Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020 - Stiftung ...
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Orientierungsrahmen für die
Forschung 2019/2020
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
November 2018
Kurzfassung
Orientierungsrahmen für die
Forschung 2019/2020
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
November 2018Alle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2018 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org
Inhalt
5 Zur Einführung
6 Außen- und sicherheitspolitische Herausforderungen
und Gestaltungsaufgaben
8 Internationale Ordnung
8 Strukturelle Veränderungen und negative Dynamiken
10 Die Vereinten Nationen und G-Formate
11 Große und mittlere Mächte – Volatile Macht-
konstellationen und neue Kooperationsfenster
14 Digitale Technologien als Gestaltungsmittel
internationaler Politik
16 Europäische Union:
interne Dynamiken und externe Ordnungsaufgaben
23 Sicherheit
23 Traditionelle Bedrohungen und neue Konflikte
25 Streitkräfteentwicklung und Ausrüstung
26 Rüstungskontrolle, Vertrauensbildung und
Nichtverbreitung
27 Regionale Konfliktkonstellationen
29 Internationalisierte Bürgerkriege und ihre
transnationale Verflechtung
30 Zielkonflikte bei der Stabilisierung fragiler Staaten
31 Krisenmanagement und Krisenfrüherkennung
32 Sicherheitspolitische Herausforderungen der
Digitalisierung
34 Wirtschaft und Gesellschaft
34 Entwicklungslinien, Dynamiken, Chancen
35 Wachstumsschwächen und Verteilungskonflikte
36 Künstliche Intelligenz – Auswirkungen auf Wachstum,
Verteilung und internationale Kooperation
37 China als ordnungspolitische Herausforderung und der
sino-amerikanische Konflikt
38 Bewältigung regionaler und globaler Wirtschafts- und
Finanzkrisen
41 Internationale Handelspolitik
42 Nachhaltige Entwicklung, Klima- und Energiepolitik
44 Flucht, Migration und Entwicklung
46 Globale Gesundheit und ihr Nexus zu Sicherheit,
Stabilität und Wohlstand
48 AbkürzungenZur Einführung
Zur Einführung
In diesem Orientierungsrahmen für die Forschung der Stiftung Wissenschaft und Politik
(SWP) skizzieren wir Herausforderungen und Gestaltungsaufgaben deutscher Außen- und
Sicherheitspolitik, die für die Jahre 2019/2020 schon jetzt absehbar sind oder aus poli-
tischer bzw. wissenschaftlicher Sicht als relevant erachtet werden. Einige Themen und
Fragestellungen, die wir auf den nächsten Seiten vorstellen, sind mit dem politischen
Kalender 2019/2020 verbunden. Dazu zählen Deutschlands Mitgliedschaft im Sicherheits-
rat der Vereinten Nationen (VN), die Übernahme der Ratspräsidentschaft in der Euro-
päischen Union (EU) und die Wahlen zum Europäischen Parlament als Auftakt des neuen
institutionellen Zyklus. Andere Fragen betreffen strukturelle Veränderungsprozesse. Zwei
sehr unterschiedlich gelagerten Themenlinien gilt unser besonderes Augenmerk: der Ero-
sion der liberalen internationalen Ordnung sowie dem tiefgreifenden Wandel, den die
Digitalisierung für die Lebenswirklichkeit und damit auch die Politik bedeutet. Eine Fülle
von diplomatischen Prozessen und Aktivitäten, das Krisenmanagement und das Bemühen
um Konfliktlösungen erfordern ein fortgesetztes Engagement deutscher Außenpolitik. Das
geschieht zumeist im Zusammenwirken mit europäischen und internationalen Partnern,
darunter eine stetig wachsende Zahl von nichtstaatlichen Akteuren. Daher ist der Orien-
tierungsrahmen 2019/2020 an vielen Stellen eine Fortschreibung und Aktualisierung des
vorhergehenden.
Der vorliegende Orientierungsrahmen gibt den Wissenschaftlern und Wissenschaftle-
rinnen in den sieben Forschungsgruppen Anhaltspunkte für die Auswahl und Einordnung
von Forschungsfragen und Problemstellungen. Er bildet weder ein Problemranking ab noch
legt er eine verbindliche Forschungsagenda für die SWP fest. Die konkrete Themenauswahl
und Akzentuierung erfolgen ebenso wie die angemessene Methodenwahl in einem Prozess
kontinuierlicher Reflexion und Diskussion im Hause, in internationalen Forschungs-
verbünden und mit politischen Entscheidungsträgern sowie in der Auseinandersetzung
mit aktuellen Ereignissen und Entwicklungen der internationalen Politik. In der For-
schungspraxis werden die in der SWP abgedeckten Regional- und Länderperspektiven mit
politikfeldspezifischen und horizontalen Forschungsthemen aus der Europa- und Sicher-
heitspolitik sowie der »Global Governance«-Forschung zusammengeführt.
Die SWP veröffentlicht ihre Analysen und Empfehlungen in den Reihen SWP-Studie
und SWP-Aktuell. Die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler stehen den Abgeord-
neten und Fraktionen des Deutschen Bundestages wie der gesamten Bundesregierung für
mündliche Beratung zur Verfügung. Die SWP versteht sich dabei als Ideengeber, Dialog-
und Sparringspartner.
SWP Berlin
Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020
November 2018
5Außen- und sicherheitspolitische Herausforderungen und Gestaltungsaufgaben
Außen- und sicherheits-
politische Heraus-
forderungen und
Gestaltungsaufgaben
Im Orientierungsrahmen für die Forschung der SWP werden solche internationalen Ent-
wicklungen und Herausforderungen aufgegriffen, die für die deutsche Außen- und Sicher-
heitspolitik in den Jahren 2019/2020 als wesentlich erachtet werden. Angesichts des hohen
Grads der internationalen Verflechtung Deutschlands, seiner globalen und vielfältigen
Interessen, seines weiten Aktionsradius und expliziten Gestaltungsanspruchs führt selbst
diese Auswahl zu einem umfangreichen Themenkatalog. Dieser wird zum Zwecke einer
übersichtlichen Darstellung in drei Hauptkapitel unterteilt, die jeweils unterschiedliche
analytische Perspektiven in den Mittelpunkt stellen: Internationale Ordnung, Sicherheit
sowie Wirtschaft und Gesellschaft.
Abbildung 1: Analyseperspektiven der Außen- und Sicherheitspolitik
SWP Berlin
Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020
November 2018
6Außen- und sicherheitspolitische Herausforderungen und Gestaltungsaufgaben
In diesen Hauptkapiteln werden zwei große Themenlinien unabhängig voneinander
akzentuiert: die Erosion der liberalen internationalen Ordnung und der tiefgreifende
Wandel durch Digitalisierung und Vernetzung.
Die regelgebundene internationale Ordnung ist zerrüttet, Großmachtkonflikte kehren Erosion internationaler
in die internationale Politik zurück: Das internationale System befindet sich in einer Ordnung
riskanten Phase der Transition, in deren Zentrum die fluiden Kräfteverhältnisse zwischen
den USA, China und Russland stehen. Rivalitäten zwischen diesen Großmächten in unter-
schiedlichen Kontexten werden im strategischen Diskurs oft als geopolitische Konflikte
und als Kampf um Einflusssphären wahrgenommen bzw. begründet. Damit bergen sie
ein erhebliches (militärisches) Konfliktrisiko. Sie schließen aber auch technologische und
geoökonomische Kalküle mit ein. Diese Tendenzen strapazieren und verdrängen etablierte
Formate und Politik-Regime globaler und regionaler Kooperation, zumal wenn sie von
liberalen Vorstellungen geformt worden sind.
Das internationale System befindet sich im Umbruch und die internationale Politik ist Megatrend Digitalisierung
von hoher Volatilität, Verunsicherung und von Ungewissheiten bestimmt, zu denen auch
die Effekte der beschleunigten Digitalisierung und der digitalen Vernetzung beitragen.
Der Megatrend der Digitalisierung betrifft viele Bereiche der internationalen Politik, die im
engeren Sinne sicherheitspolitische, aber ebenso regulatorische oder sozio-ökonomische
Implikationen haben. Zum Ausdruck kommen sie in Fragen wie hybriden Bedrohungen,
Cybersicherheit, Robotik, Automatisierung, Künstlicher Intelligenz, Big Data, Trollfabriken
etc. sowie in deren Auswirkungen zum Beispiel auf politische Strategieplanung bzw. Ent-
scheidungsfindungsprozesse. Auch für die wirtschaftliche Entwicklung, die Arbeitswelt,
Mobilität und Integration von Gesellschaften werden Digitalisierung und neue Konnektivi-
tät zu wichtigen Determinanten.
Für Deutschland bedeutet die Erosion der liberalen regelgebundenen Ordnung, dass das Deutsche Strategie- und
außen- und sicherheitspolitische Koordinatensystem und die maßgeblichen Handlungs- Handlungsfähigkeit
rahmen seiner Außen- und Sicherheitspolitik – VN, Nato, EU – gefährdet sind. Welche
Beiträge kann deutsche Politik angesichts dessen sowie bei prinzipiell begrenzter Hand-
lungssouveränität und starker Interdependenz leisten, um eine regelbasierte multilaterale
internationale Ordnung weiterhin zu ermöglichen und diese zu revitalisieren? Das hängt
nicht zuletzt von der Strategie- und Handlungsfähigkeit deutscher Außen- und Sicher-
heitspolitik ab, also der Fähigkeit zur Interessen- und Zieldefinition, zur Lageanalyse, zur
Bildung von Koalitionen und Partnerschaften sowie von der Verfügung über die nötigen
Ressourcen.
SWP Berlin
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November 2018
7Internationale Ordnung
Internationale Ordnung
Strukturelle Veränderungen und negative Dynamiken
Das internationale System durchläuft einen Prozess der Multipolarisierung, der durch Un-
sicherheit und wachsende Rivalitäten zwischen großen und mittleren Staaten bestimmt
wird. Die vom Westen geprägte liberale internationale Ordnung – verstanden als ein Zu-
sammenspiel von Normen, Regeln und Institutionen im Sinne dauerhafter Strukturen –
wird zunehmend fragiler. Dazu trägt bei, dass die Hauptstütze dieser Weltordnung, die
USA, unter der Trump-Administration deren Normen und Institutionen durch verbale An-
griffe und praktische Politik unterläuft. Die Werteordnung des Westens mit den Prinzi-
pien der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Achtung der Menschenrechte sowie die von
ihm getragenen multilateralen Organisationen stehen unter erheblichem Legitimations-
und Leistungsdruck, zumal illiberale und autoritäre Tendenzen auch in Europa erstarken.
Abbildung 2: Internationale Ordnung – Problemkreise im Überblick
SWP Berlin
Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020
November 2018
8Strukturelle Veränderungen und negative Dynamiken
Symptomatisch ist, dass die Geopolitik zurückkehrt: Staaten reklamieren exklusive Rückkehr der Geopolitik
Einflusssphären und zugleich wird der Multilateralismus durch mini- und bilaterale
(Ad-hoc-)Formate überlagert und zurückgedrängt. Die Entwicklungen machen sich auf
nationaler, regionaler und globaler Ebene bemerkbar. Kriege und Gewaltkonflikte lassen
sich nur unzureichend einhegen, auch weil sie von anhaltenden Großmachtkonflikten
überlagert sind. (National-)Staatliche Territorialordnungen werden immer häufiger in
Frage gestellt, etwa die Grenzen im Nahen und Mittleren Osten oder in der Ukraine.
Zudem geraten wichtige funktionale Teilordnungen und normative Prinzipien unter Funktionale Teilordnungen
Druck, die in zahlreichen internationalen Abmachungen und Regimen verankert sind.
Dazu zählen die Rüstungskontrolle, die Organisation des Welthandels, die internationale
Finanzordnung, die globale Gesundheits- und Migrationspolitik und nicht zuletzt die
internationale Klimapolitik. Viele der bekannten strukturellen und politikfeldspezifischen
Herausforderungen werden zugleich durch die sich beschleunigende und allumfassende
Digitalisierung verschärft. Ein zentrales Thema sind deshalb – bei oftmals hybriden
Bedrohungslagen – die neuartigen Verwundbarkeiten kritischer Infrastrukturen (Strom-
und Wasserversorgung, Telekommunikation, Banken und Börsen etc.), aber auch demo-
kratischer Institutionen angesichts von Manipulation, Desinformation und Diskreditie-
rungskampagnen im Netz.
Die skizzierten strukturellen Veränderungen und negativen Dynamiken bilden ein Global Governance
schwieriges Umfeld für die globale Governance und die etablierten Institutionen der inter-
nationalen Zusammenarbeit wie die Vereinten Nationen oder die Welthandelsorganisa-
tion (WTO). Die Notwendigkeit von mehr und besserer Global Governance liegt auf der
Hand: Einzelne Regierungen sind angesichts der Vielzahl interdependenter Problemlagen
und mangelnder Handlungsfähigkeit überfordert, öffentliche Güter auf nationaler und
internationaler Ebene bereitzustellen und zu gewährleisten. Jedoch lässt die Bereitschaft
zentraler Akteure des Staatensystems zu engerer Kooperation, Koordination und Lasten-
teilung nach.
Je stärker Großmachtrivalitäten und Nullsummenlogiken die internationale Politik Einfluss- und Gestaltungs-
bestimmen, desto schwächer wird die Bindewirkung internationaler Institutionen und möglichkeiten
Regime – die »regelbasierte internationale Ordnung«. Dies stellt deutschen Einfluss und
deutsche Gestaltungsmöglichkeiten fundamental in Frage. Die Strategie- und Handlungs-
fähigkeit Deutschlands wird deshalb davon abhängen, inwieweit es Konstellationen ko-
operationswilliger Akteure schafft oder sich an solchen aktiv beteiligt, deren Akteure zu
gemeinsamem Handeln in relevanten Politikfeldern in der Lage sind. Am meisten Aussicht
auf Gestaltung der internationalen Ordnung und die Sicherung seiner Interessen wird
Deutschland haben, wenn es im EU-Verbund vorgeht. Im Lichte ihrer Interessen und Res-
sourcen sollten Deutschland und die EU die zentralen regionalen und thematischen Hand- Deutschland im EU-Verbund
lungsfelder eruieren, in denen sie ihre Gestaltungskraft gebündelt zur Geltung bringen
können. Bei der Suche nach politikfeldbezogenen Partnerschaften ist von Deutschland
hohe Flexibilität und kein starres Allianzkonzept gefragt. Jenseits des nicht verhandel-
baren universellen Wertekatalogs der Vereinten Nationen dürften Deutschland und die
EU zunehmend gefordert sein, sich mit alternativen Ordnungsvorstellungen auseinander-
zusetzen und die eigenen Normen, Werte und Interessen in einem offenen Wettbewerb
zu vertreten. Gleichzeitig müssen bestehende Institutionen bewahrt und gefestigt werden,
auch indem Partizipationsansprüche neuer Mächte akkommodiert werden.
SWP Berlin
Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020
November 2018
9Internationale Ordnung
Die Vereinten Nationen und G-Formate
Sicherheitsrat In der internationalen Gemeinschaft, besonders unter Akteuren, die sich dem regelgebun-
denen Multilateralismus verschrieben haben, richten sich hohe Erwartungen an Deutsch-
land, auch angesichts seines nichtständigen Sitzes im VN-Sicherheitsrat 2019/2020.
Deutschland könnte einen besonderen Akzent setzen, wenn es die Mitgliedschaft euro-
päisch definiert und die enge Abstimmung mit den übrigen ständigen und nichtständi-
gen europäischen Mitgliedern sucht.
Deutschland hat ein grundlegendes Interesse an einer wirkungsvollen Reform und
politischen Revitalisierung der Weltorganisation als Garant einer multilateralen, regel-
basierten internationalen Ordnung. VN-Generalsekretär António Guterres setzt sich inten-
siv für Reformen ein: Das Spektrum reicht von »Sustaining Peace« bis hin zur Stärkung
des VN-Entwicklungssystems und umfasst auch Veränderungen der Finanzierungsstruk-
tur, von Managementkultur und Arbeitsmethoden. Und nicht zuletzt wird es weiterhin
darum gehen, den Sicherheitsrat repräsentativer zu gestalten, ohne dessen Handlungs-
fähigkeit einzuschränken. Generell dürfte die Entscheidungsfindung in den VN und spe-
ziell im Sicherheitsrat aufgrund der an Schärfe gewinnenden Großmachtkonflikte jedoch
schwieriger werden.
Umsetzung und Reform Darüber hinaus sehen sich die VN-Mitgliedstaaten mit den Schwierigkeiten der Umset-
globaler Zusammenarbeit zung sowohl der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, samt der universellen Ziele
Nachhaltige Entwicklung, für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDGs), als auch des Pariser
S. 42 Klimaabkommens konfrontiert. Trotz einiger Anstrengungen ist die anvisierte Transforma-
tion zu einer nachhaltigen und klimaverträglichen Entwicklung noch weit entfernt. Um
politisches Momentum zu generieren, findet im Rahmen der VN-Generalversammlung im
September 2019 ein Gipfel der Staats- und Regierungschefs zu nachhaltiger Entwicklung
statt; parallel lädt der Generalsekretär zu einem Klimagipfel ein. Diese Gipfeltreffen sollen
nicht nur die Umsetzung der beiden Abkommen entscheidend voranbringen, sondern
auch Impulse für weitere Reformen des VN-Systems geben. Dazu gehören unter anderem
die für 2019/2020 geplanten Reformen des Wirtschafts- und Sozialrates (ECOSOC) sowie
des Hochrangigen Politischen Forums zu nachhaltiger Entwicklung (HLPF).
Krisenverhütung, Aus deutscher Sicht verdient die möglichst frühzeitige Verhütung von Krisen die beson-
Frühwarnung dere Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats. Dabei muss man sich allerdings vor Augen füh-
Krisenfrüherkennung, ren, dass Frühwarnung oft übergangen und Konflikte weder verhütet noch eingedämmt
S. 31 werden. Am Ende von Bürgerkriegen, zumal wenn sie internationalisiert und geopolitisch
aufgeladen waren, steht dann möglicherweise eine Fragmentierung des betroffenen Lan-
des oder der militärische Sieg einer Seite. In einer solchen Konstellation kommt es darauf
an, dass grundlegende Prinzipien für den Schutz der Zivilbevölkerung (seien es rück-
kehrende Flüchtlinge und Vertriebene oder besonders verwundbare Teile der Bevölkerung
oder die »Verliererseite«) respektiert werden. Dafür benötigen internationale Organisatio-
nen den notwendigen Zugang. Als Mitglied des Sicherheitsrats kann Deutschland sich für
diese Prinzipien in besonderem Maße einsetzen.
Weitere Felder, auf denen sich Deutschland 2019/2020 abseits des täglichen Kern-
geschäfts besonders engagieren könnte, sind die Verbindung von Klima und Sicherheit
ebenso wie von globaler Gesundheit und Sicherheit, die Stärkung der Agenda »Frauen,
Frieden und Sicherheit« oder die Kleinwaffen-Problematik. Um den Leitgedanken deut-
scher VN-Politik, nämlich die enge Verzahnung von Friedenssicherung und nachhaltiger
Entwicklung, in der Arbeit des Sicherheitsrats fester zu verankern, könnte Berlin dort die
SWP Berlin
Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020
November 2018
10Große und mittlere Mächte – Volatile Machtkonstellationen und neue Kooperationsfenster
sicherheitsrelevanten Folgen von Klimaveränderungen verstärkt thematisieren mit dem
Ziel, Risikoanalysen sowie Frühwarnmechanismen voranzubringen.
Inwieweit sich die Krise der liberalen Ordnung und der multilateralen Kooperation G-Formate
durch das Auseinanderdriften des Westens auch in den »G-Formaten« niederschlägt, wird Internationale Handelspolitik,
sich bei der Gruppe der 20 (G20) unter der Präsidentschaft Japans (2019) und Saudi-Ara- S. 41
biens (2020) sowie bei der Gruppe der 7 (G7) unter dem Vorsitz Frankreichs (2019) und der
USA (2020) zeigen. Protektionistische Maßnahmen und die zunehmenden Spannungen
beim internationalen Handel könnten sich insbesondere in der ökonomischen Kernkom-
petenz der G20 bemerkbar machen. Eine Zusammenarbeit mit politisch gleichgesinnten
Akteuren zum Erhalt der liberalen (Handels-)Ordnung in diesen Foren wird bedeutsam.
Es ist mithin fraglich, inwieweit die Kooperation bei den G20-Schwerpunkten der letzten
Jahre auf Regionen (Afrika) und Themen (Globale Gesundheit, integrierte Klima- und
Energie-Aktionspläne) international fortgesetzt werden kann.
Große und mittlere Mächte – Volatile Machtkonstellationen und
neue Kooperationsfenster
Kräfteverschiebungen in Richtung eines multipolaren internationalen Systems sind seit Kräfteverschiebungen
Jahren im Gang. Sie bringen volatile Machtkonstellationen hervor, öffnen aber auch neue
Kooperationsfenster. Inwieweit sich Europa als eigener Pol in einer multipolaren Welt
verorten will und kann, wird unter anderem davon abhängen, wie die Europäer mit dem
traditionellen Hauptpartner, den USA, aber auch mit China und den großen Ländern ihrer
Nachbarschaft, Russland und der Türkei, umgehen werden und wie sie die Beziehungen
bilateral und in unterschiedlichen Formaten und Settings zu gestalten vermögen. Darüber
hinaus sind Kooperationen mit gleichgesinnten Ländern, wie etwa Kanada, und vernach-
lässigte Partnerschaften wie mit lateinamerikanischen Ländern neu zu profilieren.
Die größte Veränderung im außenpolitischen Koordinatensystem bahnt sich für Deutsch- USA, transatlantische
land und die EU im Verhältnis zu den USA an. Die USA entwickeln sich zum ambivalen- Beziehungen
ten und unberechenbaren Partner, der gleichwohl zentral für die Sicherheit Deutschlands
und des Westens und für deren Gestaltungskraft ist. Mit Trump hat zum ersten Mal seit
dem Aufstieg der USA zur Weltordnungsmacht das Amt des Präsidenten angetreten, dem
die Funktionslogik der amerikanischen Führungsrolle fremd ist bzw. der sie negiert. Die
Devise »America first« entspricht einer transaktionalen Außenpolitik, die auch die Grund-
lagen der transatlantischen Beziehungen und ihre Handlungsrahmen in Frage stellt. Die
Partner der USA müssen Prämissen der Zusammenarbeit hinterfragen, Ressourcen und
Handlungsroutinen überprüfen und Konsequenzen im Lichte eines interessegeleiteten und
strategisch reflektierten Umgangs mit den USA ziehen. Erhaltung und Ausbau von enger
Konsultation und von Mechanismen der Koordination mit Washington wie auch mit ande-
ren gleichgesinnten Staaten bleiben jedoch zentral, um im Sinne des von Deutschland
bevorzugten effektiven Multilateralismus der Krise der liberalen Ordnung und der drohen-
den geopolitischen Polarisierung begegnen zu können. Aber gleichzeitig wird das Verhält-
nis durch eine Reihe von oftmals wirtschaftlich aufgeladenen Konflikten belastet.
Die transatlantische Diskussion über eine ausgewogene Lastenteilung und die Zusam- Lastenteilung
menarbeit für die Bewahrung regionaler und globaler Ordnungen ist stark auf die Höhe Finanzierung der
der deutschen Verteidigungsausgaben – gemessen am Bruttoinlandsprodukt – sowie auf Bundeswehr, S. 26
den deutschen Handelsbilanzüberschuss gegenüber den USA bei Waren verengt worden
SWP Berlin
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11Internationale Ordnung
und keineswegs neu. Die Fixierung Washingtons auf das 2-Prozent-Ziel der Nato und die
Handelsbilanz wird die Beziehungen zwischen Deutschland und den USA jedoch zusätz-
lich zu den bereits unter Obama bestehenden Streitpunkten belasten – wie Datenschutz,
Geheimdienstkooperation, Drohnenkriege, Nord Stream 2. Die USA sehen sich in geo-
politischen Machtkonflikten mit dem aufsteigenden China und einem wiedererstarkenden
Russland, welche sich in einer Verschränkung von Wirtschaft und Sicherheitsfragen mani-
festieren. Deutschland und die EU werden sich auch vor dem Hintergrund der transatlan-
tischen Differenzen gegenüber Russland und China positionieren müssen. Grundsätzlich
wird zudem zu beobachten sein, wie sich amerikanische und europäische Gesellschafts-
modelle weiterentwickeln, deren normative Nähe bislang die politische Grundlage für
die Aufrechterhaltung der intensiven Kooperation darstellte. Die Wahl Donald Trumps in
das Amt des US-Präsidenten verdeutlicht, wie wichtig generell eine genaue Beobachtung
gesellschaftlicher, ökonomischer und politischer Entwicklungen enger Partner der deut-
schen Außenpolitik ist. Die Vorbereitungen auf die US-Präsidentschafts- und -Kongress-
wahlen im November 2020 und die heiße Wahlkampfphase werden spätestens im Früh-
jahr 2020 beginnen.
Chinapolitik Die Chinapolitik Deutschlands und der EU muss weit über die intensiven Wirtschafts-
beziehungen hinausgehen und mit China als einer dauerhaft etablierten Großmacht mit
globaler Reichweite rechnen. Auf rhetorischer Ebene ist ein kritischerer Umgang mit
China in der deutschen und europäischen Politik zu registrieren, aber sie müsste in der
Praxis strategischer angelegt werden. Hierfür ist wichtig zu sehen, dass sich China selbst
nicht länger als aufstrebenden Staat begreift, sondern als eine Großmacht, die Visionen
für die Zukunft der Welt präsentiert und eine aus seiner Sicht überfällige Reform des
internationalen Systems anführt. In internationalen Gremien zum Beispiel im VN-System
beeinflusst China durch das strategische Platzieren eigener Konzepte und politischer Chiff-
ren (z.B. »Community of Shared Destiny«) immer mehr den politischen Diskurs anderer
VN-Mitglieder. Darüber hinaus untermauert China über die selbstinitiierten Institutionen
wie die Asiatische Infrastrukturinvestmentbank (AIIB) und die Verbreitung globaler Visio-
nen und Projekte wie der Belt and Road Initiative (BRI) seinen Gestaltungsanspruch. Es
Konnektivitätspolitik erhofft sich, durch die global ausgerichtete Konnektivitätspolitik in den Ländern entlang
China als der Seidenstraße größeren Einfluss und politische Kontrolle ausüben zu können. Durch
außenwirtschaftliche den Aufbau von physischer wie politischer Konnektivität trägt China – aus eigener Sicht
Herausforderung, S. 37 – auch zur (sicherheits-)politischen Stabilisierung in den Ländern bei. Im regionalen
Kontext, etwa im Südchinesischen Meer, manifestieren sich Chinas Ambitionen in der
ebenso konsequenten wie proaktiven Verfolgung nationaler Interessen. All dies geschieht
unter Beibehaltung und Ausdehnung der autoritären Einparteienherrschaft, legitimiert
durch wachsenden gesellschaftlichen Wohlstand, zunehmende technologische Innova-
tionskraft und in Abgrenzung zu »westlichen« Modellen von Entwicklung. Obgleich sich
China gegenüber Drittländern als erfolgreiche Alternative positioniert, definiert es bisher
explizit kein in sich geschlossenes Gegenmodell zur bestehenden internationalen Ordnung.
Die Vielzahl von Initiativen und Projekten zielt darauf ab, die bestehenden Ordnungs-
strukturen im eigenen Sinn zu verändern und neue politische Räume zu etablieren, zum
Beispiel mit der stetigen Aufwertung der »+1-Mechanismen« wie im Falle des Forums für
China-Afrika-Kooperation (FOCAC).
Chinadialoge Um diesen Herausforderungen ansatzweise zu begegnen, wäre die Koordination inner-
halb Deutschlands wie auf europäischer Ebene zu verbessern. Der Chinadialog mit Part-
nern außerhalb der EU, vor allem mit Japan, Indien, Australien und auch Kanada, könnte
SWP Berlin
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November 2018
12Große und mittlere Mächte – Volatile Machtkonstellationen und neue Kooperationsfenster
intensiviert und verstetigt werden; Deutschlands und Europas wirtschaftliche und ent-
wicklungspolitische Aktivitäten in Afrika müssen vor dem Hintergrund des gleichbleibend
hohen chinesischen Engagements überdacht und gegebenenfalls überarbeitet werden.
Beschleunigt durch die kontinentale Seidenstraßen-Initiative Chinas findet auch eine Zentralasiatisch-kaspischer
Vertiefung und Intensivierung der Transaktionen im zentralasiatisch-kaspischen Raum Raum
statt, der als Landbrücke zwischen China und der EU an Bedeutung gewinnt und in dem
Staaten sich zu unterschiedlichen Kooperationsverbünden zusammenschließen. Deutsch-
land und die EU sollten ein erkennbares eigenes Profil zeigen, indem sie sich gegenüber
den chinesischen Initiativen positionieren. Nützliche Ausgangspunkte dafür sind regio-
nale Strategiepapiere, wie eine neue EU-Zentralasienstrategie oder die europäische Kon-
nektivitätsstrategie, in der die EU eigene Interessen und zentrale Begriffe in der Zusam-
menarbeit mit China definiert werden. Die Positionierung müsste sich auch in der prak-
tischen Kooperation niederschlagen, in Form von alternativen Angeboten an Drittstaaten
oder gemeinsamen europäisch-chinesischen Ansätzen.
Große und manifeste ordnungspolitische Divergenzen kennzeichnen auch die Bezie- Beziehungen zu Russland
hungen der EU zu Russland, ohne dass die EU darüber einen Dialog in Angriff nehmen Russland und Osteuropa,
würde. Spätestens seit der völkerrechtswidrigen Annexion der Krim und der Destabilisie- S. 20
rung des Donbas sind die Grenzen der Kooperation mit Russland zum Zwecke der Stabi-
lisierung der europäischen Sicherheitsordnung offenbar geworden. Das wirkt sich auch
auf den Spielraum der Zusammenarbeit in multilateralen Foren wie der Organisation für
Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) aus. Das Bestreben der russischen Füh-
rung, ihre selbstdefinierten Interessen auch gegen »Europa« bzw. »den Westen« durch-
zusetzen, zeigt sich in der russischen Syrienpolitik. Zugleich versucht Russland weiterhin,
unter anderem mit der Eurasischen Wirtschaftsunion (EWU) seine Nachbarn enger an sich
zu binden und dadurch den Einfluss der EU in der Region zu begrenzen. In den letzten
Jahren ist Russlands »sharp power« durch gezielte Einflussnahme, Medienberichterstat-
tung, aber auch aggressive Handlungen wie Cyberangriffe zunehmend auch in EU-Mit-
gliedstaaten wirksam geworden. Allerdings fühlen sich Teile der europäischen Gesellschaf-
ten und politischen Kräfte aus unterschiedlichen Gründen und mit unterschiedlichen
Kalkülen zum russischen politischen und Gesellschaftsmodell hingezogen. Zu fragen ist,
ob mit der EWU ein zweites politisch-wirtschaftliches Gravitationsfeld neben der EU in
Europa entsteht und was dies für eine stabile europäische Sicherheitsordnung bedeutet.
Die russischen Präsidentschaftswahlen im März 2018 haben die Stabilität des russischen
Systems vorerst gesichert. Mittelfristig besteht die größte Herausforderung für das Regime
nun darin, bis 2024 trotz wirtschaftlicher Stagnation die Nachfolge des jetzigen Präsiden-
ten und damit den eigenen Machterhalt zu sichern. Nichts weist derzeit darauf hin, dass
sich dabei Raum für innenpolitische Reformen oder einen außenpolitischen Kurswechsel
ergeben könnte.
Ankara hat sich Anfang der 2000er Jahre als Regionalmacht mit eigener Agenda positio- Beziehungen zur Türkei
niert, ermuntert durch eine bislang nicht gekannte politische Stabilität – die Herrschaft
einer Partei –, durch beeindruckendes wirtschaftliches Wachstum, aber auch durch die
Verlagerung der wirtschaftlichen Dynamik nach Asien. Die Beziehungen zu den USA und
Europa begriff die türkische Regierung zusehends als einseitige Abhängigkeit vom Westen,
eine Situation, der durch den Ausbau der wirtschaftlichen und politischen Verbindungen
mit den Ländern des Nahen Ostens sowie mit Russland und China begegnet wurde. Das
Stocken des EU-Beitrittsprozesses und die grundsätzliche Ablehnung der Nahostpolitik
der USA, die als Destabilisierung der Region und der Türkei selbst wahrgenommen wird,
SWP Berlin
Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020
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13Internationale Ordnung
haben seitdem innenpolitisch einem religiös konnotierten Nationalismus Auftrieb gege-
ben und sicherheitspolitisch zur Hinwendung zu Russland geführt.
Strategische Bedeutung Die Flüchtlingskrise und der Syrienkonflikt haben die eminente strategische Bedeutung
der Türkei für die europäische Sicherheit deutlicher gemacht als je zuvor. Die Unfähigkeit
der EU, eine gemeinsame Flüchtlingspolitik zu formulieren und ihre Außengrenzen zu-
verlässig gegen irreguläre Einwanderung zu schließen, hat Ankaras Position gegenüber
der EU gestärkt und die Möglichkeiten der EU stark reduziert, auf die türkische Innen- und
Außenpolitik Einfluss zu nehmen. Außenpolitisch driften – wie die Annäherung Ankaras
an Moskau zeigt – die Bedrohungsperzeptionen in der EU und den USA auf der einen und
der Türkei auf der anderen Seite auseinander, was die Frage nach der Verlässlichkeit der
Türkei als Nato-Partner aufwirft.
EU–Türkei Aufgrund ihrer engen wirtschaftlichen und sozialen Verflechtung mit der Türkei stellt
die zunehmende Entfremdung und Sprachlosigkeit im Verhältnis zwischen Brüssel und
Ankara die Bundesrepublik vor besondere Probleme. Jahrzehnte türkischer Migration nach
Deutschland haben eine in Sachen Türkei gut informierte, aber auch polarisierte deutsche
Öffentlichkeit hervorgebracht, so dass die deutsche Türkeipolitik eine vergleichsweise aus-
geprägte innenpolitische Dimension hat. Deutschland hat ein Interesse daran, sich an der
Diskussion über einen neuen Rahmen der EU-Türkei-Beziehungen jenseits der Beitritts-
verhandlungen aktiv zu beteiligen. Angesichts der zentralen Bedeutung der EU für die
türkische Wirtschaft bieten sich dafür in erster Linie Verhandlungen über die Modernisie-
rung und Vertiefung der Zollunion Ankaras mit der EU an.
Zusammenarbeit mit Auf der Suche nach Unterstützung für die fragile regelgebundene internationale Ord-
demokratischen Staaten im nung und ihre regionalen wie funktionalen Teilordnungen wäre die Zusammenarbeit
indo-pazifischen Raum mit demokratischen Staaten im indo-pazifischen Raum wie Japan, Indien, Südkorea, Indo-
nesien und Australien systematisch und sichtbar zu verstärken. In ihren regionalen Kon-
texten fördern diese zudem den Aufbau regionaler Organisationen, was im Interesse deut-
scher Außenpolitik liegt. Zusammen mit Brasilien, Kanada, Mexiko, Argentinien und Süd-
korea sind diese Staaten auch wichtige Partner im G20-Prozess, zum Beispiel für den
Erhalt der liberalen Handelsordnung, bei der Reform der internationalen Finanzarchitek-
tur und der Bekämpfung des Terrorismus.
Digitale Technologien als Gestaltungsmittel internationaler Politik
Digitale Technologien Digitale Technologien sind ein immer wichtigeres Gestaltungsmittel der Politik. Staaten,
und Macht Unternehmen und auch zivilgesellschaftliche Akteure versuchen auf unterschiedlichste
Weise, die Entwicklung und Anwendung digitaler Technologien für ihre Zwecke zu nut-
zen. Weil viele dieser Technologien staatliche Grenzen überschreiten, gilt dies in besonde-
rer Weise für die internationale Politik. Staaten wie China, Russland und die USA sehen in
der Nutzung der jeweils neuesten technologischen Entwicklungen eine Gelegenheit, ihre
relative Machtbasis in militärischer, vor allem aber wirtschaftlicher Hinsicht auszubauen
und nicht zuletzt ihre jeweiligen Ordnungsvorstellungen global durchzusetzen. Aktuell
zeigt sich dies etwa im Wettrennen um die technologische Vorherrschaft im Bereich der
Künstlichen Intelligenz, bei der Entwicklung von Quantencomputern oder auch bei der
Spezifikation des neuen Mobilfunkstandards 5G.
Grundrechte Dies stellt gerade liberal-demokratische Staaten wie Deutschland vor neue Herausforde-
rungen. Neben Fragen der Cybersecurity gilt es insbesondere, liberale und demokratische
SWP Berlin
Orientierungsrahmen für die Forschung 2019/2020
November 2018
14Digitale Technologien als Gestaltungsmittel internationaler Politik
Grundwerte auch unter den veränderten Bedingungen der Digitalisierung zu bewahren.
Dies betrifft grundlegende Freiheitsrechte wie das Recht auf Privatsphäre, das Recht auf
freie Meinungsäußerung oder aber auch politische Rechte wie das Recht auf demokrati-
sche Beteiligung. Politischer Handlungsbedarf besteht in dreifacher Hinsicht: Erstens muss
die Durchsetzung und Gewährleistung dieser Rechte mit Blick auf neue technologische
Entwicklungen angepasst werden (zum Beispiel mit Blick auf die Eigenheiten der Kom-
munikation in sozialen Medien). Zweitens müssen diese Rechte vor gezielten äußeren
Eingriffen geschützt werden (zum Beispiel vor digitalen Abhörmaßnahmen oder den ver-
schiedenen Formen der »computational propaganda«). Schließlich gilt es, drittens, auch
auf globaler Ebene die Geltung der entsprechenden völkerrechtlichen Normen gegen
autoritäre Angriffe zu verteidigen (zum Beispiel im Lichte der zunehmend elaborierten
Formen staatlicher Internet-Zensur). Letztlich stellen der gegenwärtige Anstieg von Auto-
ritarismus, Populismus sowie Effekte eines »Spill-over« aus anderen Politikfeldern (etwa
Urheberrechtsschutz oder Zensur von illegalen Inhalten im Zuge des Anti-Terrorkampfes)
eine essentielle Herausforderung für ein offenes und weiterhin freies Internet dar.
Eine besondere Bedeutung kommt den Strukturen der globalen Internet-Governance zu Globale Internet-Governance
(zum Beispiel ICANN, IETF). Lange wurde Internet-Governance vor allem als technische
Koordinationsaufgabe verstanden. Es wächst jedoch das Bewusstsein dafür, welch weit-
reichende politische Folgen technische Entscheidungen über die Zukunft der Infrastruktur
des Internets haben (zum Beispiel mit Blick auf die Weiterentwicklung des DNS-Systems
oder den Übergang von IPv4 zu IPv6). Insbesondere China markiert in diesem Bereich sehr
deutlich den Anspruch, die Strukturen der globalen Internet-Governance entsprechend
den eigenen Vorstellungen von »Cyber-Souveränität« anzupassen. Unterfüttert wird dies
durch das selbstbewusste und durchaus erfolgreiche Auftreten chinesischer Konzerne.
Versteht man die Entwicklung und Nutzung digitaler Technologie als Gestaltungsmittel Deutschlands Rolle bei der
der internationalen Politik, so ergeben sich daraus auch die Herausforderungen – und Gestaltung des Digitalen
Chancen – deutscher Politik in diesem Bereich. Mit Blick auf die genannten Konflikt-
linien verfügt Deutschland über das politische Gewicht und die technische Expertise, um
eigenen Vorstellungen Geltung zu verschaffen. Erkennbar ist auch der Wille, diese Mög-
lichkeiten verstärkt zu nutzen. 2018 hatte Deutschland den Vorsitz in der Freedom Online
Coalition inne, 2019 wird die Bundesregierung die dritte Konferenz des global angelegten
Internet & Jurisdiction Policy Network abhalten, vor allem aber auch das Internet Gover-
nance Forum der Vereinten Nationen ausrichten. Will Deutschland Foren wie diese
nutzen, gilt es zweierlei zu beachten: Erstens verschwimmt gerade in diesem Bereich die
Grenze zwischen Innen- und Außenpolitik immer mehr. Weil digitale Technologien
die Grenzen der Staaten überschreiten, bedarf es gerade hier einer Koordination aller be-
teiligten Ressorts und Agenturen, um außenpolitisch wirksam auftreten zu können. Zwei-
tens wird immer deutlicher, dass auch in diesem Bereich die EU eine zentrale Rolle in der
deutschen außenpolitischen Strategie einnehmen sollte. Wie sich am Beispiel der Daten-
schutzgrundverordnung gezeigt hat, verfügt die EU als politische und vor allem auch wirt-
schaftliche Gemeinschaft über die notwendige Macht, die Entwicklung und Anwendung
digitaler Technologien in ihrem Sinne und mit ihren Zwecksetzungen zu prägen.
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15Internationale Ordnung
Europäische Union: interne Dynamiken und
externe Ordnungsaufgaben
Polykrise und Die Folgen der vielfachen Krisen werden die EU 2019/2020 weiterhin beschäftigen: die an-
internationales Umfeld haltenden Spannungen in der Eurozone, die Migrationspolitik, der Umgang mit Populis-
mus, die Aufrechterhaltung der Rechtsstaatlichkeit in Mitgliedstaaten und die Schadens-
begrenzung im Hinblick auf den Brexit sowie die Neugestaltung der Beziehungen zum Ver-
einigten Königreich. Über diese internen Herausforderungen hinaus ist die EU mit akuten
ungelösten Konflikten in ihrer südlichen und östlichen Nachbarschaft konfrontiert. Das
Infragestellen transatlantischer Verbundenheit sowie multilateraler Ordnungsprinzipien
und -regime durch US-Präsident Trump, ein sich ausbreitender Autoritarismus mit aggres-
siven außenpolitischen Akzenten in Russland, China und der Türkei sowie das Ausschei-
den des Vereinigten Königreichs aus der EU – all dies fordert die EU-27 dazu heraus, ihre
Strategie- und Handlungsfähigkeit zu verbessern.
Interne Dynamiken in der EU
Reformfähigkeit der EU-27 Für die EU ist es von strategischer Bedeutung, den inneren Zusammenhalt in pragmatischer
Weise zu festigen und handlungsfähiger zu werden. Es stellt sich zunächst die Frage
ob 2019/2020 auf Grundlage der deutsch-französischen Partnerschaft tragfähige wie hin-
reichend ambitionierte Reformen vorangebracht werden können. Eine stärkere Ausprä-
gung einer EU der verschiedenen Geschwindigkeiten ist in einigen der zentralen Hand-
lungsfelder zu erwarten, wie etwa der Migrationspolitik und der Eurozone. Flexible Ko-
operationsformate sind gegebenenfalls eine Not- und Übergangslösung angesichts gegen-
läufiger Tendenzen: Einerseits verspricht das gemeinschaftliche Handeln der Union eine
bessere Problemlösung als nationale Maßnahmen, andererseits wird in vielen EU-Mitglied-
staaten der Ruf nach einer Rückverlagerung von Kompetenzen in die Mitgliedstaaten lau-
ter. Der für Ende März 2019 geplante Brexit wird die Kräfteverhältnisse in der EU verän-
dern und ein wichtiger Faktor sein in Bezug auf den Zusammenhalt und die Divergenzen
unter den 27.
Ratspräsidentschaft 2020 Deutschland spielt traditionell eine zentrale Rolle, wenn es darum geht, diese unter-
schiedlichen Stoßrichtungen der EU-Politik zu moderieren und von ihr mitgetragene neue
wie gegebenenfalls freiwillige Integrationsvorhaben mit den notwendigen Ressourcen zu
unterfüttern. Die deutsche Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2020 wird dar-
an gemessen werden, ob substantielle Fortschritte in Kernbelangen der europäischen Wirt-
schafts- und Sicherheitspolitik erreicht werden können. Das 2019/2020 vorausgehende Trio
der Ratspräsidentschaften Rumäniens, Finnlands und Kroatiens wird zunächst die Konti-
nuität der EU-Politik nach den Europawahlen 2019 priorisieren müssen und nur in eini-
gen Teilbereichen wie gegebenenfalls der Erweiterungspolitik besondere Akzente setzen.
Konfrontiert mit einem reformorientierten französischen Präsidenten, Verhandlungen
über den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR), den einschneidenden Folgen des Brexits und
mit internationalen Konflikten wird sich deshalb bis Ende 2020 die Frage zuspitzen, mit
welchen Risiken Deutschland umgehen muss und welche grundlegenderen Reformen es
tragen kann.
Zentrale Partnerstaaten Für eine erfolgreiche deutsche Europapolitik sind kooperative und intensive Beziehun-
Frankreich und Italien gen mit den EU-Partnern essentiell. Wenn das deutsch-französische Verhältnis den An-
sprüchen des erneuerten Élysée-Vertrags und der Erklärung von Meseberg nicht gerecht
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16Europäische Union: interne Dynamiken und externe Ordnungsaufgaben
werden kann, droht ein Abdriften Frankreichs in zweckorientierte Bündnisse außerhalb
des EU-Rahmens. Darüber hinaus ist die weitere europapolitische Einbindung Italiens eine
zentrale Herausforderung für die kommenden Jahre. Das Regierungsprogramm der Koali-
tion zwischen der Fünf-Sterne-Bewegung und Lega birgt großes Potential für Konflikte mit
den EU-Institutionen und fast allen anderen Mitgliedstaaten in Fragen der Migration, der
Fiskalregeln der Eurozone, der Handelspolitik, des Mehrjährigen Finanzrahmens und
der EU-Außenbeziehungen. Insofern könnte Italien in diesen Politikfeldern die Konsens-
findung verkomplizieren und konkret die Stabilität der Eurozone gefährden.
Weiterhin ist die wirtschaftliche und politische Entwicklung in den drei Eurozonen- Südeuropa
ländern Griechenland, Portugal und Spanien genau zu beobachten. Sowohl in Portugal
als auch in Griechenland finden 2019 Parlamentswahlen statt. Dass die Länder an ihrem
pro-europäischen Konsolidierungskurs festhalten, kann nicht vorausgesetzt werden. In
Spanien wird es darum gehen, Perspektiven für eine Lösung des Konflikts mit Katalonien
und die Migrationsproblematik zu finden und gegebenenfalls im Anschluss an Neuwahlen
eine handlungsfähige Regierung in Madrid zu bilden.
Mit den nordischen EU-Staaten verbindet die deutsche Europapolitik viele Gemeinsam- Nordeuropa
keiten. In einigen Politikbereichen, in denen ein starker innernordischer Konsens herrscht
(zum Beispiel Digitalisierung, Energie, Umwelt und Klima), kann Deutschland den Schul-
terschluss suchen. Auf anderen Feldern mehren sich die Unterschiede, so bei der Asyl- und
Migrationspolitik, der Vertiefung der Eurozone sowie der europäischen Sicherheits- und
Verteidigungspolitik. Als eine Folge des Brexits ist eine noch intensivere Kooperation unter
den nordischen Staaten zu erwarten.
Die Beziehungen Deutschlands zu ostmitteleuropäischen Mitgliedstaaten sind konflikt- Ostmitteleuropa
reicher geworden. Die Visegrád-Staaten Polen, die Tschechische Republik, die Slowakei
und Ungarn werden in wichtigen europapolitischen Fragen eigenständige Positionen auf-
rechterhalten, die angestrebte Kooperationen erschweren. Dies gilt etwa für die Diskussion
über die Zukunft der EU, bei der insbesondere das Szenario eines Europas der unterschied-
lichen Geschwindigkeiten auf Kritik stößt und insgesamt das Leitbild eines Europas der
Nationen präferiert wird; das gilt aber etwa auch für die Migrationspolitik. In anderen
Themenfeldern bieten divergierende Einzelinteressen dieser Staaten Ansatzpunkte für die
deutsche Außen- und Europapolitik. Diese liegen angesichts enger wirtschaftlicher Ver-
flechtungen zum Beispiel in der Wirtschafts-, Innovations- und Wettbewerbspolitik sowie
in der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit. Allerdings machen die Infragestellung
rechtsstaatlicher Grundprinzipien, die Fortexistenz von Korruption und die Fragmentie-
rung der Parteiensysteme die Kompromissfindung mit diesen Ländern nicht einfacher.
Überdies üben nichteuropäische Akteure (vor allem Russland, China) immer mehr Einfluss
in der gesamten Region aus.
Für das effektive Zusammenwirken der EU-Organe stellen die Europawahlen im Mai Europawahlen und
2019 ein wichtiges Datum dar, das nicht nur über den nächsten Kommissionspräsidenten Handlungsfähigkeit der
mitentscheiden wird. Sollte sich bei den Europawahlen der aus den nationalen Wahlen EU-Institutionen
bekannte Trend fortsetzen, dass die Mainstreamparteien an Zuspruch verlieren, während
gleichzeitig rechts- und linkspopulistische Kräfte Sitze gewinnen, könnte erstmals die
»große Koalition« aus konservativer Europäischer Volkspartei und europäischen Sozial-
demokraten ihre Mehrheit einbüßen. Alles in allem steht eine Neuordnung der Fraktions-
bildungen bevor, bei der auch die Gefahr einer systematischen Blockade der EU-Entschei-
dungsfindungsprozesse nicht auszuschließen ist.
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17Internationale Ordnung
Asyl- und Flüchtlingspolitik Dabei gibt es dringenden Handlungsbedarf auf vielen Politikfeldern. Darunter ragt aus
Flucht, Migration und deutscher Sicht eine krisensichere Steuerung von Migration in die EU als ein besonders
Entwicklung, S. 44 umstrittenes Politikfeld heraus. Kleinere Koalitionen von Mitgliedstaaten werden notwen-
digerweise an Bedeutung gewinnen, da eine verbindliche Verteilung von Schutzsuchenden
durch eine grundlegend reformierte Dublin-Verordnung außer Reichweite bleibt. Die
legale Migration und die Neuansiedlung von Schutzsuchenden werden sich ebenfalls
zunächst nur auf freiwilliger Basis vorantreiben lassen. Die innereuropäische Sekundär-
migration dürfte sich derweil auch bei einer rechtlichen Harmonisierung im Rahmen des
Gemeinsamen Europäischen Asylsystems nur leicht verringern. Der Druck auf die Perso-
nenfreizügigkeit innerhalb des Schengen-Regimes wird dementsprechend anhalten. Umso
mehr konzentriert sich der verbleibende gemeinsame Handlungswillen auf den Ausbau
des europäischen Grenzschutzes und der Auslagerung der Migrationskontrolle an Staaten
der europäischen Nachbarschaft. Weitere finanzielle Hilfen an afrikanische Staaten sollen
analog zum Türkeiabkommen ermöglichen, dass Schutzsuchende unmittelbar zurück-
geführt und/oder vor Ort gehalten werden können. Der geplante personelle Ausbau von
Frontex mit bis zu 10 000 eigenen Grenzschutzkräften kann diese Vorverlagerungs-
strategie weiter unterstützen.
EU-Budget und Finanz- Nach Vorstellungen der Kommission und der Bundesregierung sollte der MFR für die
verhandlungen Jahre 2021 bis 2027 noch möglichst vor Ende der aktuellen Legislaturperiode des Euro-
päischen Parlaments im Frühjahr 2019 festgelegt werden. Angesichts der Interessenunter-
schiede zwischen einigen Nettozahlern (zum Beispiel die Niederlande), die sich kritisch
positionieren, den Nettoempfängern, die bestehende Hilfen beibehalten wollen (zum
Beispiel Polen), den EU-Institutionen, die die Ausgabenstruktur neu gestalten möchten
(zum Beispiel das Europäische Parlament), sowie angesichts der zusätzlichen finanziellen
Einbußen als Folge des Brexits könnte sich eine Einigung jedoch bis zum zweiten Halbjahr
2020 verzögern. Das fiele dann in die Zeit der deutschen Ratspräsidentschaft. In diesem
Fall dürfte der Erwartungsdruck hoch sein, dass die Bunderegierung gesamteuropäische
Kompromisse durch höhere deutsche Beiträge ermöglichen wird. Erneut wird die parallel
anstehende Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik eine zentrale Rolle spielen, um diesen
nach wie vor großen Ausgabenblock für die Finanzierung der Agenda 2030 für nachhaltige
Entwicklung zu nutzen oder selber stärker insbesondere im Sinne der Ziele der Entwick-
lungszusammenarbeit zu reformieren.
Eurozone Die Voraussetzungen für eine weitere wirtschaftliche Erholung der Eurozone sind 2019/
2020 nicht günstig. Es lässt sich absehen, dass die Europäische Zentralbank (EZB) die Be-
endigung der quantitativen Lockerung noch 2018 und die ersten Zinserhöhungen frühes-
tens nach dem Sommer 2019 einleiten wird. Hinzu kommen die sich verschärfenden
Spannungen im Welthandel. Die deutsch-französische Erklärung von Meseberg und die
Schlussfolgerungen des Eurogipfels vom Juni 2018 haben vor diesem Hintergrund einen
Rahmen für weitere Reformen der Eurozone geschaffen. Das wichtigste Element ist die
Schaffung eines separaten Budgets für das Euro-Währungsgebiet, das bereits mit dem
neuen MFR im Jahr 2021 eröffnet werden könnte. Allerdings wird die Einbindung anderer
fiskalpolitisch restriktiver Euro-Mitgliedstaaten Zeit in Anspruch nehmen. Darüber hinaus
bleiben ein europäisches Einlagensicherungssystem und die Erweiterung der Aufgaben
des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) als konditioniertes Absicherungs- und
Reforminstrument zu verhandeln, ohne dabei die Rolle des Bundestages bei der Entschei-
dung über finanzielle Hilfsleistungen des ESM zu beschneiden. 2019 wird ebenso über die
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18Europäische Union: interne Dynamiken und externe Ordnungsaufgaben
Spitzenpositionen in den Institutionen der Eurozone entschieden werden, was ihre mittel-
fristige strategische Ausrichtung prägen wird.
2019/2020 wird die digitale Dimension bei der Gestaltung des Binnenmarkts ein Haupt- Binnenmarkt
thema sein, konkret etwa die Umsetzung und weitere Ausgestaltung der EU-Datenschutz-
gesetzgebung. Einerseits stellt sich die Frage, ob die EU deshalb bei der Wettbewerbs-
fähigkeit – etwa durch Beschränkungen von Big Data oder Maschinellem Lernen – den
Anschluss an die USA und China verliert. Andererseits wird die EU zunehmend als führen-
der Akteur gesehen, wenn es darum geht, gegenüber globalen sozialen Medienplattformen
sowie Daten- oder Technologieunternehmen politische Gestaltungskraft zurückzuerlan-
gen. Im Binnenmarkt kommt das Marktort-Prinzip zur Anwendung, das die Gleichbehand-
lung von in- und ausländischen Unternehmen gewährleistet. Die weitere Verdichtung des
EU-Binnenmarkts im Cyberraum und der damit verbundenen europäischen Rechtsgemein-
schaft hat deshalb strukturelle Auswirkungen von wachsender geopolitischer Bedeutung.
Externe Ordnungsaufgaben für die EU
Das volatile geostrategische Umfeld und die vielfachen Umbrüche der internationalen Ord- Strategische Autonomie?
nung haben in der EU der Forderung nach einem Europa der Sicherheit Auftrieb gegeben. Einfluss- und Gestaltungs-
Das verlangt von der EU, mehr und systematischer in die eigenen zivilen und militärischen möglichkeiten, S. 9
Fähigkeiten zu investieren sowie die Kooperation mit den engeren internationalen Part-
nern und Institutionen zu verstärken. Was die Vorstellung einer strategischen Autonomi-
sierung der EU bzw. der Europäer bedeutet, die in der Globalen Strategie der EU von 2016
enthalten ist, und wie sie im Hinblick auf außen- und sicherheitspolitische Handlungs-
felder sowie relevante Akteure operationalisiert werden kann, bedarf – politisch wie
wissenschaftlich – erheblicher Präzisierung und Vertiefung. Unmittelbar drängt sich im
militärischen Bereich die Frage auf, wie eine postulierte strategische Autonomie sich mit
dem Ziel verträgt, die Verbindung zwischen den europäischen und den amerikanischen
Pfeilern westlicher Sicherheitspolitik zu erhalten und zu effektivieren. Die kritische Wei-
terentwicklung der transatlantischen Beziehungen bleibt somit die zentrale außen- und
sicherheitspolitische Herausforderung für die EU.
Unterdessen werden innereuropäische Differenzen bei der Bearbeitung internationaler Gemeinsame Außen- und
Konflikte zunehmen. Diese Entwicklung gründet im Zuwachs rechtspopulistischer Par- Sicherheitspolitik
teien und der Spannung zwischen dem langfristigen Interesse der Union an einer verläss-
lichen liberalen multilateralen Ordnung und vordringlichen sicherheits- wie wirtschafts-
politischen Präferenzen ihrer Mitgliedstaaten. 2019/2020 wird die Gemeinsame Außen-
und Sicherheitspolitik (GASP) deshalb mit der Anforderung konfrontiert werden, eine
Grundsatzreform in Richtung Mehrheitsentscheidungen auf den Weg zu bringen. Dabei
gilt es für Deutschland herauszuarbeiten, wie im Falle einer Überstimmung konstitutio-
nelle Vorbehalte und Kerninteressen in der Außenpolitik gewahrt bleiben können. Parallel
wird der außenpolitischen Kooperation zwischen der EU und Großbritannien ein neuer
Rahmen gegeben werden. Der Abschluss des Brexits kann ein Auseinanderdriften der
transatlantischen Partner beschleunigen. Um dem entgegenzuwirken, muss die britische
Regierung strukturell in die GASP eingebunden bleiben, sofern sie in zentralen Fragen
der internationalen Krisendiplomatie eine europäische Linie gegenüber der Trump-
Administration mitträgt.
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