POTENZIALE UND HERAUS FORDERUNGEN EINER NEUEN DATENORIENTIERUNG IM KONTEXT ÖFFENTLICHER AUFGABENWAHRNEHMUNG - BERICHTE DES NEGZ NR. 16
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BERICHTE DES NEGZ NR. 16 POTENZIALE UND HERAUS FORDERUNGEN EINER NEUEN DATENORIENTIERUNG IM KONTEXT ÖFFENTLICHER AUFGABENWAHRNEHMUNG Stephan Löbel Tino Schuppan
Für einen modernen Staat Das Nationale E-Government Kompetenzzentrum vernetzt Experten aus Politik, Verwaltung, Wissenschaft und Wirtschaft und ist die zentrale, unabhängige Plattform für Staatsmodernisierung und Verwaltungs- transformation in Deutschland. Herausgegeben und gefördert vom Nationalen E-Government Kompetenzzentrum e. V. Berlin 2021 2 Berichte des NEGZ
INHALT
Zusammenfassende Empfehlungen 4
1. Einleitung: Gegenstand und Motivation 5
2. Wissenschaftlicher und praktischer Hintergrund –
Grundlagen zur Datenorientierung 6
2.1 Definitorische Annäherung 6
2.2 Perspektive Wirtschaftsinformatik 7
2.3 Rechtliche Perspektive 7
3. Ergebnisse – Datenorientierung in der
Verwaltung(swissenschaft) 8
3.1 Ressourceneinsatz 11
3.2 Verhaltensbeeinflussung 11
3.3 Positionszuweisung 13
3.4 Leistungsgewährung 14
3.5 Umweltgestaltung 15
4. Ergebnisse – Fallstudie: KrimPro 16
4.1 Berliner Polizei und KrimPro 16
4.2 Projektentstehung und -entwicklung 17
4.3 Beschreibung der Funktionen 17
4.4 Organisatorische Umsetzung 18
4.5 Wirkungen in der Praxis 19
4.6 Weitergehende Analysen und Reflexionen 20
5. Handlungsempfehlungen – Organisatorische
Gestaltungsperspektiven, weitere
Handlungsanforderungen 22
6. Zusammenfassungen – Weiterer Handlungs-
und Forschungsbedarf 24
Literatur 27
Über die Autoren 33
Impressum 34
Potenziale und Herausforderungen einer neuen Datenorientierung im Kontext öffentlicher Aufgabenwahrnehmung 3ZUSAMMENFASSENDE
EMPFEHLUNGEN
• Viele Umsetzungs- und Gestaltungsanfor- • Humanzentrierung könnte erreicht werden,
derungen bei neuer datenzentrierter indem beispielsweise menschliche Entschei-
Aufgabenerledigung bleiben auch weiterhin dungen im Zweifelsfall Vorrang haben. Liegt
erhalten. der Mensch falsch, entsteht hieraus kein er-
höhter/zusätzlicher Rechtfertigungszwang.
• Die neue Datenzentrierung bringt weitere
und tiefergehende Gestaltungsanforder • Was auch schon bisher bei IT-Anwendungen,
ungen mit sich, die deutlich über die Technik- wie z.B. der eAkte galt, nämlich dass eine
gestaltung hinausgehen. Oder anders formu- nutzer- und beteiligungsorientierte Einfüh-
liert, damit die neue Datenorientierung rung zu favorisieren ist, um Akzeptanz
gelingt, sind im hohen Maße menschliche herzustellen und eine echte Verbesserung
Ressourcen / Fähigkeiten / Fertigkeiten zu öffentlicher Aufgabenerledigung zu errei-
berücksichtigen, weil es vielfach deren
chen, gilt umso mehr für die Einführung
Kernprofession verändert. datenzentrierter Anwendungen.
• Damit die Potenziale der neuen Daten • Je mehr Technik/datenzentrierte Anwen-
zentrierung für die öffentliche Aufgabenerle- dungen, Mensch und Organisation eng
digung zum Tragen kommt, sind der organi- gekoppelt ins Zusammenspiel gehen, wird
satorische und kulturelle Kontext einer eine b
eteiligungsorientierte Vorgehensweise
jeweiligen Behörde zu berücksichtigen. konstitutiv für die Funktionsweise von
Verwaltung.
• Konkret ist eine datenzentrierte Organi
sationsgestaltung so vorzunehmen, dass Schlagworte: datenzentrierte Aufgabenerledi-
Vertrauen und Nachvollziehbarkeit bei den gung, Humanzentrierung, algorithmenbasierte
Beschäftigten steigen und keine Gefühle von Entscheidungen, Datenzentrierung
Ohnmacht, Entfremdung und Demotivation
eintreten. Letzteres tritt auf, wenn algorith-
mische Ergebnisse nicht mehr nachvollzieh-
bar sind.
• Vereinfacht formuliert: Wird die Gestaltung
nicht menschenzentriert vorgenommen,
besteht das Risiko der Technokratisierung,
Entfremdung und letztlich schlechteren
und weniger akzeptierten Verwaltungs
entscheidungen; innerhalb wie außerhalb
der Verwaltung.
4 Berichte des NEGZ1. EINLEITUNG: GEGENSTAND
UND MOTIVATION
In den letzten Jahren hat die Datenmenge, die Bildung, Klimaschutz, Energieeffizienz etc., die
im Kontext von IT-Einsatz und öffentlicher Auf- dann potenziell für eine veränderte/verbesserte
gabenwahrnehmung entstanden ist, enorm staatliche Steuerung zur Verfügung stehen.
zugenommen. Digitalisierte Prozesse, Sensoren,
Internet der Dinge etc. generieren neue Daten Für die öffentliche Aufgabenwahrnehmung sind
und Datenmengen, die zugleich neue Möglich- Daten zudem relevant, weil es seit jeher daten-
keiten für die Gestaltung von Verwaltungs intensive Aufgabenfelder gibt, d.h. Aufgaben-
handeln schaffen. Im Privatsektor wird von so gebiete, wo die Verarbeitung und Nutzung von
genannten datengetriebenen Geschäftsmodel- Daten schon immer wichtig war, wie z.B. in der
len und Plattformökonomie (Hagiu/Wright planenden Verwaltung (Stadtplanung oder
2015) gesprochen, die insbesondere mit großen diverse Fachplanungen, wie z.B. Gesundheits-
und globalen Internetfirmen, allen voran Google, oder Bildungsplanung). Mit der neuen Daten-
Apple, Facebook und Amazon (so genannte orientierung könnte sich auch die öffentliche
GAFA), verbunden werden. Für diese Firmen Aufgabenwahrnehmung stärker als bisher
liefert unser „Surfverhalten“ im Internet (digital ändern; auch grundlegendere Änderungen sind
exhausts) oder verfeinerte wissenschaftliche möglich. Insbesondere algorithmischen Anwen-
Methoden des Erfassens von menschlichem dungen wird eine solche (disruptive) Wirkung
Verhalten einen Zugang zu bislang verborgenen bzw. ein solches Wirkungspotenzial zuge
Daten und Zusammenhängen. Die Konsequen- schrieben. Letzteres wird heute für die
zen sind bislang nur in Ansätzen absehbar. öffentliche Verwaltung noch sehr aus techni-
Große Potenziale werden etwa im Bereich der scher Sicht b etrachtet. Folglich ist Zielsetzung
Medizin durch die Nutzung von Big Data und KI des vorliegenden Papiers, grundlegende
gesehen, die durch die selbstständige Erfassung Zusammenhänge zwischen Datenorientierung
und Verknüpfung von Daten Informationen in (datafication) mit dem Schwerpunkt der algo-
einer hohen Quantität generieren und filtern rithmischen Anwendung zur verbesserten
können. Daraus ergeben sich z.B. Befunde aus öffentlichen Aufgabenerledigung herauszuar-
der Bildgebung, mikrobiologische Befunde oder beiten und diese mit Anwendungsbeispielen
Laborwerte der klinischen Chemie in Kombina- sowie einer Fallstudie zu unterlegen. Hieraus
tion mit automatisierten Blutdruck- oder EKG- werden dann weitere Empfehlungen für die
Messungen, Angaben zur Medikation und zur Gestaltung datenorientierter Aufgabenerledi-
künstlichen Beatmung etc. (vgl. Scherag 2019, gung gezogen.
S. 3).
Das Papier ist wie folgt aufgebaut:
Bezogen auf die öffentliche Aufgabenerledi-
gung werden Daten mehr oder weniger en pas- • Zunächst wird eine begriffliche Einordnung
sant beim digitalisierten Verwaltungshandeln der Datenorientierung für die öffentliche
generiert, so dass sie dann als Entscheidungs- Aufgabenerledigung unter Einbezug der
und Handlungsgrundlage für die öffentliche Ursprünge der Datenorientierung vorge-
Aufgabenwahrnehmung neu zur Verfügung nommen.
stehen. Das gilt jedoch nicht nur für verwal-
tungsinterne Daten, sondern auch für das staat- • Danach werden Möglichkeiten algorithmi-
liche Wirken nach außen (gesellschaftliche scher Anwendungen im Kontext öffentlicher
Steuerung). Hintergrund ist, dass die Durch
Aufgabenwahrnehmung dargestellt und mit
dringung der Gesellschaft mit IT dazu geführt Beispielen unterlegt.
hat, dass auch hier immer größere Datenmen-
gen und neuartige Daten in den unterschied- • Im Fallstudienkapitel wird aus dem Bereich
lichsten Themen-/Politikfeldern außerhalb der der Berliner Polizei vertieft dargestellt,
Verwaltung vorliegen, wie Verkehr, Gesundheit, welche Anforderungen und Veränderungen
Potenziale und Herausforderungen einer neuen Datenorientierung im Kontext öffentlicher Aufgabenwahrnehmung 5im Zuge einer datenzentrierte Aufgaben- • Im abschließenden Kapitel wird reflektiert,
wahrnehmung einhergehen. Es werden Mög- welche weiteren Möglichkeiten und Anforde-
lichkeiten, Grenzen und Gestaltungsan rungen sich aus einer Datenorientierung
forderungen im Kontext algorithmisierter ergeben, um so weitergehende Perspektiven
Aufgabenwahrnehmung diskutiert. zur Verbesserung öffentlicher Aufgaben-
wahrnehmung abzuleiten.
2. WISSENSCHAFTLICHER UND
PRAKTISCHER HINTERGRUND –
GRUNDLAGEN ZUR
DATENORIENTIERUNG
2.1 Definitorische Annäherung enutzten Zeichen auch eine semantische
g
Dimension; sie weisen hin auf bestimmte
Obwohl der Datenbegriff aus unterschiedlichen Begriffe, die entweder Objektbegriffe oder
Sichten betrachtet werden kann, gehen die imaginäre Begriffe sein können. Hier wird dann
meisten Definitionen von einer Unterscheidung von Information gesprochen. Informationen sind
zwischen Zeichen, Daten und Information aus. Zeichen mit Bedeutung (Modelle von materiel-
Zeichen werden zuerst zu Daten und damit zu len oder imaginären Gegenständen oder Bezie-
Trägern von Informationen, wenn ihnen eine Be- hungen). Der Vollständigkeit halber kann auf der
deutung zugeordnet wird. Hinter eingängigen vierten Stufe schließlich noch Wissen eingefügt
Definitionen „Information = Daten + Bedeutung“ werden, das sich durch einen pragmatischen
verbergen sich schwierige Zusammenhänge, die Bezug auszeichnet; Wissen ist handlungs
hier nicht vertieft zu betrachten sind (vgl. näher relevant. Durch Vorwissen wird dem Informati-
Lenk 2017). Die gängigen Begriffe nehmen eine onssubjet ermöglicht, Information zu verstehen
Art semiotische Leiter an. Auf der untersten und in seinen Wissensbestand einzubauen.
Stufe steht der Gebrauch von physisch (mate- Wissen kann daher primär als ein aus Informa-
riell oder energetisch) wahrnehmbaren Zeichen tionen und aus Beobachtungen erarbeiteten
in der menschlichen Verständigung. Zeichen Gedächtnisbestand gesehen werden, der lau-
stehen dabei nicht für sich selbst, sondern sie fenden Änderungen unterliegt.
werden kombiniert nach bestimmten Regeln.
Sie haben somit eine Syntax, womit die zweite Bei Informationen ist v.a. der menschliche Inter-
Stufe der Daten bezeichnet ist. Mit anderen pretant in der Betrachtung das Entscheidende,
Worten, in syntaktischen Zusammenhang denn wenn nun Informationen dem Computer
stehende Zeichen werden dabei als Daten be- übergeben werden, dann wird der Objektbezug
zeichnet. Unabhängig davon, ob es sich um gekappt. Dadurch wird aus dem triadischen ein
digitale oder analoge Daten handelt, sind Daten dyadisches Zeichen, indem die Semantik
als Beobachtungen lediglich ein Rohstoff für ein verschwindet. Was aus der maschinellen Daten-
Subjekt, das daraus Information erzeugt (vgl. verarbeitung herauskommt, muss in einen voll-
Siemens AG 1989). Sie sind damit zunächst ohne ständigen Zeichenprozess in die (Verwaltungs-)
eine Interpretation lediglich „syntaktische Praxis eingebettet werden. Mit anderen Worten,
Informationsruinen“ (Steinmüller 1993). Damit die Ergebnisse der Datenverarbeitung müssen
haben die in der menschlichen Verständigung wieder in die Realität zurückgeholt werden, um
6 Berichte des NEGZihnen einen Sinn zu geben. Grundproblem ist, 2.3 Rechtliche Perspektive
das Daten für andere Zwecke erhoben werden
können als sie anschließend verwendet werden. Der Versuch einer juristischen Annährung zeigt,
Pointiert formuliert: Die Daten an sich müssen dass der Datenbegriff nur spärlich im deutschen
nicht zwangsläufig zu einer verbesserten öffent- Recht behandelt wird. Im Strafrecht sind Daten
lichen Aufgabenerledigung führen, wenn Daten beispielsweise gemäß § 202a Abs. 2 Strafge-
fehlinterpretiert bzw. falsch gedeutet werden, setzbuch (StGB) „nur solche, die elektronisch,
wenn sie beispielsweise für einen anderen magnetisch oder sonst nicht unmittelbar wahr-
Zusammenhang als den vorliegenden erhoben nehmbar gespeichert sind oder übermittelt
wurden. werden.“ Hier werden Daten nicht definiert,
sondern lediglich eingegrenzt. Darüber hinaus
sind nach § 4 Nr. 1 DSGVO personenbezogene
2.2 Perspektive Wirtschaftsinformatik Daten „alle Informationen, die sich auf eine
identifizierte oder identifizierbare natürliche
Aus Sicht der Wirtschaftsinformatik bilden Person […] beziehen;“ Eine grundlegende
Daten die Grundlage für IT-Anwendungen und Definition von Daten, die für alle Rechtsbereiche
Werkzeuge. Hieraus entsteht die Anforderung gültig ist, wurde bisher nicht verankert.
Daten auszutauschen, so dass Standardisierung
und Interoperabilität wichtige Themen der Wirt- Mit der Entwicklung der elektronischen Daten-
schaftsinformatik sind. Ein standardisierter verarbeitung und dem einhergehenden Anstieg
Datenaustausch bezieht sich auf die elektroni- von digitalen Daten, die von privaten Personen,
sche, regelmäßige und wechselseitige Übermitt- öffentlichen Einrichtungen und Unternehmen
lung von Daten zwischen verschiedenen IT- generiert werden, ist aus rechtlicher Perspektive
Systemen. Auf der technischen Ebene stellen insbesondere der Datenschutz relevant. Dabei
sich Fragen bezüglich der Datenformate (xml, geht es um Datenerhebung, Datenverarbeitung
csv usw.) und der Zeichencodierung (ASCII, und Datennutzung. Für natürliche Personen gilt
UTF-8 usw.). Kulturelle Unterschiede, die den in Deutschland das Recht auf informationelle
Kontext berühren, in dem Daten vorliegen, Selbstbestimmung als Datenschutz-Grundrecht
können zudem praktische Probleme auf der
(BVerfG 1983) und ist Teil der allgemeinen Per-
semantischen Ebene verstärken. Zudem wird sönlichkeitsrechte und der Menschenwürde.
häufig zwischen Eingabedaten, Ausgabedaten, Informationeller Selbstschutz bedeutet, dass
Stammdaten, Bewegungsdaten, numerische Personen grundsätzlich selbst über die Erhe-
Daten und alphanumerischen Daten unterschie- bung, Speicherung, Verwendung und Weiterga-
den (vgl. Wohltmann et al. 2019). Nach ISO/IEC be ihrer persönlichen Daten bestimmen dürfen.
2382 (2015) sind Daten „Gebilde aus Zeichen Daneben sind personenbezogene Daten u.a.
oder kontinuierliche Funktionen, die aufgrund durch Art. 8 der EU-Grundrechtecharta und die
bekannter oder unterstellter Abmachungen In- Datenschutz-Grundverordnung geschützt. Die
formation darstellen, vorrangig zum Zwecke der Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personen-
Verarbeitung und als deren Ergebnis.“ bezogener Daten durch öffentliche Stellen ist
u.a. im Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) und
Für die Verarbeitung digitaler Informationen in Landesdatenschutzgesetzen geregelt. Betrof-
werden als kleinste Informationseinheit nur fene haben das Recht, über die erhobenen
zwei Zeichen genutzt: 0/1 (Bit). Dabei bedeutet Daten Auskunft zu erlangen sowie diese berich-
1 wahr, und 0 unwahr. Dieser Binärcode lässt tigen und in bestimmten Fällen löschen oder
sich technisch sehr leicht abbilden. Höherwer- sperren zu lassen. Dies gilt auch gegenüber dem
tige Informationen können durch unterschied- Staat, der jedoch auf gesetzlicher Grundlage
liche Codes festgelegt werden. Diese legen für oder Anordnung bei überwiegendem Allgemein
bestimmte Bit-Abfolgen eine bestimmte Inter- interesse darin eingreifen darf, insbesondere,
pretation fest, z.B. einen Buchstaben. Die durch wenn er personenbezogene Daten zur Erfüllung
Binärcodes entstehenden Daten sind mit seiner staatlichen Aufgaben benötigt (Zweck-
komplexen Algorithmen verarbeitbar und
bindung). Zudem gilt das Prinzip der Datenspar-
werden von diesen gelesen und interpretiert. samkeit und Datenvermeidung (§ 3 BDSG).
Ein Code kann nur dann richtig interpretiert Danach dürfen öffentliche und nichtöffentliche
werden, wenn bekannt ist, mit welchem Pro- Stellen nur so viele Daten erheben, speichern
gramm d ieser entschlüsselt werden kann. und verwenden, wie sie für den jeweiligen Zweck
benötigen.
Potenziale und Herausforderungen einer neuen Datenorientierung im Kontext öffentlicher Aufgabenwahrnehmung 7Mit der Datenschutzgrundverordnung (DSGVO) erarbeitet werden, die eine angemessene
v
wurde 2018 eine neue Governance für perso- Sicherheit der personenbezogenen Daten
nenbezogene Daten eingeführt, um einerseits gewährleistet, einschließlich Schutz vor unbe-
Persönlichkeitsrechte und Privatsphäre von fugter oder unrechtmäßiger Verarbeitung und
Bürgerinnen und Bürgern zu schützen und vor unbeabsichtigtem Verlust, unbeabsichtigter
andererseits den freien Datenverkehr innerhalb Zerstörung oder unbeabsichtigter Schädigung
des europäischen Binnenmarktes zu ermögli- durch geeignete technische und organisatori-
chen. Die DSGVO erfordert als EU-weiter, sche Maßnahmen („Integrität und Vertraulich-
einheitlicher Datenschutzrahmen, sich aktiv mit keit“)“ (Art. 5 Abs. 1f DSGVO). Erhobene Daten
Daten- und Informationssicherheitsniveau aus- müssen also vertraulich, integer, verfügbar und
einanderzusetzen. Aus der DSGVO ergeben kontrollierbar sein. Personenbezogene Daten
sich für öffentliche Verwaltungen organisatori- sind sensibel und müssen vor ungemäßer Ver-
sche und technische Implikationen, wie z. B. die wendung oder Diebstahl geschützt werden.
Benennung einer/s Datenschutzbeauftragten Öffentliche und private Stellen sind verpflichtet,
oder ein wirksames Informations- und Daten- unter Berücksichtigung des Stands der Technik,
schutzmanagement mit entsprechend ange- der Implementierungskosten, Art der Daten,
passten Verwaltungsprozessen und einer Eintrittswahrscheinlichkeit und Risikoabwägun-
datenschutzkonformen technischen Infrastruk- gen „geeignete technische und organisatori-
tur (vgl. Brüstle/Ehneß 2018). sche Sicherheitsmaßnahmen“ (Art. 32 DSGVO)
zu treffen, um ein „dem Risiko angemessenes
Teil des Datenschutzes ist die Datensicherheit. Schutzniveau zu gewährleisten“ (Ebd.).
Diese besagt, dass Daten „in einer Weise
3. ERGEBNISSE –
DATENORIENTIERUNG IN DER
VERWALTUNG(SWISSENSCHAFT)
Daten sind als Informationsquelle der Grund- die den öffentlichen Verwaltungen/Verwal-
stock des Handelns und des Wissens öffentli- tungseinheiten zugänglich sein sollten, so dass
cher Verwaltungen – Formulare, Akten und Be- öffentliche Verwaltungen wichtige Grunddaten
scheide enthalten Daten. Sowohl Verfahren wie und Wissensbestände nicht immer neu erfragen
auch das Ergebnis von Verwaltungen basieren müssten und die Daten für alle möglichen Pro-
auf Daten/Informationen, so dass die öffentliche jekte und Aktivitäten zur Verfügung ständen.
Verwaltung per se als „Datenverarbeitungsbe- Spätestens mit dem Aufkommen von Daten-
trieb“ zu bezeichnen ist. Daher ist es auch nicht banken in den 1970iger Jahren wurde schon
verwunderlich, dass in der Verwaltungsinforma- frühzeitig das Potenzial von Daten erkannt, wie
tik die Datensicht schon vor einem halben Jahr- beispielsweise das Leitbild der „Integrierten
hundert aufkam und mit dem Aufkommen wahl- Datenhaltung“, das aus jener Zeit stammt.
freien Zugriffs auf gespeicherte Daten zur Idee Ebenfalls zu erwähnen ist das Anfang der
der Datenbank führte (vgl. Brinckmann et al. 1970er Jahre aufgekommene Leitbild „die Daten
1974). Die Idee eines National Data Center, wel- sollen laufen und nicht der Bürger“, dass inter-
che schon 1961 von amerikanischen Statistikern essanterweise 30 Jahre später die Bundes
angeregt wurde, sollte drei große Datenbanken regierung ihrer E-Government-Strategie zu
schaffen, mit Basisdaten über „Erde, Einwohner, Grunde legte. Damit gab es schon vor fast
Einkommen“ und weiteren Wissensbeständen, einem halben Jahrhundert die Vorstellung, dass
8 Berichte des NEGZbürokratischer Aufwand mit integrierter Daten- dministrativer Lasten und Belästigungen“
a
haltung für Bürger reduziert werden kann. Aller- (Brüggemeier/Lenk 2011: 11) zu ermöglichen.
dings gibt es in der öffentlichen Verwaltung seit Die Besinnung auf die ubiquitäre Verfügbarkeit
jeher datenintensive Aufgabenfelder, wie ausgewählter oder aller Verwaltungsdaten führt
beispielsweise die diversen Fachplanungen
schon seit Jahrzehnten zu interessanten
(Schulplanung, Krankenhausplanung, Infrastruk- Konzepten; auch die Vorstellung der Bündelung
turplanung etc.), wo von jeher eine gewisse des Bürgerkontakts in One-Stop-Shops wiesen
Datenorientierung wichtig ist. Zum Teil sind die in diese Richtung. Selbst die neueren Umset-
Ideen der Evidenzorientierung, wie sie sich im zungsideen und Pilotprojekte für solche Kon-
Kontext algorithmischer Anwendungen zeigen, zepte sind in Deutschland mehr als zehn Jahre
schon aus den späten 1970er/frühen 1980er alt, wie das Datenpointernetzwerk (DPN). Da-
Jahren, wenngleich seinerzeit die Technik noch hinter liegt die alte Idee, Daten nicht redundant
nicht so weit war. Pointiert könnte man sagen, zu halten. Stattdessen soll dort wo Zugriffe not-
dass seinerzeit das Denken der Technik voraus wendig bzw. rechtlich zulässig sind, statt Daten
war und heute die Technik dem Denken. Über zu übertragen lediglich auf die vorhandenen
die Ursachen kann man unterschiedlicher Daten referenziert werden (vgl. Brüggemeier/
Meinung sein, aber der beschleunigte techno- Schulz 2011: 195-210). Durch optimierte Verwal-
logische Wandel, mag ein maßgeblicher Grund tungsangebote, wie die Behördenrufnummer
sein. Die hohe Relevanz von Daten in öffentli- 115, länderspezifische Portallösungen, Online-
chen Verwaltungen wurde also schon vor der Antragsformulare oder elektronische Ver
Verbreitung des Internets erkannt. Reinermann fahrensabwicklung unterbreiten öffentliche
beispielsweise prognostizierte Mitte der 1980er Verwaltungen neuartige Informations- und
Jahre die Durchsetzung der Datenwirtschaft Kommunikationskanäle, die wiederum selbst
öffentlicher Verwaltungen, in der Datenbestände Daten erzeugen. Auch verwaltungsintern zeich-
verbessert werden, Daten zum Gemeineigen- net sich ein veränderter Umgang mit Daten ab.
tum statt Eigentum einzelner Behörden, Stellen Beispielsweise werden mit dem Leistungs
oder Programme werden und daraus letztlich katalog der öffentlichen Verwaltung (LeiKA),
eine kooperativ nutzbare Infrastruktur, wie der Nationalen Prozessbibliothek oder dem
beispielsweise Basisregister für Einwohner, für Föderalen Informationsmanagement (FIM), ein-
das Verwaltungshandeln zur Verfügung stehen heitliche Pools und Verzeichnisse mit Informa-
würde (vgl. Reinermann 1986: 115). Durch den tionen geschaffen, die von allen Verwaltungs-
Einwand von Datenschützern gibt es bis heute akteuren genutzt werden können.
keinen einheitlichen Datenbestand über alle
Bürger. Jedoch bietet Deutschlands Register- Pointiert formuliert eröffnet die heutige Daten-
landschaft neben den Daten aus Fachverfahren vielfalt neue Pfade um Altbewährtes zu verbes-
heute Datensätze aus über 200 Verwaltungs- sern und neue Wege für neue Aufgaben bzw.
und Statistikdatenbanken (Nationaler Normen- neuer Aufgabenerledigung. Einerseits können
kontrollrat 2017). Dabei sind Register nicht nur sie als Entscheidungs- oder Analysegrundlage
physische oder digitale Speicherorte, sondern Verwaltungshandeln effektiver und effizienter
auch Orte, an denen Daten zu Informationen gestalten, indem die Konfiguration von Organi-
zusammengeführt und analysiert werden (vgl. sationsstruktur und Prozessen mit der Opti
Wein/Lorentz 2010). Register dienen nicht nur mierung der Informationsflüsse verschmilzt.
als Informationsquelle und Dokumentationsort, Andererseits bieten sie die Möglichkeit, neue
sondern auch dem Berichtswesen und der Sta- Verwaltungsbereiche und Leistungen zu
tistik, bei denen Daten verdichtet und in Kontext entwickeln. Durch die Vernetzung von Daten
gesetzt werden. entstehen neue Möglichkeiten im Umgang mit
Informationen, die der Schlüssel zu neuen
Bislang standen in der Verwaltung selbstabge- organisatorischen (datenbasierten) Modellen
speicherte, in Verwaltungsprozessen generierte sind. Beispielsweise fallen Verwaltungsprozesse
Daten im Mittelpunkt. Nunmehr aber sind mit weg, können zusammengefasst werden oder
der Digitalisierung vieler Lebensbereiche eine verändern sich gänzlich. Ein solcher datenzen-
Vielzahl von Daten verfügbar. Mit der heute trierter Modernisierungsansatz ist das Once-
nahezu grenzenlosen Verfügbarkeit von Daten Only, das dem Prinzip der einmaligen Erfassung
bricht ein Zeitalter der Datenorientierung an von Daten folgt. Dabei sollte im Idealfall der
und eröffnet Potenziale, um einen „echten“ Bürger beim Erstkontakt mit der Verwaltung
Bürokratieabbau, also das „Zurückdrängen
seine Daten (elektronisch) angeben, die dann
Potenziale und Herausforderungen einer neuen Datenorientierung im Kontext öffentlicher Aufgabenwahrnehmung 9(mit Freigabe) bei jeder weiteren Interaktion • Die Analyse großer Datenmengen als Infor-
mit jeder staatlichen Stelle genutzt werden mations- und Wissensgrundlage
können. Damit sparen sowohl Verwaltung als
auch Bürger Zeit und Geld, die Daten mehrmals • Maschinelle Entscheidung nach vorgege
eingeben bzw. verarbeiten zu müssen. Die neue benen Mustern und mehr oder weniger
Datenorientierung bietet demnach die Möglich- maschineninduzierten Lernvorgängen
keit ältere Ideen des Bürokratieabbaus und der
Effizienzsteigerung, aber auch neuere Ansätze • Selbsttätige Ausführung von Handlungen
der Entscheidungsunterstützung umzusetzen, (einschließlich der Datenübertragung)
wie sie beispielsweise im Zusammenhang mit
einer Algorithmisierung stehen. Mit dieser Einteilung ist zunächst eine wesent-
liche an der Aufgabenausführung orientierte
Eine Datenorientierung öffentlicher Aufgaben- Beschreibung/Analyse möglich, welche Poten-
wahrnehmung ist als solches nichts Neues. Neu ziale datenzentrierte Ansätze bilden. Konkret
sind hingegen die heute verfügbare Datenmen- ist zu fragen, ob und wie weit mit einer ständig
ge, Datentiefe und Auswertungstechniken. verfeinerten Datenbasis und ihrer Auswertung
Zurecht kann damit auch für die öffentliche öffentliche Aufgaben besser erledigt und
Aufgabenwahrnehmung von einer neuen
gesellschaftliche Probleme gelöst werden
Datenzentrierung gesprochen werden, die v.a. können, ohne sie verstehen zu müssen, im Sinne
im Zusammenhang mit algorithmischen An- einer „Governance by numbers“.
wendungen gesehen werden. Um entsprechen-
de Potenziale zu erschließen, ist das Verwal- Die neuen Nutzungsmöglichkeiten von Daten-
tungshandeln als solches näher zu analysieren. orientierung in der öffentlichen Aufgabenwahr-
Es besteht nicht nur auf (vor-)programmierte nehmung sind vielfältig. Sie lassen sich im
Verwaltungsentscheidungen, wie es häufig im Kontext algorithmischer Anwendungen grob in
„klassischen E-Government“ wahrgenommen vier Kategorien einteilen (s. Tab. 1), wobei ein
wird (vgl. hier und im ff. Lenk 2016; Lenk zelne Anwendungen mehr als einer Kategorie
2018a,b). Menschliche Tätigkeit kann in allen zugeordnet werden können (vgl. hier und im
Stadien eines Handlungsprozesses („observe Folgenden Lenk 2018b).
– think – act“) der öffentlichen Aufgabenwahr-
nehmung maschinell und datenzentriert Deutlich wird, dass es ganz unterschiedliche
ergänzt und/oder ersetzt werden. Dazu zählen Formen der Unterstützung bei der öffentlichen
folgende: Aufgabenwahrnehmung gibt, die nicht unbe-
dingt in eine „simple Automatisierung“ von
• Beobachtung im Sinne maschineller Gene- „everything“ mündet. Vielmehr werden sehr
rierung von Daten, so wie die Systement- unterschiedliche Nutzungsmöglichkeiten deut-
wickler sie konzipieren lich, die im Einzelnen diffizile ethische und
Tabelle 1 Typologie
algorithmisierter Auf-
Nutzungsmöglichkeiten gabenwahrnehmung
Ressourcen Verhaltens Positions Leistungsge Umwelt
einsatz beeinflussung zuweisung währung gestaltung
• Wieviel? • = „Steue- • „Gefährder“ • Geldleistun- • Raum
• Wo? rung“ • aufgrund von gen planung
• Wann? • Kontinuum Personalis. • Personenbe- • Land
von zwin- nach DSGVO zogene nutzung
• Kontroll- gender nicht auto- Dienstleis-
dichte, • Öffentliche
Steuerung mat. zulässig tungen Infrastruktur
Inspektions- bis zu
intervalle, • Architektu-
Nudging
etc.) ren
10 Berichte des NEGZrechtliche Fragen aufwerfen, was großen For- sind miteinander und lassen diese untereinander
schungsaufwand erfordert (z.B. von Grafenstein und mit M enschen kommunizieren. Sie können
et al. 2018). Zum einen sind Fragen von Daten- sich so selbst steuern und sowohl bei der Infor-
schutz und -sicherheit wohl das am breitesten mationsgewinnung und Analyse unterstützen,
diskutierte Feld. Jedoch beinhalten algorithmi- als auch automatisch agieren. Im Falle der
sierte Aufgabenwahrnehmungen auch Fragen, Feuerwehr können intelligent vernetzte Objekte
die die freiheitlich-demokratische Grund wie Rauchmelder, Überwachungskameras und
ordnung betreffen, z.B. Überlegungen zu Drohnen zusammenarbeiten und etwa bei
„personalized law“ (Hacker 2017) oder „Big Data der Über wachung von Brandherden helfen.
Nudging“ (u.a. Helbing 2017). Insbesondere Sensoren können bestimmte Daten automatisch
brauchen die einzelnen Nutzungsbereiche und erfassen und melden. Zudem kann „smarte“
-Kontexte ein entsprechendes Legitimations Ausrüstung wie Brillen oder Helme die Einsatz-
niveau, wo letztlich auch Menschen weiterhin kräfte mit Z usatzinformationen und Vorhersa-
zentraler Handlungsträger sein müssen, je nach gen versorgen, um sie etwa durch unübersicht-
Aufgabenstellung. liche E
insatzorte zu führen oder mit kurzen
„Tutorials“ per App auf bestimmte Aufgaben wie
Rettungsschnitte an Kraftfahrzeugen vorzube-
3.1 Ressourceneinsatz reiten. Z
udem können sie durch eingebautes
GPS geortet oder bei Großeinsätzen aus der
Ein häufiges Anwendungsfeld ist der Bereich Ferne gesteuert werden und in gefährlichen
Ressourceneinsatz, wonach eine Datenorientie- Situationen zusätzliche Unterstützung der
rung bei der Verteilung von Ressourcen helfen Einsatzkräfte durch Drohen und Roboter bieten.
soll. Algorithmen können große Datenmengen,
die über längere Zeiträume entstehen inzwi-
schen besser auswerten und zum Teil interpre- 3.2 Verhaltensbeeinflussung
tieren als menschliche Analysten. Sie können
daher Empfehlungen geben oder automatische Datenorientierung kann in der Verhaltensbeein-
Entscheidungen zum Einsatzort, -menge und flussung mit verschiedenen Zielen verfolgt
-zeitpunkt treffen. Zudem können sie eine Kon- werden. Im Prinzip meint Verhaltensbeein
trollfunktion haben und fehleranfällige Bereiche flussung eine mehr oder weniger direkte Steue-
identifizieren sowie dort gezielt Kontrollen rung von Menschen. Diese kann zwingend sein,
anregen. Am Beispiel von datengetriebener
dem Menschen also keine eigene Entschei-
Instandhaltung, z.B. bei Maschinen, lässt sich dungsmöglichkeit, die von der vorgegebenen
erkennen, dass komplexe Entscheidungen wie abweicht, zu ermöglichen (z.B. automatisierte
idealer Eingriffszeitpunkt, der sowohl den pro- Arbeitseinteilung). Eine leichtere Form der Ver-
gnostizierte Ausfallzeitpunkt, Ressourcenein- haltensbeeinflussung sind verschiedene Formen
satz für die Inspektion und den geplanten von „Nudging“. Nudging meint auf Englisch
Produktionsplan berücksichtigt, von Algorith- „anstupsen“, also einen Anreiz für ein b
estimmtes
men berechnet werden können. (vgl. Frauen Verhalten setzen. Dies geschieht z.B. indem ein
hofer Austria 2019). Ein Beispiel für eine voraus- akuter Mangel, etwa bei „knapp verfügbaren“
schauende Kontrolle (Prediction) mag das Hotelzimmern auf Buchungsportalen, sugge-
Predictive Policing dienen (vgl. Fallstudie Krim- riert wird. Dadurch wollen die Anbieter darauf
Pro in Kapitel 5), das für Verbesserung der prä- einwirken, dass möglichst schnell (etwa ohne
ventiven Maßnahmen bei Verbrechen, etwa in den Preis noch einmal zu vergleichen) ein
der der Einbruchsbekämpfung sorgen soll. Zimmer gebucht wird. (vgl. u.a. von Grafenstein
et al. 2018)
Feuerwehr 4.0 – Vernetzung von Dingen
Social-Credit-System in China
Im Bereich Ressourceneinsatz gibt es Über
legungen, wie die Feuerwehr der Zukunft Derzeit befindet sich China in der Pilotphase,
(Feuerwehr 4.0) (vgl. von Lucke 2015) intelligent um ein umfassendes Social-Credit-System
vernetzte Objekte nutzen kann, indem diese in (SCS) zu etablieren. In vielen Pilotprojekten
größere cyberphysische Systeme (CPS) einge- werden unterschiedliche private Unternehmens-
bettet werden (vgl. Tabelle 2). CPS verbinden Social-Credit-Systeme sowie staatliche Social-
unterschiedliche „smarte“ Objekte, die mit Sen- Credit-Systeme in verschiedenen Regionen und
soren, Aktoren oder Funkchips ausgestattet Städten Chinas getestet (Kostka 2019). Private
Potenziale und Herausforderungen einer neuen Datenorientierung im Kontext öffentlicher Aufgabenwahrnehmung 11Tabelle 2: Feuerwehr
4.0: Neuartige
Information und Analyse Automation und Steuerung Gestaltungsoptionen
durch das Internet
der Dinge (Quelle:
Verhaltensverfolgung Prozessoptimierungen
von Lucke 2015, S.
26)
• Erfassung & Ortung von Rettungs • Rasche geobasierte Ortung und
kräften: Armband, Uhr, Smartphone & Steuerung von Einsatzkräften in
Wearables Notfällen
• Überwachungsdrohnen zur Beobach- • Anforderung von Spezialkräften bei
tung & Messung bei Gefahren & Brand- Bedarf
herden • Warnung vor Großschadenereignissen
Verbesserte Situationswahrnehmung Optimierter Ressourcenverbrauch
• Intelligent vernetzte Feuerwehrbrille • Einsatzplanungen und Einsatz
und -helme mit Informationen zum vorhersagen
Einsatzort, zur Gefahrenlage & zur • Intelligent eingreifendes Einsatz
Einsatzsteuerung lagezentrum
• Auswertung der Brandmelderzentrale • Tablets mit Informationen & Apps
für Einsatz
• Intelligent vernetzter Feuerwehr-
schlauch
Sensorgestützte Entscheidungsanalysen Komplexe autonome Systeme
• Intelligente Kleidung mit Warnfunktion • Steuerung chaotischer Menschen
bei gefährlicher Hitze & Gaskonzen ströme bei Großereignissen und Groß-
tration schäden
• Analyse der Gefährdungslage mit • Autonome Roboter und Drohnen bei
zeitigen Vorschlägen zur Gefahren gefährlichen Rettungseinsätzen
beseitigung
Unternehmens-SCS funktionieren ähnlich wie roten Ampel, bei dem das Bußgeld direkt vom
Treuepunkte und sollen das Kaufverhalten der Konto abgebucht wird. Offiziell nicht einbe
Kunden beeinflussen. Sie sind jedoch umfassen- zogen werden Religionszugehörigkeit und
der als geläufige Treuepunktesysteme in gesundheitliche Daten. Auch Unternehmen
Deutschland, da sie u.a. die Rückzahlung von werden bewertet. Hier spielen Indikatoren wie
Krediten, Kaufverhalten und Aktivität auf S
ocial Produktqualität, Kundenzufriedenheit und stei-
Media miteinbeziehen. (Jetzt und im Folgenden gende Wirtschaftskraft eine Rolle. Die Bewer-
Sartorius 2020; Ramadan 2018) Bei den staat- tungsgrundlage variiert je nach SCS. (Kostka
lichen SCS können weitere Daten, etwa über 2019) Insbesondere die staatlichen SCS haben
Vorstrafen, Beschäftigungsverhältnis und für die Nutzerinnen Konsequenzen. Hohe Scores
Parteizugehörigkeit einfließen. Je nach Famili- bringen etwa eine bevorzugte Behandlung bei
enstand, freiwilligem Engagement und Ausbil- der Suche nach einem Kindergartenplatz,
dung erhalten oder verlieren die Nutzer Punkte. vergünstigte Nutzung von Bike-Sharing-Diens-
Punkte werden auch für erwünschtes Verhalten ten und Gehaltserhöhungen. Niedrige Scores
wie etwa beim Windelkauf vergeben, sodass dagegen erschweren den Zugang zu öffent
Familien mit Kindern einen Vorteil erhalten. lichen und privaten Dienstleistungen. Z.B. kann
Abzug gibt es etwa bei der Überquerung einer ein Reiseverbot für Schnellzüge und Flugzeuge
12 Berichte des NEGZerfolgen. Davon erfährt der Nutzer jedoch erst, Einfluss von Werten oder Vorurteilen der aus-
wenn er versucht, die entsprechenden Dienste wählenden Person zu gelangen, birgt aber auch
zu buchen. (Sartorius 2020; Ramadan 2018) Risiken, dass bewusste oder unbewusste Vor-
Dies ist möglich, da viele Privatunternehmen, urteile in die Anwendungen einprogrammiert
wie etwa die Handelsplattform Alibaba, das u.a. („inscribed“) werden und die Auswahl für
das Bezahlsystem AliPay mit 1 Milliarde Nutzern sowohl Bewerber als auch Bewerter intranspa-
betreibt, mit staatlichen Institutionen zusam- rent verläuft, da die Ergebnisse aufgrund der
menarbeiten. (Sartorius 2020; Kayser-Bri 2019) komplexen Berechnungen und ggf. selbstler-
Schlechte Social Scores beeinträchtigen jedoch nender Programme nicht nachvollziehbar sind.
nicht nur die Betroffenen, sondern auch ihr
soziales Umfeld: bei Treffen mit Freunden und Rückfälligkeitsprognosen mit COMPAS für
Angehörigen können diese ebenfalls Punkte Straftäter in den USA
verlieren.
Die Software Correctional Offender Manage-
Die Testphase der unterschiedlichen staatlichen ment Profiling for Alternative Sanctions (COM-
SCS soll Ende 2020 abgeschlossen werden. PAS) wurde als Anwendung im Fallmanage-
Danach soll ein einheitliches SCS landesweit ment und in der Entscheidungsunterstützung
eingeführt werden. Jeder Bürger mit seinen
entwickelt. Sie soll das Risiko berechnen, ob
Social-Credit-Informationen in einer nationaleneine verurteilte Person weitere Straftaten
Datenbank aufgelistet werden. Derzeit wird die begehen wird. Das Programm berechnet seinen
Idee verfolgt, jeden Bürger entweder auf eine Score aus insgesamt 137 Fragen, u.a. den
rote (positiv) oder schwarze (negativ) Liste zu persönlichen Vorstrafen des Angeklagten, aber
setzen. Je nach Listenzugehörigkeit erhalten die auch Vorstrafen naher Verwandter, Erkenntnisse
Bürger Vor- oder Nachteile. (Sartorius 2020) über Alkohol- oder Drogenmissbrauch, sozialen
Unklar ist noch, wie das SCS in ländlichen Bindungen, Schulden, häufige Wohnort- und
Regionen ohne Internet implementiert werden Beschäftigungswechsel sowie einer kognitiven
soll. Für Unternehmen soll es ebensolche Listen Verhaltensprognose (TAB 2018). Die Daten
geben. Die Begründung der Chinesischen werden z.T. automatisiert aus verschiedenen
Regierung ist, mit dem SCS Zusammenhalt und Quellen zusammengeführt oder durch Fragen
Vertrauen der Bevölkerung zu fördern, indem an die Angeklagten direkt erhoben. Welche
Verstöße und Straftaten landesweit überblickt Daten wie gewichtet werden ist nicht bekannt.
werden können. Dafür sollen bis zu 75 Prozent Am Ende wird die Rückfallwahrscheinlichkeit
der hinterlegten Daten öffentlich einsehbar sein. auf einer Skala von 1 bis 10 bewertet. Dabei
(Kostka 2018) bezieht sich der Score sowohl auf eine Flucht-
gefahr vor dem eigentlichen Verfahren (pretrial
release risk scale), eine allgemeine Rückfallge-
3.3 Positionszuweisung fahr (general recidivism scale) und eine Rück-
fallgefahr für G ewaltverbrechen (violent recidi-
Eine rein automatisierte, datenorientierte Posi- vism scale) (Northpointe 2015). Das Ergebnis
tionszuweisung ist im deutschen Recht nach wird in e inigen Bundesstaaten dem Haftrichter
den Bestimmungen der DSGVO zur Personali- als Entscheidungshilfe bei der Urteilsverkün-
sierung verboten. Die Positionszuweisung zielt dung zur Verfügung gestellt. Die kann dadurch
darauf ab, Menschen automatisch nach z.B. die Länge von Bewährungsauflagen oder
bestimmten Kategorien einzuteilen, etwa bei Haftstrafen beeinflussen. Diese Form der
Bewerbern für die Personalauswahl, aber auch Prediction ist durchaus kritikwürdig. Ein 2016
bei Gefährdern, wie es u.a. schon im US- veröffentlichter Artikel von ProPublica, für den
amerikanischen Justizsystem geschieht. In der 10.000 COMPAS- Prognosen ausgewertet
Regel bezieht ein Algorithmus verschiedene wurden, beschreibt, dass People of Colour, ins-
Parameter mit ein und verarbeitet auf deren besondere schwarze Menschen tendenziell eine
Grundlage personenbezogene Daten, um zu höhere Risikoeinstufung haben als weiße Men-
einem Ergebnis zu kommen. In der Bewerbung schen, auch wenn diese bei näherer Betrach-
kann etwa nach Schlüsselbegriffen gesucht tung unbegründet sind (vgl. Angwin et al. 2016).
werden, Alter, Ehestatus, Ausbildungsort etc. Damit reproduziert COMPAS in der B evölkerung
einbezogen werden. Dies birgt Chancen, große vorhandene Vorurteile wider. Da Schwarze
Datenmengen zu verarbeiten, um zu einer Menschen in den USA öfter in prekären Lebens-
„objektiven“ Entscheidung ohne persönlichen verhältnissen leben und vergleichsweise öfter
Potenziale und Herausforderungen einer neuen Datenorientierung im Kontext öffentlicher Aufgabenwahrnehmung 13verurteilt werden, ergibt sich aus der Daten- die Hälfte aller Steuererklärungen automatisiert
grundlage von COMPAS eine höhere Rückfall- und ohne Belege abgewickelt werden. (Algo-
quote. Ein w eiterer Kritikpunkt ist, dass der rithmenethik 2018) Automatisierte Bearbeitung
Algorithmus keiner öffentlichen Überwachung soll die Bearbeitungszeit einzelner Steuererklä-
ausgesetzt ist. Da COMPAS von einem Privat- rungen verringern und die Finanzbeamten von
unternehmen betrieben wird, sind die Inhalte Massenverfahren entlasten.
der Software durch das Betriebsgeheimnis
geschützt. Dies könnte außerdem eine Verlet- Eine Zukunftsvision der „Finanzverwaltung 4.0“
zung des in den USA etablierten „due process“ beschreibt von Lucke (hier und im Folgenden
sein, der vorgibt, dass niemand ohne prozedural von Lucke 2015). Diese befindet sich in einigen
und inhaltlich korrektes rechtsstaatliches Ver- Bereichen schon in der Umsetzung, teilweise
fahren verurteilt w
erden darf. Dennoch wird die sind jedoch weitere CPS sowie neue Software-
Software bis heute zur Entscheidungsunter- entwicklung notwendig, um zukünftig Aufgaben
stützung eingesetzt. in den Bereichen Steuererhebung, Steuererklä-
rung, Steuerberechnung und Steuerrücker
stattung übernehmen zu können. Z.B. können
3.4 Leistungsgewährung durch eine vertiefte Vernetzung der Finanzämter
mit Arbeitgebern oder Banken Steuern auto
Die Algorithmen unterstützte Leistungsgewäh- matisiert zum Zeitpunkt einer Transaktion
rung ist ein breites Feld, das von der Gewährung erhoben und direkt eine Steuermeldung statt-
von Geldleistungen bis zu personenbezogenen finden. Darüber hinaus können eingehende
Dienstleistungen reicht. Bei der Gewährung von Buchungen direkt automatisch verbucht und
Geldleistungen etwa können Algorithmen auto- zugerechnet werden. Zudem wird die Vernet-
matisiert Daten aus verschiedenen Quellen zung weiter zunehmen. Ein Anfang für diese
ziehen, diese zusammenführen, analysieren und Vernetzung ist auf internationaler Ebene bereits
überprüfen, ob eine bestimmte Person einen gemacht: Seit 2017 haben 90 Staaten einen
Anspruch auf Geldleistungen hat und wie hoch Common Reporting Standard (CRS) etabliert,
dieser ist. Personenbezogene Dienstleistungen der es ermöglicht, Finanzkonteninformationen
können z.B. über Sprachassistenten bezogen grenzübergreifend auszutauschen (Bundeszen-
werden, bei dem der Sprachassistent auf die trale für Steuern o.J.). Für den Bürger können
Bedürfnisse von Kunden eingeht. Personenbe- komplett elektronische Steuererklärungen, wie
zogene Dienstleistungen stehen in der öffentli- sie bereits durch ELSTER möglich sind, durch
chen Verwaltung noch relativ am Anfang. In der CPS weitere erleichtert werden. Durch eine
Privatwirtschaft sind insbesondere intelligente Vernetzung von ELSTER mit verschiedenen
Assistenzsysteme wie Sprachassistenten, Chat- externen Datenbanken können erhebungsrele-
Bots etc. weiterverbreitet. vante Daten automatisiert abgerufen und in die
Steuererklärung eingefügt werden. Digitale
Vollständig automatisierter Verwaltungsakt in Steuerbescheide können den Nutzern eine
Deutschland automatische Prüfung ermöglichen und für
weitere Antrags- und Prüfungswünsche direkt
Die Finanzverwaltung in Deutschland gilt als verwendet werden. Bei einer vollständigen
Verwaltung mit einem hohen Digitalisierungs- Digitalisierung und weitgehenden Vernetzung
grad. Bereits heute können Bürger ihre Steuer- zwischen öffentlichen und privaten Daten
erklärung mit ELSTER vollständig digital vor- beständen könnte so die komplette Steuer
nehmen und an das Finanzamt übermitteln. verwaltung papierlos und weitestgehend auto-
Grundlage ist § 35a VwVfG, der besagt, dass ein matisiert arbeiten. Zu beachten dabei ist, dass
Verwaltungsakt „vollständig durch automati- den Menschen weiterhin Wege garantiert
sche Einrichtungen erlassen werden [kann], werden müssen, die Kontrolle über ihre Daten
sofern dies durch Rechtsvorschrift zugelassen zu behalten sowie mit einem verantwortlichen
ist und weder ein Ermessen noch ein Beurtei- Menschen zu sprechen, wenn sich Unstimmig-
lungsspielraum besteht.“ Bereits heute werden keiten oder Nachfragen ergeben. Darum ist es
in im Finanzamt eingereichte Steuererklärungen wichtig, dass Menschen weiterhin in die Steuer-
durch ein Risikomanagementsystem (RMS) auf verwaltung integriert sind, um Transparenz und
Plausibilität überprüft. Derzeit wird in einigen Verantwortung zu garantieren. Eine weitere
einfachen Fällen bereits automatisiert die Steu- Stufe in Richtung algorithmisierter Verwal
erschuld eines Bürgers festgelegt. Bis 2022 soll tungsakt wäre ein Szenario, bei dem vermehrt
14 Berichte des NEGZgroße Datenmengen ausgewertet werden, wo liert die Merkmale eines jeden Baumes. Bei ihren
Umfelddaten, z.B. Planungsinformationen bei Rundgängen stellen sie etwa illegale Baumfäl-
auswegewertet werden, um hieraus Genehmi- lungen oder sich ausbreitende Krankheiten und
gungen zu erteilen. Schädlinge fest. Um dieser Aufgabe nachzu-
kommen nutzt die Urban Forestry Administra-
tion (UFA) (zu Deutsch etwa Städtische Forst-
3.5 Umweltgestaltung verwaltung) seit 2014 ein Geoinformationssystem
(GIS) (DeMeritt 2016). GIS sind Informations
Umweltgestaltung durch datenorientierte An- systeme, die räumliche Daten erfassen, bearbei-
wendungen ist besonders durch das Konzept ten, organisieren, analysieren und präsentieren
„Smart City“ bekannt. Es gibt bereits vielfältige können (Burrough 1998). Das heute genutzte
Anwendungen, von Raumplanung über Land- GIS ermöglicht es, über eine Software dem
nutzung zur Planung/Gestaltung Öffentlichen Baumbestand direkt vor Ort zu inventarisieren
Infrastrukturen und Architekturen, die als daten- und über Webanwendungen mit anderen Daten
orientierte Umweltgestaltung einzuordnen sind. zu verknüpfen. Mithilfe eines KI-Filter- und Ver-
Kern der Konzepte einer Smart City ist eine arbeitungssystems werden die Bäume schnell
Sammlung und Analyse von Daten, welche und zuverlässig gezählt und durch die Auswer-
laufend von den Sensoren in Straßen, Beleuch- tung von Bilddaten die Höhe und Kronenbreite
tungskörpern, Versorgungsleitungen, aber auch ermittelt (Accenture 2018). Darüber hinaus kann
von den Smartphones der Bürger und ihren der Datenbestand nach verschiedenen Kriterien
Autos sowie von Überwachungskameras erfasst organisiert und gefiltert werden. Die Ergebnisse
werden. Wenn unterschiedliche Datenkate werden in detaillierten Karten für das gesamte
gorien nicht in fachspezifischen Silos einzelner Stadtgebiet angezeigt. Die Karten zeigen u.a.
Behörden oder Versicherungsgesellschaften anstehende und bereits geschehende Baumar-
verschwinden, sondern auf einer Datendreh- beiten, geplante Baumpflanzungen, Vandalis-
scheibe zusammengeführt werden, dann mus an Bäumen und Notfallbaumfällungen, die
werden sie der Analyse zugänglich. Die Daten für die tägliche Arbeit der Förster wichtig sind.
können z.B. für die Stadtplanung verwendet Darüber hinaus gibt es spezifische Karten, die
werden oder für eine bessere Auslastung des den Baumbestand nach Vierteln gefiltert über
öffentlichen Personennahverkehrs genutzt einen längeren Zeitraum darstellen und so u.a.
werden. Große Datenmengen bzw. deren
Rückschlüsse auf die Erfolge von Aufforstungs-
Verarbeitung können auch unmittelbar für die bemühungen oder die Auswirkungen von
Infrastrukturen von Bedeutung sein, wie etwa Baumfällungen durch Schädlingsbefall geben.
bei der Verkehrslenkung durch mit Sensoren (Urban Forestry Administration 2020)
ausgerüsteten Ampeln oder einer Empfehlung
an Straßennutzer, eine andere Route zu wählen. Das KI-Filter- und Verarbeitungssystem unter-
Viele dieser Daten können sehr nützlich sein, stützt die Behörde bei Entscheidungsfindungen
wenn sie im Internet der Dinge dem besseren zum Ressourceneinsatz und der Umweltgestal-
Management einzelner Versorgungsinfrastruk- tung (Accenture 2018). Dies geschieht, indem
turen dienen. Das wird aber in der Regel weniger es Rohdaten eigenständig aus unterschied
herausgestellt, weil dafür die Vernetzung der lichen Quellen zieht, diese bewertet und in Kar-
unterschiedlichen Datenkategorien untereinan- ten mit unterschiedlichen Schwerpunkten visu-
der nicht erforderlich ist. Solche Nutzungsfor- alisiert. Derzeit werden die tatsächlichen
men sind dann auch mit einer die Verwundbar- Entscheidungsvorschläge aufgrund der Daten-
keit minimierenden Entnetzung kompatibel. auswertung noch von Menschen getroffen. Es
ist jedoch denkbar, dass das System in Zukunft
Verwaltung des Baumbestandes mithilfe von KI eigene Vorschläge zu Bepflanzung und Rodung
in Washington D.C. von Bäumen aufgrund seiner Datengrundlage
liefert oder mithilfe von historischen Daten etwa
Washington D.C. „The City of Trees“ will bis 2032 Gefahrengebiete für Schädlingsbefall oder
einen Überschirmungsgrad von 40% der Vandalismus vorhersagt. So könnte das System
städtischen Fläche erreichen. Dafür muss die eine aktivere Rolle in der Entscheidungsfindung
Fläche, die Baumkronen abdecken, um etwa 2% einnehmen und langfristige Planung gezielter
erhöht werden (Urban Forestry Administration unterstützen.
2020). Förster und Baumpfleger kontrollieren
den urbanen Baumbestand und erfassen detail-
Potenziale und Herausforderungen einer neuen Datenorientierung im Kontext öffentlicher Aufgabenwahrnehmung 15Autonome Taxis in Tokio meisterte (Kölling 2020). Neben den autono-
men Taxis wurden in Vorbereitung auf die Olym-
Japan hat noch mehr als viele europäische pischen Spiele 2020 weitere autonome Fortbe-
Länder mit Überalterung der Bevölkerung zu wegungsmittel getestet, darunter eine Art
kämpfen. Dies betrifft auch die Taxibranche und autonomen Rollstuhl, der als „Robocar Walk“
die Fahrer öffentlicher Verkehrsmittel. Der Fahrgäste in der Fußgängerzone befördert. Die
Altersdurchschnitt der Taxifahrer in Tokio
autonomen Fahrgestelle werden unter dem
beträgt derzeit 60 Jahre (Kölling 2020). Der Slogan „Mobilität als Dienst bis zur letzten M
eile“
Roboterentwickler ZMP testet am Tokioer Flug- vermarktet (Tsukimori 2020). Die Entwickler
hafen „Robotertaxis“, die ohne Fahrer autonom können sich vorstellen, dass vollständiges auto-
fahren. Zahlende Gäste können das Taxi über nomes Fahren auf relativ leeren Strecken in der
eine App buchen, werden am Flughafen abge- Nacht oder am frühen Morgen bereits ab 2025
holt und dann zu ihrem Ziel gefahren. Der möglich ist. Für die Innenstädte erhoffen sich
komplette Vorgang läuft automatisiert ab (ebd, Taxi- und Busunternehmen bis 2050 vollfunk-
2020). Die Taxis können in Testumgebungen tionsfähige Robotertaxis (Kölling 2020).
bereits komplett autonom fahren, jedoch sind in
der Testphase auf Tokios Straßen derzeit noch Die Taxonomie der neuen datenangereicherter
menschlichem Fahrer anwesend, die bei Bedarf und algorithmischer Aufgabenerledigung zeigt,
auf manuelle Steuerung umstellen können. welche Verbesserungen im Kontext neuer
Gerade in der belebten Innenstadt müssen diese Datenanalyse für die öffentliche Aufgaben
das Steuer immer wieder übernehmen. Trotz- erledigung möglich sind. Diese Taxonomie dient
dem wird das Experiment als Erfolg verbucht, dazu, systematisch Verbesserungen bei der
da gerade die Strecke vom Flughafen in die öffentlichen Aufgabenerledigung zu erschließen,
Innenstadt sehr komplex ist. Trotzdem kam es wenngleich sich die Gestaltungsprobleme und
schon vor, dass das Test-Taxi den Parkour alleine -anforderungen vielfach erst im Detail z
eigen.
4. ERGEBNISSE – FALLSTUDIE:
KRIMPRO
Die Fallstudie entstand auf der Basis von um- schließend werden die Interviews hinsichtlich
fangreichen Experteninterviews. Die Interviews der Nutzung und weiteren Anforderungen mit
wurden 2019 teils als Einzel-, teils als Gruppen- Bezug zu Skills (Kompetenzen) und Akzeptanz
interviews mit insgesamt 12 Personen in unter- analysiert.
schiedlichen Bereichen (u.a. mit Entwicklern aus
dem LKA St14, Analysten aus der Analyseein-
heit, Führungskräfte in den lokalen Direktionen 4.1 Berliner Polizei und KrimPro
und Kommissariaten) der Berliner Polizei durch-
geführt. Zusätzlich wurde von der Berliner Poli- Die Berliner Polizei wird von der Polizeipräsiden-
zei eine Reihe von internen Dokumenten (Be- tin geführt (seit 2018 Barbara Slowik). Ihr
richte, interne Evaluationen und Präsentationen) unmittelbar nachgeordnet sind die Landespoli-
bereitgestellt, die vorliegend mit ausgewertet zeidirektion mit ihren sechs Direktionen mit
wurden. In der Auswertung werden zuerst die örtlicher Zuständigkeit sowie die Direktion Ein-
Entwicklung und Funktionsweise von KrimPro satz/Verkehr, das Landeskriminalamt (LKA) und
– KrimPro ist ein algorithmisches System, das die Polizeiakademie Berlin. Die Direktion Einsatz
sich speziell mit der Vorhersage von Einbrüchen (Direktion E) ist überörtlich tätig. Insbesondere
in Wohnhäuser beschäftigt – dargestellt. An- hat sie die Aufsicht über drei Bereitschafts
16 Berichte des NEGZSie können auch lesen
