzielles Projekt zu gen. In diesem Kontext wurde auch das Konzept der
reduzieren, greift zu kurz. Dennoch sind die betriebs- Energieunion der EU – eine der zehn Prioritäten der
wirtschaftlichen Erwägungen die Basis des Projekts Juncker-Kommission – entwickelt. Nord Stream 2 wird
und deswegen Gegenstand des ersten Kapitels. In ein erhebliches Spaltpotential innerhalb der EU-28
einem zweiten Schritt werden die rechtlichen Rahmen- und für die Energieunion zugeschrieben. Das Projekt
bedingungen dargestellt, unter denen das Vorhaben bringt hohe politische Kosten mit sich. Der Flurscha-
verwirklicht werden soll. Die Regulierung ist der ent- den im Verhältnis zu Deutschlands direkten östlichen
scheidende Hebel der EU-Kommission, um den wett- »Gasnachbarn« ist hoch. Sollte das Projekt scheitern
bewerblichen und integrierten Binnenmarkt für Erd- oder sich massiv verzögern, könnte das wiederum
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
8Nord Stream 2 – ein kommerzielles Projekt mit politischen Dimensionen
zusätzlich die Energiebeziehungen mit Russland
belasten. Diesen außen- und geopolitischen Implikati-
onen widmet sich das vierte Kapitel (»Nord Stream 2 –
Die politische Dimension«, S. 29 ff). Der Schlussteil
folgt der These, dass zwar der Bau Gazprom und seinen
europäischen Partnern obliegt, es aber an der deut-
schen und europäischen Politik ist, die Nebenwirkun-
gen und zu erwartenden negativen Begleiterscheinun-
gen zu bearbeiten. Wie wiederum die EU-Politik das
Nord-Stream-2-Unternehmen einordnet und wie sie
mit dem Vorhaben umgeht, berührt Grundprinzipien
der EU-Integration und kann eine richtungsweisende
Wirkung haben.
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
9Nord Stream 2 im Lichte betriebswirtschaftlicher Erwägungen
Nord Stream 2 im Lichte betriebswirtschaftlicher Erwägungen
Das kommerzielle Kalkül hinter der und ihre Investitionen in Russland abzusichern. Nicht
Nord Stream 2 AG aus Sicht der zuletzt reflektiert diese Strategie eine sehr pragmati-
westlichen Unternehmen sche Sicht auf ökonomische Realitäten: Auf kurze und
mittlere Sicht (bis nach 2020) ist Gazprom ein Liefe-
Nach dem Einspruch der polnischen Kartellbehörde rant, der zu flexiblen Mengen und Wettbewerbspreisen
im August 2016, die Vorbehalte gegen die geplante Gas in die EU liefern kann. 2
Aktiengesellschaft geltend machte, ist Gazprom jetzt Wenn westeuropäische Firmen Teil des Konsortiums
alleiniger Gesellschafter des im schweizerischen Zug gewesen wären, hätte dies aus EU-Sicht erhebliche Vor-
eingetragenen Unternehmens. Ursprünglich wollten teile gehabt, denn ihre Beteiligung hätte die Trans-
Uniper, BASF/Wintershall, OMV, Engie und Shell je parenz des Projekts und die Kontrolle darüber erhöht.
zehn Prozent der Anteile übernehmen. Das Risiko Unter rein ökonomischen Aspekten war und ist be-
einer Beteiligung an der Nord Stream 2 AG wäre für merkenswert, dass von westlicher Seite keine Gelder
die Firmen überschaubar gewesen: Die Durchleitungs- der öffentlichen Hand zur Realisierung benötigt wer-
kapazitäten sind fest von Gazprom gebucht und die den. Insbesondere das Konstrukt einer gemeinsamen
Verzinsung fixiert. Damit waren Einnahmen und AG, mithin eines von Unternehmen getragenen Infra-
Amortisierung der Investitionen kalkulierbar. Auch strukturprojekts, hätte zum Modell eines freien Wett-
für Geldgeber wie Banken und Versicherungen sind bewerbsmarkts gepasst und zur Erhöhung von Trans-
solche Konditionen attraktiv. Dieser Firmenzusam- portflexibilitäten und zu neuen Importkapazitäten
menschluss unterlag jedoch sowohl in Deutschland beigetragen. Nun ist Gazprom alleiniger Anteilseigner.
als auch in Polen der Fusionskontrolle, weil Auswir- Auch wenn die gerade skizzierten Logiken und Effekte
kungen auf die dortigen Märkte zu erwarten waren. dadurch nicht annulliert werden, so hat sich doch
Während das Bundeskartellamt in Deutschland im qualitativ etwas verschoben: Für den Fall, dass Gaz-
Dezember 2015 eine Freigabeentscheidung erließ, prom nun diese Gasleitung allein baut und betreibt,
legte die polnische Kartellbehörde dem Konsortium wäre es die erste direkte Pipelineverbindung zum
einen Fragenkatalog vor. Daraufhin zogen die Firmen europäischen Markt, die ausschließlich vom russi-
ihren Antrag zurück. Es bleibt abzuwarten, ob und schen Konzern kontrolliert wird.
welche Auffangkonstruktion (im Gespräch sollen
Wandelanleihen sein) die westeuropäischen Firmen
für ihre Kooperation mit der Gazprom finden. Es er- Gazproms Kalkül
weist sich als schwierig, ein Konstrukt zu finden, dass
ähnlich transparent ist und eine Balance von Risiken Russland hat seit 2014 mehr als deutlich gemacht,
und Kontrolle ermöglicht, aber nicht als schlichte dass es alternative Exportrouten sucht, um den Gas-
Umgehung des Fusionskontrollverfahrens in Polen transport durch die Ukraine zu beenden oder zu
interpretiert werden kann. minimieren, der aus seiner Sicht mit nicht mehr trag-
Die westeuropäischen Firmen Uniper (ehemals baren Risiken behaftet ist. Russischen Darstellungen
E.On), BASF/Wintershall, OMV, Shell und Engie wür- zufolge ist genau dies das Hauptziel des Baus von
den es begrüßen, die Partnerschaft mit Gazprom mit Nord Stream 2. Auf dem Höhepunkt der Krise um die
dem Bau der Pipeline auszuweiten, zumal sie in jahr- Ukraine 2014 äußerten sich der Kreml und die Gaz-
zehntelangen Lieferbeziehungen mit dem russischen prom-Zentrale unisono dahingehend, dass der ukrai-
Energieriesen stehen. Angesichts der aktuell komple-
xen Marktlage, die von sinkender Förderung in der
EU, dümpelnden Erdgaspreisen und einem schwieri-
2 Simon Pirani/Katja Yafimava, Russian Gas Transit across
gen Geschäftsumfeld in Russland geprägt ist, sind sie Ukraine Post-2019: Pipeline Scenarios, Gas Flow Consequences, and
daran interessiert, ihre Marktposition als Lieferant, Regulatory Constraints, Oxford: Oxford Institute for Energy
Energiehändler und/oder Gasproduzent zu stärken Studies, Februar 2016 (OIES Paper, NG 105), S. 7.
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
107BGazproms Kalkül
Graphik 1
Russische Gasexporte in die EU und Transportkapazitäten 2010–2015 (in Mrd. Kubikmeter pro Jahr)
125
100
Transitkapazität Ukraine
75 Kapazität Jamal
Yamal
Kapazität Nord Stream
50
Transit Ukraine
Yamal
Jamal
25
Nordstream
Nord Stream
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Quelle: »Gas Trade Flows in Europe, in Mcm«, International Energy Agency (IEA) (online), 2016, (Zugriff am
2.12.2016), und IEA, Gas: Medium Term Market Report 2015. Market Analysis and Forecasts to 2020, Paris 2015, S. 106.
nische Transit auf Null reduziert werden soll. 3 Im trotz der internationalen Sanktionen nicht isoliert und
darauffolgenden Jahr 2015 wurde diese Aussage etwas unverändert ein attraktiver Wirtschaftspartner ist.
relativiert und Gazprom ließ nun verlauten, dass man Jenseits der geopolitischen gibt es indes auch nach-
Anweisung habe, mit der Ukraine über Konditionen vollziehbare geoökonomische Gründe dafür, die Ukraine
der Durchleitung nach 2019 zu verhandeln. zu umgehen. Generell reduziert eine direkte, effiziente
Im Westen wird kritisiert, dass der Bau zusätzlicher und moderne Anbindung an den Markt (Transit-)Risi-
Pipelines durch die Ostsee auf Seiten Moskaus geopoli- ken. Die Position als Durchgangsland verleitet Staaten
tisch motiviert und konkret mit dem Ziel verbunden dazu, das Transportmonopol als Verhandlungspfand
sei, die Ukraine zu umgehen und zu schwächen. Viel einzusetzen und die erwirtschafteten Renten zu maxi-
spricht dafür, dass im Fall des Projekts Nord Stream 2 mieren. Russland war seit Ende der 1990er Jahre, aber
auf russischer Seite wirtschaftliche und politische In- noch vehementer seit Beginn der 2000er Jahre darauf
teressen zusammenfallen. Der russische Staat hält bedacht, die Exportrouten zu diversifizieren und die
immerhin mehr als die Hälfte der Gazprom-Anteile. Gasvolumen, die durch die Ukraine geleitet wurden,
Doch Nord Stream 2 ist nur eine von mehreren Rohr- zu reduzieren. Schon die Jamal-Europa-Pipeline und
leitungen nach Europa und nach Asien, die Gazprom die Nord Stream 1 hatten in der Vergangenheit erheb-
in den Jahren 2014/15 aufs Tapet gebracht hat. In der lich dazu beigetragen, die durch die Ukraine geliefer-
fluiden geopolitischen Lage will sich der Kreml mög- ten Transitmengen zu drosseln (siehe oben Graphik 1).
lichst viele Handlungsoptionen offenlassen, die so- Der Ausbau der Verbindung durch die Ostsee gibt
wohl einer wirtschaftlichen als auch einer politischen Gazprom die Möglichkeit, seinen größten Absatz-
Beurteilung unterliegen. Gazprom steht auf allen markt, Deutschland, direkt mit neuen Mengen zu be-
seinen angestammten Märkten unter Druck und muss liefern und die Risiken des Transits zu weiteren großen
deswegen neue Verkaufsstrategien proben und neue Abnehmern (unter anderem Frankreich) zu reduzie-
Absatzwege erschließen. Zudem diente allein die An- ren. Seit 2009/10 hat sich der europäische und globale
kündigung des Nord-Stream-2-Projekts und seiner Gasmarkt fundamental verändert. Weit mehr als die
Trägerschaft durch ein breites Konsortium aus Sicht Hälfte des gehandelten Erdgases ist nun an Preise an
der Führung in Moskau dazu, zu zeigen, dass Russland den Hubs gekoppelt. Die Gaspreise sind gesunken und
konvergieren zwischen den nordwesteuropäischen
Marktgebieten mit nur noch geringen Preisunterschie-
3 »Miller: Rol’ Ukrainy’ v kachestve transitera svedetsya k
nulyu« [Miller: Die Rolle der Ukraine beim Transit wird sich
den. Gazprom hat sich dieser neuen Marktsituation in
auf Null reduzieren], Vzglyad, 6.12.2014, (Zugriff am 19.12.2014). zern hat vielen seiner Abnehmer in Nordwesteuropa
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
11Nord Stream 2 im Lichte betriebswirtschaftlicher Erwägungen
retroaktive Preisabschläge gewährt. Außerdem hat er nach Westen, nämlich von lediglich 90–95 Milliarden
Erdgas in Deutschland und dem Baltikum auktioniert. Kubikmetern jährlich, ausgegangen werden muss. 5
Allerdings sind die Geschäftsbeziehungen mit Gaz- Die ukrainisch-russischen Gashandelsbeziehungen
prom noch durch Langfristverträge mit festen Liefer- waren in den vergangenen zweieinhalb Jahrzehnten
und Abnahmepflichten geprägt. Gazprom hat die Gas- nach Auflösung der Sowjetunion gekennzeichnet von
quellen vorzuhalten, um die Mengen zu liefern, die einem Prozess des ununterbrochenen Aushandelns
die Vertragspartner in der EU bestellen (nominieren). von politischen und wirtschaftlichen Zugeständnissen
Diese Langfristverträge, die Gazprom mit europäi- (z.B. Erhaltung des russischen Schwarzmeerflotten-
schen Firmen geschlossen hat, reichen bis weit über Stützpunkts gegen Preisabschläge für Erdgaslieferun-
2019 hinaus. Sie verpflichten den Konzern auf be- gen). Der Zugang zu verbilligten Gaslieferungen aus
stimmte Liefermengen und Lieferpunkte, garantieren dem Osten und die Transiteinnahmen waren in der
ihm aber gleichzeitig stabile Absatzmengen bis nach Ukraine (aber auch auf russischer Seite) ein Nährboden
2030. Aus Sicht des russischen Energiegiganten ist es für Korruption und ein Hindernis für Reformen. Auch
äußerst vorteilhaft, Deutschland als Umschlagplatz die Versuche, den Gashandel und Gastransit 2009 auf
für das in den Westen exportierte Erdgas zu wählen. eine neue Vertragsbasis zu stellen, machten diesen
Deutschland ist der größte Gasmarkt in der EU und Quid-pro-quo-Deals nicht wirklich ein Ende. Außer-
auch der größte Abnehmer russischen Erdgases mit dem sind im Juni 2014 im Kontext der Krim-Annexion
Langfristverträgen bis 2034. Das Unternehmen hat in und der militärischen Destabilisierung der Ostukraine
Deutschland eine starke Präsenz entlang der gesamten zum wiederholten Mal Streitigkeiten über Gaspreise
Versorgungskette. Die Nähe zum deutschen und euro- und ausstehende Zahlungen der Ukraine aufgekom-
päischen Markt und der Zugang zu großen Speicher- men. 6 Das Zerwürfnis liefert Gazprom und Russland
kapazitäten eröffnen Gazprom alle Möglichkeiten, eine Rechtfertigung, sich um neue Lieferwege zu be-
nicht nur die Langfristverträge zu erfüllen, sondern in mühen; nicht zuletzt, um den Lieferverpflichtungen
Anpassung an den sich wandelnden (und nach den aus den Langzeitverträgen mit europäischen Kunden
Wünschen der EU stärker spotmarktgetriebenen) EU- nachzukommen.
Gasmarkt auch eine mengenbasierte Strategie zu ver- Aus kommerzieller Sicht ist bedeutsam, dass der
folgen. In einem saturierten Gasmarkt sinkt womög- gegenwärtig gültige Transitvertrag 2019 endet. Aber
lich der Anreiz für andere Unternehmen, in alterna- wie bis dahin und danach die Transportgebühren und
tive Projekte zu investieren. Die Gazprom verfügt Transitbedingungen ausbuchstabiert werden, ist un-
(gerade auch mit einer zusätzlichen Pipeline durch die gewiss (siehe dazu das Kapitel »Der Transit durch die
Ostsee) über ein hohes Maß an Flexibilität in ihren Ukraine«, S. 22).
Vermarktungsstrategien, eine Flexibilität, die vorher Somit sind die Unwägbarkeiten im Rahmen des
bei der europäischen Seite lag. 4 Das heißt, die Gaz- Transits von russischem Gas durch die Ukraine größer
prom könnte ihre Marktanteile im derzeit überver- geworden, da die rechtliche, wirtschaftliche und
sorgten Erdgasmarkt konsolidieren und (zumindest technische Gemengelage kompliziert ist und bleiben
zeitweise) gegenüber Konkurrenten verteidigen. Eine wird (siehe unten, S. 22f). Schließlich führte und führt
solche Optimierung der eigenen Marktposition und die Diskussion in der Ukraine über neue, weit höhere
Preisstrategie wäre ökonomisch rational. Hier ist dann
die deutsche Kartellaufsicht gefordert, die Marktaktivi-
täten zu observieren.
Aus russischer Sicht wird sich das Transitrisiko auf
der ukrainischen Route nicht verringern. Das ukrai-
nische Pipeline-System wurde in den vergangenen
Jahrzehnten weder saniert noch modernisiert, so dass 5 Andreas Goldthau, Assessing Nord Stream 2: Regulation, Geo-
de facto von einer geringeren Durchleitungskapazität politics & Energy Security in the EU, Central Eastern Europe & the UK,
London: The European Centre for Energy and Resource Secu-
4 Thierry Bros, Has Ukraine Scored an Own-goal with Its Transit Fee rity (EUCERS), 2016 (Strategy Paper Nr. 10), S. 18, und Agency
Proposal?, Oxford: Oxford Institute for Energy Studies, Novem- for the Cooperation of Energy Regulators (ACER)/Council of
ber 2016, S. 5 (Oxford Energy Comment), European Energy Regulators (CEER), Annual Report on the
. 6 ACER/CEER, Annual Report [wie Fn. 5], S. 262.
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
127BGazproms Kalkül
Gastransporttarife 7 dazu, dass die Beurteilung des
ökonomischen Nutzens der Nord Stream 2 noch
entschiedener zugunsten des Projekts ausfällt. Die für
Nord Stream 2 prognostizierten Durchleitungskosten
liegen ungefähr 20 Prozent unter den derzeitigen
Gebühren für den ukrainischen Transportkorridor. 8
7 Während der alte Transitvertrag einen Tarif von circa
2,70 US-Dollar pro 1000 Kubikmeter pro 100 Kilometer vor-
sah, zeichnet sich nun eine annähernde Verdoppelung der
Transitgebühren für die Gazprom ab, wenn der nicht-regu-
lierte (mengenbasierte) Transitvertrag in einen regulierten
Vertrag mit Kapazitätsbuchungen überführt würde, siehe
Bros, Has Ukraine Scored an Own-goal [wie Fn. 4], S. 3/4.
8 Goldthau, Assessing Nord Stream 2 [wie Fn. 5], S. 19.
SWP Berlin
Nord Stream 2
Dezember 2016
13Nord Stream 2 und die Regulierung im EU-Binnenmarkt
Nord Stream 2 und die Regulierung im EU-Binnenmarkt
Rechtliche Rahmenbedingungen im (2009/73/EG) von besonderer Bedeutung. Beide Rechts-
EU-Binnenmarkt akte sind Teil des Dritten Binnenmarktpakets. Nach
Richtlinie 2009/73/EG müssen Fernleitungsnetze aus
In der Europäischen Union stieß das Nord-Stream-2- vertikal-integrierten Gasunternehmen herausgelöst,
Projekt schon in jener Phase, als noch von einem rus- also von Produktion, Import und Vertrieb getrennt
sisch-europäischen Konsortium ausgegangen werden werden (Art. 15). Die Entflechtungsvorgaben umzuset-
konnte, auf eine schwierige politische wie regulato- zen und die Zertifizierung des unabhängigen Betrei-
rische Gemengelage. Das Pipeline-Projekt läuft den bers der Pipelines vorzunehmen, obliegt den Mitglied-
politischen Zielen Brüssels und vieler Mitgliedstaaten staaten bzw. der jeweiligen nationalen Regulierungs-
zuwider, deren erklärtes Ziel es ist, die Erdgasbezüge behörde. 11 Bei der Zertifizierung des Pipeline-Betrei-
zu diversifizieren und die Importabhängigkeit von bers kann die Kommission nur eine unverbindliche
Russland zu reduzieren (vor allem dort, wo sie zu Stellungnahme abgegeben. Der Zugang für Dritte
Vulnerabilität führt). Dieses langfristige Interesse war (Art. 13) zu den Pipelines wird über die sogenannten
auch bestimmend bei der Konzipierung der Energie- Netzcodes geregelt: Sie enthalten Bestimmungen über
union. Die politischen Vorbehalte sind Gegenstand die Vergabe von Transportkapazitäten, die Modalitä-
eines späteren Kapitels. Die folgenden Ausführungen ten des grenzüberschreitenden Betriebs und den Um-
widmen sich zunächst den rechtlichen Rahmenbedin- gang mit Engpässen in den Netzen und legen Tarife
gungen. Denn die Binnenmarktregulierung hat sich fest. Die Netzcodes werden von der Vereinigung Euro-
bisher als wirksamstes Instrument für Brüssel erwie- päischer Gasnetzbetreiber (ENTSOG) auf Basis der
sen, um seine energiepolitischen Ziele zu verfolgen. 9 Rahmenleitlinien der Agentur für die Zusammen-
Deswegen hat die Kommission auch eine Prüfung der arbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) er-
rechtlichen Rahmenbedingungen vorgenommen. arbeitet, von der Kommission gebilligt und von den
Um die rechtlich-regulatorischen Diskussionen zu nationalen Regulierungsbehörden umgesetzt. Für
verstehen, muss man sich vergegenwärtigen, dass die Transportkapazitäten, die in schon bestehenden Lang-
Kompetenz in der Energiepolitik zwischen der Union fristverträgen fixiert sind, wurden lange Übergangs-
und den Mitgliedstaaten geteilt ist. 10 Zwar haben fristen geschaffen und der Netzcode für Kapazitäts-
Letztere nationale Souveränität über ihren Energie- allokation, der am 1. November 2015 in Kraft trat,
mix. Die Union aber erlässt im Gesetzgebungsverfah- erlaubt die Buchung von großen Kapazitäten bis auf
ren Normen, die das Funktionieren des Energiemarkts 15 Jahre hinaus. Die EU ist hier Erdgasexporteuren
und die Energieversorgungssicherheit gewährleisten wie Gazprom entgegengekommen. Außerdem ließ die
sollen. Was die Nutzung und den Betrieb von Gaspipe- Kommission Ausnahmeregelungen für große Infra-
lines betrifft, sind die »Verordnung über die Bedin- strukturprojekte (Verbindungsleitungen, LNG-Termi-
gungen für den Zugang zu den Erdgasfernleitungs- nals; Speicher) zu, zu denen Dritte in Sonderfällen
netzen« (715/2009/ EG) und die »Richtlinie über ge- keinen Zugang erhalten müssen. Solche Ausnahmen
meinsame Vorschriften für den Erdgasbinnenmarkt« können zwar von der nationalen Regierungsbehörde
gewährt werden, wenn dadurch Versorgungssicher-
heit und Wettbewerb gestärkt werden; sie müssen
9 Andreas Goldthau/Nick Sitter, »Soft Power with a Hard
Edge: EU Policy Tools and Energy Security«, in: Review of Inter- allerdings von der Kommission bestätigt werden. Diese
national Political Economy, 22 (2015) 5, S. 941–965; Kirsten West- Binnenmarktregelungen definieren also die jeweiligen
phal, »Gazprom und die EU-Regeln des Binnenmarktes – auch Handlungsräume von Union und Mitgliedstaat.
eine politische Frage«, in: Russland-Analysen, (20.11.2015) 305,
S. 2–5.
10 Siehe dazu auch Deutscher Bundestag, Unterabteilung
Europa, Fachbereich Europa, Ausarbeitung: Nord Stream 2 –
Vorgaben des europäischen Energierechts, März 2016 (PE 6-3000-
27/16). 11 Ebd., S. 7.
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Nord Stream 2
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14Nord Stream 2 – Rechtliche Ansätze und strittige Fragen
Nord Stream 2 – Rechtliche Ansätze und tion wurden zum Beispiel Umweltverträglichkeits-
strittige Fragen prüfungen vorgenommen.
Für Offshore-Pipelines, die durch exklusive Wirt-
All diese oben genannten Zusammenhänge spielen schaftszonen und Küstenmeere von EU-Mitglied-
eine wichtige Rolle für die Frage, wie schnell und staaten verlaufen, aber außerhalb der EU beginnen,
unter welchen rechtlich-regulatorischen Prämissen können unterschiedliche juristische Interpretations-
Nord Stream 2 realisiert werden könnte. ansätze bestehen. Zugespitzt geht es um die Frage, ob
Das Nord-Stream-2-Konsortium hat auf den gleichen sich das rechtliche Setting der Leitungen durch die
Realisierungspfad gesetzt, wie beim Bau der Nord Ostsee an EU-Regeln oder an internationalem Recht
Stream 1. 12 Indes haben sich seit der Planungsphase orientieren oder ob ein internationales Abkommen
der Nord Stream 1 die politischen Rahmenbedingun- geschlossen werden sollte. Sollte EU-Recht auch off-
gen in der EU verändert. Der Bau der Ostseeleitung shore Anwendung finden (was technisch schwer um-
wurde 2005 besiegelt und 2010 begonnen. 2011 und setzbar ist), 15 wäre für die Anwendung der entspre-
2012 wurden die beiden Stränge in Betrieb genom- chenden EU-Regelungen entscheidend, wie die Pipe-
men. 13 Für Nord Stream 1 wurde kein Intergouverne- line kategorisiert würde. Nach deutschem Rechts-
mentales Abkommen (IGA) zwischen Deutschland und verständnis sind es die nationalen Regulierungs-
Russland geschlossen. 14 Im September 2005 unter- behörden, durch deren Gewässer die Pipeline verläuft
zeichneten der damalige Bundeskanzler Gerhard und die deshalb die notwendigen Prüfungen vorneh-
Schröder und der russische Präsident Wladimir Putin men und das Projekt genehmigen müssten. Nach
lediglich eine Absichtserklärung. Es gibt auch kein Artikel 34 der Richtlinie 2009/73/EG sind vorgelagerte
entsprechendes Abkommen zwischen der EU und Rohrleitungen von der Anwendung des Binnenmarkt-
Russland, obwohl das Projekt ursprünglich eine pakets ausgenommen und unterliegen der Regulie-
gesamteuropäische Dimension haben sollte und als rung des Anlandestaats. Auf der Basis dieser Rechts-
Teil des Transeuropäischen Netzes (TEN) geplant war. auslegung hat Bundeswirtschaftsminister Sigmar
Seinerzeit sollte das große Shtokman-Feld ans euro- Gabriel bei seinem Besuch in Moskau im Oktober 2015
päische Netz angebunden werden. Der Planungs- und erklärt, dass Deutschland sich darum bemühe, die
Bauprozess der Nord Stream 1 wurde unter Berück- Regulierung im Kompetenzbereich seiner Behörden
sichtigung der Vorgaben des Seerechtsübereinkom- zu behalten. 16 Viele Beobachter haben dieses State-
mens der Vereinten Nationen (UNCLOS) und der ment als Absage an die Energieunion missverstanden.
Espoo-Konvention durchgeführt. Gemäß der Konven- Nach der Ankündigung des Projekts im Jahr 2015
wurde in der EU kontrovers über Rechtsauslegungen
diskutiert, denn die Widerstände gegen das Bau-
12 Karel Beckman, »Can Nord Stream 2 Be Stopped?«, Energy
Post (online), 14.4.2016, (Zugriff am 8.9.2016). sondern auch innerhalb der Kommission und des
13 Eine sehr ausführliche Darstellung des Prozesses findet Parlaments groß. Daher wurde nach regulatorischen
sich hier: Nord Stream, Sichere Energie für Europa, Das Nord Stream- Hebeln gesucht (siehe Kasten »Pipelines und Vorgaben
Pipelineprojekt 2005–2012, Zug, Juli 2013, (Zugriff
schlicht eine Rechtslücke für Transportpipelines die
am 8.9.2016). zwei unterschiedliche Märkte verbinden.
14 Üblicherweise regeln IGAs wichtige Fragen für Offshore-
Pipelines zwischen dem Exportland und dem Anlandestaat.
In solchen Abkommen sind in der Regel Fragen des Umwelt- 15 Dann müsste theoretisch unter Wasser an einem bestimm-
schutzes, der Aufsichtszuständigkeit und der Haftpflicht im ten Punkt (des Küstenmeeres, der exklusiven Wirtschaftszone
Versicherungsfall geklärt. Sie legen darüber hinaus zum Bei- oder in Russland) ein Zugang für Dritte offeriert werden.
spiel fest, wann von einem Ereignis höherer Gewalt aus- 16 »Sostojalas vstrecha Vladimira Putina c vize-kanzlerom,
zugehen ist oder welche Grundsätze der Transparenz zu be- ministrom ekonomiki i energetiki Federativnoj Respubliki
achten sind, wenn eine technische Wartung ansteht, siehe Germanija Sirgmarom Gabrielem« [Treffen zwischen Wladi-
Philipp Offenberg, The European Neighbourhood and the EU’s Secu- mir Putin und Vizekanzler und Minister für Wirtschaft und
rity of Supply with Natural Gas, Berlin: Jacques Delors Institut, Energie der Bundesrepublik Deutschland, Sigmar Gabriel],
15.1.2016 (Policy Paper 156), S. 17 17 Deutscher Bundestag, Ausarbeitung: Nord Stream 2 [wie Fn. 10],
(Zugriff am 1.2.2016). S. 6.
SWP Berlin
Nord Stream 2
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15Nord Stream 2 und die Regulierung im EU-Binnenmarkt
Pipelines und Vorgaben des EU-Energierechts EU-Regulierung und Gazprom-Engagement im
EU-Gasmarkt
Seit der Ankündigung des Projekts, zwei neue Ost-
seerohrleitungen für den Gastransport zu bauen, Dem Paradigma, einen funktionierenden, wett-
wird in der EU die Frage diskutiert, ob eine Off- bewerbsorientierten Binnenmarkt zu schaffen, hat
shore-Pipeline, die durch das Küstenmeer (und die die EU unter dem Eindruck der sich verschlech-
exklusive Wirtschaftszone) eines oder mehrerer ternden Beziehungen zu Russland spätestens ab
Mitgliedstaaten verläuft, der Regulierung durch 2009 das politisch motivierte Ziel an die Seite ge-
das Dritte Binnenmarktpaket unterliegt. Dann stellt, die Energieimportbezüge geographisch zu
müssten die darin enthaltenen Bestimmungen diversifizieren. Anders als Norwegen und Algerien,
umgesetzt werden und die Entflechtungsvorgabe deren Exportpipelines zumeist direkt an ihrem
für Fernleitungsnetzbetreiber gelten. Zuvor wäre Hauptabsatzmarkt anlanden, musste sich das
jedoch zu prüfen, ob es sich bei Nord Stream 2 um Unternehmen Gazprom nach der Auflösung der
ein vorgelagertes Rohrleitungsnetz oder um eine Sowjetunion und des Comecon auf den Transit
Fernleitung für den Transport von Gas handelt. durch mehrere Länder stützen, um seinen Ver-
Vorgelagerte Rohrleitungen (»upstream pipelines«) pflichtungen zum Beispiel gegenüber seinen deut-
sind Teil der Gasgewinnung, denn sie verbringen schen Vertragspartnern zu erfüllen. Parallel zur
das Gas zu anderen Anlagen (Aufbereitung oder Osterweiterung der EU änderte sich Mitte der
Terminal). Sie enden dort, wo das vermarktungs- 2000er Jahre die politische Wahrnehmung der
fähige Erdgas in das Fernleitungsnetz eingespeist Lieferbeziehungen mit Russland. Die neuen Mit-
wird. 18 Eine solche Upstream-Pipeline unterliegt gliedsländer der Union brachten ihre Erfahrungen
der nationalen Regierungsbehörde des Anlande- und ihre Prägungen aus ihrem früheren Abhän-
staats. 19 Die Kategorisierung der Nord Stream 2 als gigkeitsverhältnis zu Moskau in die Gemeinschaft
Interkonnektor bzw. grenzüberschreitende Verbindungs- ein. Außerdem rückten die Gastransitkrisen 2006
leitung, die eine Grenze zwischen zwei EU-Mitglied- und 2009 die Abhängigkeit von russischem Erdgas
staaten (im Sinne des EU-Rechts) quert, scheidet auf dem erweiterten EU-Gasmarkt in den allgemei-
nach dem Wortlaut der Verordnung eigentlich für nen Fokus. So wurde die Diskussion über die kon-
die Nord Stream 2 aus. In Bezug auf eine Fern- krete Ausgestaltung des Dritten Binnenmarkt-
leitung für den Transport von Erdgas zwischen pakets und die Umsetzung der Entflechtung (»un-
zwei Märkten, die unterschiedlicher Regulierung bundling«) stark vom Vorgehen Gazproms beein-
unterliegen, gibt es im EU-Recht keine Vorgaben. flusst. Mit Blick auf den russischen Monopolisten
wollte die EU-Kommission den Erwerb von Trans-
Die rechtlichen Rahmenbedingungen bereits portinfrastruktur nur Unternehmen aus solchen
existierender Pipelines als Modell heranzuziehen, ist Drittstaaten erlauben, die das gleiche Recht rezi-
schwierig. 20 Das heißt im Ergebnis, dass es für die prok gewährten. Diese sogenannte »Gazprom-Klau-
geplanten Nord-Stream-2-Leitungen durch die Ostsee sel« ließ sich aber nicht durchsetzen. Eingang in
kein von allen Seiten anerkanntes Regulierungsregime das Gesetzespaket fand allerdings die Bestimmung,
gibt. Da das Projekt in einem hochsensibilisierten dass Investitionen aus Drittstaaten nun von den
betreffenden nationalen Kartellbehörden geprüft
18 Ebd., S. 7. und von der Kommission bestätigt werden müssen.
19 Offenberg, The European Neighbourhood [wie Fn. 14], S. 17–
19, und Catherine Banet, Access to Upstream Infrastructures: The Umfeld realisiert wird, besteht die Gefahr, dass
Regulation of Third Party Access, University of Ohio, JUS5410 –
seine Gegner auch nach dem Veto der polnischen
Petroleum Law, 26.2.2012.
20 Die vier Pipelines, die von Nordafrika nach Spanien und Kartellbehörde alle Hebel und darunter auch EU-
Frankreich führen, sind weder entflochten noch halten sie Vorschriften als Instrument nutzen werden, um den
Dritten den Zugang offen. Die Pipelines können als Upstream- Bau zu erschweren und zu verzögern (siehe Kasten
Pipelines (oder als vorgelagerte Rohrleitungen), als Produzen- »EU-Regulierung und Gazprom-Engagement im EU-
ten-Pipelines, gesehen werden, da sie Gasfelder an das euro-
Gasmarkt«).
päische Netz anbinden. Dagegen unterliegen die Pipelines
aus Norwegen der Binnenmarktregulierung, da das Land
Die Gashandelsbeziehungen zwischen der EU und
Mitglied des Europäischen Wirtschaftsraums ist (siehe dazu: Russland haben sich nach dem Bau der Nord Stream 1
Banet, Access to Upstream Infrastructures [wie Fn. 19]). und den Liefer- und Transitstörungen in der Ukraine
SWP Berlin
Nord Stream 2
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16Die Anschlussleitungen der Nord Stream 2
South Stream
Die South Stream Pipeline war das Projekt eines Die EU-Kommission dagegen sah in den IGAs
von Gazprom geführten Konsortiums, an dem die einen Bruch mit den Bestimmungen des Dritten
BASF Wintershall, die italienische Eni und die Binnenmarktpakets und forderte von den betroffe-
französische EdF beteiligt waren. Die Leitung sollte nen Mitgliedstaaten, diese Regierungsabkommen
mit einer Kapazität von 63 Milliarden Kubikmetern zu kündigen oder neu zu verhandeln, andernfalls
durch das Schwarze Meer nach Bulgarien und drohe ein Verfahren wegen Verstoßes. Tatsächlich
dann bis Österreich bzw. Italien führen, teilweise eröffnete die Kommission denn auch zwei Ver-
also offshore, teilweise onshore verlaufen. Ein fahren gegen Bulgarien, unter anderem wegen
erstes Abkommen dazu wurde im Februar 2009 Verstoßes gegen das Dritte Binnenmarktpaket.
geschlossen. Im August desselben Jahres trat das Bulgarien stellte dann den Bau der Pipeline im
Dritte Energiebinnenmarktpaket in Kraft. Die Aus- August 2014 ein.
wirkungen auf das South-Stream-Projekt waren Im Ergebnis wurden die Hürden für die Reali-
weitreichend. Da die Gazprom für die Ostsee-Pipe- sierung der South Stream Pipeline von Brüssel
line-Anbindungsleitung (OPAL) keine auflagenfreie immer höher gesteckt. Die Ausdehnung der
Ausnahmegenehmigung bekommen hatte und sie Regeln des Dritten Binnenmarktpakets auf die
deswegen deren Kapazität bis Oktober 2016 nur South Stream ist nicht unstrittig, da die dazu-
zur Hälfte nutzen durfte, sah sie für die Onshore- gehörigen Richtlinien und Verordnungen eigent-
Sektion der South Stream von einem Antrag auf lich keine klaren Regeln (z.B. für die Vergabe von
eine Ausnahmegenehmigung ab. Stattdessen Kapazitäten) für im Bau befindliche und neue
schloss Russland für diese Multi-Länder-Pipeline Infrastrukturen enthalten.
mit den EU-Mitgliedstaaten Regierungsabkommen In Bezug auf die South Stream hat die EU-Kom-
(IGAs). Moskau stützte seine Argumentation auf mission im Geiste ihres Binnenmarktpakets argu-
folgende Position: Es sah internationale Verträge mentiert, sich dabei aber nicht auf solidem recht-
als über dem Dritten Binnenmarktpaket stehend lichem Boden befunden. Dass das Projekt in
an. Zugleich legte es im April 2014 Beschwerde bei Brüssel ohnehin auf wenig Gegenliebe stieß, weil
der Welthandelsorganisation (WTO) ein.a es mit dem von der EU-Kommission präferierten
»Südlichen Korridor« konkurrierte, liegt auf der
a World Trade Organization (WTO), Dispute Settlement, Hand. Unter dem Eindruck der Krimkrise wurden
Dispute DS476: European Union and Its Member States – Certain dann aber alle Hebel in Bewegung gesetzt, um das
Measures Relating to the Energy Sector. Request for Consultation Projekt aus politischen Gründen zu stoppen.
by the Russian Federation, 8.5.2015,
(Zugriff am 2.12.2016).
nachhaltig verschlechtert. Die Konflikte zwischen Die Anschlussleitungen der Nord Stream 2
Russland und der EU haben sich vor allem an zwei
Pipelines entzündet: an der South Stream (siehe Die Nord Stream 2 ist ohne die Lösung der Frage, wie
Kasten »South Stream«) und OPAL, der Anbindungs- (und wohin) das russische Gas weitertransportiert
leitung an die Nord Stream 1 (siehe das folgende Kapi- werden soll, kein vollständiges Projekt. Für die vor-
tel zu den Anschlussleitungen). gesehenen zusätzlichen 55 Milliarden Kubikmeter
Bisher sind aus Brüssel noch keine offiziellen State- Gas, die ab 2019 jährlich in Greifswald anlanden
ments über die Einordnung der Nord-Stream-2-Pipe- sollen, fehlt es an Weiterleitungskapazitäten. Für die
line laut geworden. Die rechtliche Auffassung Deutsch- Onshore-Sektion in Deutschland sind folgende Varian-
lands, die wegen dessen Status als Anlandestaat zen- ten denkbar und zu prüfen:
tral ist, wird sich nicht verändern und ist von der a) die volle Auslastung der Kapazität der OPAL,
Konsortialfrage unberührt. b) der (Aus)Bau einer Rohrleitung im regulierten Pro-
zess der Netzplanung und
c) der Bau neuer Kapazitäten im Rahmen der geplan-
ten Zusatzbestimmungen für neue Kapazitäten im
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Nord Stream 2
Dezember 2016
17Nord Stream 2 und die Regulierung im EU-Binnenmarkt
OPAL
Die Ostsee-Pipeline-Anbindungsleitung (OPAL) zitäten zu nutzen. 50 Prozent wären fest zugewie-
wurde einzig für den Abtransport der Gasmengen sen, die anderen 50 Prozent hätte der russische
aus der Nord Stream 1 gebaut. Deswegen hat das Konzern in einer Auktion ersteigern können. Die
Konsortium früh eine Ausnahmegenehmigung zur Zustimmung zu dieser Lösung, die die Beteiligten
alleinigen Nutzung der Pipeline beantragt. Zwar ist im Beisein der Kommission erzielten, wurde in
die Bereitstellung eines diskriminierungsfreien Zu- Brüssel aber nicht wie erwartet im März 2014 er-
gangs für Dritte eine Vorgabe des Dritten Binnen- teilt, sondern immer wieder verschoben.
marktpakets, aber es gab und gibt in Greifswald Offenkundig spielte hier der Konflikt in und um
außer Gazprom (bisher) keinen weiteren Anbieter die Ukraine eine Rolle. Im Dezember 2014 zog sich
von Erdgas. dann die Gazprom selbst von dem Vergleich zurück.
Eine von der Bundesnetzagentur (BNetzA) ge- Deswegen konnten jahrelang nur 18 Milliarden
währte Ausnahmegenehmigung von 2009 lehnte Kubikmeter per annum über die OPAL weitergelei-
die Kommission im gleichen Jahr mit dem Argu- tet werden.
ment ab, dass damit zwar die Gasversorgungs- Mitte Mai 2016 einigte sich die BNetzA mit Gaz-
sicherheit, nicht aber der Wettbewerb verbessert prom und OPAL Gastransport auf einen neuen Ver-
würde. Die Kommission regte in ihrem Schriftsatz gleich, der im Wesentlichen auf dem bereits aus-
an, ein sogenanntes Gas Release Programme durch- gehandelten Agreement beruht. Danach lag das
zuführen, bei dem Gazprom drei Milliarden Kubik- Notifizierungsverfahren wieder bei der EU-Kommis-
meter Erdgas in Greifswald in einer Auktion hätte sion. Brüssel stimmte dem Kompromiss letztlich
anbieten können.b Damals war das russische mit strengeren Auflagen am 28. Oktober 2016 zu:
Unternehmen dazu nicht bereit. Am 31. Oktober 50 Prozent der Kapazität bleiben von der Netz-
2013 schlossen dann die Gazprom, die OPAL Gas- zugangs- und Netzentgeltregulierung weiterhin
transport und die Bundesnetzagentur einen Ver- komplett ausgenommen. Bis zu 20 Prozent der
gleichsvertrag.c Dieser Kompromiss hätte es der Kapazität am Exit-Point Brandov müssen mit kurz-
Gazprom erlaubt, 100 Prozent der Transportkapa- fristiger Laufzeit am virtuellen Handelspunkt des
deutschen Marktgebiets Gaspool angeboten werden.
Hier kann Gazprom zum Basispreis mitbieten. Zu-
a Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Betreff: dem muss sich der Netzbetreiber OPAL als unab-
Ausnahmegenehmigung der Bundesnetzagentur für die OPAL-Gas- hängiger Netzbetreiber zertifizieren lassen. Nun
leitung gemäß Art. 22 der Richtlinie 2003/55, K(2009) 4694,
kann Gazprom die OPAL zu mindestens 80 Prozent
12.6.2009, S. 9.
b Ebd., S. 22. auslasten, was 28,8 Milliarden Kubikmetern jähr-
c »OPAL Gastransport muss geplante Jahresauktion lich entspricht. Bekommt sie den Zuschlag zum
verschieben. Beteiligungsverfahren der EU-Kommission Basispreis kann sie (kurzfristig) die 36 Milliarden
noch nicht abgeschlossen«, Kassel, 28.2.2014, OPAL Gas- Kubikmeter per annum voll nutzen. Diese Aus-
transport (online), (Zugriff am
8.9.2016).
EU-Regulierung in vollem Umfang.
Netzcode-Kapazität-Management, 21 die im Oktober Im Jahr 2016 stellt sich die Situation wie folgt dar:
2016 durch das Komitologieverfahren gelaufen Das Nord-Stream-1-System verfügt über zwei Offshore-
sind. 22 Pipelines und zwei Anschlussleitungen in Deutsch-
land. Nord Stream 1 hat eine technische Kapazität von
21 ACER, Public Consultation on the Incremental Capacity Proposal 55 Milliarden Kubikmetern jährlich. Sie war bisher
and Further NC CAM Amendments (PC_2015_G_05), Ljubljana aber nur zu 38 Milliarden Kubikmetern auslastbar. Da-
2015, (Zugriff
europäische Gasleitung (NEL) nach Westen verbracht.
am 8.9.2015).
22 Heiko Lohmann, »Thema des Monats: Netzkodex Entgelt-
Die OPAL ist die Weiterverbindungsleitung von Lub-
harmonisierung«, in: Energate Gasmarkt, 11/2016, November min, der Anlandestelle der Nord Stream, über das
2016, S. 7. sächsische Olbernhau nach Tschechien. Die Pipeline
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