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Aktuelle Analyse
Klimapolitik ohne Klimawissenschaft ?
Oliver Geden
Oliver Geden
1. Aufmerksamkeitsfenster Klimaforschung zusammenfassen und
für das Weltklima bewerten wird. Nach der Publikation
der Ergebnisse zu den physikalischen
Als im Februar 2007 der erste Teil des Grundlagen des Klimawandels werden
4. Sachstandsberichts des Intergovern- zunächst noch die Teilberichte zu Kli-
mental Panel on Climate Change mawandelfolgen (März 2014) sowie zu
(IPCC) vorgestellt wurde, öffnete sich Möglichkeiten der Emissionsminde-
damit ein fast drei Jahre währendes rung (April 2014) vorgelegt, bevor der
Aufmerksamkeitsfenster für den Zu- Zyklus dann im Oktober 2014 mit der
stand des Weltklimas. Während die Veröffentlichung eines Synthesebe-
Wissenschaft immer mehr Belege für richts zum Abschluss kommt. Auch
den menschengemachten Klimawandel wenn die Medien über den 5. IPCC-
lieferte und prominente Forscher sich Sachstandsbericht wohl nicht mehr in
mit alarmierenden Szenarien an die Öf- der gleichen Ausführlichkeit berichten
fentlichkeit wandten, gelobte die Politik werden wie über seinen Vorläufer, dem
rasches Handeln, erst recht, nachdem Thema Klimawandel dürfte in dieser
der IPCC Ende 2007 auch noch mit Zeit so viel öffentliche Aufmerksam-
dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet keit zukommen wie schon seit Jahren
worden war. Für den UN-Klimagipfel nicht mehr. Passend dazu sieht der po-
im Dezember 2009 in Kopenhagen litische Kalender vor, Ende 2015 beim
wurde allenthalben ein umfassender UN-Klimagipfel in Paris nun endlich
und dem wissenschaftlichen Kenntnis- ein tragfähiges internationales Ab-
stand genügender Weltklimavertrag an- kommen zu verabschieden und bis
gekündigt. Doch der große Durchbruch 2020 in Kraft zu setzen. Der Weltkli-
blieb bekanntermaßen aus. Das Klima- mavertrag soll nicht nur alle Industrie-
thema spielte in den Folgejahren nur und Schwellenländer mit einbeziehen,
noch eine Nebenrolle, nicht nur, aber sondern auch ehrgeizig genug ausfal-
auch wegen der globalen Finanz- und len, um das zentrale Ziel der internati-
Wirtschaftskrise. onalen Klimapolitik wenigstens noch
Inzwischen baut sich eine durchaus in Reichweite zu halten: die Begren-
ähnliche Grundkonstellation wie zwi- zung des Anstiegs der globalen Durch-
schen den Jahren 2007 und 2009 auf. schnittstemperatur auf 2 Grad Celsius
Im September 2013 begann der Veröf- (verglichen mit dem vorindustriellen
fentlichungszyklus des 5. IPCC-Sach- Zeitalter).
standsberichts, der auf insgesamt meh-
reren tausend Seiten den Stand der
Gesellschaft • Wirtschaft • Politik (GWP) Heft 4/2013, S. 487-492 www.budrich-journals.de488 Oliver Geden
2. Die Handlungsautonomie fährlichen Klimawandel“ zu verhin-
der klimapolitischen dern. Doch seither wird das entspre-
chende Prüfverfahren auf UN-Ebene
Akteure verschleppt. Und nicht einmal die EU,
die ihre Klimapolitik sogar explizit als
Doch die Hoffnungen vieler Klima- „wissenschaftsbasiert“ bezeichnet, ist
schützer, dass wir in den kommenden bereit, sich auch dort an die Empfeh-
Jahren doch noch den Durchbruch für lungen des IPCC zu halten, wo es ihr
eine wissenschaftsbasierte Klimapo- tatsächliche Anstrengungen abverlan-
litik erleben könnten, führen in die Irre. gen würde. Zwar betont die EU oft und
Klimaforschung und Klimapolitik sind gerne, dass sie sich an dem im 4. Sach-
längst dabei, sich wieder auseinander standsbericht für das Jahr 2050 vorge-
zu leben. Die Gründe dafür sind viel- schlagenen Emissionsreduktionskorri-
fältig, aber sie lassen sich auf einen dor von 80-95 Prozent orientiert. Die
gemeinsamen Nenner bringen: Eine im entsprechenden IPCC-Vorschläge für
umfassenden Sinne wissenschaftsba- das Jahr 2020 von 25-40 Prozent will
sierte Klimapolitik ist illusorisch. Kli- sie sich jedoch nicht zu eigen machen,
mapolitiker nehmen für ihre Pläne und das obwohl sie bis Ende 2012 be-
zwar gerne eine wissenschaftliche Le- reits eine Minderung von fast 20 Pro-
gitimation in Anspruch. Im praktischen zent erreicht hat (Zielwerte jeweils im
Handeln jedoch beharrt die Politik Vergleich zu 1990).
nachvollziehbarerweise auf ihrer Auto-
nomie. Dies lässt sich nicht nur mit ei-
ner Reihe von empirischen Beispielen 3. Das „problemzentrierte“
illustrieren, sondern auch anhand eines Paradigma
zentralen Konzepts der klimawissen-
schaftlichen Politikberatung, dem der Die Kette klimapolitischer Fehlent-
Welt noch verbleibenden „Emissions- wicklungen und Misserfolge wird bis-
Budget“. lang allerdings nur äußerst selten zum
Seit der Veröffentlichung des 1. Anlass genommen, die spezifischen
IPCC-Sachstandsberichts im Jahr 1990 Ausgangsbedingungen der politischen
hat es zwar eine Vielzahl klimapoliti- und ökonomischen Akteure ins Zentrum
scher Gipfeltreffen und internationaler zu rücken. Denn schon seit Verabschie-
Abkommen gegeben, auch wird bei je- dung der UN-Klimarahmenkonvention
der UN-Klimakonferenz ausführlich 1992 ist im internationalen Klima-
der wissenschaftliche Erkenntnisstand diskurs ein strikt „problemzentriertes“
referiert. Dennoch sind die globalen Paradigma dominant, der sogenannte
Treibhausgasemissionen seither um fast „Top-Down-Ansatz“. Im Rahmen die-
40 Prozent gestiegen, in der vergange- ses Paradigmas richtet sich das klimapo-
nen Dekade sogar so stark wie nie zu- litische Bestreben zunächst auf die
vor. Eine Trendwende in gegenwärtig Formulierung einer naturwissenschaft-
nicht in Sicht, vor allem aufgrund der lich begründbaren Grenze der gerade
immer noch deutlich steigenden Emis- noch tolerierbaren Klimaveränderun-
sionen der Schwellenländer. Zwar wur- gen. Aus diesem Schwellenwert wird
de beim UN-Klimagipfel 2010 in Can- in einem zweiten Schritt ein der Welt
cún das 2-Grad-Ziel formell beschlos- noch verbleibendes Emissionsbudget
sen und sogleich ein wissenschaftlicher abgeleitet. Abschließend ist nur noch
Evaluierungsprozess vereinbart, mit zu regeln, wie die Emissionsrechte auf
dem bis 2015 geklärt werden soll, ob die einzelnen Staaten aufgeteilt wer-
dieses Ziel nicht auf 1,5 Grad ver- den, bevorzugt durch einen völker-
schärft werden müsste, um einen „ge- rechtlich verbindlichen UN-Vertrag.Klimapolitik ohne Klimawissenschaft? 489
Diskurshoheit der Wissenschaft Der Budgetansatz
Mit der 2010 getroffenen Einigung auf In den vergangenen Jahren hat sich in
das 2-Grad-Ziel stellt die internationale der klimawissenschaftlichen Politikbe-
Klimapolitik also ein in hohem Maße ratung mit dem Budgetansatz eine Her-
verwissenschaftlichtes Globalziel ins angehensweise durchgesetzt, die es er-
Zentrum. Zwar lag die Letztentschei- laubt, aus dem 2 Grad-Ziel vergleichs-
dung über die konkrete Höhe eines weise eindeutige Aussagen darüber ab-
Temperaturlimits bei der Politik. Sie zuleiten, welche Gesamtmenge an
konnte diese jedoch nicht völlig unbe- Treibhausgasen weltweit noch emittiert
einflusst von der Klimaforschung tref- werden darf. Die bestehenden klimawis-
fen. Die Definitionshoheit darüber, senschaftlichen Unsicherheitsfaktoren
welche globalen Emissionsminderungs- werden dabei nur noch am Rande the-
pfade aus dem 2-Grad-Ziel abzuleiten matisiert und in der Klimapolitik kaum
sind, überlässt die Politik komplett der mehr wahrgenommen. Die auf Basis des
Klimaforschung, während sie im ab- Budgetansatzes getroffenen Schluss-
schließenden Schritt – den derzeit lau- folgerungen sind für den gegenwärtigen
fenden UN-Verhandlungen über die Klimadiskurs allerdings in hohem Maße
zwischenstaatliche Aufteilung der Re- wirklichkeitsbestimmend. Mit dem
duktionsverpflichtungen – de facto au- Budgetansatz ist es gelungen, die in der
tonom agiert. Im Top-Down-Diskurs er- Klimapolitik lange Zeit dominierende
scheinen die Verhandlungsprozesse je- Fokussierung auf prozentuale Langfrist-
doch weniger als eigenständige Hand- Reduktionsziele aufzubrechen. Klima-
lungsebene, sondern primär als politi- wissenschaftler stellen nicht mehr den
scher Nachvollzug wissenschaftlich ge- (vorläufigen) Endpunkt von Emissions-
botener Ziele und Minderungspfade. kurven in den Mittelpunkt der Betrach-
Anders als eine „akteurszentrierte“ Per- tung, sondern deren konkreten Verlauf.
spektive, die die Handlungsbeschrän- Im Zentrum stehen also nicht mehr
kungen im internationalen politischen exakt terminierte Reduktionsziele, für
System zum Ausgangspunkt nimmt und das häufig gewählte Jahr 2050 bei-
die kurz- bis mittelfristigen Problemlö- spielsweise minus 50% weltweit oder
sungspotentiale des globalen Klimare- minus 80-95% in den Industriestaaten
gimes dementsprechend zurückhaltend (jeweils im Vergleich zu 1990). Viel-
kalkuliert, geht der „problemzentrierte“ mehr wird die bis 2050 oder auch 2100
Ansatz davon aus, dass effektive globale noch maximal zu emittierende Gesamt-
Politikstrukturen binnen weniger Jahre menge an Treibhausgasen errechnet.
etabliert werden können und müssen. Diese Herangehensweise ist nicht nur
Dass sich die internationale Klimapoli- wesentlich problemadäquater als eine
tik seit geraumer Zeit nicht in der Lage Fokussierung auf punktuelle Langfrist-
zeigt, Minderungsverpflichtungen zu Reduktionsmarken. Sie hat vor allem
vereinbaren, die mit dem 2-Grad-Ziel auch Auswirkungen auf den mittelfristi-
kompatibel wären, führt dementspre- gen Verlauf des Treibhausgasausstoßes.
chend nicht zur Infragestellung des Pa- Emissionsbudget-Studien, die sich am
radigmas oder der konkreten Zielmar- 2-Grad-Ziel orientieren, gehen davon
ke, sondern lediglich zur Kritik am aus, dass die global seit 1990 um fast
mangelnden Handlungswillen der In- 40% gestiegenen Emissionen in den
dustrie- und Schwellenländer. kommenden Jahren zwar zunächst noch
weiter zunehmen werden, dann aber
bald ihren Gipfelpunkt erreichen und ab
diesem Zeitpunkt sehr stark zurückge-
hen müssen.490 Oliver Geden
Zwar ist auch bei einem klimawis- wichtigen Staaten (mit Ausnahme der
senschaftlich definierten Gesamtbudget USA) durchgesetzt hat, dass die histori-
im Detail noch eine Vielzahl von sche Mission des IPCC also im Grunde
Emissionsverlaufskurven denkbar. Je- genommen erfüllt ist, verschafft insbe-
doch gilt: Je später der globale Gipfel- sondere der naturwissenschaftlichen
punkt erreicht wird und je höher dieser Grundlagenforschung neue Spielräume.
Gipfelpunkt liegt, desto größer müssen Sie kann innerwissenschaftliche Kont-
anschließend die jährlichen Redukti- roversen vermehrt in einer Weise aus-
onsraten ausfallen, um noch im Rah- tragen, die die politischen Implikationen
men des gesetzten Gesamtbudgets zu nicht mehr in jedem Schritt mitdenken
bleiben. Die Umweltprogramm der muss. Die Bereitschaft, die nach wie vor
Vereinten Nationen UNEP geht davon bestehenden Unsicherheiten in der Mo-
aus, dass das 2-Grad-Ziel nur dann dellierung des Klimasystems zu thema-
eingehalten werden kann, wenn der tisieren, fällt wesentlich größer aus,
Emissionsgipfelpunkt deutlich vor wenn sich die klimapolitische Debatte
2020 überschritten wird und der Treib- nicht mehr primär darum dreht, ob der
hausgasausstoß am Ende der laufenden Klimawandel überhaupt stattfindet,
Dekade bereits 15% unterhalb des ge- sondern im wesentlichen nur noch um
genwärtigen Niveaus liegt. Dass dies dessen Ausmaß, Charakter und Ge-
noch gelingen kann, muss angesichts schwindigkeit.
eines gegenläufigen Emissionstrends Die nun im Bericht der IPCC-Ar-
und der schleppend verlaufenden UN- beitsgruppe 1 vorgenommenen Korrek-
Verhandlungen als sehr unwahrschein- turen bei der Klimasensitivität – dem
lich gelten. Temperatureffekt einer Verdopplung
des CO2-Gehalts in der Atmosphäre –
sowie die vorsichtigen Erklärungsversu-
4. Schrittweise De- che bezüglich der Verlangsamung des
Politisierung der Anstiegs der globalen Oberflächentem-
Klimawissenschaften peratur während der letzten 15 Jahre
dürften deshalb klimapolitisch kaum
Den Klimaforschern sind die enormen negative Auswirkungen haben, auch
Diskrepanzen zwischen klimapoliti- wenn Klimaskeptiker dies zum Anlass
schem Reden, Entscheiden und Handeln zu nehmen versuchen, die Klimafor-
keineswegs entgangen. Die vielfach ent- schung insgesamt in Misskredit zu brin-
täuschten, wenn auch zum Teil über- gen.
triebenen Erwartungen an eine kohären-
te Klimapolitik dürften eine schrittweise Klimaökonomik
De-Politisierung der Klimawissenschaf-
ten selbst zur Folge haben. Diese wird Um einiges komplizierter stellt sich die
in der Phase bis zum mutmaßlich ent- Lage für die Klimaökonomen dar. Sie
scheidenden UN-Klimagipfel 2015 haben im Klimadiskurs seit 2007 stetig
noch nicht voll zur Geltung kommen, an Bedeutung gewonnen. Mit ihren
und sie wird je nach Forschungsbereich Modellen, in denen sie die emissions-
unterschiedlich ausfallen. minimierende Transformation von
Energiesystemen beschreiben, agieren
Naturwissenschaftliche sie ausgesprochen politiknah. Klima-
Grundlagenforschung ökonomen haben nicht nur die Deu-
tungshoheit darüber inne, welche Maß-
Dass sich die Grundthese vom men- nahmen zu ergreifen wären, um die auf
schengemachten Klimawandel nach verschiedenen politischen Ebenen for-
dem 4. Sachstandsbericht 2007 in allen mulierten Ziele zu erreichen. Bei fort-Klimapolitik ohne Klimawissenschaft? 491
währendem Stillstand in der Klimapo- gerecht wird. An den realen politischen
litik fällt ihnen zudem auch die unan- Präferenzen der Industrie- und Schwel-
genehme Aufgabe zu, autoritativ Aus- lenländer ändern solchen Bekundungen
sagen darüber zu treffen, welche Kli- gemeinhin jedoch wenig. Insgeheim
maziele überhaupt noch realistisch haben die Klimaverhandler der wich-
sind, und welche eben nicht mehr. tigsten Staaten längst akzeptiert, dass
Unter dem Eindruck, dass die Ab- die Einigung auf ein 2-Grad-kompa-
sage an die Erreichbarkeit eines ehr- tibles Abkommen in 2015 unrealistisch
geizigen Klimaziels wie der 2-Grad- ist. Der UN-Klimagipfel von Paris
Obergrenze zum klimapolitischen Fata- wird den sich heute bereits andeuten-
lismus führen könnte und einem kli- den Paradigmenwechsel deshalb ent-
mawissenschaftlichen Drittmittelmarkt, scheidend beschleunigen. Das Vertrau-
auf dem Zuversicht nach wie vor groß- en in die Problemlösungsfähigkeit des
zügig honoriert wird, ist eine paradoxe UN-Systems wird weiter erodieren.
Situation entstanden. Mit jedem weite- Die aus Sicht der klimawissenschaftli-
ren Jahr eines globalen Emissionsan- chen Politikberatung sakrosankte 2-
stiegs fallen die Modellannahmen über Grad-Grenze wird dann modifiziert
die Transformationsfähigkeit unserer werden müssen, da ein als unerreichbar
Volkswirtschaften immer optimisti- geltendes Ziel politisch weder eine po-
scher aus. Da dieser Ansatz mittelfris- sitive Symbol- noch eine produktive
tig die Reputation der Klimaökonomik Steuerungsfunktion erfüllen kann. Das
zu untergraben droht, wird man auch Paradigma einer wissenschaftsbasier-
hier auf eine größere Distanz zur Poli- ten, top-down gesteuerten Klimapolitik
tik zu achten beginnen. Die Einschät- wird dann in tiefgreifende Krise gera-
zungen der Klimaökonomen werden ten.
zukünftig weit weniger programma- Klimapolitik wird sich in der Folge
tisch ausfallen, vielmehr stärker dazu nicht mehr länger im Gewand eines
tendieren, die ökonomischen Risiken wissenschaftlich abgesicherten Welt-
und Chancen abzuwägen, die sich mit umgestaltungsplans präsentieren kön-
verschiedenen Politikpfaden verbinden. nen, sondern wesentlich pragmatischer
Dies dürfte sich bereits im Beitrag der agieren. Die Suche nach kurz- bis mit-
IPCC-Arbeitsgruppe 3 zum 5. Sach- telfristigen Möglichkeiten für Emissi-
standsbericht widerspiegeln. onsreduktionen wird dabei im Mittel-
punkt stehen, Maßnahmen zur Anpas-
sung an den Klimawandel wird ein we-
5. Klimapolitik als Politik sentlich größerer Stellenwert zukom-
men. Kurzum: Klimapolitik wird wieder
Klimaforschung und Klimapolitik wer- primär als Politik begriffen werden.
den selbstverständlich auch in Zukunft Welche Fortschritte sich tatsächlich er-
keine komplett voneinander getrennten zielen lassen, wenn die internationale
Sphären sein. Aber auf beiden Seiten Klimapolitik nicht mehr auf den einen
werden die Eigenlogiken wieder stär- großen Wurf hinarbeitet, sondern aus
ker zur Geltung kommen. Noch voll- einem Gewebe nationaler Regulierungs-
zieht sich dieser Ablösungsprozess ansätze und zwischenstaatlicher Vorrei-
schleichend. Der nun eröffnete Zyklus terallianzen besteht, lässt sich nicht se-
von IPCC-Veröffentlichungen wird riös vorhersagen. Absehbar aber ist,
Klimapolitikern kaum eine andere dass dieser Ansatz hinsichtlich der reali-
Wahl lassen, als permanent zu betonen, sierbaren Emissionsminderungspfade
wie wichtig es ist, 2015 einen Welt- weit hinter dem zurückbleiben wird,
klimavertrag zu verabschieden, der was die klimawissenschaftliche Politik-
dem Stand der Klimawissenschaften beratung gegenwärtig fordert.492 Oliver Geden
Der sehr weitgehende Steuerungs- 6. Die Normalisierung der
anspruch eines globalen Emissions- klimawissenschaftlichen
budget-Ansatzes ist letztlich nicht poli-
tikfähig. Dessen mangelnde Erfolgsaus-
Politikberatung
sichten sind nicht in erster Linie darauf
zurückzuführen, dass es für den Bereich Was gegenwärtig erst latent spürbar ist,
der globalen öffentlichen Güter bislang wird sich im Falle eines gescheiterten
an effektiven Governance-Strukturen UN-Klimagipfels 2015 und einer für die
fehlt und die Interessendivergenzen zwi- Öffentlichkeit sichtbaren Modifikation
schen Industrie-, Schwellen- und Ent- des 2-Grad-Ziels rasch materialisieren:
wicklungsländern nach wie vor sehr die Auflösung des Arbeitsbündnisses
groß ausfallen. Weitaus relevanter sind von Klimaforschung und Klimapolitik.
die Funktionsweisen der Politik selbst. Dies wird auch die Klimapolitiker der in
Nicht einmal die EU, die ihre Klimapo- diesem Feld besonders ehrgeizigen
litik explizit als "wissenschaftsbasiert“ Staaten und Regionen betreffen, jeden-
bezeichnet, wäre bereit, sich der strikten falls dann, wenn sie auf internationaler
Logik eines (regionalen) Emissionsbud- Ebene pragmatisch verhandeln. Deutsch-
gets zu unterwerfen. Nicht nur muss die land und die Europa werden sich dann
EU bei der Setzung interner Klimaziele nicht mehr darauf verlassen können,
flexibel genug bleiben, um die Rah- dass ihre Präferenzen in der globalen
menbedingungen internationaler Politik, Klimapolitik die wohlwollende Unter-
die innenpolitischen Verhältnisse in den stützung der Wissenschaft finden wer-
Mitgliedstaaten und die Interessen wirt- den. Die Klimawissenschaften werden
schaftlicher Akteure berücksichtigen zu sich daran gewöhnen müssen, dass ihr
können. Sie kann sich auch nicht darauf vergleichsweise privilegierter Status im
einlassen, den Klimaschutz mittels eines wesentlichen auf den Zugang zu Medi-
strikten Budgetierungsmechanismus für en, Öffentlichkeiten und Forschungs-
die nächsten vier Dekaden als oberste mitteln beschränkt bleibt, ihr Einfluss
politische Priorität festzuschreiben. Dies auf politisches Handeln aber kaum über
ist schon deshalb undenkbar, weil neue das in anderen Politikfeldern übliche
klimawissenschaftliche Erkenntnisse – Maß hinaus geht. In diesem Prozess
etwa zur zentralen Kategorie der Klima- wird sich die Klimapolitik tendenziell
sensitivität – regelmäßig auch Anpas- politisieren, die Klimaforschung hinge-
sungen des Budgets zur Folge hätten, gen wieder stärker verwissenschaftli-
ohne dass die Politik darauf würde Ein- chen. Auch die klimawissenschaftliche
fluss nehmen können. Wenn prominente Politikberatung wird ihr Rollenver-
Klimaforscher naturwissenschaftlich ständnis hinterfragen müssen. Vor allem
begründete, „planetare Grenzen“ ziehen dort, wo sie medienöffentlich agiert,
und diese anschließend für „nicht ver- sollte sie ihre Aufgabe weniger darin
handelbar“ erklären, setzen sie sich da- sehen, die enorme Bandbreite des kli-
mit entweder in ein Spannungsverhält- mawissenschaftlichen Erkenntnisstands
nis zur Demokratie oder aber sie hegen in einer Weise zu verdichten, die detail-
naive Vorstellungen vom Alltag des Po- lierte Handlungsaufforderungen an die
litikbetriebs. Politik nahelegt. Sie sollte sich vielmehr
darauf beschränken, Voraussetzungen
und Folgen spezifischer Politikpfade
aufzuzeigen. Die entsprechenden Ent-
scheidungen wird die Politik treffen
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