Steuern und Wachstum in Österreich
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Steuern und Wachstum in Österreich
Konrad Steuern und Abgaben beeinflussen – je nach Besteuerungsgegenstand, Ausgestaltung und
Pesendorfer1 Höhe – die Handlungen von Wirtschaftsakteuren und damit die ökonomische Aktivität und
das Wachstum einer Volkswirtschaft. In einer aktuellen Untersuchung von 21 Ländern stellt
die OECD eine Hierarchie von Steuerkategorien auf, geordnet nach dem Grad der Beeinträch
tigung von Wohlstand und Wirtschaftswachstum. In dieser Studie wird die Fragestellung
behandelt, inwiefern diese Hierarchie auch im österreichischen Steuer/Wachstumszusammen
hang Gültigkeit hat. Dazu wird einerseits ein Vergleich der österreichischen Steuerstruktur mit
jenen Staaten vorgenommen, die in puncto Wohlstand und Wirtschaftswachstum Spitzen
positionen einnehmen. Andererseits werden die einzelnen Steuerkategorien auf ihre Beeinflus
sung der wesentlichsten Wachstumsfaktoren untersucht. Zentrale Annahme der Untersuchung
ist, dass das Aufkommensvolumen konstant gehalten wird und die Reduktion einer Ein
nahmenkategorie durch die Anhebung einer anderen kompensiert werden muss.
Die Analyse ergibt, dass die hohe Belastung des Faktors Arbeit durch das Ausmaß an
eingehobenen Sozialversicherungsbeiträgen ein Problem für das Wachstumspotenzial in
Österreich darstellt. Die relativen Einnahmen aus vermögensbezogenen Steuern, die entspre
chend der OECD-Untersuchung das Wirtschaftswachstum am geringsten beeinträchtigen,
fallen in Österreich niedriger aus als in fast allen anderen OECD-Staaten. Während im öster
reichischen Steuersystem aus der Güterbesteuerung ein ähnliches Aufkommen erzielt wird wie
bei den besten Wachstumsperformern, sind dazu aufgrund zahlreicher Ausnahmen und
Begünstigungen im österreichischen Umsatzsteuersystem höhere Steuersätze erforderlich.
Die starke Entlastung der Unternehmen durch die Steuerreform 2004/05 hat die Wachs
tumsvoraussetzungen in Österreich verbessert. Der geringe Progressionsgrad der Abgaben
belastung von Arbeitseinkommen begünstigt Produktivität und ökonomische Effizienz vor dem
Ziel der Einkommensumverteilung.
In den ökonomischen Wachstums werden auf diese Weise mitbestimmt.
modellen wird das Output-Niveau Steuern und Abgaben auf Arbeitsein
einer Volkswirtschaft und dessen lang kommen stellen einen wichtigen Ent
fristiges Wachstum durch die Faktoren scheidungsfaktor für Arbeitsnachfrage
Kapital, Bildungsniveau (Humankapi und -angebot sowie für den Anreiz
tal) und Arbeit sowie den Stand der eines Individuums, in Ausbildung zu
Technologie bestimmt. Der Zusam investieren und damit Humankapital
menhang zwischen Steuern und Wirt aufzubauen, dar.
schaftswachstum kann daher entlang Dass es nicht in erster Linie die
all jener Kanäle dargestellt werden, in Höhe der gesamten Steuern- und Abga
denen Steuern und Abgaben diese In benquote ist, die das Wachstumspoten
putfaktoren beeinträchtigen: Steuern zial von einzelnen Volkswirtschaften
auf Kapital beeinflussen die Entschei bestimmt, sondern vielmehr die Steuer
dungen von Individuen zu sparen, von struktur, das heißt die Art und Weise,
Firmen zu investieren und Innovati wie einzelne Steuerinstrumente und
onen voranzutreiben. Der Aufbau des -kategorien ausgestaltet sind und mit
Wissenschaftliche produktiven Kapitalstocks und des einander kombiniert werden, zeigt eine
Begutachtung:
Margit
Technologieniveaus von Unternehmen aktuelle Publikation der OECD zu
Schratzenstaller,
Wirtschafts-
forschungsinstitut, 1
konrad.pesendorfer@oenb.at. Der Autor dankt Anton Rainer, Peter Mooslechner und Natacha Valla für wertvolle
Wien Anregungen und Diskussionen.
22 Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08Steuern und Wachstum in Österreich
Steuern und Wirtschaftswachstum.2 In Stärkung des Wachstums gemeinsam:
einer Untersuchung von 21 OECD- Eine Verbreiterung der Steuerbasis zur
Staaten wird dabei eine Reihung von Finanzierung niedrigerer Steuern auf
Steuerkategorien vorgenommen, die Kapital und Einkommen, die Besteue
dem Wirtschaftswachstum in abstei rung von existierendem Vermögen und
gender Form abträglich sind. Wenig Konsum sowie die Steuerbefreiung von
überraschend erweisen sich vor allem Investitionen.
jene Steuerkategorien als besonders Die vorliegende Studie beschäftigt
wachstumshemmend, deren Steuer sich vor allem mit der Fragestellung,
basis in unmittelbarem Zusammenhang inwiefern die Ergebnisse der OECD-
mit Einkommen aus Kapital und Arbeit Studie auch den Zusammenhang zwi
steht, während andere Steuern, wie schen Steuerstruktur und Wirtschafts
etwa jene auf Konsum und unbeweg wachstum in Österreich widerspiegeln.
liche Faktoren (z. B. Grund und Dazu wird einerseits ein Vergleich der
Boden), nur einen geringfügig nega österreichischen Steuerstruktur mit je
tiven Effekt auf das Wirtschaftswachs ner in Staaten vorgenommen, die das
tum zeigen. höchste bzw. das niedrigste BIP/Kopf-
Diese Ergebnisse stehen im Ein Niveau und -Wachstum aufweisen. An
klang mit der jüngeren ökonomischen dererseits werden jene Faktoren inner
Literatur. Lee und Gordon (2005) zei halb der einzelnen Steuerkategorien
gen, dass höhere Unternehmenssteuer untersucht, die entsprechend den Er
sätze in einem signifikant negativen kenntnissen der theoretischen Steuer
Verhältnis zum Wirtschaftswachstum literatur sowie auch der OECD-Studie
stehen. Die Senkung dieser Steuern um einen Einfluss auf BIP/Kopf-Niveau
10 Prozentpunkte hätte höheres Wachs und -Wachstum haben können.
tum um 1 bis 2 Prozentpunkte zur Da sich der Fokus dieser Studie auf
Folge. Weniger deutlich sei dieser Zu den Zusammenhang zwischen Steuern
sammenhang für hohe Einkommensteu und Wachstum in Österreich be
ern. Djankov et al. (2008) untersuchen schränkt, werden wichtige Fragestel
die ökonomischen Effekte von effek lungen, wie Steuerinzidenz, breitere
tiven Unternehmenssteuersätzen in 84 Zielsetzungen des Steuersystems, wie be-
Ländern und finden dabei negative Kor absichtigte Lenkungswirkungen, Fra
relationen zu Investitionen und Wirt gen der Einkommensverteilung oder
schaftswachstum. Feldstein (2008) ver auch die Wahl des optimalen Steuer
weist auf die negativen Auswirkungen satzes im Sinne der Theorie der opti
von Einkommensteuern auf das breit malen Besteuerung, nicht oder nur ne
definierte Arbeitsangebot: Verände benbei behandelt.
rungen in der Erwerbsbeteiligung, in
der Anzahl gearbeiteter Stunden, in der 1 S
teuerstruktur und Wirt-
Wahl des Arbeitsplatzes und der Inten schaftswachstum in der OECD
sität des Arbeitseinsatzes etc. Altig In der OECD-Studie „Tax and Econo
et al. (2001) berechnen die Wohlfahrts- mic Growth“ werden durch die Inte
und Wachstumseffekte von fünf gration von Steuerindikatoren in eine
Reformvorschlägen für das US-ameri Wachstumsgleichung nach dem Solow-
kanische Steuersystem. Diese Reform Swan-Modell die Auswirkungen von
vorschläge haben folgende Faktoren zur einzelnen Steuerkategorien auf das
2
OECD (2008), Tax and Economic Growth.
Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08 23Steuern und Wachstum in Österreich
BIP/Kopf-Niveau und dessen kurz- und – Konsumsteuern und
langfristige Wachstumsraten geschätzt.3 – persönlichen Einkommensteuern;
Die empirischen Ergebnisse dieser Un – Unternehmenssteuern sind laut die
tersuchung von 21 OECD-Staaten, de ser Reihung jene Steuern, die der
ren Datenreihen für den Untersu langfristigen Entwicklung des BIP/
chungszeitraum von 1971 bis 2004 Kopf-Niveaus und -Wachstums am
verfügbar waren,4 lassen folgende Hier abträglichsten sind.
archie von Steuern zu, gereiht nach Kasten 1 gibt einen detaillierten Über
deren Beeinträchtigungsgrad von BIP/ blick über die in der OECD-Studie
Kopf-Niveau und -Wachstum: „Tax and Economic Growth“ skizzierten
– Vermögensbezogene Steuern haben Zusammenhänge zwischen BIP/Kopf-
den geringsten negativen Einfluss Niveau und -Wachstum und den einzel
auf die langfristige BIP/Kopf-Ent nen Steuerkategorien.
wicklung, gefolgt von
Kasten 1
OECD-Studie Tax and Economic Growth
Vermögensbezogene Steuern
Die Kategorie der vermögensbezogenen Steuern, die in der OECD-Studie als am wenigsten
wachstumshemmend bezeichnet wird, umfasst laufende Steuern auf Grund, Boden und Immo
bilien, Finanz- und Kapitaltransaktionsteuern, Vermögensteuern und Schenkungs- und Erb
schaftssteuern. Diese Steuern – mit Ausnahme der Finanz- und Kapitaltransaktionsteuer –
haben keinen unmittelbaren Einfluss auf Entscheidungen bezüglich Arbeitsangebot, Investiti
onen oder den Aufbau von Humankapital und setzen in der Besteuerung bei relativ
Vermögenden an, was eine Reduktion der Ungleichheit zur Folge hat.
Laufende Steuern auf Grund, Boden und Immobilien sind nicht nur nicht verzerrend im
Sinne ökonomischer Effizienz, sie weisen auch andere Vorteile, wie eine relativ stabile Besteu
erungsbasis (und daher kalkulierbare Steuereinnahmen) und geringe Steuerhinterziehungs
möglichkeit, auf. Durch den Einbau von Freibeträgen und einer regelmäßigen Aktualisierung
der Bewertung von Grund, Boden und Immobilien können diese Steuern auch zur allgemeinen
Steuerprogression beitragen. Anreize, nicht verwendetes Land einer Nutzung zuzuführen,
wären aufgrund der höheren Opportunitätskosten gegeben und würden zur besseren Ressour
cenallokation beitragen. Die OECD wendet sich gegen die steuerliche Sonderbehandlung von
Eigenheimen, da dies zu Verzerrungen in der Kapitalallokation und zu übermäßig starken
Investitionen im Wohnbaubereich führen würde. Weiters würde dadurch die Mobilität von
Arbeitskräften eingeschränkt, da sie einen Anreiz hätten, Wohnstätten länger zu behalten.
Immobilien sollten wie andere Vermögenswerte behandelt und nicht steuerlich besser gestellt
werden: Die Steuerbasis sollte eine fiktive Miete sein, gekoppelt mit der Abzugsfähigkeit von
Zinszahlungen. Ein Nachteil ist die Tatsache, dass Steuern auf Grund, Boden und Immobilien
derzeit in den meisten OECD-Staaten auf Kommunalebene eingehoben werden, was eine ein
heitliche Implementierung auf Bundesebene erschwere.
Eine Steuer auf Finanztransaktionen oder Transaktionen von Vermögenswerten ist laut
OECD immer verzerrender als eine direkte Besteuerung der aus den Vermögenswerten resul
tierenden Einkommen oder Dienstleistungen. Transaktionsteuern geben negative Anreize,
Transaktionen durchzuführen, was zu Hortverhalten und ineffizienten Allokationen führen
kann. Dennoch finden Transaktionsteuern auf Finanzmärkten häufig Anwendung, da sie leich
ter zu administrieren sind als Steuern auf laufende Wertzuwächse.
3
Details zu Modell und ökonometrischen Ergebnissen siehe Anhang.
4
Eine Ausnahme stellt Westdeutschland dar, dessen Datenreihe nur bis 1990 reicht.
24 Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08Steuern und Wachstum in Österreich
Vermögensteuern, die mit einem entsprechenden Freibetrag versehen sind (um etwa Pensions
sparen zu fördern), können zu erwünschten Einkommensumverteilungen führen und geben
Steuerbehörden Informationen, die eine Korrektur von Inkonsistenzen zwischen Einkommens
besteuerung und Vermögenssituation ermöglichen.
Erbschafts- und Schenkungssteuer sind – entsprechend den Ergebnissen der OECD-
Studie – noch weniger verzerrend als Vermögensteuern, da der Zeitpunkt des Anfalls eines
Erbes nicht planbar ist und bestimmte Vermögensentscheidungen nicht aus steuerlichen Grün
den getroffen werden. Mit Freibeträgen kann man kleine Erbschaften ausnehmen und den
Personenkreis auf größere Erbschaften reduzieren. Um Steuervermeidungsstrategien entge
genzuwirken, sollte eine Erbschaftssteuer mit einer Schenkungssteuer kombiniert werden.
Konsumsteuern
Unter Konsumsteuern werden in erster Linie Umsatz- und Mehrwertsteuern zusammenge
fasst, die sich auf den Konsum einer breiten Palette von Gütern und Dienstleistungen bezie
hen. Spezifische Konsumsteuern sind etwa Verbrauchsteuern oder Importzölle und beziehen
sich auf den Konsum ganz bestimmter Güter.
Die Wirkung von Konsumsteuern auf das Sparverhalten ist weitgehend neutral, da gegen
wärtiger und künftiger Konsum gleich behandelt werden. Weiters ist die Höhe und Bedeut
samkeit der Steuerelastizität des Sparens in der Literatur umstritten. Die Wirkung auf Arbeits
angebot und -nachfrage ist vergleichbar mit der Wirkung einer proportionalen Einkommen
steuer: Konsumsteuern senken die Kaufkraft von Individuen nach Steuern. Wenn es
Lohnverhandlungsmechanismen zulassen, dass dieser Einkommensverlust durch höhere Löhne
ausgeglichen wird, so ist (aufgrund gestiegener Lohnkosten) mit einer Reduktion der Nach
frage nach Arbeitskräften zu rechnen. Wird die Steuerlast auf die Individuen übertragen, so
kann die verlorene Kaufkraft durch ein erhöhtes Arbeitsangebot kompensiert werden.
Differenzierte Mehrwertsteuersätze werden in der Praxis aus zwei Gründen angewandt:
Einerseits, um Arbeit (vor allem arbeitsintensive Dienstleistungen) durch steuerliche Begünsti
gung zu fördern (bzw. Freizeitaktivitäten unattraktiver zu machen), andererseits aus sozialen
Umverteilungsüberlegungen. Corlett und Hague (1953) sowie Christiansen (1984) empfehlen,
Güter und Dienstleistungen, die komplementär zu Freizeitaktivitäten sind (z. B. Schi, Golf
club), verstärkt zu besteuern, während jene Güter steuerlich begünstigt werden sollten, die
komplementär zu Arbeit sind (z. B. öffentliches Transportwesen, Kinderbetreuungsein
richtungen). Angesichts der Mitnahmeeffekte höherer Einkommensgruppen ist die soziale
Treffsicherheit von differenzierten Mehrwertsteuersätzen jener von direkten Einkom
menstransfers unterlegen.
Einkommensteuern und Sozialversicherungsbeiträge
Einkommensteuern und Sozialversicherungsbeiträge können, da sie direkt am Faktor Arbeit
ansetzen, einen negativen Effekt auf das Arbeitsangebot, aber auch auf die Arbeitsnachfrage,
und damit auf das Niveau und das Wachstum des BIP/Kopf haben. Hohe Durchschnittssteuer
sätze wirken sich negativ auf die Erwerbsbeteiligung aus, hohe Grenzsteuersätze reduzieren
die Anzahl gearbeiteter Stunden. Während die Steuerelastizität des Arbeitsangebots bei Män
nern im erwerbsfähigen Alter relativ gering ist, stellen hohe Einkommensteuern vor allem für
Frauen/Zweitverdiener eine Eintrittsbarriere in den Arbeitsmarkt dar. Sozialversicherungsbei
träge tragen zu einer Verteuerung des Faktors Arbeit bei und können dadurch die Nachfrage
nach Arbeit verringern. Andererseits kann es zu Umschichtungen zu anderen, kostengünstige
ren Inputfaktoren kommen und damit zu einer ineffizienten Ressourcenallokation.
In stark progressiven Einkommensteuersystemen sieht die OECD einen negativen Anreiz
zum Aufbau von Humankapital sowie zu unternehmerischem Handeln, was einen negativen
Einfluss auf das BIP/Kopf haben kann. Hohe Grenzsteuersätze reduzieren die Risikobereit
schaft von Individuen, was vor allem in Branchen mit einer hohen Eintrittsrate neuer Firmen zu
einer Senkung von Produktivität führen kann. Gleichzeitig tragen progressive Steuersysteme
Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08 25Steuern und Wachstum in Österreich
zum Erzielen beabsichtigter Umverteilungseffekte bei – es entsteht ein klassischer Zielkon
flikt zwischen Gleichheit und Effizienz (equity/efficiency trade-off).
Die Kapitalbesteuerung im Rahmen der Einkommensbesteuerung könnte zu einer Verrin
gerung der Sparquote führen, was aber empirisch nicht nachgewiesen werden kann. Eine Dop
pelbesteuerung von Gewinnen auf Unternehmensebene und Dividenden auf Individualebene
(ohne Verringerung des Steuersatzes) bildet einen Anreiz zur Schuldenfinanzierung von Unter
nehmen (im Gegensatz zur Eigenkapitalfinanzierung).
Unternehmenssteuern
Die Besteuerung von Unternehmensgewinnen beeinflusst die Investitionstätigkeit von Unter
nehmen insofern, als die Rendite auf Investitionen nach Steuern verringert wird. Dadurch
können einerseits aus Renditeüberlegungen weniger Investitionsprojekte zur Realisierung
geraten, andererseits verringert sich auch das für mögliche künftige Investitionsprojekte zur
Verfügung stehende Finanzierungskapital. Die Produktivität von Branchen und Unternehmen
wird durch Steuern über unterschiedliche Kanäle beeinträchtigt: Die Veränderung von rela
tiven Faktorpreisen kann zu ineffizienten Faktorallokationen führen. Komplexe Steuersysteme
können sowohl auf Unternehmensebene als auch auf Ebene der Steuerbehörde in hohen
administrativen Kosten münden und damit produktive Kräfte binden. Hohe Unternehmens
steuern können die Attraktivität eines Standorts als Zielgebiet für Direktinvestitionen vermin
dern, was die Übertragung neuer Technologien auf heimische Firmen und den Wettbewerb
reduziert – im Vergleich zur nachteiligen Wirkung hoher Besteuerung von Arbeit ist dieser
Faktor jedoch nur in geringem Ausmaß relevant. Steuerliche Anreize für Investitionen in
Forschung und Entwicklung sind zwar gegenüber direkten Subventionszahlungen zu bevorzu
gen, erwiesen sich jedoch empirisch als Mittel zur Produktivitätssteigerung nur wenig wirksam.
Eine hohe Unternehmensbesteuerung kann bei Absetzbarkeit von Darlehenszinsen zu Anrei
zen der Fremdfinanzierung von Unternehmen führen und eine Finanzierung über die Emission
von Aktien benachteiligen.
Untersuchungen auf Firmen- und Branchenebene haben ergeben, dass vor allem Firmen,
deren Produktivitätsniveau hoch ist, negativ von Unternehmenssteuern betroffen sind. Auf
kleine und junge Unternehmen scheinen Unternehmenssteuern weniger nachteilige Auswir
kungen zu haben. Dies ist einerseits auf eine oft günstigere steuerliche Behandlung dieser
Unternehmen zurückzuführen, andererseits aber auch auf eine schmälere Steuerbasis auf
grund meist geringerer Gewinne. Firmen, die sich im Produktivitätsvergleich in einem Aufhol
prozess befinden, sind stärker negativ von Unternehmenssteuern betroffen als jene, die Pro
duktivitätsverluste hinnehmen mussten. Die internationale Steuerkonkurrenz wird für viele
Regierungen zunehmend zu einem bestimmenden Faktor in der Gestaltung der Unterneh
mensbesteuerung.
Trotz der genannten negativen Effekte auf die Kapitalakkumulation erachtet die OECD
die Besteuerung von Unternehmensgewinnen als einen wesentlichen Bestandteil eines Steuer
systems, da nur so die Deklaration individueller Einkommen als vermeintliche (steuerbegüns
tigte) Unternehmenseinkünfte verhindert werden kann.
Die empirischen Ergebnisse der persönliche Einkommen oder Unter
OECD-Studie legen grundsätzlich nehmenseinkommen stützen. Eine
den Schluss nahe, dass Steuersysteme, Steuerreform, die zu einer Verschie
deren Basis sich vorwiegend auf vermö bung von Unternehmens- oder Ein
gensbezogene Steuern und Konsum kommensteuern hin zu mehr Konsum
steuern konzentriert, bessere Wachs besteuerung oder Grund- und Boden
tumsvoraussetzungen aufweisen als besteuerung (als die am wenigsten
Steuersysteme, die sich verstärkt auf verzerrende Form von vermögensbezo
26 Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08Steuern und Wachstum in Österreich
genen Steuern) führt, wäre demnach Anreiz, Humankapital aufzubauen,
aus Wachstumsgesichtspunkten wün sinkt. Dies führt zu einer sinkenden
schenswert. Produktivität und resultiert in schwä
Es ist wesentlich, an dieser Stelle cherem BIP/Kopf-Wachstum.
darauf hinzuweisen, dass der von der Folgt man dem Prinzip der Aufkom
OECD gewählte Ansatz, Anteile von mensneutralität einer Steuerreform, so
einzelnen Steuerkategorien an den Ge muss die Senkung einzelner Steuern zu
samteinnahmen zu vergleichen, darauf einer Anhebung anderer Einnahme
abzielt, die Auswirkungen eines Ab quellen führen. Die getrennte Beob
tausches zwischen einzelnen Steuerka achtung der Veränderung einer einzel
tegorien auf Wohlstand und Wachstum nen Steuer ist daher nicht ausreichend,
darzustellen. Ein geringerer Anteil um die Gesamtauswirkung einer Steuer
eines Landes an Unternehmenssteuern reform auf das Wirtschaftswachstum
am Gesamtaufkommen bedeutet je beurteilen zu können.
doch nicht notwendigerweise, dass die Letztlich ist die Wirkung von Steuer-
Steuerlast für Unternehmen in diesem reformen auch nicht isoliert von ande
Land geringer ist. Eine Ursache für ren Politikbereichen und Institutionen
den geringeren Anteil von Unterneh eines Landes zu betrachten. Die Sen
menssteuern kann etwa auch die Wirt kung der Einkommensteuer führt etwa
schaftstruktur mit weniger Kapitalge nur dann zu positiven Angebotseffek
sellschaften sein, auf die diese Steuer ten auf dem Arbeitsmarkt, wenn der
zur Anwendung kommt. Ein Vergleich Preissetzungsmechanismus auf dem
der Steuerlast kann besser durch die Arbeitsmarkt (Lohnbildung) effizient
Gegenüberstellung effektiver Steuer funktioniert und Informationen über
sätze vorgenommen werden, wie in Angebots- und Nachfragepräferenzen
Abschnitt 2.5 gezeigt wird. entsprechend überträgt. Anderen Insti
Die Wachstumswirkungen von ver tutionen, die den Zugang zum Arbeits
schiedenen Steuerreformen sind nur markt beeinflussen, wie etwa eine Ra
sehr schwer abzuschätzen. Die Verän tionierung auf dem Arbeitsmarkt, Insi
derung einer einzelnen Steuer beein der/Outsider-Verhalten oder ein hoher
flusst meist mehrere Bestimmungs- Mindestlohn, der die Nachfrage nach
faktoren des BIP/Kopf-Niveaus und Arbeitskräften mit niedriger Produkti
-Wachstums gleichzeitig, was zu entge vität einschränkt, kommen in diesem
gengesetzten, einander neutralisieren- Zusammenhang mindestens ebenso
den Effekten führen kann. So wirkt große, wenn nicht größere, Bedeutung
etwa die Senkung der Einkommen zu wie der Struktur und Höhe der Ein
steuer positiv auf das Arbeitsangebot, kommensbesteuerung.
da sich die Präferenzen zwischen Frei
zeit und einer netto besser entlohnten 2 S
teuer/Wachstumszusammen-
Arbeit verschieben. Mehr Arbeit führt hang in Österreich
(unter der Annahme, dass die entspre Mit einer Steuer- und Abgabenquote
chende Nachfrage nach Arbeit vorhan von 41,8 % des BIP wird Österreich oft
den ist) zu mehr Wohlstand und Wachs als Hochsteuerland bezeichnet. Im Jahr
tum. Gleichzeitig werden durch höhere 2008 nahm Österreich in einem Ver
Nettolöhne aber auch die Opportuni gleich der Steuerbelastung in den
tätskosten für Bildungsinvestitionen OECD-Ländern die achte Stelle und in
(also der entgangene Lohn während der einem entsprechenden EU-Vergleich
Zeit der Ausbildung) höher und der die siebente Stelle ein, wobei Schweden
Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08 27Steuern und Wachstum in Österreich
und Dänemark mit Steuerquoten von genen drei Jahrzehnten sind in Grafik 1
rund 50 % den Spitzenplatz in beiden dargestellt. Die Strukturveränderungen
Rankings besetzten. Der Frage einer konzentrieren sich dabei vor allem auf
effizienten Ausgestaltung der Struktur drei Bereiche. Erstens wurde der An-
der Staatseinnahmen kommt damit in teil der Einnahmen aus der Besteue-
Österreich eine besonders wichtige rung von Gütern und Dienstleistungen
Rolle zu. seit den 1970er-Jahren kontinuierlich
reduziert. Zweitens gingen die Einnah-
2.1 Österreichs Steuerstruktur im men aus vermögensbezogenen Steuern
internationalen Vergleich zurück, und drittens kam es zu einer
Die Struktur des österreichischen Steuer- Ausweitung der Finanzierungsbedeu-
systems ist durch eine starke Belastung tung von Sozialversicherungsbeiträgen.
des Faktors Arbeit gekennzeichnet, was Wenige Veränderungen gab es bei den
sich vor allem in einem hohen Anteil relativen Einnahmenvolumina aus Ein-
der Sozialversicherungsbeiträge an den kommensteuern und Unternehmens-
Gesamteinnahmen, weniger jedoch steuern. Die wesentlichen Unterschiede
durch hohe Einnahmen aus der Ein- zum OECD-Durchschnitt bestehen in
kommensbesteuerung widerspiegelt. einer deutlich geringeren Unterneh-
Auch lohnsummenabhängige Abgaben mens- und Vermögensbesteuerung in
tragen mit mehr als 6 % der Gesamt- Österreich: Während im OECD-Durch-
einnahmen – dem Spitzenwert in der schnitt 10 % der Einnahmen aus einer
OECD – zur Belastung des Faktors Besteuerung von Unternehmensgewin-
Arbeit bei. Neben Arbeitseinkommen nen stammen, ist dieser Anteil in
dient vor allem der Konsum als Quelle Österreich mit 5 % nur halb so groß.
für Steuereinnahmen. Die Besteuerung Deutlich höher als im OECD-Durch-
von Unternehmensgewinnen, immobilen schnitt (25,6 %) sind die Einnahmen
Faktoren und Vermögen macht in Öster- aus Sozialversicherungsbeiträgen mit
reich nur einen relativ geringen Anteil einem Anteil von 34 %. Dieser Anteil
des gesamten Steueraufkommens aus. ist zudem zwischen 1970 und 1990
Die österreichische Steuerstruktur stark, und danach etwas moderater ge-
und deren Entwicklung in den vergan- stiegen.
Grafik
afik 1
af
Steuerstruktur Österreich (1970, 1990, 2006) und OECD (2005)
in % der Gesamteinnahmen
120
0,7 2,3 2,8 1,2
100 0,8
7,7 6,0 6,1
80 31,9
31,5 27,6
37,4
60 1,4 5,6
2,7
3,7
34,3 25,6
40 25,4 32,9
10,3
4,4 3,6 5,4
20
20,7 21,0 22,4 24,6
0
1970 1990 2006 OECD 2005
Sonstige Lohnsummensteuer Steuern auf Güter und Dienstleistungen
Vermögensbezogene Steuer Sozialversicherungsbeiträge Unternehmenssteuer
Einkommensteuer
Quelle: OECD.
28 GELDPOLITIK & WIRTSCHAFT Q3/08Steuern und Wachstum in Österreich
Entsprechend der in der OECD- mögen und die starke Belastung des
Studie aufgestellten Wachstumshierar Faktors Arbeit durch das hohe Niveau
chie von Steuerkategorien stellt der ge an Sozialversicherungsabgaben einen
ringe Anteil der Besteuerung von Un Nachteil dar.
ternehmensgewinnen am gesamten Grafik 2a zeigt die Steuerstruktur
Aufkommen in Österreich einen Vor jener Staaten, die im OECD-Vergleich
teil, die geringe Besteuerung von Ver 2006 das höchste BIP/Kopf-Niveau
Grafik 2a
Steuerstruktur: OECD-Länder mit höchstem BIP/Kopf-Niveau bzw.
-Wachstum (2006)
in % der gesamten Steuereinnahmen
Einkommensteuer
40
35
30
25
20
15
Güter und Dienstleistungen Unternehmenssteuer
10
5
0
Vermögensbezogene Steuer Sozialversicherungsbeiträge
Österreich irland luxemburg Norwegen Usa
Quelle: OECD.
Grafik 2b
Steuerstruktur: OECD-Länder mit niedrigstem BIP/Kopf-Niveau bzw.
-Wachstum (2006)
in % der gesamten Steuereinnahmen
Einkommensteuer
50
45
40
35
30
25
20
Güter und Dienstleistungen 15 Unternehmenssteuer
10
5
0
Vermögensbezogene Steuer Sozialversicherungsbeiträge
Österreich polen (2005) türkei Japan (2005)
Quelle: OECD.
Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08 29Steuern und Wachstum in Österreich
auswiesen (Luxemburg, Norwegen, falls aus konjunkturellen Gründen
USA und Irland). Irland (gefolgt von stark gestiegen.
Korea und der Slowakei) erwirtschaf Ein Blick auf die Steuer- und Ab
tete im Zeitraum 1990 bis 2006 mit gabenstruktur der Länder am unteren
durchschnittlich 5,2 % gleichzeitig auch Ende der Wohlstands- und Wachs
die höchsten Jahreszuwachsraten des tumsskala (Grafik 2b) zeigt, dass Polen
BIP/Kopf. Österreich lag 2006 im (mit dem drittniedrigsten BIP/Kopf-
OECD-Vergleich an neunter Stelle, was Niveau) und Japan (mit dem dritt
das BIP/Kopf-Niveau betrifft, und hatte niedrigsten BIP/Kopf-Wachstum von
im Zeitraum 1990 bis 2006 Wachstums 1990 bis 2006) Sozialversicherungs
raten von durchschnittlich 1,9 % p. a. beiträge in ähnlich hohem Ausmaß wie
Bemerkenswert ist, dass in den Österreich einheben. Polen und die
Ländern mit den besten BIP- und Türkei (mit dem niedrigsten BIP/Kopf-
Wachstumsdaten Steuern auf Unter Niveau) haben ähnlich niedrige Ein-
nehmensgewinne und Steuern auf Ver nahmen aus Unternehmenssteuern wie
mögen eine deutlich wichtigere Ein Österreich. Bei den vermögensbezo
nahmequelle darstellen als in Öster genen Steuern liegt Österreich unter
reich. Dies hängt nicht unmittelbar dem Niveau dieser Länder, bei den Ein
mit der Höhe der Steuersätze zusam nahmen aus Einkommensteuern darü
men (der Steuersatz auf Unterneh ber. Bemerkenswert ist, dass die Ein
mensgewinne ist etwa in Irland mit kommensteuer in zwei der drei Staaten
12,5 % genau halb so hoch wie jener in (Japan, Türkei) eine sehr geringe Pro
Österreich), sondern einerseits mit der gression ausweist.
Wirtschaftsstruktur des Landes (An Diese empirischen Gegenüberstel
teil der von der Unternehmenssteuer lungen zeigen eine gewisse Systematik
erfassten Kapitalgesellschaften), der in Bezug auf den Steuer/Wachstums
Breite der Steuerbasis und andererseits zusammenhang: Länder am oberen
mit der zyklischen Entwicklung der Ende der Wohlstands- und Wachs
Unternehmensgewinne. Ein weiterer tumsskala haben hohe Einnahmen aus
markanter Unterschied zu Österreich Unternehmens- und Einkommensteu
besteht in der Höhe der Sozialversiche ern sowie aus vermögensbezogenen
rungsbeiträge, die in keinem dieser Steuern und stützen sich nur in gerin
Länder vergleichbare Dimensionen er gem Ausmaß auf Sozialversicherungs
reicht. Die Konsumbesteuerung liegt beiträge. Die Vermutung, dass das Aus
in Norwegen und Luxemburg auf maß an Einnahmen aus einzelnen
österreichischem Niveau. Die USA Steuerkategorien eher die Folge als die
sind der einzige OECD-Staat, in dem Ursache dynamischen Wachstums ist,
es keine Mehrwertsteuer gibt, und liegt jedoch nahe.
verzeichnen daher traditionell geringe Länder mit niedrigem Wohlstands
Einnahmen aus der Besteuerung von niveau wie Polen oder geringem BIP/
Konsum. Irlands Einnahmen aus Mehr Kopf-Wachstum wie Japan weisen
wert- und Verbrauchsteuern sind seit einen hohen Anteil an Sozialversiche
2001 vor allem aus konjunkturellen rungsbeiträgen am Gesamtaufkommen
Gründen stark angestiegen. Die Ein auf bzw. finanzieren sich aus Konsum
kommensteuer stellt für die USA die besteuerung (Türkei, Polen). Die nied
Haupteinnahmequelle dar, in Irland rigen Einnahmen aus Einkommen- und
sind die Steuereinnahmen aus dieser Unternehmenssteuern in Polen und der
Kategorie in den letzten Jahren eben Türkei sind einerseits auf ein niedriges
30 Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08Steuern und Wachstum in Österreich
Lohnniveau und geringe Unterneh 2006; Fessler et al., 2008). Warum
mensgewinne, andererseits aber auch also bildet Österreich mit nur 1,3 %
auf sehr niedrige Steuersätze und teils der gesamten Steuereinnahmen aus
auf die Bedeutung des informellen Sek vermögensbezogenen Steuern (OECD:
tors zurückzuführen. 5,5 %, EU-15: 5,3 %) gemeinsam mit
Um dem Zusammenhang zwischen der Tschechischen Republik das Schluss
Steuern und Wachstum in Österreich licht in einem entsprechenden OECD-
näher zu kommen, scheint eine ge Vergleich?
nauere Analyse der Strukturen inner Die wichtigsten vermögensbezo
halb der einzelnen Steuerkategorien er genen Steuern in Österreich sind die
forderlich. Grundsteuer, die Erbschafts- und
Schenkungssteuer und die Kapitalver
2.2 Vermögensbezogene Steuern kehrsteuer. Die Vermögensteuer stellte
Laut OECD-Studie stellen vermögens bis zu ihrer Abschaffung im Jahr 1994
bezogene Steuern jene Kategorie öf die bedeutsamste Einnahmequelle in
fentlicher Einnahmen dar, die am we dieser Steuerkategorie dar (Grafik 3).
nigsten wachstumshemmend wirkt. Seit den 1970er-Jahren nimmt der An
Die Gründe dafür sind eine Steuer- teil der vermögensbezogenen Steuern
basis, die nicht in unmittelbarem Zusam am Gesamtaufkommen kontinuierlich
menhang mit den Produktionsfaktoren ab. Die Gründe dafür liegen nicht nur
Arbeit, Kapital und Humankapital bei sehr niedrigen Steuersätzen, son
steht, und die Stabilität der Steuerbasis. dern auch in einer Nichtanpassung der
Darüber hinaus haben vermögensbezo Steuerbemessungsgrundlage an Markt
gene Steuern eine aus Überlegungen wertentwicklungen (Beispiel Einheits
der Einkommensgerechtigkeit wün werte von Grund und Boden zur Er
schenswerte Umverteilungswirkung, rechnung der Grundsteuer), in groß
da es einen engen Zusammenhang zwi zügigen Ausnahmeregelungen (etwa
schen Einkommenshöhe und Höhe des hohe Freibeträge zur Betriebsüber
Geldvermögens gibt, der auch für gabe), und vor allem in der sukzessiven
Österreich Gültigkeit hat (Beer et al., Abschaffung einzelner Kapitalverkehr-
Grafik 3
Vermögensbezogene Steuern (1970 bis 2006)
in % der gesamten Steuereinnahmen
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Grundsteuer Vermögensteuer erbschafts- und schenkungssteuer kapitalverkehrsteuern
Quelle: OECD.
Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08 31Steuern und Wachstum in Österreich
steuern, wie der Gewerbekapitalsteuer, neueren ökonomischen Literatur ent
der Wertpapiersteuer oder der Börsen gegen. Atkinson und Stiglitz (1976)
umsatzsteuer, und zuletzt dem Auslaufen sehen in Erbschafts- und Schenkungs
von Erbschafts- und Schenkungssteuer. steuern ein Instrument, um die unter
Ein politökonomisches Problem von schiedliche Verteilung von Kapital zwi
vermögensbezogenen Steuern liegt in schen hohen und niedrigen Einkom
deren Unpopularität in der Bevölke mensbeziehern auszugleichen. Heer
rung. Einer Umfrage zur Erbschafts (2000) zeigt, dass die Einführung einer
steuer in Österreich aus dem Jahr 2007 Erbschaftssteuer sowohl wohlfahrts
zufolge waren 84,2 % der Österreicher steigernd als auch ausgleichend auf die
für eine Abschaffung, 9,6 % dagegen Verteilung von Vermögen wirkt. Brun
und 6,2 % hatten keine Meinung dazu.5 ner und Pech (2008) kommen zu dem
Dies ist insofern erstaunlich, als die tat Schluss, dass der Akt des Schenkens
sächliche Betroffenheit eines Großteils und Vererbens aus einer Freude des
der Gesellschaft durch diese Steuern Gebens entsteht und daher steuerlich
nur in sehr geringem Ausmaß oder wie der Konsum eines Guts zu behan
überhaupt nicht gegeben ist. Die öster deln sei. Auf den Wachstumszusam
reichische Steuerstatistik zeigt, dass es menhang von Erbschafts- und Schen
im Jahr 2006 65.449 Erbfälle gab, die kungssteuern wurde in der Zusammen
insgesamt 103,1 Mio EUR Steuerein fassung der OECD-Studie bereits
nahmen brachten. 96,1 % der Fälle be eingehend hingewiesen.
trafen Erbbeträge unter 58.400 EUR. Eine andere Problematik in Bezug
61 % des Aufkommens aus der Erb auf die Gestaltbarkeit von vermögens
schaftssteuer stammten von lediglich bezogenen Steuern stellt die Tatsache
3,9 % der Erbfälle (2.566 Erbfälle).6 dar, dass die Einnahmen aus dieser
Vererbtes Vermögen und die tatsäch Kategorie (vor allem aus der Grund
liche Betroffenheit durch die Erb steuer) eine wichtige Finanzierungs
schaftssteuer konzentrieren sich dem quelle für Gemeinden konstituieren.
nach auf einen sehr kleinen Anteil der Zwar hat der Bund die Möglichkeit,
Bevölkerung. eine einheitliche Bemessungsgrundlage
Ein Verfassungsurteil, das eine Re für die Grundsteuer festzusetzen, den
paratur der Erbschafts- und Schen Gemeinden steht es aber frei, den
kungssteuer erforderlich gemacht hätte, Hebesatz dieser Steuer in gewissen
veranlasste die Politik im Sommer 2008 Grenzen zu variieren. Ohne Änderung
letztendlich zu einer gänzlichen Ab dieser Kompetenzen wird es eine uni
schaffung der unpopulären Erbschafts- forme Besteuerung von Grund und Bo
und Schenkungssteuer. Dies ist nicht den bundesweit nicht geben. Gleichzei
nur aufgrund des Steuerausfalls von tig besteht – nicht zuletzt wegen der
155 Mio EUR (2007) sowie aus Grün Unpopularität dieser Steuer – großer
den der ökonomischen Effizienz und Widerstand gegen eine Anpassung der
wegen der ohnehin bereits geringen Bemessungsgrundlage an tatsächliche
Vermögensbesteuerung in Österreich Verkehrswerte.
problematisch, sondern steht auch den Trotz der genannten Schwierig
Erkenntnissen der traditionellen und keiten erscheint eine stärkere Verlage
5
Umfrage von Marketing Data, zitiert auf
http://orf.at/070311-10070/?href=http%3A%2F%2Forf.at%2F070311-10070%2F10071txt_story.html
6
Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage vom 21. November 2007 durch Finanzminister Molterer
(http://www.parlament.gv.at/PG/DE/XXIII/AB/AB_01441/imfname_092096.pdf).
32 Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08Steuern und Wachstum in Österreich
rung der Steuerlast auf Vermögens- gewünschte Effekt nicht erzielt werden
werte in Österreich aus den erwähnten konnte.
ökonomischen Gründen wünschens- In Österreich werden neben dem
wert. Die Reformmöglichkeiten gehen Standardsatz der Mehrwertsteuer von
dabei weit über die Anpassung beste- 20 % ermäßigte Steuersätze von 10 %
hender Steuern hinaus und können von (Nahrungsmittel, Personenverkehr, so-
Erfahrungen anderer Länder (etwa mit wie Dienstleistungen von Hotels, Res-
der Besteuerung von Eigentumswoh- taurants und Künstlern) bzw. 12 %
nungen/Häusern durch fiktive Mieten, (Lieferungen von Wein aus der Eigen-
Wertzuwachsbesteuerung etc.) profi- produktion) angewandt. Die Liste der
tieren. Freibetragsgrenzen können hel- von der Umsatzsteuer ausgenommenen
fen, soziale Härtefälle und mögliche Güter und Dienstleistungen ist sehr
Liquiditätsengpässe zu vermeiden. lang und in §6 des Umsatzsteuer-
gesetzes angeführt (Exporte, grenz-
2.3 Besteuerung von Gütern überschreitender Beförderungsverkehr,
und Dienstleistungen öffentliche Dienstleistungen, wie Bil-
In Bezug auf den Steuer/Wachstums- dungsangebot, Spitalsleistungen, Post-
zusammenhang befürwortet die Theo- dienstleistungen etc.).
rie der optimalen Besteuerung grund- Einen Indikator für die quantitative
sätzlich eine Differenzierung von Um- Bedeutung von Ausnahmen von der
satzsteuersätzen nach Gütergruppen Umsatzbesteuerung bzw. von ermäßig-
(Unterstützung von Konsumenten mit ten Steuersätzen stellt die sogenannte
niedrigen Einkommen, Förderung von C-Effizienz7 (Grafik 4) dar. Je höher die
zur Arbeit komplementären Gütern C-Effizienz eines Umsatzsteuersys-
und Dienstleistungen). In der EU wer- tems, desto lückenloser die Steuerbasis
den insbesondere ermäßigte Steuer- und desto geringer die Bedeutung und
sätze für arbeitsintensive Dienstleistun- Anzahl reduzierter Steuersätze. Öster-
gen angewandt, die einen niedrigen reich nimmt nach dieser Berechnung
Ausbildungsgrad erfordern (lokal ange- nur etwas mehr als 53 % des poten-
botene Leistungen, z. B. Gastgewerbe). ziellen Steueraufkommens aus der
Dies einerseits, um ein Abdriften des Mehrwertsteuer ein und liegt damit im
Angebots dieser Dienstleistungen in Mittelfeld der OECD-Staaten. Neusee-
den Schwarzmarkt zu verhindern, an- land hat mit einer C-Effizienz von
dererseits um die Nachfrage nach 92,7 % fast keine Ausnahmen und hebt
schlecht ausgebildeten Arbeitskräften mit einem deutlich unter dem OECD-
und damit deren Einkommen zu erhö- Durchschnitt liegenden Steuersatz der
hen. Die empirischen Ergebnisse einer Goods and Services Tax von 12,5 % aus
Studie der Europäischen Kommission diesem Titel einen höheren Anteil der
und Copenhagen Economics (2007) gesamten Steuereinnahmen (33 %) ein
zeigen, dass mit der Reduktion der als Österreich (28 %).
Mehrwertsteuersätze für solche Tätig- Die Europäische Kommission und
keiten in manchen EU-Staaten der Copenhagen Economics (2007) kom-
7
Die C-Effizienz berechnet sich aus einer Gegenüberstellung von effektiven Steuersätzen (tatsächliche Einnahmen
aus der Umsatzsteuer/Konsum) und gesetzlichen Steuersätzen
⎡ ⎛ revVAT ⎞ ⎤
⎢ ⎜⎝ C ⎟⎠ 100 ⎥
C -Effizienz = ⎢ ⎥ 100
⎢ tVAT ⎥
⎢⎣ ⎥⎦
GELDPOLITIK & WIRTSCHAFT Q3/08 33Steuern und Wachstum in Österreich
Grafik 4
C-Effizienz der Mehrwertsteuer (2005)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
deutschland
schweden
schweiz
Vereinigtes königreich
tschechische republik
Neuseeland
luxemburg
Niederlande
Österreich
Japan
korea
kanada
irland
Ungarn
island
australien
dänemark
frankreich
finnland
spanien
Norwegen
Belgien
portugal
Griechenland
polen
italien
türkei
Mexiko
slowakei
Quelle: OECD.
men in einer Studie zu dem Schluss, wachstum einerseits über das Angebot
dass eine uniforme Konsumbesteue von und die Nachfrage nach Arbeit, an
rung aufgrund der niedrigeren Admi dererseits aber auch über ihre Auswir
nistrationskosten und der unklaren kungen auf das Produktivitätsniveau
Effekte, die eine zu starke Differenzie und seine Entwicklung. Handler et al.
rung von Steuersätzen auslösen kann, (2005) geben einen guten Literatur
vorzuziehen sei. Für die Erreichung so überblick, in dem auch die von der
zialer Zielsetzungen seien andere Ins OECD (2008) identifizierten Einfluss
trumente (Transfers, direkte Steuern, kanäle der Besteuerung von Einkom
Direktförderungen) meist geeigneter men auf das Wirtschaftswachstum be
als eine differenzierte Umsatzsteuer stätigt werden: Stark progressiv ausge
mit ermäßigten Sätzen. Darüber hinaus staltete Einkommensteuersysteme, das
müssen ermäßigte Steuersätze gegen heißt Systeme, in denen der Durch
finanziert werden, was in der Inzidenz schnittssteuersatz mit zunehmendem
analyse berücksichtigt werden muss. Einkommen stark ansteigt, können ne
gative Anreize bilden und wirken
2.4 E
inkommensteuer und Sozial- dämpfend auf das Arbeitsangebot. Zu
versicherungsbeiträge hohe Grenzsteuersätze reduzieren das
Besteuerung, die am Einkommen des Ausmaß von angebotenen Arbeitsstun
Faktors Arbeit ansetzt, wie etwa die den, zu hohe Durchschnittssteuersätze
Einkommensteuer oder Sozialversiche verringern den Eintritt und die Teil
rungsbeiträge (aber auch andere lohn nahme auf dem Arbeitsmarkt und ber
abhängige Steuern und Abgaben), zeigt gen die Gefahr eines Abgleitens von
ihren Einfluss auf das Wirtschafts Arbeitskräften in die Arbeitslosigkeit
34 Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08Steuern und Wachstum in Österreich
und den informellen Sektor in sich. Da Der Haupteinfluss läuft hier über die
von betroffen sind vor allem gering Unternehmensbesteuerung, die in Ab
Ausgebildete, Jugendliche, ältere Men schnitt 2.5 behandelt wird, es gibt aber
schen, aber auch Zweitverdiener (meist auch einen Zusammenhang mit der
Frauen), die eine höhere Arbeitsange Einkommensteuer. Je höher die Pro
botselastizität der Einkommensteuer gression der Einkommensteuer ist,
haben. Obwohl höhere Einkommen desto geringer ist der Anreiz für Selb
steuern zumeist von Arbeitnehmern in ständige, in risikoreichere Projekte zu
Form reduzierter Nettolöhne getragen investieren.10 Andererseits kann eine
werden, können bei niedriger Arbeits besonders hohe Progression auch zu
losigkeit auch höhere Lohnforderungen Anreizen führen, vom Angestelltenver
erfolgreich durchgesetzt werden, was hältnis in die Selbständigkeit zu wech
Unternehmen dazu veranlassen kann, seln – entweder als körperschaft-
Arbeitskräfte in geringerem Ausmaß steuerpflichtiges Unternehmen, oder
nachzufragen. als einkommensteuerpflichtiger Selb
Ein Einflusskanal von Steuersyste ständiger, der erweiterte Möglichkei-
men auf Produktivitätsniveau und -ent ten der Steuerminimierung (Abset
wicklung verläuft über den Aufbau von zungs- und Abschreibungsmöglich
Humankapital. Bildungsinvestitionen keiten) hat.11
sind hauptsächlich durch bessere Ein Die Frage, ob die vollkommene Be
kommensaussichten nach erlangtem seitigung jeglicher Progression der Ein
Diplom motiviert.8 Boarini und Strauss kommensbesteuerung zu positiven Be
(2007) quantifizieren die zu erwar schäftigungs- oder Effizienzgewinnen
tende Einkommenssteigerung aufgrund führt, lässt sich am besten durch eine
eines zusätzlichen Jahres universitärer Untersuchung über Flat Taxes beant
Ausbildung mit durchschnittlich 8 %. worten. Fuest et al. (2007) untersu
Hohe Einkommensteuern senken diese chen anhand einer Simulation auf Basis
Einkommensaussichten und damit auch von Mikrodaten die Verteilungs-, Effi
die Motivation, in Bildung zu investie zienz- und Beschäftigungseffekte der
ren. Gleichzeitig sinken bei hohem Einführung einer Flat Tax in Deutsch
Steuerniveau die Opportunitätskosten land. Die Ergebnisse zeigen, dass eine
von Bildungsinvestitionen im Sinne Flat Tax zu einem geringeren Anstieg
entgangener, jedoch hoch besteuerter an Ungleichheit führt, je höher der
Einkünfte. Der erste Effekt scheint je Freibetrag und der Grenzsteuersatz ge
doch weiter gehender zu sein als der wählt werden, während die Beschäfti
letzte, wodurch der Schluss gezogen gungseffekte bei hohen Grenzsteuersät
werden kann, dass hohe Einkom zen negativ sind. Werden Freibetrag
mensteuern negativ mit Investitionen und Grenzsteuersätze niedrig gewählt,
in Bildung korreliert sind.9 kommt es zu Beschäftigungsgewinnen,
Ein anderer Kanal, über den Pro die sich allerdings fast ausschließlich
duktivität beeinflusst wird, ist der An auf die obersten zwei Einkommens
reiz zu unternehmerischem Handeln. dezile konzentrieren. Die Autoren wei
8
Siehe dazu Zagler und Dürnecker (2003).
9
Siehe dazu Heckman (1976).
10
Siehe dazu Gentry und Hubbard (2002).
11
Siehe dazu Long (1982) und Blau (1987).
Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08 35Steuern und Wachstum in Österreich
sen darauf hin, dass diese Ergebnisse durch den gering besteuerten 13. und
nicht nur für Deutschland Gültigkeit 14. Monatsgehalt rund 4.000 EUR pro
haben. Jahr, während einem Geringverdiener
Die Progression des österrei mit einem Jahreseinkommen von
chischen Steuersystems muss in mehre 13.000 EUR daraus überhaupt keine
ren Schritten analysiert werden: Der Ersparnis erwächst. Anders ausge
vierstufige Einkommensteuertarif mit drückt, sinkt der effektive Grenzsteuer
Grenzsteuersätzen von 0 % (für Ein satz der ersten Steuerklasse durch die
kommen bis 10.000 EUR), 38,333 % Regelung des 13. und 14. Monatsge
(10.000 bis 25.000 EUR), 43,596 % halts um 4,59 Prozentpunkte, während
(25.000 bis 51.000 EUR) und 50 % sich jener der höchsten Steuerklasse um
(über 51.000 EUR) ist progressiv aus 6,29 Prozentpunkte verringert.
gestaltet. Ein Unikat im internationa Der größte Anteil an den gesamten
len Vergleich stellt dabei allerdings die Einnahmen aus Steuern und Abgaben
steuerliche Begünstigung der sonstigen (34 %) geht auf Beiträge zur Sozialver
Bezüge nach § 67 Einkommensteuer sicherung zurück. Davon tragen Arbeit
gesetz (EStG) dar (13. und 14. Monats geber 16 %, Arbeitnehmer 14 % und
bezug, Belohnungen). Durch die Selbständige die verbleibenden 4 %.
Gleichbehandlung aller Einkommens Nach 1970 stieg dieser Anteil kontinu
bezieher beim 13. und 14. Monatsge ierlich an, erreichte 1995 mit 36 % der
halt fällt die Steuerersparnis mit stei Gesamteinnahmen seinen Höhepunkt
gendem Einkommen höher aus, und die und ist seither wieder leicht rückläufig.
Progression, über 14 Einkommens Der einkommensunabhängige, ein
monate gerechnet, nimmt ab. Ein leiten heitliche Beitragssatz von 18,07 % für
der Angestellter mit einem Jahresgehalt Dienstnehmer, gepaart mit einer Höchst-
von brutto 81.500 EUR erspart sich beitragsgrundlage von 3.930 EUR
Grafik 5
Lohnsteuer- und Abgabenquote
in % des Bruttoeinkommens
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
0 bis 2 bis 4 bis 6 bis 8 bis 10 bis 12 bis 15 bis 18 bis 20 bis 25 bis 30 bis 35 bis 40 bis 50 bis 70 bis 100 bis 150 bis 200
unter 2 unter 4 unter 6 unter 8 unter unter unter unter unter unter unter unter unter unter unter unter unter unter und
10 12 15 18 20 25 30 35 40 50 70 100 150 200 mehr
Bruttobezugsklasse (1.000 EUR)
Abgabenquote Lohnsteuerquote
Quelle: Statistik Austria, eigene Berechnungen.
36 Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08Steuern und Wachstum in Österreich
Grafik 6
Progression von Einkommensteuer und Sozialversicherungsbeiträgen (2007)
Progressivitätsindikator
25
20
15
10
5
0
Slowakei
Tschechische Republik
Vereinigtes Königreich
Österreich
Irland
Ungarn
Mexiko
Luxemburg
Griechenland
Neuseeland
Finnland
Belgien
Portugal
Schweden
Italien
Dänemark
Norwegen
Australien
Niederlande
Spanien
Deutschland
Island
Kanada
Schweiz
Frankreich
Korea
EU-15
EU-19
OECD
USA
Japan
Türkei
Polen
Einkommensteuer Einkommensteuer und Sozialversicherungsbeiträge
Quelle: OECD Taxing Wages (2007), eigene Berechnungen.
onatlich (Bruttogehalt), führt zu einer
m versicherungsbeiträge einzuheben und
deutlichen Abflachung der Kurve der ihre Sozialsysteme zur Gänze aus Steu
Abgabenquote, die die Sozialversiche ern zu finanzieren. Im österreichischen
rung berücksichtigt, im Vergleich zu Sozialsystem wären jedoch selbst ohne
jener der Lohnsteuerkurve (Grafik 5). den Übergang zu einer stärkeren Steuer
Dies illustriert die indirekt regressive finanzierung Strukturverbesserung,
Wirkung von Sozialversicherungsbei wie etwa die Aufhebung der Höchst
trägen in Österreich. beitragsgrundlage oder eine progres
Es ist wichtig, an dieser Stelle da sive Gestaltung der Sozialversiche
rauf hinzuweisen, dass auch im Rah rungsbeiträge, denkbar, um die derzeit
men der Kritik an Struktur und Höhe regressive Wirkung des Systems zu
der österreichischen Sozialversiche beseitigen.
rungsbeiträge weiterhin die Annahme Der Progressionsgrad der Einkom
der Aufkommensneutralität gilt. Eine mensbesteuerung in Österreich liegt
Reduktion der Sozialversicherungsbei genau im Durchschnitt der OECD-
träge muss demnach eine Schließung Staaten. Aus der Differenz der Steuer
der Lücke durch andere Finanzierungs belastung eines Alleinverdieners ohne
quellen zur Folge haben. Europäische Kinder mit einem Einkommensniveau
Länder, wie Dänemark, Island, Irland von 67 % des Durchschnittseinkom
oder die Schweiz, finanzieren einen mens und jener eines Alleinverdieners
Großteil ihrer Sozialsysteme aus Steu ohne Kinder mit einem Einkommens
ern. Neuseeland und Australien gehen niveau von 167 % des Durchschnitts
sogar so weit, überhaupt keine Sozial einkommens lässt sich ein Progressi
Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08 37Steuern und Wachstum in Österreich
onsindikator berechnen; ein höherer 2.5 Unternehmensbesteuerung
Indikator steht für ein progressiveres Der Wachstumszusammenhang der
Steuersystem.12 Unternehmensbesteuerung besteht in
Aus Grafik 6 wird ersichtlich, dass der Reduktion der Rentabilität von Ka
der Progressionsindikator der Einkom pital, das als wichtiger Faktor in die
mensteuer in Österreich deutlich absinkt, Produktionsfunktion eingeht. Da Un
wenn die Abgabenbelastung aus Sozial ternehmensgewinne um Steuern ver
versicherungsbeiträgen hinzugerechnet mindert werden, müssen die Vor-
wird. Eine stärker regressive Wirkung Steuer-Renditen umso höher ausfallen,
als in Österreich geht von den Sozial um Investitionen rentabel zu machen.
versicherungsbeiträgen nur in den Da die Verteuerung von Kapital zu ei
Niederlanden und in Deutschland aus.13 ner Verschiebung der relativen Faktor
Beim Niveau der Abgabenbelastung kosten führt (und damit Arbeit relativ
eines Durchschnittsverdieners nimmt günstiger wird), kann eine Anhebung
Deutschland mit 42,8 % des Brutto der Kapitalbesteuerung aufgrund des
lohns den Spitzenplatz ein, Österreich Substitutionseffekts kurzfristig auch zu
liegt im OECD-Vergleich auf dem Beschäftigungssteigerungen führen und
sechsten Rang (33,5 %). (über höhere Arbeitsnachfrage und stei
Sowohl die uneinheitlichen Aussa gende Löhne) einen zusätzlichen Anreiz
gen der Theorie über die Auswirkungen für Investitionen in Bildung setzen.14
von Progression auf Angebot und Nach Geringeres Wirtschaftswachstum auf
frage auf dem Arbeitsmarkt als auch die grund niedrigerer Investitionen und
in Grafik 6 präsentierten empirischen eines sinkenden Kapitalstocks kann die
Daten zeigen, dass in Österreich die sen Beschäftigungseffekt mittelfristig
Progression der Besteuerung von Ar aber wieder zunichte machen.
beitseinkommen kein vordringliches Mit zunehmender Mobilität von
Wachstumshindernis darstellt. Viel Kapital steht die Unternehmenssteuer
mehr ist die Belastung des Faktors politik immer mehr unter dem Ein
Arbeit durch das hohe Niveau an Sozial druck internationalen Steuerwettbe
versicherungsbeiträgen ein Hindernis werbs. Zwischen 1995 und 2008 wur
für höheres Potenzialwachstum in den die Unternehmenssteuersätze in
Österreich. der EU-27 um durchschnittlich 10,6
Prozentpunkte gesenkt.
12
Zur Berechnung dieser Indikatoren werden die Einkommens- und Abgabenbelastungsangaben aus OECD Taxing
Wages für das Jahr 2007 herangezogen.
13
In den Niederlanden entsteht dieser Effekt, da Sozialversicherungsbeiträge nur auf Basis von Einkommen bis
30.015 EUR (in den ersten zwei Tarifstufen) berechnet werden (darüber werden keine Beiträge bezahlt) und zum
Teil als jährlicher Fixbetrag pro Person zu entrichten sind. In Deutschland gelten für die einzelnen Bereiche der
Sozialversicherung unterschiedlich hohe Höchstbemessungsgrenzen, die von 42.750 EUR (Krankenversicherung)
bis 63.000 EUR (Arbeitslosenversicherung) reichen.
14
Dies gilt nur für Wirtschaftssektoren, in denen die Komplementarität von Arbeit und Kapital nicht zu hoch und
Substituierbarkeit gegeben ist.
38 Geldpolitik & Wirtschaft Q3/08Sie können auch lesen
