Inhärente Instabilität: zur Rolle der Output-Lücke im Stabilitäts- und Wachstumspakt
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DOI: 10.1007/s10273-021-2876-7 Analysen und Berichte Fiskal- und Geldpolitik
Christian Bender, Arne Heise
Inhärente Instabilität: zur Rolle der Output-Lücke
im Stabilitäts- und Wachstumspakt
Fiskalregeln im Allgemeinen und der Stabilitäts- und Wachstumspakt im Speziellen werden
wiederholt ins Feld geführt, um Staatsverschuldung effektiv zu begrenzen und fiskalische
Nachhaltigkeit zu erzeugen. Besondere Aufmerksamkeit verdient hierbei das Konzept der
unbeobachtbaren Output-Lücke.
Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) ist ein regel- wurde letztlich ein Defizitwert formuliert, der um einmalige
basiertes Konstrukt, das in seiner Historie mehrfache Än- Ereignisse und konjunkturelle Einflüsse zu bereinigen ist.
derungen und Reformen erfahren hat. Dabei sind nicht nur Das strukturelle Defizit ist hierbei auf 0,5 % gemessen am
Richtwerte im Laufe der Zeit modifiziert, sondern auch Bruttoinlandsprodukt (BIP) festgesetzt worden (Art. 3 SKS-
dessen Bewertungsmaßstäbe und konzeptionellen Fun- Vertrag). Sofern ein Schuldenstand von 60 % oder niedriger
damente grundsätzlich revidiert worden. Um konjunk- erreicht wird, ist ein strukturelles Defizit von 1 % zulässig
turelle Faktoren zu berücksichtigen, wurde seit 2011 auf (Art. 3 SKS-Vertrag). Durch den SKS-Vertrag ist zudem die
den strukturellen Saldo abgestellt, der eine Konjunkturbe- institutionelle Wirkungsrichtung erweitert worden. Wäh-
reinigung vorsieht. Diese Konjunkturbereinigung fußt auf rend das traditionelle 3 %-Kriterium von der europäischen
der Schätzung des unbeobachtbaren Potenzialoutputs, in die nationale Fiskalpolitik ausstrahlt, ist der SKS-Vertrag
mit dessen Hilfe die Output-Lücke berechnet wird. Die- so angelegt, dass die einzelnen Vertragsbestandteile in
se wird für die Berechnung des konjunkturellen Defizits nationales Recht mit Verfassungsrang überführt werden,
verwendet, während im Rahmen der Ausgabenregel das wodurch die europäischen Vorgaben über die nationalen
Produktionspotenzial direkt eingeht. Die Produktionslücke Verfassungen in die jeweilige Fiskalpolitik eingehen (Estella,
dient somit indirekt über den strukturellen Saldo als Be- 2018, 196). Die Fokussierung auf eine strukturelle Kenngrö-
wertungsmaßstab, als Entscheidungshilfe zur Einsetzung ße stellt ein Novum in der gesamteuropäischen Fiskalpolitik
von Sanktionen und entscheidet darüber, ob Staaten ei- dar und kann als politisch motivierte Zielgröße beschrieben
nen nachhaltigen1 fiskalpolitischen Ansatz verfolgen. Der werden. Die Höhe ist jedoch ökonomisch kaum begründ-
strukturelle Saldo ist somit der allumfassende Bewer- bar, so dass sich die derzeitigen Richtwerte aus einem poli-
tungsmaßstab einer regelgebundenen Fiskalpolitik in der tischen Aushandlungsprozess herleiten lassen (De Grauwe,
Europäischen Union. Unter diesen Gegebenheiten dient 2020, 127).2 Der strukturelle Saldo wird durch ein aufwen-
ein Blick auf die Wirkmächtigkeit des strukturellen Saldos, diges ökonomisches Prozedere ermittelt (vgl. Tabelle 1).
der Output-Lücke und dessen Restriktivität.
Methodologische Vorbetrachtungen 2 Die 3 %-Defizitgrenze folgt aus der Domar’schen Finanzarithmetik, wenn
man ein langfristiges Nominalwachstum des BIP der Euroländer von 5 %
und eine zu stabilisierende Schuldenstandsquote von 60 % unterstellt.
Während das Schuldenstandkriterium nach Maastricht Somit bezieht sich der Hinweis auf den politischen Aushandlungspro-
einen Referenzwert von 60 % ausgibt, ist das korrespon- zess in erster Linie auf die arbiträr gesetzte Schuldenstandsquote.
dierende Defizitkriterium im zeitlichen Verlauf wiederholt
angepasst worden. Durch den Vertrag über Stabilität, Ko-
ordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Wäh- Christian Bender ist wissenschaftlicher Mitarbeiter
rungsunion (SKS-Vertrag, auch Fiskalvertrag genannt) 2012
am Lehrstuhl für Finanzwissenschaften an der
Universität Leipzig.
© Der/die Autor:in(nen) 2021. Open Access: Dieser Artikel wird unter der
Creative Commons Namensnennung 4.0 International Lizenz veröf-
Prof. Dr. Arne Heise ist Lehrstuhlinhaber für
fentlicht (creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de).
Finanzwissenschaft und Public Governance an der
Open Access wird durch die ZBW – Leibniz-Informationszentrum
Wirtschaft gefördert. Universität Hamburg.
1 Die Nachhaltigkeit wird über die Mittelfristigen Haushaltsziele (MTO)
definiert. Auf das Konzept wird im weiteren Verlauf eingegangen.
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft
213Analysen und Berichte Fiskal- und Geldpolitik
Er stellt einen zyklisch angepassten Saldo dar, von dem Tabelle 1
temporäre Abweichungen abgezogen werden (Havik et al., Ermittlung des strukturellen Saldos (EU-Konzept)
2014). Der zyklisch angepasste Saldo selbst ist ein Haus-
Formale Beschreibung Bezeichnung
haltssaldo in Abhängigkeit zum BIP, von dem wiederum die
(1) SBt = CABt - OEt struktureller Saldo (aggregiert)
zyklische Komponente der Output-Lücke abgezogen wird.
Die zyklische Anpassung erfolgt über die Budgetsemielas- (2) SBt = (BAL ⁄ Y )t - ε OGt - OEt struktureller Saldo
tizität, während die Output-Lücke auf dem Konzept des (3) OGt = Yt ⁄ PO t - 1 relative Output-Lücke
α
Potenzialoutputs beruht (Ademmer et al., 2019; Lenk et al., (4) PO t = K L1-α Γ t Potenzialoutput
2020a). Das Potenzialoutput wird über eine Cobb-Douglas- (5) L = POPW * PARTS * Inputfaktor Arbeit
Produktionsfunktion bestimmt, bestehend aus den Input- (1 - NAWRU) * HOURS
faktoren Arbeit und Kapital, wie auch einem Produktivitäts- (6) K = I + (1 - dep) K (-1) Inputfaktor Kapital
parameter. Die jeweiligen Bestandteile der Inputfaktoren
werden zyklisch bereinigt und gehen anschließend in die SB = struktureller Saldo; CAB = zyklisch angepasster Saldo; OE = one-
Berechnung ein. off Messungen und temporäre Abweichungen; BAL = Haushaltssaldo; ε
= Budgetsemielastizität; OG = Output-Lücke; Y = BIP; PO = Potenzial-
output; K = Kapital; L = Arbeit; Γ = Produktivitätsfaktor; POPW = Bevöl-
Folglich zeigt sich, dass das zugrunde liegende Konzept kerung im erwerbsfähigen Alter; PARTS = geglättete Partizipationsrate;
des Potenzialoutputs und somit die Output-Lücke revisi- HOURS = durchschnittliche pro Kopf geleistete Arbeitsstunden; dep =
onsanfällig3 sein können. Die Bestimmung basierend auf Abschreibungsrate; NAWRU= den Lohnanstieg nicht beschleunigende
Arbeitslosenquote.
einem Produktionsfunktionsansatz ist keine beobachtba-
Quelle: Lenk et al. (2020a, 6).
re, sondern eine errechnete Größe. Dies impliziert letzt-
lich, dass potenzielle Revisionen einen großen Einfluss
auf die Schlüsselvariable haben können, die für die euro- Bedingt durch die Corona-Pandemie erscheint es jedoch
päische Fiskalpolitik einen hohen Stellenwert hat. unumgänglich, die bestehenden Regelungen für beson-
dere Krisensituationen zu nutzen. Die Europäische Kom-
Mittelfristiges Haushaltsziel (MTO) als Bewertungs- mission hat folgerichtig in einer Erklärung den generellen
kriterium Ausnahmetatbestand im Zuge des SWP ausgerufen (Eu-
ropäische Kommission, 2020).
Wird der strukturelle Saldo als Bewertungsmaßstab he-
rangezogen, so zeigt sich eine große Heterogenität im Angesichts des Beitrags zur Zielerreichung in der Vor-Co-
zeitlichen Verlauf (vgl. Abbildung 1). Dabei wird deutlich, rona-Zeit ist somit nicht nur von Relevanz, ob die Referenz-
dass sich Phasen der fiskalischen Expansion und Austeri- werte erreicht wurden, sondern auch, ob das korrespon-
tät für die einzelnen Länder unterschiedlich stark ausprä- dierende mittelfristige Haushaltsziel (MTO) als operatives
gen. Positive Salden werden nur durch Deutschland und fiskalisches Ziel eingehalten werden konnte, das zur Errei-
die Niederlande erreicht, wie auch durch Griechenland, chung der übergeordneten Fiskalregeln gilt. Das MTO stellt
das im Rahmen der Hilfsprogramme ab 2010 umfassende einen länderspezifischen Referenzwert dar, der über drei
fiskalische Anpassungsprogramme zu durchlaufen hatte. Jahre hinweg zu erreichen ist. Das MTO ist hierbei struktu-
reller Natur, um einen direkten Vergleich mit dem struktu-
Hingegen konnten Spanien und Frankreich die Zielset- rellen Saldo gewährleisten zu können. Das MTO setzt sich
zung eines strukturellen Saldos von 0,5 % nicht erreichen. aus drei Komponenten zusammen (vgl. Tabelle 2).
Trotz der großen Heterogenität im Hinblick auf die Zieler-
reichung zeigt die euroländerweite Entwicklung – insbe- Komponente (1) (MTO SA) dient als Sicherheitsabstand
sondere im Vergleich zu den USA4 – eine starke Restrik- zum 3 %-Maastricht-Defizitkriterium. Dieses setzt sich
tionswirkung des europäischen Governance-Systems in aus einem einfachen Durchschnitt zwischen der länder-
Richtung der 0,5 %-Zielmarke für den strukturellen Saldo. spezifischen Standardabweichung der zyklischen Kom-
ponente des Budgetsaldos und der Standardabweichung
der zyklischen Komponente des Budgetsaldos aller Mit-
3 Revisionen stellen Korrekturen des Datenbestands dar. Diese können
durch unterschiedliche Gründe hervorgerufen werden. Z. B. können gliedsländer seit 1985 zusammen. Hierbei werden suk-
Veränderungen der Berechnungsgrundlage, Datenänderungen oder zessive negative Output-Lücken durch ein 25-jähriges
das Hinzukommen neuer Datenpunkte zu Revisionen führen. rollendes Zeitfenster in die Betrachtung aufgenommen
4 Um die Einheitlichkeit der Datengrundlage sicherzustellen, wurde auf die
Datenbank AMECO zurückgegriffen. Da diese keine Daten zum struktu- (Europäische Kommission, 2019, 10 f.). Anschließend er-
rellen Defizit der USA ausweist, sind die USA nicht in die Betrachtung in folgt eine Multiplikation mit einem Gewichtungsfaktor von
Abbildung 2 einbezogen. Andere Datenquellen (IWF) zeigen aber, dass 1,2, der sich auf den durchschnittlichen Sicherheitsab-
das strukturelle Defizit der USA nur 2014 und 2015 geringer ausfiel als
-3,0 % und ansonsten zwischen -8,1 % (2010) und -6,8 % (2019) mit ei- stand gemessen am BIP aller 27 Mitgliedstaaten bezieht.
nem Jahresdurchschnitt von -4,8 % zwischen 2010 und 2019 lag. Zudem ist durch eine Nebenbedingung ein Varianzfenster
Wirtschaftsdienst 2021 | 3
214Analysen und Berichte Fiskal- und Geldpolitik
Abbildung 1 Tabelle 2
Strukturelle Salden in ausgewählten Euro-Ländern Komponenten des MTO
Struktureller Saldo in % des Potenzialoutputs
Formale Beschreibung Bezeichnung
6
4 (1) [stdevi (İi * OGi ) + stdevEU (İEU * OGEU )] MTO SA
-3 + 1,2
2
2
s. t. -0,7 MTOSA -1,5
0
-2 (2) GG + α A + X ; X = 0,024 . ω - 1,24 MTO NsF
-4 (3) -1 % MTO Euro
-6
(4) max (MTO SA ; MTO NsF ; MTO Euro ) MTO MIN
-8
-10 Stdev=Standardabweichung; εi = Budgetsemielastizität; OG = Output-
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Lücke; Index EU = Aggregat aller Mitgliedsstaaten der EU seit 1985; GG =
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Budgetäres Gleichgewicht; α = Gewichtungsfaktor der Alterungskosten;
Eurozone Deutschland Griechenland Spanien A = Budgetäre Anpassung an die Alterung der Gesellschaft; X = Verschul-
Frankreich Italien Niederlande 0,5 % Referenz dungsreduktion; ω = Schuldenstandquote in % vom BIP.
Anmerkung: Datengrundlage bildet die Annual Macro-Economic Databa- Quelle: Europäische Kommission (2019, 11 ff.); eigene Darstellung.
se (AMECO) der EU. Im Sample sind nord- und südeuropäische Länder
enthalten, die unterschiedlich stark von den ökonomischen Verwerfun-
gen nach 2008 getroffen wurden. asymmetrisch. Während für den strukturellen Saldo keine
Quelle: AMECO (2020); eigene Darstellung. Nebenbedingung angegeben wird, liegt für das MTO eine
implizite Restringierung vor, da über die erste Komponente
eine Begrenzung der Varianz vorgenommen wird. Dennoch
geschaffen worden, das dabei helfen soll, exzessiv stren- lässt sich im begrenzten Maße feststellen, dass sich Insta-
ge oder nachsichtige Sicherheitsabstände zu vermeiden. bilitäten, ausgelöst durch das Design der Output-Lücke,
auf das MTO, wie auch den strukturellen Saldo auswirken.
Für jeden Mitgliedstaat wird zudem ein Nachhaltigkeitsin-
dikator über Komponente (2) (MTO NsF) aufgenommen, der Der Vergleich beider Kenngrößen in Abbildung 2 zeigt,
sich auf den Stand der Verschuldung bezieht und eine Kon- dass nur Deutschland und die Niederlande ihre MTO ein-
vergenz zu umsichtigen Verschuldungsniveaus garantieren halten konnten. Für Griechenland gibt es aufgrund der
soll. Diese setzt sich aus einem Budgetgleichgewicht zu- anhaltenden ökonomischen Anpassungsprogramme kein
sammen, das die Schuldenstandquote auf 60 % stabilisie- MTO. Hingegen verfehlen Spanien, Frankreich und Italien
ren würde (Europäische Kommission, 2019, 12 f.). α A reprä- ihre MTO 2019. Dieser Befund dürfte sich im Hinblick auf
sentiert die budgetäre Anpassung, die einen Anteil der der- die Corona-Pandemie und die korrespondierenden fis-
zeitigen Alterungskosten abdeckt, wobei die Kommission kalischen Auswirkungen nochmals verschärft haben. Es
einen α-Wert von 33 % ansetzt (Europäische Kommission, zeigt sich jedoch eine geringere Fluktuation der einzelnen
2019, 12). X beschreibt eine ergänzende Verschuldungsre- MTO im Vergleich zu den Strukturellen Salden.
duktion, sofern die Schuldenstandquote über 60 % liegt.
Sofern ein Mitgliedstaat sein MTO nicht erreicht hat, ist ein
Mitglieder der Eurozone müssen zudem eine untere Grenze Anpassungspfad zu etablieren, der jährliche Verbesserun-
von -1 % gemessen am BIP über Komponente (3) (MTO Euro) gen vorsieht, wobei für Euro-Länder ein Benchmark von
einhalten. Alle drei Komponenten werden anschließend 0,5 % gemessen am BIP vorliegt (Europäische Kommissi-
in eine Maximierungsfunktion (MTO MIN ) überführt, und es on, 2019, 15). Eine Übersicht für die jeweiligen Anpassungs-
wird eine länderspezifische Untergrenze ermittelt, die mit pfade gibt Tabelle 3. Die fiskalische Anstrengung variiert je
dem geringstmöglichen MTO korrespondiert, das alle Krite- nach ökonomischem Zyklus und wird anhand der Output-
rien erfüllt (Europäische Kommission, 2019, 12). Lücke gemessen. Je größer (kleiner) die Output-Lücke ist,
desto größer (kleiner) ist die verlangte Anpassung.5 Hierbei
Abweichung vom Soll: die Anpassungsmatrix gilt, dass der verlangte Anpassungspfad zum MTO für das
Jahr t im Frühjahr t-1 eingefroren wird, um die Prognose-
Die Komponenten zur Ermittlung des MTO zeigen, dass qualität zu verbessern. Auch hier kommt das Potenzialout-
auch hier das Konzept des Potenzialoutputs verwendet put zum Einsatz, indem der Anpassungspfad durch die
wird, um die Output-Lücken zu berechnen. Die Proble- Output-Lückenbedingungen determiniert wird.
me, die sich im Zuge der Konjunkturbereinigung und der
Revisionsanfälligkeit für den strukturellen Saldo selbst
5 Die Output-Lücke wird anteilig am Potenzialoutput angegeben, wobei
ergeben, liegen somit auch für dessen Bewertungsmaß- eine negative (positive) Output-Lücke vorliegt, wenn das derzeitige
stab, das MTO, vor. Mögliche Verzerrungen wirken jedoch BIP unterhalb (oberhalb) des Potenzials liegt.
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215Analysen und Berichte Fiskal- und Geldpolitik
Abbildung 2 Tabelle 3
Vergleich von MTO und strukturellem Saldo Anpassungspfad bei Nichterreichung des MTO
in % des Potenzialoutputs
5 Position Verlangte jährliche Anpassung (%-Punkte gemessen am BIP)
4 Verschuldung 60 % Verschuldung > 60 %
3 und geringe/mittlere oder hohe Nachhal-
2 Bedingung Nachhaltigkeitsrisiken tigkeitsrisiken
1
0 Außerge- Reales Keine Anpassung benötigt
-1 wöhnlich Wachstum < 0
-2 schlecht oder OG < -4
-3
Sehr -4 OG -3 0 0,25
-4
schlecht
d
d
n
ch
n
de
ie
lie
an
an
ei
n
an
Ita
hl
nl
la
kr
-3 OG -1,5
Sp
Schlecht 0 falls Wachstum 0,25 falls Wachstum
er
c
he
an
ts
d
c
Fr
u
ie
rie
unter Potenzial unter Potenzial
De
N
G
Struktureller Saldo 2019 MTO 0,25 falls Wachstum 0,5 falls Wachstum
Quelle: DG ECFIN (2020); eigene Berechnungen; eigene Darstellung. über Potenzial über Potenzial
Normal -1,5 OG 1,5 0,5 > 0,5
Somit lässt sich festhalten, dass das Konzept des Potenzi- Gut OG 1,5 > 0,5 falls Wachstum 0,75 falls Wachs-
unter Potenzial tum unter Potenzial
aloutputs bei der Ermittlung des strukturellen Saldos (Ver-
0,75 falls Wachstum 1 falls Wachstum
gleichsvariable), dem Bewertungsmaßstab (MTO) und dem
über Potenzial über Potenzial
Anpassungspfad bei Abweichung von MTO (Anpassungs-
Quelle: Europäische Kommission (2019, 17); eigene Darstellung.
matrix) zum Zuge kommt. Mögliche Instabilitäten wirken
demnach auf alle drei Prozesse mit unterschiedlicher In-
tensität auf die Fiskalpolitik ein. Während im Zuge des Abbildung 3 zeigt die Output-Lücken aus zwei Zeitpunk-
strukturellen Saldos eine weitere Gewichtung durch die ten an. Hierbei wird einerseits diese zum Zeitpunkt t (z. B.
Budgetsemielastizität vorgenommen wird, wird im Hinblick Output-Lücke aus 2010 für 2010) mit jener zum Zeitpunkt
auf das MTO eine Varianzbegrenzung durch die Nebenbe- t+1 (z. B. Output-Lücke aus 2011 für 2010) verglichen.
dingung im Zuge der Berechnung des Sicherheitsabstands Stimmen beide Werte überein, ergibt sich eine 45°-Linie.
vorgenommen. Hinsichtlich der Bewertung des Anpas- Liegen Revisionen vor, weichen beide Werte voneinan-
sungspfads bei Abweichung vom MTO wird hingegen die der ab, wodurch sich Abweichungen von der Geraden
Output-Lücke in unmodifizierter Form weiterverwendet. ergeben. Wie die Abbildung zeigt, existieren signifikante
Abweichungen, wodurch geschlussfolgert werden kann,
Zur Krux von Revisionen der Output-Lücke dass Revisionen einen beträchtlichen Einfluss auf die
Output-Lücke haben.
Um aufzuzeigen, in welchem Ausmaß Instabilitäten auf die
drei beschriebenen Transmissionskanäle einwirken, wer- Um aufzuzeigen, wie groß diese Position ausfallen kann,
den die Revisionen der Output-Lücke betrachtet.6 Revisio- wird durch die Abbildungen 4 und 5 dargestellt, wie sich
nen können z. B. aufgrund einer verbesserten Datenbasis die einzelnen Revisionen für Deutschland und Griechen-
oder Veränderungen der Berechnungsgrundlage auftreten. land verhalten. Dabei werden die einzelnen Korrekturen für
Insbesondere letzteres verweist auf die problematische jedes Jahr aufsummiert, um zu zeigen, welcher Volatilität
Natur einer Politik- und Kontrollvariable, die keinen eindeu- die Berechnung der Output-Lücke im zeitlichen Ablauf aus-
tigen Instrumentencharakter hat: Der mithilfe der Output- gesetzt ist. Für 2011 ergibt sich somit insgesamt ein Revisi-
Lücke berechnete strukturelle Saldo dient zwar als Ziel- onsvolumen von 4,5 Prozentpunkten. Der Betrag setzt sich
größe der Finanzpolitik, ist aber vom politischen Akteur nur durch eine Revision nach unten in Höhe von -0,4 Prozent-
bedingt steuerbar. Sie hängt bei unterstellter Konstanz der punkten (von 2017 gegenüber 2016) und andernfalls durch
Budgetsemielastizität von einer erwarteten Größe, der er- positive Revisionen zusammen.7 Die Aufsummierung aller
warteten Output-Lücke, ab. Jede Fehlerwartung – aufgrund Revisionszeitpunkte ergibt das absolute Revisionsvolu-
exogener Schocks oder unerwarteter endogener Änderun- men für 2011 über alle Berichtszeiträume hinweg. Bis auf
gen – führt zu einer Revision des strukturellen Saldos und den derzeitigen Prognoserand in 2020 lässt sich erkennen,
folglich einer Neubewertung des finanzpolitischen Kurses. dass positive Revisionen überwiegen. Dies impliziert, dass
im Jahr t+1 eine tendenziell höhere Output-Lücke ausge-
6 Die Output-Lücken wurden jeweils den Frühlingsprognosen der Ge-
neraldirektion Wirtschaft und Finanzen entnommen. Hierbei wurde 7 Für jedes Jahr von 2010 bis 2019 wurden die entsprechenden Diffe-
explizit auf die Frühlingsprognosen abgestellt, um eine erste Betrach- renzen der Zeitfenster gebildet und betragsmäßig aufsummiert, um
tung für 2020 aufnehmen zu können. das Revisionsvolumen zu bilden.
Wirtschaftsdienst 2021 | 3
216Analysen und Berichte Fiskal- und Geldpolitik
Abbildung 3
Streudiagramm der Output-Lücke
4
Revidierte Output-Lücke in t+1
2
0
-14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
Ursprüngliche Output-Lücke
Quelle: Frühlingsprognosen der DG ECFIN (2020); eigene Berechnungen; eigene Darstellung.
wiesen wird als im Jahr t. Durch höhere positive Output- ren Zeitverlauf maßgeblich reduziert. Ob dies eine direkte
Lücken wird somit unterstellt, dass die wirtschaftliche Aus- Konsequenz aus den Anpassungen des SWP ist und so-
lastung der Produktionsfaktoren wesentlich umfangreicher mit eine qualitative Verbesserung der Berechnungsgrund-
stattgefunden hat, als zuvor angenommen wurde – die lage darstellt, oder ob dies auf die geringere Zahl an mög-
konjunkturelle Entwicklung war also besser als erwartet. lichen Revisionszeitpunkten zurückzuführen ist, kann nur
Neben der Zunahme der Intensität positiver Output-Lü- ansatzweise beantwortet werden.
cken gehen auch jene positiven Veränderungen ein, die zu
einer Abnahme bestehender negativer Output-Lücken füh- Lenk et al. (2020b, 379) kommen zu dem Ergebnis, dass
ren. Anders verhält es sich z. B. in 2020, wobei durch die in Bezug auf Deutschland die Modifikationen des europä-
Frühjahrsprognose vom April 2020 eine erste Einschätzung ischen Konzepts zur Ermittlung der Output-Lücken bis-
vorliegt. Während in 2019 eine Output-Lücke für 2020 von her nicht dazu beitragen konnten, die Revisionsvolumina
-0,1 % gemessen am Potenzialoutput geschätzt wurde, maßgeblich zu reduzieren. Zudem fehlt eine klar definierte
liegt die derzeitige Prognose für 2020 bei -6,4 %. Zielgröße. Zwar existiert ein Plausibilitätstool der Euro-
päischen Kommission bei paradox erscheinenden Out-
Für Griechenland verhält sich die Sachlage im Vergleich putlückenberechnungen, jedoch unterliegen auch diese
zu Deutschland anders. Wie ersichtlich wird, ist der über- schlussendlich der Bewertung durch die Kommission, die
wiegende Anteil der Revisionen negativer Natur, was im- aufgrund von Erfahrungswerten vorgenommen wird (Eu-
pliziert, dass ex ante die wirtschaftliche Situation besser ropäische Kommission 2019, 19 f.). Die Arbeitsgruppe für
prognostiziert wurde, als jene, die sich bei einer nachträg- Output-Lücken trifft sich viermal im Jahr auf europäischer
lichen Betrachtung ergab (Hauptmeier und Leiner-Killin- Ebene, um die Berechnungsgrundlagen und Resultate zu
ger, 2020). Die positiven Erwartungen, die prognostiziert besprechen und gegebenenfalls zu modifizieren (Huber et
werden, stellen sich somit nicht ein. Bemerkenswert ist, al. 2017, 5). Wie die Daten jedoch zeigen, können die Re-
dass insgesamt das Revisionsvolumen z. B. in 2010 und visionen nicht einheitlich für alle Länder maßgeblich am
2011 um ein Vielfaches über dem Revisionsvolumen für Datenrand, für die bereits mehrere Revisionszeitpunkte
Deutschland liegt. So beträgt das Verhältnis allein 2010 vorliegen, reduziert werden. Ökonometrische Verfahren
zirka 1:7. Letztlich muss konstatiert werden, dass im wei- scheinen somit einen begrenzten Einfluss auf die Güte
teren Zeitverlauf noch Revisionszeitpunkte durch weitere der Output-Lücken-Berechnungen zu haben.
Prognosen der Kommission ausstehen. So ist davon aus-
zugehen, dass gerade für den aktuellen Datenrand durch Auswirkungen der Revisionen auf die Transmissions-
die nächsten Prognosen noch weitere Revisionen hinzu- kanäle
kommen, die das Revisionsvolumen maßgeblich beein-
flussen können. Es stellt sich die Frage, welche Auswirkungen die Revisi-
onen der Output-Lücke auf den strukturellen Saldo, das
Um eine Einschätzung für die gesamte Stichprobe geben MTO und die Bewertungsmatrix haben. Erhöht sich die
zu können, zeigt Abbildung 6 das gesamte Revisionsvolu- positive Output-Lücke bedingt z. B. durch eine Unter-
men aller betrachteten Euro-Länder. Hierbei wird deutlich, schätzung der konjunkturellen Dynamik, so verringert sich
dass eine massive Heterogenität zwischen den einzelnen bei gleichbleibender Budgetsemielastizität der zyklisch
Ländern von 2010 bis 2012 vorliegt, die sich erst im weite- angepasste Saldo, wodurch letztlich der strukturelle Saldo
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft
217Analysen und Berichte Fiskal- und Geldpolitik
Abbildung 4
Revisionen der Output-Lücke für Deutschland von 2010 bis 2020
Revisionsvolumen der Output-Lücke
7
5
3
1
-1
-3
-5
-7
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
2010 bis 2011 2011 bis 2012 2012 bis 2013 2013 bis 2014 2014 bis 2015 2015 bis 2016
2016 bis 2017 2017 bis 2018 2018 bis 2019 2019 bis 2020 Insgesamt
Quelle: Frühlingsprognosen der DG ECFIN (2020); eigene Berechnungen; eigene Darstellung.
Abbildung 5
Revisionen der Output-Lücke für Griechenland von 2010 bis 2020
Revisionsvolumen der Output-Lücke
25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
2010 bis 2011 2011 bis 2012 2012 bis 2013 2013 bis 2014 2014 bis 2015 2015 bis 2016
2016 bis 2017 2017 bis 2018 2018 bis 2019 2019 bis 2020 Insgesamt
Quelle: Frühlingsprognosen der DG ECFIN (2020); eigene Berechnungen; eigene Darstellung.
reduziert wird und vice versa führt eine Verringerung der schen Effekten führen. Die Revisionszusammensetzungen
positiven Output-Lücke zu einem Anstieg des strukturel- für die Output-Lücken zeigen, dass die Mehrzahl an Re-
len Saldos (Lenk et al. 2020b, 378). Im Falle einer Erhö- visionen für Deutschland, Frankreich und die Niederlande
hung der negativen Output-Lücke z. B. aufgrund zu opti- positiv ist, während für Griechenland, Spanien und Italien
mistischer Erwartungen in t0 wird sich das strukturelle De- zumeist negative Revisionen vorliegen. Speziell die süd-
fizit auch erhöhen. Da die temporären Abweichungen und europäischen Staaten scheinen somit die positive Erwar-
die Budgetsemielastizität unabhängig von der Output- tungshaltung, die bei der Berechnung der Output-Lücken
Lücke ermittelt werden, erfolgt somit keine weiterführen- unterstellt wurde, nicht erfüllt zu haben. Sie erfahren nun
de Revisionsangleichung. Die Revisionen wirken vollum- einen Konsolidierungsdruck, der nicht in einer unsoliden
fänglich auf den strukturellen Saldo ein. Dies führt jedoch Gestaltung der Finanzpolitik, sondern in unerfüllten Er-
nicht zu einer Neubewertung der fiskalischen Situation ex wartungen begründet ist. Spiegelbildlich verhält es sich
post. Somit sind die mit dem strukturellen Saldo verbun- für die nordeuropäischen Staaten, die durch eine relative
denen wirtschaftspolitischen Maßnahmen nicht mehr re- Besserstellung bei Errechnung des strukturellen Saldos
versibel. Auf diese Weise wird der strukturelle Saldo ohne erkennen, dass sie vorhandene Handlungsspielräume
wirtschaftspolitische Maßnahmen gesenkt oder erhöht. ungenutzt ließen. Wenn man, wie es z. B. für Deutschland
Anders ausgedrückt kann eine fehlerhafte Bewertung des zwischen 2010 und 2020 der Fall war, in den meisten Jah-
strukturellen Saldos zu nicht wünschenswerten fiskali- ren die Situation überschätzter negativer Output-Lücken
Wirtschaftsdienst 2021 | 3
218Analysen und Berichte Fiskal- und Geldpolitik
Abbildung 6
Kumuliertes Revisionsvolumen aller Euro-Länder im Vergleich
Kumuliertes Revisionsvolumen
25
Griechenland
20
15
Spanien
10
Niederlande
5 Italien
Frankreich
Deutschland
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Quelle: Frühlingsprognosen der DG ECFIN (2020); eigene Berechnungen; eigene Darstellung.
unterstellt und die übermäßig restriktive Finanzpolitik die Output-Lücken für 2020 bereits als außergewöhnlich
Deutschlands (gemessen am Referenzwert von -0,5 %, schlechte Position nach der Bewertungsmatrix einzuschät-
und im Vergleich zum EA-Durchschnitt; vgl. Abbildung 1) zen sind. Hauptmeier und Leiner-Killinger (2020, 297) zei-
in Rechnung stellt, werden die Hintergründe für den öf- gen, dass die Granularität der Bewertungsmatrix zudem
fentlichen Investitionsstau nachvollziehbar (z. B. Krebs zu einer möglichen Fehleinordnung der Staaten führt, wo-
und Scheffel, 2017). durch eine prozyklische Fiskalpolitik unterstützt werden
könnte. Setzt sich jedoch die vorherrschende Revisionsdy-
Die bessere Einschätzung der Situation ex ante hält letzt- namik fort, so wird gerade für Deutschland, Frankreich und
lich Schlussfolgerungen für die MTO bereit. Durch die Va- die Niederlande der Konsolidierungsdruck zukünftig zuneh-
rianzbegrenzung, bedingt durch die Nebenbedingung der men, da positive Revisionen am ehesten zu erwarten sind.
MTO, zeigt sich, dass Komponente (1) aus Tabelle 2 nur
eine begrenzte Restriktivität aufweist, da der Varianzpara- Reformdruck und bedingte Möglichkeiten
meterraum eingeschränkt wird. Der Instabilitätskanal wird
folglich über das Nachhaltigkeitskriterium erzeugt, indem Es wurde deutlich, dass der Output-Lücken-Berechnung,
die Verschuldung von über 60 % gemessen am BIP durch der die Potenzialoutputschätzungen zugrunde liegen, eine
das MTO gefordert wird. Dessen Umfang ist direkt mit gewichtige Dynamik innewohnt. So können einzelne Mo-
dem Verschuldungsgrad verknüpft.8 Somit ist es nicht di- difikationen nicht nur Auswirkungen für den strukturellen
rekt die Revision, die über die Output-Lücken auf das MTO Saldo, sondern auch für die MTO und die zukünftigen Be-
massiv einwirkt, sondern vielmehr die Schuldenstandquo- wertungen über den präventiven Arm des SWP haben, wo-
te selbst. Gebündelt mit der Fehlbewertung des struktu- raus sich zusätzlicher Konsolidierungsdruck ableiten lässt.
rellen Saldos durch die Materialisierung von Revisionen
kann so eine fehlerhafte Verflechtung von Anforderung Änderungen der derzeitigen Methodik lassen sich nicht
und Status quo entstehen, die sich unter Umständen ne- auf nationaler Ebene ausmachen, da sich die Mitglied-
gativ auf das fiskalpolitische Gefüge der Staaten auswirkt. staaten zur Implementierung der EU-Methodik über den
SKS-Vertrag verpflichtet haben. Vielmehr ist die europäi-
Dies wird zusätzlich durch die Bewertungsmatrix für den sche Ebene gefragt. Einerseits kann dies über die techni-
Anpassungspfad hin zum MTO unterstützt (vgl. Tabelle 3). sche Ebene erfolgen. Hierzu sind Änderungen notwendig,
Hier wirken die Output-Lücken ohne Begrenzung direkt die durch das Economic Policy Committee (EPC) empfoh-
auf den Anpassungspfad ein. Diese werden ausschließlich len werden. Dieses Komitee unterstützt die Arbeiten der
durch einen Nachhaltigkeitsindikator und die Schulden- Kommission und des Rates im ECOFIN-Format. Zudem
standquote flankiert, wobei letztere ebenfalls kritikwürdig existiert die Ouput Gaps Working Group, eine Arbeits-
erscheint. Alle Staaten in der Betrachtung weisen eine Ver- gruppe angesiedelt im EPC, die sich fortlaufend mit der
schuldung von über 60 % gemessen am BIP aus, wobei Evaluierung der Output-Lücken beschäftigt.
Auf technischer Ebene ist über ein Bottom-up-Verfahren ei-
8 Die zweite Frage ist, ob das 60 % Defizitkriterium nachhaltig ist. Dessen
Entstehungsgeschichte lässt vermuten, dass es sich um einen stati- ne Veränderung der Gegebenheiten möglich. Alternativ ist
schen Wert ohne ökonomische Begründung handelt (Lenk et al., 2020c). auch ein Top-down-Prozess gangbar, indem der ECOFIN-
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft
219Analysen und Berichte Output-Lücke
Estella, A. (2018), Legal Foundations of EU Economic Governance, Cam-
Rat um Änderungen der Berechnungsmethodik bittet, und bridge University Press.
so durch die politische Ebene ein Reformvorgang angesto- Europäische Kommission (2019), Vade Mecum on the Stability- and
ßen wird. Dieser Vorgang ist durchaus intrinsisch motiviert. Growth Pact, European Institutional Paper, 101.
Europäische Kommission (2020), Coronavirus: Commission proposes to
Da die Revisionsanfälligkeit den strukturellen Saldo, das activate fiscal framework‘s general escape clause to respond to pan-
MTO und den Bewertungsmaßstab gleichermaßen betrifft, demic, Press release, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/
ist eine relative Besserstellung durch eine Modifikation der detail/en/IP_20_499 (17. November 2020).
Havik, K., K. Mc Morrow, F. Orlandi, C. Planas, R. Raciborski, W. Röger,
Berechnung möglich, die zu weniger revisionsanfälligen A. Rossi, A. Thum-Thysen und V. Vandermeulen (2014), The Produc-
Ergebnissen führt. Hinsichtlich des strukturellen Saldos ist tion Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates &
diese Betrachtungsweise von Relevanz, sofern sich hier- Output Gaps, Economic Papers, 535.
Hauptmeier, S. und N. Leiner-Killinger (2020), Reflections on the Stability
durch der fiskalische Handlungsspielraum einzelner Mit- and Growth Pact’s Preventive Arm in Light of the COVID-19 Crisis,
gliedstaaten erhöhen sollte. Intereconomics, 55(5), 296-300.
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duktionspotenzial und -lücke: Eine Analyse des EU-Verfahrens und
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Schuldenbremse – Corona und die wachsende Staatsverschuldung,
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Gastbeitrag im Tagesspiegel, 13. November.
base-ameco/government-finance-and-other-macro-economic-data-
Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts-
eu-countries_en (15. Dezember 2020).
und Währungsunion vom 2. März 2012.
Title: Inherent Instability: The Role of the Output Gap in the Stability and Growth Pact
Abstract: Fiscal rules in general and the Stability and Growth Pact in particular are repeatedly used to effectively limit public debt and achieve
fiscal sustainability. In this context, the concept of the unobservable output gap deserves special attention.
JEL Classification: H3, H63, H68
Wirtschaftsdienst 2021 | 3
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