Im Fokus: Digitale Staats-Modernisierung - Im Fokus - Schwarzbuch
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Im Fokus Im Fokus: Digitale Staats- Modernisierung 10 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22
Die Corona-Pandemie hat die Bedeu- men und auch die eigene Verwaltung zu
tung der Digitalisierung für eine funktionie- entlasten – in Zeiten hoher Schulden und
rende Gesellschaft unter Krisenbedingun- steuerlicher Belastungen ist dies notwendi-
gen mit Wucht ins Bewusstsein gerufen. ger denn je. Die digitale Modernisierung des
Gesundheitsämter, die mit Faxgeräten und Staates erfordert ein neues Denken in der
Tabellen Infektionen nachvollziehen, um so Verwaltung. Wichtig dabei ist, die Bedürfnis-
die Pandemie einzudämmen, sowie langsa- se der Bürger und der Unternehmen stärker
me, betrugsanfällige Antragsverfahren für in den Blick zu nehmen, diese von Bürokratie
Hilfszahlungen und nicht zuletzt Schulen, zu entlasten und Leistungen unkompliziert
denen es an Technik und Konzepten für den zur Verfügung zu stellen.
digitalen Fernunterricht fehlte, haben die Die große Aufmerksamkeit, die die digitale
Nachteile des Digitalrückstands schmerzlich Staatsmodernisierung – von der Verwaltung
offengelegt. über den öffentlichen Gesundheitsdienst
Dabei bringt eine konsequente Digitali- bis hin zum öffentlichen Bildungssystem –
sierung der Verwaltung erhebliche Potenzi- seit Beginn der Pandemie genießt, ist eine
ale zur Entbürokratisierung und Einsparung Chance. Vieles ist in Bewegung geraten und
mit sich. Denn Digitalisierung ist kein Selbst- wurde beschleunigt. Jetzt müssen die rich-
zweck. Ziel ist ein besseres und effizienteres tigen Lehren aus der bisher schleppenden
Handeln des Staates, um Bürger, Unterneh- Digitalisierung gezogen werden.
Das Wichtigste in Kürze: Strukturen modernisie-
ren, Wettbewerb und Innovationen ermöglichen
Die Analyse der Themenfelder zeigt das nis nun eine breite Basis hat, ist eine Chance,
Potenzial einer konsequenten digitalen um die seit Jahren viel zu zögerliche digitale
Staatsmodernisierung auf und ordnet – an- Modernisierung der Verwaltung voranzu-
hand von Beispielen und internationalen bringen.
Vergleichen – ein, wo Deutschland derzeit Diverse Erhebungen sowie Erfahrungen
steht. Beispiele veranschaulichen die Lü- aus dem Ausland zeigen: Durch konsequen-
cken, die durch die Krise offenbar wurden. te digitale Modernisierung der öffentlichen
Ein Fokus liegt auch auf der Digitalisierung Verwaltung könnten den Bürgern, Unter-
eines Großteils der Verwaltungsleistungen, nehmen und der Verwaltung selbst viel Zeit
die gemäß dem Onlinezugangsgesetz für und somit mehrere Milliarden Euro jährlich
Bürger und Unternehmen bis Ende 2022 erspart werden. Mit Blick auf die hohe öffent-
flächendeckend zur Verfügung stehen sol- liche Verschuldung und Fachkräftemangel
len. So komplex und unterschiedlich die ist ein Digitalisierungsschub in der Verwal-
Beispiele auch sind, wird dennoch deutlich, tung unausweichlich. Nicht zuletzt müssen
dass daraus allgemeine Schlüsse gezogen Bürger und Unternehmen erwarten dürfen,
werden können. von bürokratischen Lasten befreit zu wer-
Im Vergleich zu anderen Industrienati- den.
onen ist die Digitalisierung der deutschen Vorschnell wird nun nach mehr Geld für
Verwaltung weit unterdurchschnittlich ent- die Digitalisierung gerufen. Fakt ist aber,
wickelt. In der Krise hat sich dieser Rückstand dass bereits erhebliche Summen zur Verfü-
ganz besonders gezeigt. Dass diese Erkennt- gung stehen, die aber zum Teil nicht genutzt
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 11
werden. Die Erfahrung zeigt: Mehr Steuer- neut eingegeben werden zu müssen.
geld wird die Probleme somit nicht lösen, Grundlage hierfür ist, dass die Register
das bewilligte Geld muss auch ankommen. modernisiert werden.
Vor allem muss klar sein, dass Digitalisierung ⊲ Der Nachweis der eigenen elektroni-
eine Daueraufgabe ist, die langfristig und schen Identität muss deutlich nutzer-
aus laufenden Einnahmen finanziert wer- freundlicher werden. Dies sollte in enger
den muss. Die Digitalisierung braucht eine Zusammenarbeit mit Unternehmen pas-
solide Grundfinanzierung statt kurzfristigen sieren, da die Lösungen so eine deutlich
Aktionismus. breitere Akzeptanz finden.
Die Verantwortlichen in Bund und Län- ⊲ Um Prozesse zu digitalisieren und un-
dern müssen dies entsprechend in ihren fi- bürokratischer zu gestalten, müssen
nanziellen Planungen berücksichtigen und Rechtsnormen angepasst werden. Ein
Prioritäten setzen statt ad hoc weitere Schul- Digital-TÜV für Gesetze sollte alle Vor-
den aufzunehmen. haben auf Digitaltauglichkeit prüfen.
Folgende Schlüsse sollten aus dem aktu- ⊲ Die Digitalisierung über alle Ebenen hin-
ellen Stand und den bisherigen Erfahrungen weg steckt in einer Komplexitätsfalle.
der digitalen Staatsmodernisierung gezo- Daher sollte eine neue Föderalismus-
gen werden: reform angestoßen werden, um Bund,
Länder und Kommunen digitaltauglich
Strukturen modernisieren zu entflechten.
⊲ Die Verwaltung zu digitalisieren ist eine Wettbewerb und Innovationen
Querschnittsaufgabe über alle Ressorts ermöglichen
und Ebenen hinweg. Dass ein eigenes Di-
gitalministerium hier bessere Ergebnis- ⊲ Für die Beschaffung von Software müs-
se liefert, muss bezweifelt werden. Erfolg- sen innovative Vergabeverfahren entwi-
reiche Digitalnationen setzen in der Regel ckelt werden, beispielsweise durch eine
auf ein bereits bestehendes Ministerium Plattform mit technischen und vertrag-
als Koordinator und ergänzen dieses um lichen Standards (föderaler App-Store).
eine schlagkräftige Digitalagentur, die Wichtig ist dabei, dass geschlossene Sys-
den Wandel auf allen Ebenen strategisch teme vermieden werden, in denen nur
unterstützen kann. wenige Anbieter und Lösungen vertreten
⊲ Der Struktur- und Kulturwandel hin zu sind.
einer digitalen Verwaltung ist schwieriger ⊲ Bevor kommunale oder landeseigene
zu bewältigen als der technische. Daher IT-Dienstleister Softwarelösungen entwi-
braucht der organisatorische und kultu- ckeln, sollte geprüft werden, ob es nicht
relle Wandel in den Behörden größere bereits gute Lösungen am Markt gibt,
Aufmerksamkeit. bevor eigene und ggf. teure eigene Ent-
⊲ Um Bürger, Unternehmen und die Ver- wicklungen in Auftrag gegeben werden.
waltung wirklich von Bürokratie zu ent- Dabei ist auch zu ermitteln, ob der Einsatz
lasten, muss das „Once Only“-Prinzip von Open Source für das konkrete Vor-
konsequent umgesetzt werden. Daten, haben vorteilhaft wäre. Wirtschaftlich-
die bereits bei einer Verwaltung vorlie- keitsuntersuchungen sind konsequent
gen, können dann unter Wahrung des durchzuführen.
Datenschutzes durch Zustimmung des ⊲ Die begrenzten staatlichen Ressourcen
Besitzers verwendet werden, ohne er- sollten – beispielsweise beim Breitband-
12 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22
ausbau – stärker auf die Projekte fokus- einfachte Zugang zur Kfz-Zulassung. Es
siert werden, bei denen es tatsächlich ein sollte geprüft werden, welche Vereinfa-
Marktversagen gibt. Andernfalls könnten chungen bestehen bleiben können.
private Initiativen verdrängt und der ⊲ Öffentliche Daten automatisch, elek-
Wettbewerb auf Kosten der Steuerzahler tronisch und maschinenlesbar zur freien
eingeschränkt werden. Wiederverwendung zur Verfügung zu
⊲ Während der Corona-Pandemie wurden stellen, hat erhebliches wirtschaftliches
ausgewählte Verfahren vereinfacht, zum sowie innovatives Potenzial und macht
Beispiel die elektronische Bekanntma- staatliches Handeln transparenter. Daher
chung von Plänen im Planungs- und müssen öffentliche Daten konsequent
Genehmigungsverfahren und der ver- zur Verfügung gestellt werden.
Analyse der Themenfelder
Die BdSt-Vorschläge für die digitale tungsprozessen ließen sich Effizienzpoten-
Staatsmodernisierung liegen auf dem Tisch. ziale in Milliardenhöhe heben. Davon geht
Die folgenden Analysen zeigen, wie mit der der Normenkontrollrat (NKR), ein seit 2006
Digitalisierung Kosten gespart und Bürokra- eingesetztes Beratergremium für die Bun-
tie abgebaut werden kann, wo Deutschland desregierung, aus.
im internationalen Vergleich steht, welche Eine Untersuchung für den NKR aus dem
Digital-Lücken die Corona-Krise offenge- Jahr 2017 kommt zum Ergebnis, dass bei
legt hat und warum mehr Geld alleine das einer vollständigen Digitalisierung der am
Problem der schleppenden Digitalisierung häufigsten genutzten Verwaltungsleistun-
nicht lösen wird. Abschließend werfen wir gen für Bürger, wie zum Beispiel der Antrag
noch einen Blick auf den Stand der Umset- für das Kindergeld oder die Kfz-Zulassung,
zung des Onlinezugangsgesetzes – eines der nahezu die Hälfte (47 Prozent) des bisheri-
wichtigsten laufenden Projekte, um Verwal- gen Zeitaufwands entfiele.
tungsleistungen für Bürger und Unterneh- Unternehmen würden sogar mehr als die
men zu digitalisieren. Hälfte (54 Prozent) der Bürokratiekosten spa-
ren, wenn die am häufigsten beanspruchten
1. Digitalisierung senkt Kosten Verwaltungsleistungen, wie etwa die An-
und Bürokratie meldung eines Gewerbes, vollständig digi-
talisiert würden. Dies entspräche einer Ein-
Die Digitalisierung der Verwaltung kann sparung von 1 Mrd. Euro pro Jahr. Und auch
den Bürgern, Unternehmen und der Ver- die Verwaltung würde so deutlich entlastet.
waltung selbst eine Menge Zeit und Kosten Die Autoren schätzen, dass sich der Aufwand
sparen und somit das Leben deutlich er- für die Verwaltung um rund 60 Prozent ver-
leichtern. Rund 200 Kontakte zu Behörden ringern würde, was einer Einsparung von
hat ein mittelständisches Unternehmen pro 3,9 Mrd. Euro pro Jahr entspräche.
Jahr. Und auch die Bürger verbringen die ein Und noch einen positiven Effekt hätte die
oder andere Stunde beim Warten auf dem konsequente Vernetzung vorhandener Da-
Amt oder damit, sich einen Termin zu orga- ten: Die amtliche Statistik könnte mit einem
nisieren oder Formulare auszufüllen. registerbasierten Zensus ihre Kosten um
Durch konsequente Digitalisierung von 87 Prozent senken, was einer Einsparung von
Verwaltungsdienstleistungen und Verwal- 580 Mio. Euro entspräche.
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 13
Entlastung bei vollständiger Digitalisierung ausgewählter
Verwaltungsleistungen
für Bürger* für Unternehmen** für Verwaltungen
47% 54% 60%
Quelle: Nationaler Normenkontrollrat (2017)
1,4 Mrd. Euro 1 Mrd. Euro 3,9 Mrd. Euro
Legende: *) bei vollständiger Digitalisierung der TOP-35-Verwaltungsleistungen; **) bei vollständiger
Digitalisierung der TOP-30-Verwaltungsleistungen
Auch Praktiker in der Verwaltung sehen werden. Das Kosteneinsparpotenzial durch
ein erhebliches Einsparpotenzial durch die Prozessoptimierung mittels E-Government
Digitalisierung. So kam die „Kommunale schätzten die Experten auf 20 bis 40 Prozent.
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsma- Dass sich die Einsparpotenziale durch
nagement“ (KGSt), ein Fachverband für konsequente Digitalisierung tatsächlich in
kommunales Management, der von Städ- dieser Größenordnung bewegen, zeigt die
ten, Gemeinden und Landkreisen getragen Erfahrung in Dänemark. Die Digitalisierung
wird, bereits 2011 in einer Studie zum Ergeb- der Verwaltung hat dort die Bearbeitungs-
nis, dass rund 80 Prozent der Kernprozesse zeit um 30 Prozent reduziert. Die Digitalisie-
in Städten und Gemeinden das Potenzial rung der Kommunikation spart dem Staat
haben, durch E-Government effizienter zu 345 Mio. Euro pro Jahr. Bei rund 5,8 Mio. Ein-
14 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22
wohnern sind das immerhin rund 60 Euro des „European Center for Digital Competi-
pro Bürger. Auf die Einwohnerzahl Deutsch- tiveness“ aus dem Jahr 2021 zum Ergebnis,
lands hochgerechnet ergäbe dies rechne- dass 94 Prozent der Führungsspitzen aus
risch eine Einsparung von rund 5 Mrd. Euro Wirtschaft und Politik erheblichen Nachhol-
pro Jahr. bedarf bei der Digitalisierung im staatlichen
Bereich sehen.
2. Deutschland hinkt bei der Dass diese Eindrücke nicht bloß subjektiv
Digitalisierung hinterher sind, bestätigen auch diverse internationale
Vergleiche des E-Governments, bei denen
Bei der Digitalisierung ist Deutschland Deutschland in der Regel weit hinten ran-
im Vergleich zu anderen Ländern im Hinter- giert. Im „Digital Economy and Society In-
treffen. Zum Stand des E-Government stellte dex (DESI)“ der Europäischen Kommission
der NKR im Jahr 2021 ernüchtert fest: „Die belegt Deutschland bei der Bereitstellung
Bundesregierung hat die Bedeutung der digitaler öffentlicher Dienste im Vergleich
Digitalisierung der Verwaltung erkannt. Er- mit den anderen Mitgliedstaaten nur einen
gebnisse aber lassen auf sich warten.“ Platz im hinteren Drittel: Platz 21 von 28 – und
Dieser Eindruck ist auch unter den Bür- damit deutlich unter dem EU-weiten Durch-
gern weit verbreitet. So kommt eine Studie schnitt.
Quelle: Europäische Kommission (2020), Digital Economy and Society Index (DESI)
Digitale öffentliche Dienste im
DESI Score
EU-weiten Vergleich (DESI)
100
80
60
40
20
0
Estland
Spanien
Dänemark
Finnland
Lettland
Litauen
Niederlande
Australien
Irland
Schweden
Malta
Frankreich
Portugal
Luxemburg
Europäische
Vereinigtes
Belgien
Union Königreich
Slowenien
ZypernItalienPolen
Deutschland
Tschechien
Bulgarien
Ungarn
Kroatien
Slowakei
Griechenland
Rumänien
Estland
Spanien
Dänemark
Finnland
Lettland
Litauen
Niederlande
Österreich
Irland
Schweden
Malta
Portugal
Frankreich
Luxemburg
Europäische Union
Belgien
Vereinigtes Königreich
Slowenien
Zypern
Italien
Polen
Deutschland
Tschechien
Bulgarien
Ungarn
Kroatien
Slowakei
Griechenland
Rumänien
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 15Hinter diesen nüchternen Zahlen verber- Eine breit genutzte eID-Lösung hat sich
gen sich konkrete Defizite mit grundle- in Deutschland also nicht etabliert: Laut
gender Bedeutung und weitreichenden Bundesregierung waren Mitte 2021 rund
Konsequenzen. Drei Beispiele: 62 Mio. Personalausweise im Umlauf, die
grundsätzlich zum elektronischen Identi-
⊲ Digitale Identität tätsnachweis genutzt werden können. Bei
schätzungsweise 39 Mio. davon war immer-
Die eigene Identität elektronisch nach- hin die eID-Funktion aktiviert. Doch diese
weisen zu können, ist ein Grundbaustein Ausweise kamen kaum zum Einsatz, wie
für die digitale Gesellschaft und ein wesent- eine Studie der Beratungsunternehmen
liches Element für die Digitalisierung des BCG und Nortal zeigt. Dort schätzen die Ex-
Staates, schließlich soll es den Bürgern doch perten die mit der eID getätigten Transaktio-
bis Ende 2022 möglich sein, wesentliche nen für das Jahr 2020 auf 2,5 bis 3 Mio.
Verwaltungsleistungen online abzurufen. Im internationalen Vergleich ist dies sehr
Hierfür müssen sie sich elektronisch identi- wenig: Im kleinen Estland (1,3 Mio. Einwoh-
fizieren können. ner) wird die eID rund 344 Mio. Mal pro Jahr
Der elektronische Nachweis der eige- genutzt, in Dänemark (5,8 Mio. Einwohner)
nen Identität (eID) ist in Deutschland zwar rund 800 Mio. Mal und in Schweden (10,3 Mio.
schon seit rund 10 Jahren möglich. Jedoch Einwohner) gar 4,8 Mrd. Mal pro Jahr.
gilt das Verfahren als umständlich und we- Der Blick ins Ausland zeigt auch, dass die
nig nutzerfreundlich. Zudem gab es lange erfolgreichen eID-Lösungen in enger Koope-
Zeit nur sehr wenige Anwendungen für die ration zwischen Staat und Wirtschaft entwi-
elektronische Identität mit dem Personal- ckelt wurden. Das ist folgerichtig, da die weit
ausweis. Dementsprechend gering sind die überwiegende Anzahl der Anwendungsfäl-
Nutzungszahlen. le der elektronischen Identitätsnachweise
Nutzung der elektronischen Identität
im internationalen Vergleich
Quelle: BCG/Nortal, Eurostat, eigene Berechnungen
Transaktionen pro Einwohner im Jahr 2020
465 259 137 ~ 0,04
Schweden Estland Dänemark Deutschland
16 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22nicht für den Kontakt zu Behörden genutzt geraten und später hohe wiederkehrende
wird, sondern vor allem für Anwendungen Ausgaben oder Kosten durch den Wechsel
von Banken. So wird beispielsweise die auf andere Produkte verschulden. Der Ein-
schwedische eID zu rund drei Viertel für An- satz freier Software kann den Wettbewerb
wendungen der Finanzwirtschaft genutzt der Anbieter und somit die Wahlmöglich-
und zu weniger als 10 Prozent für E-Govern- keiten der öffentlichen Verwaltung erhöhen.
ment. In Estland zeichnet sich ein ähnliches Wurde Software mit Steuergeld entwi-
Bild. In Dänemark wird die eID etwa zur Hälf- ckelt, kann es sinnvoll sein, diese ebenfalls
te zur Identifizierung für Anwendungen der Open Source zur Verfügung zu stellen. So
Finanzwirtschaft genutzt. müssten Lösungen nicht doppelt entwi-
Eine breit akzeptierte eID-Lösung in ckelt werden. Das kann Kosten für die Be-
Deutschland hätte nach Einschätzung schaffung in anderen Verwaltungen oder
der Experten das Potenzial, beispielsweise bei Unternehmen senken und Innovationen
im Online-Banking für rund 3,5 bis 4 Mrd. begünstigen.
Transaktionen pro Jahr genutzt zu werden. Wichtig ist jedoch, dass durch den Einsatz
Das Potenzial für den Einsatz für das E-Go- öffentlicher IT-Dienstleister privater Wett-
vernment wird bei rund 415 Mio. Transakti- bewerb nicht verdrängt und somit das An-
onen pro Jahr gesehen. Das zeigt: Die Zu- gebot guter Lösungen nicht eingeschränkt
sammenarbeit mit der Privatwirtschaft ist wird. Daher sollte grundsätzlich immer ge-
sinnvoll, da elektronische Identitäten vor al- prüft werden, ob es tatsächlich eine eigene
lem privatwirtschaftlich genutzt werden, die Entwicklung mit Steuergeld braucht, oder
breite Akzeptanz dieser Lösungen aber auch ob es nicht am Markt oder in anderen Län-
für E-Government-Anwendungen dringend dern bereits bewährte Lösungen gibt, die
nötig ist. Bisher blieb die Anzahl an Anwen- funktionieren und ggf. wirtschaftlicher sind.
dungen und Nutzerfreundlichkeit, und so- Bei der Diskussion um Beschaffung darf
mit die Akzeptanz, weit hinter dem Mögli- auch das Management vorhandener Lizen-
chen zurück. zen nicht aus den Augen verloren werden. So
Um die Nutzerfreundlichkeit und damit hat beispielsweise jüngst der Landesrech-
auch die Verbreitung des elektronischen nungshof Baden-Württemberg festgestellt,
Identitätsnachweises zu erhöhen, beschlos- dass die Ministerien und nachgeordnete Ein-
sen Bundestag und Bundesrat im Sommer richtungen des Landes zum Teil eigenstän-
2021 ein Gesetz, das den Weg für den Einsatz dig Software beschaffen und die Lizenzen in
des elektronischen Identitätsnachweises Eigenregie und nicht zentral managen. Un-
mit dem Smartphone oder Tablet ebnen soll. klar sei zudem, in welchem Umfang die be-
schaffte Software tatsächlich genutzt wird
⊲ Lizenzen und Open Source und ob der Einsatz wirtschaftlich ist.
Wird Software in der Verwaltung be- ⊲ Open Data
schafft, stellt sich die Frage, ob auf Open
Source-Lösungen gesetzt werden sollte. In der öffentlichen Verwaltung fallen Un-
Für den Einsatz freier Software spricht, dass mengen an Daten an, beispielsweise über die
teure Lock-in-Effekte vermieden werden Art und Anzahl der zugelassenen Fahrzeuge,
können. Durch Vertragsklauseln oder ge- Umwelt- und Geodaten, gezahlte Steuern
schlossene Standards, die inkompatibel zu oder über gemeldete Infektionskrankheiten,
anderen Lösungen sind, könnten Verwal- wie beispielsweise in der Covid-Pandemie.
tungen in die Abhängigkeit eines Anbieters Diese Daten maschinenlesbar und zur freien
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 17Weiterverwendung öffentlich zur Verfügung ihrer Geschäfte verwenden. Laut Bundes-
zu stellen (Open Data), hat viele Vorteile. wirtschaftsministerium gehen Studien da-
Ein freier Zugang zu offenen Daten nützt von aus, dass der volkswirtschaftliche Nut-
zum einen der Verwaltung selbst. Das zeigt zen offener Daten für ganz Deutschland bei
eine Studie des Instituts für Innovation und geschätzt mindestens 12 Mrd. Euro im Jahr
Technik (iit) im Auftrag des Bundeswirt- liege.
schaftsministeriums. Demnach stammt Trotz dieser überwältigenden Argumente
mehr als die Hälfte aller Zugriffe auf die Da- für das Bereitstellen öffentlicher Daten ran-
ten und Dienste der Hamburger Datenplatt- giert Deutschland im internationalen Ver-
form, die städtische Daten zur Verfügung gleich eher im oberen Mittelfeld statt an der
stellt, von der Verwaltung der Hansestadt Spitze. Im Ranking des „Global Open Data In-
selbst. dex“ belegt Deutschland Platz 24 von 94. Im
Zudem ist laut dieser Studie die Anzahl „Open Data Maturity Report 2020“ kommt
von Bürgeranfragen an die Verwaltung in Deutschland auf Platz 8 von 35 verglichenen
Großbritannien um 30 Prozent gesunken, Ländern.
nachdem deren Daten standardmäßig öf- Mit dem Zweiten Open-Data-Gesetz
fentlich zugänglich sind. wurde im Sommer 2021 eine entspre-
Zum anderen werden durch eine bessere chende Richtlinie der Europäischen Union
Verfügbarkeit der Daten auch die Zivilgesell- (PSI-Richtlinie) umgesetzt und somit die
schaft und die Demokratie gestärkt, da das Pflichten der Bundesverwaltung geregelt,
Handeln der Regierung transparenter wird. offene Daten bereitzustellen. Doch trotz ein-
Die öffentlichen Daten bieten Bürgern die zelner Initiativen und Bemühungen ist es bis
zur flächendeckenden und standardisierten
Bereitstellung möglichst vieler öffentlicher
Daten noch ein weiter Weg.
3. Pandemie legt Digital-Rückstand offen
Bedeutende Veränderungen verlaufen
Foto: UX Indonesia/Unsplash
selten linear – sie tauchen sprunghaft auf.
So hat die Corona-Pandemie viele Verwal-
tungen, Schulen und Gesundheitsämter kalt
erwischt. Gleichzeitig erwarten 88 Prozent
der Kommunen, dass die Corona-Krise die
Digitalisierung in Städten und Gemeinden
vorantreiben wird. Dies hat eine repräsen-
tative Umfrage des Digitalverbands Bitkom
und des Deutschen Städte- und Gemeinde-
bundes unter Bürgermeistern und Digita-
Möglichkeit, diese zu nutzen und sich besser lisierungsverantwortlichen ergeben. Trotz
informiert einzubringen. dieses positiven Ausblicks muss der Digi-
Und auch für Unternehmen kann die freie tal-Rückstand aufgearbeitet werden, den
Verfügbarkeit von öffentlichen Daten wich- die Krise offengelegt hat – in der Verwal-
tige Impulse setzen. Sie können auf deren tung, dem öffentlichen Gesundheitswesen
Basis neue Anwendungen bereitstellen, sie und der öffentlichen Bildung. Die folgenden
für die Risikobewertung oder Entwicklung Beispiele zeigen dies exemplarisch.
18 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22Foto: Markus Winkler/Unsplash
⊲ Corona-Hilfen – langsam und Dadurch stand die Verwaltung jetzt vor
betrugsanfällig dem Dilemma, entweder langsame Verfah-
ren mit erheblicher Prüftiefe oder schnellere
Der Bund hat seit Beginn der Pandemie Verfahren anzubieten und dafür Fehler und
diverse Hilfsprogramme für Unternehmen Missbrauch in Kauf zu nehmen.“ Das Fazit
aufgelegt. Für die „Soforthilfen“, die zu Be- der Experten: „Festzuhalten ist: Betrugsfäl-
ginn der Pandemie kleinen Unternehmen, le dieses Umfangs […] wären mit Unterneh-
Solo-Selbstständigen und Freiberuflern hel- menskonto und Registerverknüpfung nicht
fen sollten, standen zig Milliarden Euro zur möglich gewesen.“
Verfügung. Für nachfolgende Hilfsprogramme
Für die Bearbeitung der Anträge und („Novemberhilfe“, „Dezemberhilfe“, „Über-
die Auszahlungen waren die Bundesländer brückungshilfen“) wurde das Verfahren für
zuständig, die dabei jeweils auf eigene Ver- die Antragstellung geändert, um es weni-
fahren gesetzt haben. Dementsprechend ger betrugsanfällig zu machen. Aber: Die
unterschiedlich waren auch die Wartezeiten Anträge mussten nun über Steuerberater,
für die Betroffenen – die Berichte reichen Wirtschaftsprüfer oder vereidigte Buchprü-
von Auszahlungen der Hilfen nach wenigen fer eingereicht werden, die die gemachten
Tagen bis hin zu wochenlangen Wartezeiten. Angaben prüften und den Antrag dann auf
Dabei wurden die Hilfen auch an Empfänger einer bundeseinheitlichen Antragsplattform
gezahlt, die keinen Anspruch auf die Hilfen eingereicht haben. Das Verfahren war für die
hatten. Letztlich ermittelten die Staatsan- Antragsteller demnach aufwendiger und
waltschaften in tausenden Fällen wegen teurer.
Subventionsbetrug. Es stimmt leider, dass bei der Beantra-
Der Normenkontrollrat findet zum Cha- gung von Zuschüssen Betrug nie vollstän-
os rund um die Soforthilfen klare Worte: dig ausgeschlossen werden kann. Klar ist
„Die Probleme bei der Beantragung und aber auch, dass Schnelligkeit und Präzision
Auszahlung der Soforthilfen sind hausge- keinen Gegensatz darstellen müssen – zu-
macht: Sie sind das Ergebnis einer jahrelang mindest dann nicht, wenn die Chancen der
verschleppten Verwaltungsdigitalisierung. Digitalisierung genutzt werden.
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 19UMSATZSTEUERBETRUG – DIGITAL BEKÄMPFEN
Durch den Betrug bei der Umsatzsteu- trug vor. Darin weisen die Prüfer darauf hin,
er entgehen dem deutschen Fiskus jähr- dass neben den klassischen Betrugsma-
lich vermutlich mehrere Milliarden Euro an schen digitale Betrugsmodelle wie etwa
Steuereinnahmen. Konkrete Daten darüber beim Online-Handel zunehmen.
liegen naturgemäß nicht vor. Schätzungen Sie kritisieren, dass es beispielsweise mit
liegen jedoch zwischen 30 und 50 Mrd. Blick auf Bescheinigungen in Papierform
Euro, die den EU-Mitgliedstaaten jährlich oder nicht vorhandene Online-Recherche-
durch Betrug bei der Umsatzsteuer ent- werkzeuge viel Raum für digitale Verbesse-
gehen. Ein wesentlicher Teil dieser Min- rungen gebe und fordern, die Finanzbehör-
dereinnahmen dürfte auf den deutschen den digital aufzurüsten, um alte und neue
Fiskus entfallen. Dies schadet nicht nur den Formen des Umsatzsteuerbetrugs künftig
öffentlichen Haushalten, sondern ist auch wirksamer bekämpfen zu können.
unfair gegenüber den ehrlichen Steuer- Klar ist auch, dass dieses Thema europa-
zahlern. weit angepackt werden muss. Daher ist die
Im Oktober 2020 legte der Bundesrech- jüngst gegründete EU-Staatsanwaltschaft
nungshof dem Deutschen Bundestag ei- zu begrüßen (Lesetipp: Fall zu EU-Staatsan-
nen Sonderbericht zum Umsatzsteuerbe- waltschaft, S. 155).
⊲ Digitalisierung im Gesundheitswesen – erkennen und wirksam zu unterbrechen, um
zu spät und zu zögerlich genutzt die Gesundheit der Bürger zu schützen, den
Öffentlichen Gesundheitsdienst in der Pan-
Deutschland hinkt bei der Digitalisierung demie zu entlasten und Einschränkungen,
des Gesundheitswesens anderen Ländern etwa durch Schließungen von Schulen und
weit hinterher. Digitale Werkzeuge wur- Geschäften, sowie die Kosten für die Steu-
den in der Pandemiebekämpfung lange erzahler zu minimieren. Der Wissenschaft-
viel zu zögerlich verwendet. So waren zum liche Beitrat beim Bundesministerium für
Beispiel zu Beginn der Pandemie nur weni- Wirtschaft und Energie kommt zu einem
ge Labore elektronisch an die Systeme der klaren Urteil: „In der Pandemie haben die-
Gesundheitsämter angebunden. Zudem se Schwächen eine wirksame Antwort der
wurden die Kontakte vielerorts durch ma- Politik auf die Krise und die Begrenzung des
nuelle Auswertung von Listen mit Kontakt- ökonomischen Schadens massiv behindert.“
personen nachverfolgt. Beides hat in den
Gesundheitsämtern viel Personal gebunden Digitales Corona-Impfzertifikat
und trotz großen Engagements Warnungen Ein Parade-Beispiel für den Digi-
verlangsamt. tal-Rückstand ist auch der digitale Coro-
Erfreulich ist, dass der Einsatz digitaler na-Impfpass. Zwar ist dieser nützlich und
Werkzeuge zur Pandemie-Bekämpfung wird gut angenommen. Jedoch konnten die
zugenommen hat. Fakt ist aber auch, dass digitalen Corona-Impfzertifikate erst rund
diese zu spät und nach wie vor teils zögerlich ein halbes Jahr nach Beginn der Impfkam-
zum Einsatz kommen. Damit wurde wertvol- pagne ausgestellt werden, sodass Millionen
le Zeit vertan, Infektionsketten frühzeitig zu von Impfungen nachträglich aufwendig
20 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22und mit zusätzlichen Kosten bescheinigt erleichtern sollte. Bis dies flächendeckend
werden mussten (Lesetipp: Fall digitaler Co- in nahezu allen Gesundheitsämtern zur Ver-
rona-Impfpass, S. 30). fügung stand, verging jedoch ein weiteres
halbes Jahr.
Infektionsmeldungen elektronisch über-
mitteln – DEMIS
LESE-TIPP
Eine etablierte Möglichkeit zur elektroni-
schen Meldung von Infektionskrankheiten
Mehr zu DEMIS
stand zum Ausbruch der Corona-Pande-
lesen Sie auf
mie nicht flächendeckend zur Verfügung.
schwarzbuch.de
Im Ergebnis war das Bearbeiten der Daten
aufwendiger und Meldungen verzögerten
sich. Der Einsatz des Faxgerätes in den Ge- www.schwarzbuch.de/demis
sundheitsämtern ist dabei nicht nur eine
Anekdote. Der Datenaustausch mit den La-
boren erfolgte im Sommer 2020 tatsächlich Kontakte digital nachverfolgen – SORMAS
bei rund zwei Drittel der Gesundheitsämter Die Kontaktnachverfolgung von Infizier-
zumindest teilweise mit dem (Digital-)Fax. ten ist eine wesentliche Aufgabe der Ge-
Seit Mitte 2020 stand mit DEMIS, dem Deut- sundheitsämter in der Pandemie. Obwohl
schen Elektronischen Melde- und Informati- grundsätzlich spezialisierte Software im Ein-
onssystem für den Infektionsschutz, ein Sys- satz ist, kamen in mehr als einem Drittel der
tem zur Verfügung, das den Datenaustausch Ämter im Sommer 2020 noch Excel-Listen
sowie die Zusammenarbeit aller Beteiligten zum Einsatz.
37% Prozent der Gesundheitsämter haben zu Beginn der
Pandemie Kontakte mit Excel-Tabellen nachverfolgt
Quelle: Deutscher Landkreistag/Deutscher Städtetag
Um die Gesundheitsämter bei der Iden- zurück – teils aus mangelnder Akzeptanz,
tifizierung und Überwachung von Kontakt- aber sicher auch wegen des ungünstigen
personen im Rahmen der Corona-Pandemie Zeitpunkts der Softwareeinführung wäh-
zu unterstützen, beschlossen die Gesund- rend einer laufenden Pandemie.
heitsminister den flächendeckenden Ein- Wären etablierte und erprobte Verfah-
satz der Kontaktnachverfolgungssoftware ren des digitalen Kontaktmanagements
SORMAS. Die Nutzung in den Gesundheits- bereits zu Beginn der Pandemie eingeführt
ämtern blieb jedoch hinter den Erwartungen gewesen, hätte dies die Gesundheitsämter
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 21substanziell entlasten können. Zudem wäre neue Funktionen integriert. Für eine breite
eine schnellere Nachverfolgung der Kon- Akzeptanz wurde auf eine dezentrale und
takte möglich gewesen, um die Pandemie datensparsame Lösung gesetzt, die keine
wirksamer einzudämmen und Schäden zu Anbindung an die Gesundheitsämter hat.
begrenzen. Die Geschwindigkeit der Meldungen wur-
de anfangs verzögert, da es lange gedauert
hat, bis der überwiegende Teil der PCR-Test-
LESE-TIPP
labore und viele der Schnelltest-Zentren an
Mehr zu SORMAS die App angeschlossen waren, um die Er-
lesen Sie auf gebnisse automatisch zu übermitteln. Dar-
schwarzbuch.de über, inwieweit die App einen echten Beitrag
zur Bekämpfung der Pandemie leistet, ge-
schwarzbuch.de/sormas hen die Meinungen auseinander.
Welchen Beitrag sie tatsächlich geliefert
hat, legt eine Hochrechnung des RKI (Stand
Apps: Corona-Warn-App und Luca-App März 2021) nahe: Innerhalb eines Jahres
Als weiterer Baustein in der Pandemiebe- konnte eine Infektion bei rund 140.000 Per-
kämpfung kommen Apps zum Einsatz, mit sonen erkannt werden.
denen sich Nutzer an bestimmten Orten
registrieren oder sich vor möglichen Infekti-
LESE-TIPP
onen warnen können. Bundesweit bekannt
sind die Corona-Warn-App (CWA) und die Mehr zu CWA
Luca-App. lesen Sie auf
Die CWA wurde mit Mitteln des Bundes schwarzbuch.de
entwickelt und soll dabei helfen, Infektions-
ketten möglichst schnell zu erkennen und schwarzbuch.de/cwa
zu unterbrechen. Nach und nach wurden
Ausgaben der Bundesländer für das Luca-System, in Mio. Euro
Bayern
Baden-Württemberg
Niedersachsen
Hessen
Rheinland-Pfalz
Berlin
Brandenburg Summe:
Schleswig-Holstein
Sachsen-Anhalt 21,33 Mio. Euro
Hamburg
Mecklenburg-Vorpommern
Saarland
Bremen
0 1 2 3 4 5
Quelle: DER SPIEGEL Nr.33/2021 basierend auf Umfrage bei den Gesundheitsministerien der Bundesländer
22 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22Mit der privatwirtschaftlich entwickelten Auswirkungen auf die Lernerfolge sind ent-
Luca-App können die Kontaktdaten von Per- sprechend: Lehrer berichten von deutlichen
sonen, die sich an einem bestimmten Ort Lernrückständen bei den Schülern.
aufhalten, digital erfasst werden. Besteht
der Verdacht einer Infektion, kann das örtli- Mangelnde technische Ausstattung
che Gesundheitsamt diese Daten abfragen, Monatelange Schulschließungen ha-
um mögliche Infektionsketten nachzuvoll- ben normalen Unterricht in den Schulen
ziehen. Später wurden weitere Funktionen unmöglich gemacht. Alternativ wurde –
ergänzt, beispielsweise eine Warnung der soweit möglich – auf digitale Lernformate
Nutzer vor erhöhtem Infektionsgeschehen. im Distanzunterricht gesetzt. Dabei war
Für die Nutzer ist die App kostenfrei. Aller- nach Einschätzung der Lehrer zu Beginn
dings müssen die Behörden beispielsweise der Pandemie (April 2020) nur jede dritte
für die Lizenzen, Infrastruktur und den Sup- Schule gut oder sehr gut für den digitalen
port zahlen. 13 Bundesländer haben Jahres- Fernunterricht ausgestattet. Das ist das Er-
lizenzen erworben. Laut Recherchen des Ma- gebnis einer Forsa-Umfrage unter Lehrern.
gazins DER SPIEGEL betragen die Ausgaben Selbst ein Dreivierteljahr später (Dezember
der Bundesländer zusammen rund 21,3 Mio. 2020) hatte sich dieser Wert nur unwesent-
Euro. lich verbessert.
Der praktische Nutzen der App in den Dabei hakt es schon bei grundlegenden
Kommunen wird unterschiedlich bewertet. Anforderungen: Nur gut ein Drittel der Leh-
Manche geben an, mit dem Luca-System zu- rer sagte aus, dass ihre Schule über eine aus-
frieden zu sein. Andere gebrauchen es mit reichend starke Internetverbindung verfügt.
Verweis auf Datenschutz, Sicherheit und feh- Diesen subjektiven Eindruck verstärken Da-
lenden Nutzen nicht. ten des Bundesministeriums für Verkehr
Aus Sicht der Steuerzahler ist vor allem kri- und digitale Infrastruktur (BMVI), aus de-
tisch zu sehen, dass manche Bundesländer nen hervorgeht, dass die Verfügbarkeit von
die Leistungen für einen längeren Zeitraum Breitbandanschlüssen mit höheren Übertra-
und nicht abhängig vom tatsächlichen Ge- gungsraten in Schulen gering ist.
brauch eingekauft haben, was die Nutzung
vermutlich teurer als nötig gemacht hat. (Le- Fehlende Konzepte und Kommunikation
setipp: Luca-Fall aus Sachsen-Anhalt, S. 42). Die anhaltenden Probleme beim digita-
len Fernunterricht sind nicht allein auf die
technische Ausstattung zurückzuführen.
LESE-TIPP
Es mangelte auch an Kommunikation und
Mehr zur Luca-App Konzepten.
lesen Sie auf Auch ein Dreivierteljahr nach den ersten
schwarzbuch.de Schulschließungen hatten 40 Prozent der
Schulen noch immer kein Konzept, wie sie
schwarzbuch.de/luca den Kontakt mit den Schülern und Eltern im
Fernunterricht aufrechterhalten wollen, wie
aus der genannten Forsa-Umfrage hervor-
⊲ Digitale Schulen – mangelnde Ausstat- geht. Weniger als jede vierte Schule hatte
tung trifft auf fehlende Konzepte demnach ein Konzept dafür, wie im Fernun-
terricht Schüler mit Lernschwierigkeiten un-
Auch das öffentliche Bildungssystem terstützt werden können. Auch tatsächlicher
wurde kalt von der Pandemie erwischt. Die oder vermeintlicher Datenschutz schien
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 23Breitbandverfügbarkeit an Schulen in Deutschland
je Breitbandklasse in Prozent
96,6
100 90,7 88,0
75,0
80
62,7
55,5
60
Quelle: BMVI (Stand Ende 2020)
37,2
40
20
0
≥ 16 Mbit/s ≥ 30 Mbit/s ≥ 50 Mbit/s ≥ 100 Mbit/s ≥ 200 Mbit/s ≥ 400 Mbit/s ≥ 1.000 Mbit/s
mancher pragmatischen Lösung im Wege 1,4 Mrd. Euro wurden beantragt, aber noch
zu stehen. nicht abgerufen. Somit sind zwei Jahre nach
Dennoch hat die Pandemie einen deut- dem Start des Digitalpaktes nur etwas mehr
lichen Entwicklungssprung ausgelöst. So als ein Zehntel der zur Verfügung stehenden
hat die Nutzung digitaler Tools merklich Mittel tatsächlich in den Schulen angekom-
zugenommen – beispielsweise für den indi- men.
viduellen Austausch mit Schülern oder das Die Gründe für den langsamen Mittel-
Verteilen von Aufgaben. abfluss sind vielfältig. Zum einen fehlt es an
IT-Spezialisten, um Projekte umzusetzen,
Finanzierung: „Digitalpakt Schule“ zum anderen müssen Aufträge ausgeschrie-
Die Digitalisierung der öffentlichen Bil- ben werden, was wiederum Zeit kostet. Zu-
dung scheitert bisher nicht an der Finanzie- dem wird die Bürokratie der Antragsver-
rung. Das zeigt der Blick auf den „Digitalpakt fahren beklagt. Nicht zuletzt zeigt sich ein
Schule“, dem der Bund mittlerweile 6,5 Mrd. häufiges Problem der Mischfinanzierung:
Euro für Investitionen in die kommunale di- Die Kommunen werden mit den Folgekos-
gitale Bildungsinfrastruktur zur Verfügung ten allein gelassen. Da sie diese scheuen, hal-
stellt. Die Länder haben sich verpflichtet, ten sie sich bei Investitionen zurück – und die
mindestens weitere 10 Prozent dieser Sum- Digitalisierung der Schulen stockt, obwohl
me aufzubringen. Somit stehen im Rahmen Geld zur Verfügung steht.
des „Digitalpakts Schule“ bis 2024 mehr als
7 Mrd. Euro zur Verfügung, um Schulen zu 4. Geld allein macht nicht glücklich
digitalisieren. Diese Mittel werden jedoch
nur schleppend abgerufen: Bis Mitte 2021 Insbesondere in der Corona-Krise saß das
waren rund 852 Mio. Euro abgeflossen. Rund Steuergeld auch für digitale Projekte locker.
24 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22So wurden beispielsweise für die Digitalisie- les. Die für die Wahrung des Wettbewerbs
rung von Verwaltungsleistungen (Umset- zuständige Monopolkommission befürchtet,
zung des OZG) und die Aufbereitung und dass durch diese Förderung der privatwirt-
Verknüpfung dezentraler Datenbestände schaftliche Ausbau verdrängt werden könn-
(Registermodernisierung) 3,3 Mrd. Euro te. Heißt: Der Steuerzahler würde den Aus-
zusätzlich durch den Bund zur Verfügung bau dort finanzieren, wo dies mit Steuergeld
gestellt. Für die Digitalisierung der Schulen nicht nötig wäre. Der Staat sollte seine knap-
gab es zusätzlich 1,5 Mrd. Euro. Das Problem pen Ressourcen auf die Bereiche bündeln, in
dabei ist, dass diese Projekte teils durch denen partout keine privaten Investitionen
Schulden – und damit nicht nachhaltig – fi- zu erwarten sind, um die politischen Ziele zu
nanziert sind. Zudem vernebeln die Milliar- erreichen. (Lesetipp: Fall Breitbandausbau
densummen den Blick auf drei wesentliche Brandenburg, S. 40; Fall Breitbandausbau
Probleme und Hürden. Sachsen, S. 36).
⊲ Probleme und Hürden Organisationsversagen
Schließlich wird deutlich, dass Geld allein
Finanzierung durch Schulden nicht ausreicht, um die Digitalisierung er-
Die digitale Modernisierung der Verwal- folgreich voranzubringen. Teilweise fließen
tung, des öffentlichen Gesundheitswesens Mittel gar nicht erst ab, wie oben für den
und der öffentlichen Bildung sind Dauer- „Digitalpakt Schule“ bereits exemplarisch
aufgaben, die nicht erledigt sind, wenn die beschrieben. Auch der Wissenschaftliche
schuldenfinanzierten Konjunkturmilliarden Beirat beim Bundesministerium für Wirt-
– zum Beispiel für die Digitalisierung der schaft und Energie kommt zu dem Schluss,
Schulen oder von Verwaltungsleistungen dass die „Bewältigung der digitalen Trans-
für Bürger und Unternehmen – ausgege- formation in der öffentlichen Verwaltung
ben sind. Auch danach werden Ausgaben […] nur zum Teil eine Frage der finanziellen
für digitale Strukturen und Prozesse und Ressourcen“ sei.
deren Pflege notwendig sein. Daher müs- Weiter stellen die Berater fest: „Auch
sen diese Ausgaben aus den laufenden Ein- eine massive Erhöhung der zur Verfügung
nahmen bestritten werden können. Aufgabe stehenden Mittel könnte keine Beschleu-
der Politik ist es, die richtigen Prioritäten im nigung bewirken, wenn nicht gleichzeitig
Haushalt zu setzen, damit diese Ausgaben Abläufe bei Planung und Umsetzung ver-
dauerhaft finanzierbar sind. einfacht und Aufgaben besser verteilt wer-
den.“ Die Regierungsberater urteilen, dass
Steuergeld kann private Initiativen der „Rückstand Deutschlands bei der Digi-
verdrängen talisierung oftmals weniger auf fehlenden
Es besteht die Gefahr, dass staatliches finanziellen Mitteln oder Marktversagen,
Geld private Anbieter verdrängt und der sondern auf verschiedenen Formen von Or-
Staat somit mehr ausgibt als zum Erreichen ganisationsversagen“ beruht.
der Ziele notwendig ist. Ein Beispiel ist der Fazit: Statt aktionistisch neues Steuergeld
Breitbandausbau, den die Bundesregierung zu bewilligen, muss die Finanzierung durch
seit Jahren mit zig Milliarden Euro fördert. richtige Prioritäten langfristig sichergestellt
Zuletzt wurde die Förderung erheblich aus- werden. Zudem muss die Politik wesentliche
geweitet: Jetzt werden auch Gebiete geför- Hürden aus dem Weg räumen und die rich-
dert, in denen es ein einigermaßen schnelles tigen Weichen für die Digitalisierung stellen.
Internet gibt, aber noch kein super-schnel- Folgendes ist nötig:
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 25⊲ Digitale Transformation – kulturelle tauglichkeit zu prüfen – ob sie also mit den
und organisatorische Herausforderun- neuen digitalen Möglichkeiten einfach voll-
gen meistern zogen werden können. In Dänemark wurde
mit dem bereits 2018 eingeführten obliga-
Der Koordinierungsaufwand und der torischen digitalen Tauglichkeitscheck gute
damit einhergehende Struktur- und Kultur- Erfahrungen gemacht. Dabei wird u. a. ge-
wandel der Digitalisierung der Verwaltung prüft, ob digitale Kommunikation und eine
wurden unterschätzt. Soll die Digitalisierung automatische Sachbearbeitung möglich
der Verwaltung gelingen, braucht es mehr sind. Geprüft wird aber auch, ob Begriffe
als nur neue Technik. Die digitale Transfor- einheitlich definiert sind und Daten wieder-
mation braucht ein neues Denken: neue Or- verwendet werden können. Sichere Daten-
ganisationsformen, eine neue Art der Füh- verwaltung spielt dabei ebenso eine Rolle
rung und Weiterbildung. wie die Vermeidung von Betrug und Fehlern.
Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl kon-
kreter Themen organisatorischer und recht- Grundlegendes zuerst: Standards setzen
licher Art, die angegangen werden müssen. Wenn digitale Verwaltungsangebote
flächendeckend in allen föderalen Ebe-
Digital-TÜV etablieren und Recht digital- nen funktionieren sollen, ist es essenziell,
tauglich machen verbindliche Standards festzulegen – für
Die Digitalisierung von Verwaltungsleis- Schnittstellen und die Gesamtarchitektur.
tungen ist ein guter Anlass, um bestehen- Wenn an allen Enden gewerkelt wird, muss
de Verfahren insgesamt zu vereinfachen. zuvor definiert worden sein, wie die Teile zu-
Geschehen ist bisher jedoch wenig. Zwar sammenpassen sollen. Laut Einschätzung
wollten CDU, CSU und SPD laut Koalitions- des Normenkontrollrats (NKR) hat Deutsch-
vertrag der vergangenen Legislaturperiode land hier noch großen Nachholbedarf. Auf
„alle bisherigen und zukünftigen Gesetze die verbindliche Klärung dieser Fragen muss
auf ihre Digitaltauglichkeit überprüfen und mehr Energie verwendet werden!
E-Government-fähig machen“. In Wirklich-
keit ist aber wenig passiert. Innovative Vergabeverfahren für Software
Damit wurde die Chance vertan, schlan- Nicht zuletzt muss im Vergabewesen
kere und unbürokratischere Verfahren zu berücksichtigt werden, dass IT-Lösungen
schaffen, die wiederum die Voraussetzung schnelllebig sind und agil erarbeitet werden.
für nutzerfreundliche und praxistaugliche Insgesamt sollte die Beschaffung standardi-
technische Lösungen sind. sierter Softwarelösungen vereinfacht wer-
Hinderlich für digitale Verfahren ist bei- den – beispielsweise über eine gemeinsame
spielsweise, dass Rechtsbegriffe nicht ein- Plattform, eine Art föderaler App-Store, wie
heitlich definiert sind. Dies betrifft u. a. den es der NKR anregt. Wichtig ist dabei, dass
Einkommensbegriff. Es ist von Verfahren diese Plattform auch offen für Lösungen der
zu Verfahren zum Teil unterschiedlich, was Privatwirtschaft ist, um den Wettbewerb für
darunter verstanden wird. Dies macht es die besten und wirtschaftlichsten Lösungen
schwierig, den Grundsatz umzusetzen, dass zuzulassen.
Bürger und Unternehmen Daten nur ein-
mal bei einer Verwaltung eingeben müssen Digital-Agentur statt Digital-Ministerien
(„Once Only“). Populär ist die Forderung nach Digi-
Deutschland braucht endlich einen Di- tal-Ministerien – im Bund und in den Län-
gital-TÜV für Gesetze, um sie auf Digital- dern. In ersten Bundesländern sind bereits
26 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22Foto: Adi Goldstein/Unsplash
Digital-Ministerien eingerichtet worden. doch keine gute Idee zu sein. Helfen könn-
Auch auf Bundesebene gibt es Forderungen te eine schlagkräftige Digital-Agentur, die
nach einem eigenen Ministerium für Digita- den Verwaltungen in Bund, Ländern und
lisierung. Kommunen vor allem strategisch und kon-
Dabei sprechen internationale Erfahrun- zeptionell zur Seite steht. Auch wenn eine
gen nicht dafür, ein eigenes Ministerium solche Agentur viele Mitarbeiter beschäfti-
einzurichten, wie eine aktuelle Untersu- gen müsste, wäre dies nach Einschätzung
chung von Experten der Hertie School zeigt: des NKR nur ein Bruchteil der verteilten Mit-
Obwohl drei europäische Länder (Polen, Lu- arbeiterressourcen in Bund, Ländern und
xemburg, Griechenland) eigene Digital-Mi- Kommunen, die sogar zusammen nicht jene
nisterien haben, belegen sie hintere Plätze Schlagkraft aufbringen würden.
bei internationalen Vergleichen.
Demnach sind bei den Digital-Spitzen- Föderalismusreform
reitern zwei wesentliche Gemeinsamkeiten Deutschland ist föderal organisiert, was
festzustellen: Erstens ist die Digitalisierung viele Vorteile mit sich bringt. Die föderale
in einem starken Ministerium wie dem Fi- Organisation hat aber auch dazu geführt,
nanz-, Wirtschafts- oder Innenministerium dass die Verwaltungen über die föderalen
oder gleich in der Regierungszentrale ange- Ebenen hinweg immer weiter verschränkt
siedelt. Zweitens wurde eine starke Agentur sind. Dies erhöht die Komplexität bei der Di-
für die Umsetzung etabliert. Damit wurden gitalisierung der Verwaltung erheblich. Von
beispielsweise in Dänemark, Estland und einer „Komplexitätsfalle“ ist mittlerweile die
Australien gute Erfahrungen gemacht. Rede. Mancher kommunale Vertreter spricht
Daraus folgt: Richtig ist, dass die Digita- von einer koordinativen Überforderung und
lisierung mehr politische und strategische ruft nach Vereinfachung.
Aufmerksamkeit braucht. Vor dem Hin- Vor diesem Hintergrund braucht es ein
tergrund der internationalen Erfahrungen neues Denken, weil die Digitalisierung nicht
scheint ein eigenes Digital-Ministerium je- einfach in die herkömmlichen Verwaltungs-
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 27auf. Im Zuge des Corona-Konjunkturpakets
Foto: Glenn Carstens-Peters/Unsplash
2020 kamen weitere 3 Mrd. Euro aus dem
Bundeshaushalt hinzu, die anteilig auch den
Ländern zur Verfügung stehen. Eng mit der
Digitalisierung der Verwaltungsleistungen
verbunden ist auch die Modernisierung der
Register, also der bei den Verwaltungen ge-
speicherten Daten, für die im Rahmen des
Corona-Konjunkturpakets 300 Mio. Euro zur
Verfügung gestellt wurde.
strukturen passt. Sinnvoll scheint, die bishe- Weitere Ausgaben kamen für zusätzli-
rige Aufgabenverteilung zwischen Kommu- ches Personal hinzu. Das Bundesinnenmi-
nen, Ländern und dem Bund mit Blick auf die nisterium (BMI), das die Gesamtkoordina-
digitale Modernisierung des Staates erneut tion übernommen hat, hat 40 zusätzliche
auf den Prüfstand zu stellen. Um Bund, Län- Stellen allein bis Ende 2018 erhalten. Auch
der und Kommunen digitalisierungs-dien- im Bundeskanzleramt gibt es Mitarbeiter zur
lich zu entflechten, sollte eine neue Födera- Koordination. Trotzdem wird zusätzliche Ex-
lismusreform angestrebt werden. pertise in Form externer Berater eingekauft.
Dass dies immer nötig war, bezweifelt der
5. Exkurs Onlinezugangsgesetz (OZG) NKR und stellt kritisch fest: Dabei sei „nicht
immer ersichtlich, worin das spezielle Know-
Bis Ende 2022 soll es für Bürger und Un- How besteht und warum die übernomme-
ternehmen möglich sein, einen großen Teil nen Aufgaben nicht von Verwaltungsmitar-
ihrer Behördengänge digital zu erledigen. beitern erledigt werden könnten“.
Insgesamt sollen 575 Verwaltungsleistun-
gen von Kommunen, Ländern und dem ⊲ Stand der Umsetzung und bisherige
Bund über ein Portal zugänglich werden – Erkenntnisse
beispielsweise die Beantragung von BAföG,
Elterngeld oder die Zulassung eines Autos. Die Digitalisierung von nahezu 600 Ver-
Geregelt ist dies über das sogenannte On- waltungsleistungen ist alles andere als trivial.
linezugangsgesetz, kurz: OZG, das Bundes- Die Verwaltungen auf allen Ebenen müssen
tag und Bundesrat 2017 im Zuge der Neuord- nicht nur die technischen, sondern auch die
nung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen rechtlichen und organisatorischen Voraus-
beschlossen haben. Die Digitalisierung der setzungen schaffen. Erschwerend kommt
Verwaltungsleistungen soll Bürgern und hinzu, dass über die Jahre hinweg auf allen
Unternehmen einen bequemeren Zugang Ebenen verschiedene Einzellösungen ent-
gewährleisten sowie bei ihnen und der Ver- standen sind, die zusammengefügt werden
waltung Zeit und Geld sparen. müssen, damit die Bürger und Unterneh-
men unkompliziert die Verwaltungsleistun-
⊲ Kosten und Personal gen nutzen können.
Finanziert wird die OZG-Umsetzung Hohe Dynamik, aber unterschätzter
anteilig durch den Bund und die Länder. Kulturwandel
500 Mio. Euro waren dafür in der 19. Legisla- Das Megaprojekt hat viel Bewegung aus-
turperiode zunächst im Bundeshaushalt ein- gelöst, Wille und die Bereitschaft zur Digi-
geplant, weitere Mittel bringen die Länder talisierung der Verwaltungsleistungen sind
28 Im Fokus Schwarzbuch 2021/22erkennbar. Viel Energie ist dabei bisher in die ckend – also im Bund, den Ländern und allen
rechtlichen und organisatorischen Struktu- Kommunen – online verfügbar.
ren geflossen. Unterschätzt wurden hinge- Insgesamt bleibt festzustellen, dass trotz
gen der Koordinierungsaufwand und der diverser öffentlicher Quellen zur OZG-Um-
notwendige Struktur- und Kulturwandel in setzung wesentliche Informationen fehlen:
der Verwaltung. Wie viele Leistungen sind wie in welcher Tie-
fe digitalisiert und stehen flächendeckend
Konkreter Stand der Umsetzung unklar zur Verfügung? Auch die Antwort auf eine
Der genaue Stand der Digitalisierung BdSt-Anfrage im Land Nordrhein-Westfa-
der Verwaltungsleistungen ist unklar. Im len, das von sich behauptet, zusammen mit
Sommer 2021 verkündete der federführende Baden-Württemberg an der Spitze der Bun-
Bundesinnenminister, dass bei der Digitali- desländer beim Angebot digitaler Dienst-
sierung von öffentlichen Dienstleistungen leistungen zu stehen, gibt keinen umfas-
„ein wunderbarer Fortschritt“ zu verzeich- senden Aufschluss über den Stand. Klar ist
nen sei. 85 von 115 Bundesleistungen seien nur: Weniger als anderthalb Jahre, bevor das
digitalisiert. In den Ländern und Kommunen OZG umgesetzt sein soll, ist noch viel zu tun.
seien 315 von insgesamt 575 Leistungen on-
line verfügbar. Weniger Bürokratie: „Once Only“ und
Diese Angaben sind jedoch weniger digitale Identität
aussagekräftig, als es auf den ersten Blick Um Bürger, Unternehmen und die Ver-
scheint. Als erfolgreich kann die Digitalisie- waltung mittels digitaler Leistungen tat-
rung der Verwaltungsleistung nämlich erst sächlich wirksam von Bürokratie zu ent-
dann gelten, wenn sie flächendeckend an- lasten, müssen die Verfahren möglichst
geboten und von Bürgern und Unterneh- unkompliziert sein – das gilt für den Nach-
men tatsächlich genutzt wird. Daher gibt weis der eigenen Identität genauso wie für
die bloße Zahl digitalisierter Einzel-Leistun- die Eingabe der erforderlichen Daten.
gen noch kein verlässliches Gesamtbild zum Die eigene Identität mittels elektroni-
Stand der Umsetzung. Der jüngste Bericht schem Personalausweises (eID) nachzuwei-
des Normenkontrollrats verschafft immer- sen ist bisher nicht nutzerfreundlich und
hin einen Eindruck zum Umsetzungsstand. wird nur spärlich genutzt. Damit fehlt bisher
Demnach waren Mitte August 2021 erst 16 eine wesentliche Säule der digitalen Staats-
der angepeilten 575 Leistungen flächende- modernisierung.
VEREINFACHTE ONLINE KFZ-ZULASSUNG IN BAYERN
Dass Online-Services gern angenom- ses (nPA) zu authentifizieren, die für die
men werden, wenn sie unbürokratisch zu Bürger bisher nicht anwenderfreundlich
nutzen sind, zeigt ein Versuch aus Bayern. genug gestaltet ist. Die sogenannte Bayer-
Im Zuge der Corona-Pandemie wurde Fahr- nID, die mit Benutzername und Passwort
zeughaltern der Zugang zur internetbasier- angelegt werden kann, reichte aus. Die
ten Zulassung und Abmeldung erleichtert. Nutzungsquote stieg dank des bequeme-
Es war damit nicht mehr notwendig, sich ren Zugangs laut Normenkontrollrat um
mit der eID-Funktion des Personalauswei- das Neunzehnfache.
Schwarzbuch 2021/22 Im Fokus 29Sie können auch lesen
