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SuN
Ausgabe 03/2018
Soziologie und Nachhaltigkeit -
Beiträge zur sozial-ökologischen Transformationsforschung
Melanie Castello / Michael Böcher
Soziale Kälte bei der Wärmewende?
Eine Untersuchung sozialer Nebenwirkungen politischer Steuerung
im Wohnsektor
Zusammenfassung: Um die Ziele der Abstract: In order to achieve the goals of the
Energie- und Wärmewende zu erreichen, stehen po- energy transition (“Energie- und Wärmewende”),
litischen Entscheider*innen verschiedene politische political-decision makers have various political in-
Instrumente zur Verfügung. Auf Basis eines Litera- struments at their disposal. In the area of housing
turreviews prüfen wir in einer Fallanalyse für den policies, we examine within a case study on the
Bereich Wohnen, inwieweit diese auf ökologische basis of a literature review the extent to which these
Nachhaltigkeit konzentrierten Instrumente im Span- ecologically-focused instruments are in conflict
nungsverhältnis zur sozialen Nachhaltigkeit stehen. with social criteria of the concept of sustainability.
Dafür werden die Energieeinsparverordnung, For this purpose, the regulation for energy savings,
Förderprogramme der Kreditanstalt für Wieder- funding programs of the government-owned de-
aufbau sowie die Modernisierungsumlage auf ihre velopment bank as well as the sharing of costs for
sozialen Verteilungswirkungen hin überprüft. Als modernization between landlords and tenants will
konzeptioneller Rahmen dient die von Kraemer be examined. Therefore, Kraemers (2007, 2008)
(2007, 2008) ausgearbeitete Typologie zu sozialen typology of social distributional dimensions of the
Verteilungsdimensionen von Umwelt. Um zu unter- environment serves as a conceptual framework. In
suchen, inwieweit mögliche Verteilungswirkungen order to investigate to what extent possible negative
an anderer Stelle durch sozialstaatliche Transfers effects are eliminated by welfare state transfers, we
abgefedert werden, wird der Blick abschließend will finally focus on the so-called accompanying
auf die sogenannten flankierenden Maßnahmen in measures. As a conclusion, a wide range of policy
der Mindestsicherung und im Wohngeld gelenkt. instruments is used in the field, concurrently iden-
Im Ergebnis zeigt sich, dass zur Erreichung der tifying a focus on economic instruments. Negative
Wärmewende ein breites Spektrum an politischen social effects have been detected especially in the
Instrumenten abgedeckt wird, wobei der Schwer- field of environmental burden and environmental
punkt auf ökonomischen Instrumenten liegt. relief, even taking into account the transfer systems
Insbesondere bei Umweltbelastungen und -ent- of the welfare state.
lastungen sind, auch unter Berücksichtigung der
sozialstaatlichen Transfersysteme, negative soziale
Verteilungswirkungen nachzuweisen.Autor*innen:
Melanie Castello ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Politikwissenschaft mit
dem Schwerpunkt Nachhaltige Entwicklung am Institut für Gesellschaftswissenschaften der Ot-
to-von-Guericke Universität Magdeburg. Ihre Arbeitsschwerpunkte liegen methodisch in der
Politikfeldanalyse und der empirischen Sozialforschung, inhaltlich aktuell in der Wohnungs- und
Kommunalpolitik.
Melanie.Castello@ovgu.de
Michael Böcher ist Professor für Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt Nachhaltige Entwick-
lung am Institut für Gesellschaftswissenschaften der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg.
Seine Forschungsschwerpunkte sind politikwissenschaftliche Umwelt- und Nachhaltigkeitsfor-
schung, Regional Governance im ländlichen Raum sowie wissenschaftliche Politikberatung und
Wissenstransfer in den Umweltwissenschaften.
Michael.Boecher@ovgu.de
Soziologie und Nachhaltigkeit
Beiträge zur sozial-ökologischen Transformationsforschung
Ausgabe 3/2018, 4. Jahrgang
ISSN 2364-1282
Creative Commons-Lizenz
Herausgeber: Benjamin Görgen, Matthias Grundmann, Dieter Hoffmeister, Björn Wendt
Redaktion: Niklas Haarbusch
Layout/ Satz: Frank Osterloh
Anschrift: WWU Münster, Institut für Soziologie
Scharnhorststraße 121, 48151 Münster
Telefon: (0251) 83-25303
E-Mail: sun.redaktion@wwu.de
Website: www.ifs.wwu.de/sunMelanie Castello / Michael Böcher - Soziale Kälte bei der Wärmewende?
Einleitung Was sind die politischen und institutionellen
Rahmenbedingungen dieser neuen Fragen zum
Im Diskurs über Nachhaltigkeit insgesamt und
Verhältnis von Nachhaltigkeit und sozialer
über die Energie- und Wärmewende im Speziellen
Ungleichheit? Das 2010 von der damaligen Bun-
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spielen individuelle Kosten eine entscheidende
desregierung verabschiedete Energiekonzept
Rolle. Das Individuum ist mit einem bunten Strauß
schreibt vor, bis zum Jahr 2050 einen „nahezu
an Entscheidungszwängen konfrontiert, begin-
klimaneutralen Gebäudebestand“ erreichen zu
nend beim alltäglichen Einkauf nach Kriterien
wollen und ergänzt: „Wir wollen dabei Anreize
wie Preis, Bio oder Regionalität. Während diese
setzen, aber keine Zwangssanierungen anordnen.
Entscheidungen vorwiegend entlang eigener Res-
Wir stellen wirtschaftliche Anreize in den Mittel-
sourcen und Wertvorstellungen gefällt werden,
punkt unserer Politik“ (Bundesregierung 2010:
sind andere Kostenfragen explizit politisch. Dies
27 f.).1 Zu diesen sogenannten ökonomischen In-
ist der Fall, sobald politische Entscheidungen
strumenten zählen Steuern und andere Abgaben,
auf Preise einwirken: Wer profitiert von der
Subventionen und Prämien. Somit sind einige der
Förderung für Solaranlagen, wen stimuliert eine
im Rahmen der Energie- und Wärmewende ent-
Kaufprämie zum Erwerb eines Elektroautos? Hier
stehenden Kosten politisch beeinflusst, indem sie
besitzen Verbraucher*innen eine Wahlmöglich-
dazu beitragen sollen, ein meritorisches Gut (hier:
keit, Förderanreizen zu folgen oder (wenn es die
die ökologische Nachhaltigkeit) zu erreichen. Bei
individuellen Ressourcen nicht zulassen) nicht zu
einem solchen Gut ist die gesellschaftliche Nach-
folgen. Allerdings gibt es staatliche Eingriffe auch
frage geringer als es politisch erwünscht ist (vgl.
dort, wo die Konsument*innen sich nicht zwischen
Musgrave 1956). Allerdings zeigt der Akzeptanz-
Nutzen und Nichtnutzen entscheiden können. Die
survey des Jahres 2015, dass lediglich ein Drittel
Umlage aus dem Erneuerbaren-Energie-Gesetz
der Befragten die Vor- und Nachteile der Ener-
(EEG) ist ein naheliegendes Beispiel, da jede*r
giewende als „fair verteilt“ ansieht (Sonnberger/
Stromverbraucher*in diese zu entrichten hat
Ruddat 2016: 21). Mit 24 Prozent ist der Anteil
(Bundesnetzagentur 2017).
derjenigen, die sich selbst als Nutznießer*innen
Während es in der Umwelt- und Nachhaltigkeits- der Energiewende betrachten, noch geringer
forschung eine breite Debatte über ökologische (Sonnberger/Ruddat 2016: 21).
und ökonomische Wirkungen des Einsatzes ver-
Brisant erscheint uns deshalb die Frage nach den
schiedener politischer Instrumente gibt (Böcher
sozialen Verteilungswirkungen der eingesetzten
2007, Böcher/Töller 2012: 74 ff.), sind soziale
Instrumente. Wir überprüfen in einer Fallanalyse,
Effekte des umweltpolitischen Instrumenten-
inwieweit die soziale Nachhaltigkeitsdimension
einsatzes bislang eher nachrangig behandelte
in der politischen Steuerung des Wohnsektors
Forschungsthemen. In diesem Zusammenhang
Berücksichtigung findet.2 Die Hypothese lautet:
sollen einige klima- und umweltpolitische Ziele
der Wärmewende geprüft werden. Die Relevanz
sozialer Ungleichheiten offenbart sich dort, wo 1 Die Energieeffizienzstrategie Gebäude (2015) definiert:
Wohnkosten (Kaltmiete, Nebenkosten) pro- „Klimaneutral heißt, dass Gebäude nur noch einen sehr
geringen Energiebedarf aufweisen und der verbleibende
zentual einen großen Anteil des verfügbaren
Energiebedarf überwiegend durch erneuerbare Energien
Haushaltseinkommens aufzehren. Dies betrifft gedeckt wird“ (BMWI 2015: 9).
sozial schwächere Haushalte oder kinderreiche 2 Folgt man Kraemer (2008: 36), so lassen sich mit dem Be-
Familien besonders (Schaffrin et al. 2017: 2). griff der sozialen Nachhaltigkeit Aussagen über „anzu-
strebende oder zu gewährleistende Lebensbedingungen“
treffen, bspw. in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Be-
schäftigung oder eben in Verteilungsfragen.
53Soziologie und Nachhaltigkeit – Beiträge zur sozial-ökologischen Transformationsforschung
Bestehende politische Instrumente zur Förderung Ausgangspunkt der Analyse ist das Paradigma
der Wärmewende belasten Einkommensschwache der Umweltgerechtigkeit. Kapitel 2 präsentiert in
überdurchschnittlich stark.3 Dies soll entlang von diesem Sinne zunächst den gegenwärtigen For-
zwei Fällen zur energetischen Sanierung und zum schungsstand zum Themenkomplex „Umwelt und
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energetischen Bau untersucht werden. Der erste soziale Ungleichheit“. Daran anschließend werden
Fall fragt nach der Perspektive der Wohngebäude die von Kraemer (2008) ausgearbeiteten sozialen
selbstnutzender Eigentümer*innen, wobei sowohl Verteilungsdimensionen von Umwelt (Umweltbe-
der Energieeinsparverordnung (EnEV) als auch lastungen, -entlastungen und -nutzen) skizziert.
der finanziellen Förderung durch die Kreditan- Diese bilden den zentralen Analyserahmen für
stalt für Wiederaufbau (KfW) Aufmerksamkeit die Prüfung der vorab formulierten Hypothesen.
zukommt. Der zweite Fall widmet sich der Mo- Kapitel 3 erläutert dann, da die Analyse Vertei-
dernisierungsumlage nach § 559 Bürgerliches lungswirkungen umweltpolitischer Instrumente
Gesetzbuch (BGB). Durch diese Umlage können untersucht, die den politischen Akteuren zur Ver-
Vermieter*innen derzeit bis zu elf Prozent der an- fügung stehenden politischen Instrumente. Das
fallenden energetischen Modernisierungskosten Kernstück der Analyse bildet schließlich Kapitel
auf ihre Mieter*innen umlegen (Stand: August 4: Für die Bereiche energetische Sanierung und
2018). Entsprechend der beiden Fälle untersu- energetischer Bau werden die sozialen Vertei-
chen wir zwei Unterhypothesen: H1 betrifft die lungswirkungen der o.g. Instrumente geprüft.
Wirkung auf selbstnutzende Eigentümer*innen Diese Beurteilung erfolgt auf der Basis von aus
und lautet: Die finanzielle Förderung für vorhandenen Studien abgeleiteten Kriterien.
energetischen Bau und energetische Sanierung be- Kraemers Typologie soll dazu dienen, die bishe-
vorzugt aufgrund ihrer konkreten Ausgestaltung rigen Diskurse zu sozialen Verteilungswirkungen
tendenziell Einkommensstarke. Schwächerver- der Energie- und Wärmewende konzeptionell zu
diener*innen indessen verzichten aufgrund der strukturieren. Da die unerwünschten (Neben)
punktuell aufzubringenden Finanzmittel eher auf Wirkungen politischer Instrumente in einem
derartige Aktivitäten, was wiederum mittel- und Politikfeld häufig über sozialstaatliche Systeme
langfristig mit höheren Kosten verbunden sein abgefedert werden, bedarf es anschließend in
kann. H2 nimmt die Zielgruppe der Mieter*innen Kapitel 5 eines Blickes auf diese sog. „flanki-
in den Blick und besagt: Die Modernisierungsum- erenden“ Maßnahmen. Kapitel 6 schließt mit
lage zwingt Einkommensschwache zum Fortzug einem Fazit.
aus bewohnten Wohnungen und verhindert eine
Mit diesem Beitrag an der Schnittstelle zwischen
Ansiedlung in begehrten Wohngegenden.
Soziologie und Politikwissenschaft ist das Ziel
verbunden, die weitläufige These der „sozial un-
gerechten Energie- und Wärmewende“ in einem
spezifischen Bereich zu operationalisieren und
3 Nach EU-Definition gilt eine Person als arm oder von sozi- aufgrund der bislang noch unbefriedigenden
aler Ausgrenzung bedroht, wenn mindestens ein von drei
Kriterien zutrifft: „Ihr Einkommen liegt unter der Armutsge- Datenlage genauer in einer explorativen Form zu
fährdungsgrenze, ihr Haushalt ist von erheblicher materi- untersuchen. Trifft der Vorwurf zu und inwiefern
eller Entbehrung betroffen oder sie lebt in einem Haushalt
mit sehr geringer Erwerbsbeteiligung“ (Statistisches Bun- werden derartige Wirkungen durch sozialstaat-
desamt 2017; zur Berechnung der Armutsgrenze siehe liche flankierende Maßnahmen abgefedert? Damit
Statistisches Bundesamt 2018). Diese Definition gilt hier
lediglich als Orientierung, da für die zu untersuchenden soll dem oft bescheinigten Zielkonflikt zwischen
Fallbeispiele keine statistisch signifikanten Werte mit Rück- ökologischer und sozialer Nachhaltigkeit Rech-
schlüssen auf die konkreten Einkommen ausgewertet
werden. nung getragen werden, da laut Umweltbundesamt
54Melanie Castello / Michael Böcher - Soziale Kälte bei der Wärmewende?
(2016) ein „dringender Bedarf an Strategien, um wende ebenfalls in diesem normativ geprägten
die Umweltpolitik noch sozialer zu gestalten und Rahmen abspielt. Wir verfolgen hier indessen ein
für mehr ökologische Gerechtigkeit zu sorgen“ stärker analytisches Vorgehen; mit Rückgriff auf
besteht. Cutter (1995: 112) lässt sich von einer Perspek-
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tive der „environmental equity“ sprechen: „For
many, the phrase ‚environmental equity‘ implies
1. Umwelt und soziale Ungleichheit an equal sharing of risk burdens, not an overall
reduction in the burdens themselves […]. Envi-
Einbettung: Das Paradigma der Umweltge- ronmental justice is a more politically charged
rechtigkeit und der Forschungsstand term, one that connotes some remedial action to
correct an injustice imposed on a specific group of
Die vorliegende Fragestellung knüpft an den
people […].“ Das Aufzeigen von Umweltungleich-
Diskurs zur Umweltgerechtigkeit an. Anders als
heit ist ein erster Schritt, aus dem politische, aber
bei Klimagerechtigkeit wird hier nicht nach global
auch moralische Schlussfolgerungen gezogen
ungleich verteilten Möglichkeiten zu Klimaschutz
werden können. Letzteres ist indessen nicht Ziel
und Klimawandelanpassung gefragt, sondern
und Absicht des vorliegenden Beitrags.5 Zudem ist
nach Verteilungswirkungen innerhalb von Indust-
unserer Meinung nach eine inhaltliche Erweite-
riestaaten. Der Ursprung der normativ-moralisch
rung notwendig, um die „Zentrierung des Begriffs
geprägten Umweltgerechtigkeitsdebatte liegt als
auf Fragen der sozialen (Ungleich-)Verteilung von
soziale Bewegung afro-amerikanischer Minder-
‚environmental bads‘“ aufzubrechen (Elkins 2008:
heiten in den 1980er Jahren. Während Ulrich
3744). Somit lässt sich für uns zusammenfassen:
Beck etwa zeitgleich für moderne Industriestaaten
Generell beschreibt Umweltgerechtigkeit einen
eine sozial ausgewogene Verteilung von Umwelt-
vom gegenwärtigen Ist-Zustand abweichenden
risiken attestiert („Not ist hierarchisch, Smog ist
„gewünschten Zustand, der in der Regel Hand-
demokratisch“, in Emunds/Merkle 2016: 6), kri-
lungsbedarf impliziert“ und traditionell liegt ihr
tisieren Vertreter*innen der Umweltgerechtigkeit
Fokus auf Umweltbelastungen, manchmal auch
ungleich verteilte Umweltrisiken bspw. bezüglich
auf der ungleichen Verteilung von Umweltnut-
Mülldeponien oder Industrieabgasen.4 Seit ihren
zungen, selten hingegen bei den sogenannten
Anfängen konzentriert sich diese Debatte auf Um-
Umweltschutzkosten (Umweltbundesamt 2015:
weltbelastungen und in diesem Kontext auf sozial
15). Gerade die letztgenannten Umweltschutz-
ungleich verteilte Gesundheitsrisiken (vgl. Čapek
kosten und ihre sozial (un)gleiche Verteilung sind
1993, Cutter 1995 oder Taylor 2000). In den
für uns interessant.
2000er Jahren erweitert insbesondere Agyeman
diesen Diskurs, indem er Umweltgerechtigkeit Ein Blick in die gegenwärtige Literatur zu Ver-
stärker im Kontext von nachhaltiger Entwicklung teilungswirkungen im Themenfeld zeichnet
denkt (vgl. bspw. Agyeman et al. 2003). folgendes Bild: Die Preisentwicklungen im
Rahmen der Energie- und Wärmewende haben
Für unser Vorhaben ist dieser Blick „in die Ver-
in den letzten Jahren eine intensive Publikations-
gangenheit“ relevant, da sich der gegenwärtige
aktivität hervorgerufen. Viele Veröffentlichungen
Diskurs zur „ungerechten“ Energie- und Wärme-
finden sich zu gestiegenen Stromkosten und
ihren sozialen Verteilungswirkungen, überwie-
4 Zur Verbindung von environmental justice und environ-
mental racism, sowie zur Vertiefung in die historischen Ur-
sprünge der Debatte zur Umweltgerechtigkeit empfehlen 5 Zur Unterscheidung von Umweltgerechtigkeit und Um-
sich Elvers (2005) und Elvers (2011). weltgleichheit siehe bspw. Elvers (2005: 11).
55Soziologie und Nachhaltigkeit – Beiträge zur sozial-ökologischen Transformationsforschung
gend im Zusammenhang mit dem EEG (Heindl litikfeld überführt und trägt gleichzeitig zu einer
2014, Borchers/Hrach 2018, Scholz/Scholz Ausweitung des herkömmlichen Verständnisses
2015, Bontrup/Marquardt 2014). Ebenfalls an von Umweltgerechtigkeit bei.
der Schnittstelle von Energiewende und sozialer
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Nach Elkins (2008: 3746) ist diese relativ neue
Ungleichheit stark diskutiert ist die Förderung
Gerechtigkeitsproblematik nämlich „dort ange-
von Photovoltaikanlagen und dem Kreis ihrer
legt, wo durch Umweltpolitik Veränderungen
potentiellen Nutzer*innen (Frondel et al. 2014,
in den Kostenstrukturen von Lebenspraxen
Andor et al. 2015, Simpson/Clifton 2016, Nelson
angestoßen werden.“ In diesem Fall hat das In-
et al. 2012). Eng damit verbunden ist außerdem
dividuum zwei Möglichkeiten: Entweder mehr
die Debatte zur Energiearmut, also zu gestiegenen
zahlen oder weniger konsumieren. Allerdings
Energiekosten und den dadurch hervorgerufenen
müssten Personen mit weniger verfügbarem
sozial ungleich verteilten finanziellen Lasten. Im
Einkommen tendenziell „weniger konsumieren“,
deutschsprachigen Raum ist diesbezüglich auf
weil die Option „mehr zahlen“ für sie häufig nicht
den Sammelband von Großmann et al. (2017)
gangbar ist. Für Elkins (2008: 3749) ist das in-
„Energie und soziale Ungleichheit“ zu verweisen.
sofern problematisch, als dass das gewünschte
Einen stärker gerechtigkeitstheoretisch eingebet-
Lenkungsprinzip somit nicht vom Umfang der
teten Ansatz wählt der Sammelband von Emunds/
individuell verursachten Beeinträchtigung des
Merkle (2016a). Hier fragen Hennicke (2016),
Schutzgutes „Umwelt“ abhängt, sondern viel-
Heindl (2016) und Kanschik (2016) nach sozialen
mehr von der jeweiligen Zahlungsfähigkeit:
Verteilungswirkungen im Rahmen der Ener-
„Ganz offensichtlich steht hier nicht das Problem
giewende, aber auch grundlegende theoretische
der Verteilung von ‚environmental bads‘ im
Annahmen zu Gerechtigkeit und Umwelt werden
Mittelpunkt; das Thema ist vielmehr die soziale
etwa bei Leist (2016) oder Reder (2016) diskutiert.
Verteilung der Lasten für die Herstellung von
Und schließlich sei eine eng an der vorliegenden
‚environmental goods‘“.
Forschungsfrage angesiedelte Studie vom Um-
weltbundesamt benannt: Jacob et al. (2016: 22,
Soziale Verteilungsdimensionen von Umwelt
105 ff.) untersuchen Verteilungswirkungen um-
nach Kraemer
weltpolitischer Maßnahmen und denken bei der
klassischen Instrumententypologie interessanter- Etwa zeitgleich mit Elkins befasst sich auch
weise auch soziale Ausgleichsmaßnahmen mit. Kraemer mit sozialen Verteilungsfragen rund
um das Thema Umwelt. So kritisiert er bereits im
Als Zusammenschau des gegenwärtigen For-
Jahr 2007 eine mangelnde soziologische Ausein-
schungsstands lässt sich indes festhalten:
andersetzung mit dem Zusammenhang zwischen
Während sich die Bereiche Strom und Energie
„Umwelt und soziale Ungleichheit“ (Kraemer
hinsichtlich sozialer Verteilungswirkungen
2007: 348) und erklärt diese unter anderem mit
inzwischen einer intensiven Debatte erfreuen
der Tatsache, dass potentielle Gewinner*innen
(also der Bereich der Energiewende), sind die
und Verlierer*innen in diesem Feld diffus und
Kaltmiete bzw. Wohnkostensteigerungen bei Ei-
folglich unscharf zu fassen sind (Kraemer 2008:
gentümer*innen weniger stark im Gespräch (ein
180).6 Um dies umfassend zu beleuchten, ist
Teilbereich der Wärmewende). Der Stand der
Literatur bestätigt damit das Vorhaben, energeti-
sches Sanieren und Bauen ins Zentrum zu rücken. 6 Was hingegen durchaus in der Beziehung von Ökologie
Damit wird die Debatte um Umweltschutzkosten und Soziologie untersucht wurde, sind sozial ungleich
verteilte Wahrnehmungen zu Umweltrisiken und Umwelt-
und ihre Verteilungswirkungen in ein neues Po- chancen. Kraemer (2008: 47; 177) verweist hier auf die
56Melanie Castello / Michael Böcher - Soziale Kälte bei der Wärmewende?
Kraemer zufolge zunächst eine Klärung der rele- belasteten Wohngebieten, ist dabei aufgrund von
vanten Verteilungsobjekte notwendig: In welchen Miet- und Kaufpreisniveau vordergründig ein-
Bereichen von Umwelt finden sich ungleiche Ver- kommensstarken Bevölkerungsgruppen möglich
teilungen? Kraemer (2007, 2008) arbeitet dafür (Kraemer 2007: 352).
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die folgenden Dimensionen aus: naturräumliche
Die nächste Verteilungsdimension der Um-
Verteilungsdimensionen, Umweltbelastungen,
weltentlastungen ist in zwei Unterkategorien
-entlastungen und -nutzungen. Diese Typologie
aufzuteilen, wobei beide einen Zusammenhang
beinhält sowohl die typischen Aspekte der „klassi-
zwischen Umweltpolitik und sozialen Verteilungs-
schen“ Umweltgerechtigkeit (Umweltbelastungen
wirkungen postulieren: Profitieren alle gleich
und -entlastungen), aber ebenfalls die im Steu-
stark von der verbesserten Umweltqualität (Um-
erungshandeln der Energie- und Wärmewende
weltqualitätsverbesserungen) und sind die dafür
nicht zu vernachlässigenden Umweltschutz-
aufzubringen Kosten gleichmäßig verteilt (Um-
kosten. Im Folgenden skizzieren wir Kraemers
weltschutzkosten) (Kraemer 2007: 353, Kraemer
Typologie, um sie anschließend auf die eigenen
2008: 204 f.)? Die erste Frage wird meist aus
analytischen Ausführungen anzuwenden.7
verteilungspolitischer Perspektive positiv beant-
Der Terminus „soziale Ungleichheit“ wird in wortet: Reduzierte Lärm- und Luftbelastungen
dieser Arbeit in Anlehnung an Hradil (2006: kommen prinzipiell stärker denjenigen zugute, die
248) definiert und bezeichnet „bestimmte vorteil- davon zuvor besonders belastet waren. Die zweite
hafte und nachhaltige Lebensbedingungen von Frage zur Kostenverteilung ist zentral für die
Menschen, die ihnen aufgrund ihrer Positionen vorliegende Forschungsfrage, methodisch aber
in gesellschaftlichen Beziehungsgefügen zu- in ihrer Klärung anspruchsvoll. Meist wird dafür
kommen“. Dabei sind zwei einander bedingende der prozentuale Anteil vom Haushaltseinkommen
Aspekte zentral: Erstens die individuell zur Ver- berechnet, der für entsprechende Maßnahmen
fügung stehenden Ressourcen und zweitens die aufgewendet werden muss. Hier gilt grundsätzlich
Zugangschancen zu (begehrten) Gütern. die Annahme einer geringen Preiselastizität der
Nachfrage nach den mit Abgaben belegten um-
Die erste dementsprechend von Kraemer identifi-
weltrelevanten Gütern wie Energie, Wasser oder
zierte Verteilungswirkung von Umwelt beschreibt
auch Benzin. Der Konsum dieser Basisgüter ist
Umweltbelastungen. Diese bezeichnen das, was
wenig flexibel und zu einem nicht geringen Anteil
bereits die klassische Umweltgerechtigkeitsde-
unabhängig vom Preis. Daher fällt er bei einem
batte thematisiert: die ungleiche Verteilung von
geringen Einkommen anteilig stärker ins Gewicht
„environmental goods“ bzw. „environmental bads“,
(Kraemer 2007: 355, Kraemer 2008: 206).
also bspw. Lärm oder Schadstoffbelastungen. Die
Exit-Option, konkret etwa der Fortzug aus stark Bei Umweltnutzungen weist Kraemer zunächst
auf die statistische Notwendigkeit der Aggre-
gatsebene „Haushalt“ hin; hier bilden sich der
wegweisenden Gedanken von Ulrich Beck zur Risikoge-
sellschaft und auf die von ihm postulierte „Nivellierung der
finanzielle Handlungsspielraum und der Konsum
Gefährdung“. alltäglicher Güter ab (Kraemer 2007: 356). Entlang
7 Die naturräumliche Primär- und Sekundärverteilung wird der Kategorien Emissionsgrößen (etwa Abwasser
nicht tiefer verfolgt. Zwar gibt es unbestreitbar regional
oder Abfall), Bestandsgrößen (etwa Wohnfläche
unterschiedliche Klimazonen und Verteilungen von Roh-
stoffen (Primärverteilung); diese sind aber gesellschaftlich oder Haushaltsgeräte) und Verbrauchsgrößen
kaum zu beeinflussen. Und auch die Sekundärverteilung (etwa Heizenergie oder Strom) weisen Haushalte
bezeichnet eher großflächige Umweltqualitäten, die als
„sozial zufällig“ gelten und damit für die vorliegende Fra- je nach verfügbaren Finanzmitteln unterschied-
gestellung nicht relevant erscheinen (Kraemer 2008: 199).
57Soziologie und Nachhaltigkeit – Beiträge zur sozial-ökologischen Transformationsforschung
liche Potentiale der Umweltnutzung auf. Kraemer weltbelastung? Umgekehrt ist kaum eindeutig zu
(2007: 359) befindet hierzu: „Es ist zu erwarten, klären, inwieweit eine Umweltqualitätsverbes-
dass in dem Maße, in dem die Handlungsres- serung den individuellen Nutzwert steigert. Die
sourcen sozial ungleich verfügbar sind, auch die dritte Herausforderung besteht schließlich im
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Chancen der direkten und indirekten Stoff- bzw. Vergleich der unterschiedlichen Verteilungsdi-
Umweltnutzung ungleich verteilt sind.“ mensionen: In welchem Verhältnis stehen etwa
Umweltschutzkosten zu den erwarteten Umwelt-
Dieses Zitat mit Verweis auf „Handlungsres-
qualitätsverbesserungen? Diese methodischen
sourcen“ leitet direkt weiter zu den sogenannten
Herausforderungen von Kraemers Typologie
ungleichheitsrelevanten Handlungskapazitäten.
werden im Laufe der empirischen Überprüfung
Kraemer (2007: 359 ff.) formuliert diese in
relevant.
Anlehnung an Reinhardt Kreckel und betont
ihre Verbindung zur sozialen Ungleichheit: So
seien ungleiche Nutzungschancen in den oben
2. Politische Instrumente
genannten Dimensionen maßgeblich durch
Reichtum, Wissen und selektive Assoziation zu Mit der Energieeinsparverordnung und den
erklären. Während auch Kraemer (2008: 199) KfW-Förderprogrammen sind bereits typische
selbst als zentrale Kategorie die ökonomische politische Instrumente der Wärmewende zur
(„Reichtum“) benennt, dürfen die anderen beiden Sprache gekommen. Grundsätzlich dienen poli-
Kapazitäten nicht übergangen werden: „Die tische Instrumente dazu, „politische Ziele durch
Mobilisierbarkeit marktfähiger Ressourcen in Beeinflussung des Handelns gesellschaftlicher
Form von Geld, Besitz und Vermögen ist aller- Akteure zu erreichen“ (Böcher/Töller 2012: 74).
dings nur eine notwendige, keineswegs aber Dabei stehen den Entscheidungsfinder*innen
eine hinreichende Rahmenbedingung, um Um- verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung, wobei
weltpotentiale inwertzusetzen“ (Kraemer 2008: Böcher/Töller (2012: 75), an deren Instrumen-
359). Damit beugt Kraemer dem Vorwurf des tentypologie wir uns orientieren, fünf zentrale
finanziellen Determinismus vor. Für die Hypo- Kategorien benennen: regulative, ökonomische,
thesenprüfung zur Steuerung im Wohnsektor ist prozedurale, kooperative und informationelle
dennoch eine Engführung auf die ökonomische Instrumente.
Komponente angestrebt, wenn auch bei informa-
Diese Instrumentenkategorien lassen sich nicht
tionellen Instrumenten die Handlungsressource
nur entlang ihrer jeweiligen Charakteristika,
„Wissen“ stets mitgedacht wird.
also durch welche Koordinationsform sie das
Hinsichtlich der empirischen Anwendung dieser Verhalten der Adressat*innen steuern, unter-
Verteilungsdimensionen verweist Kraemer scheiden, sondern auch anhand des ihnen jeweils
(2008: 216 ff.) bereits selbst auf drei methodi- innewohnenden Grades staatlicher Intervention
sche Herausforderungen: So seien die einzelnen (Böcher/Töller 2012: 75). Während regulative
Verteilungsobjekte erstens schwierig voneinander Instrumente (z.B. Gebote und Verbote) durch
abzugrenzen. Ein zweites Problem zeigt sich bei hierarchische, direkte Steuerung Handlungen
der Bewertung ebendieser Objekte und kenn- der Adressat*innen beeinflussen, wirken Steuern,
zeichnet die grundsätzliche Herausforderung Abgaben oder Prämien als ökonomische Inst-
mit „Unwissen“ im Nachhaltigkeitsdiskurs: Ab rumente über das Steuerungsmedium „Preis“.
wann greift ein Schwellenwert sinnvollerweise, Obwohl den Steuerungsadressat*innen bei letz-
sprich: ab wann handelt es sich um eine Um- terem mehr Wahlfreiheit eingeräumt werden,
58Melanie Castello / Michael Böcher - Soziale Kälte bei der Wärmewende?
zeichnen sich beide Instrumentenkategorien werden muss, ist die Unterscheidung in Intention
durch einen verhältnismäßig hohen Grad staat- und Wirkung. Mayntz (1997: 192) betont, dass
licher Intervention aus (Böcher/Töller 2012: 76 „systematisch zwischen Steuerungshandeln und
ff.). Die EnEV als regulatives Instrument schreibt Steuerungswirkung getrennt werden muss“.
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bspw. verbindliche Standards für den Gebäu- Während mit einem konkreten Instrument also
debereich fest, wohingegen die Programme der ein bestimmtes Ziel verbunden ist, ist in der
nationalen Förderbank KfW als ökonomische In- Praxis weder gesichert, dass dieses Ziel erreicht
strumente lediglich eine Anreizwirkung besitzen wird, noch, dass nicht beabsichtigte Nebenfolgen
und freiwillig in Anspruch genommen werden eintreten. Dies ist genau die Argumentation, auf
können. der der vorliegende Beitrag fußt: Negative soziale
Verteilungswirkungen als unbeabsichtigte Ne-
Da die vorliegende Forschungsfrage auf Haushalte
benwirkung politischer Steuerung.
als Steuerungsadressat*innen abzielt (nämlich
die betroffenen Mieter*innen oder Eigentü- Die einzelnen Instrumentenkategorien ent-
mer*innen), sind prozedurale und kooperative wickelten sich im Zeitverlauf und hatten je
Instrumente weniger bedeutsam. Relevanter sind unterschiedliche Konjunkturphasen. Das klas-
hingegen informationelle Instrumente. Diese sischste Instrument der Politik ist dabei wohl das
werden wegen ihrer geringen Verpflichtungs- Verbot. Hierbei zeigen sich allerdings in großen
wirkung als „weich“ bezeichnet und greifen Gemeinschaften wie modernen Staaten einige of-
auf das Steuerungsmedium „Kommunikation“ fensichtliche Nachteile: neben Effizienzproblemen
zurück (Böcher/Töller 2012: 81 ff.). Energie- und haben regulative Instrumente häufig eine inno-
Stromsparberatungen, aber auch Label für ver- vationshemmende Wirkung und zudem ist ihre
brauchsarme Heizungen und Elektrogeräte fallen Kontrolle schwierig, außerdem müssten Fehltritte
in diese Instrumentenkategorie. wiederum mit Sanktionen geahndet werden.
Dies führt zu einem aufwändigen bürokratischen
Letztlich finden sich in einem spezifischen
Apparat (Böcher/Töller 2012: 78 f.). Insbesondere
Politikfeld meist Mischformen verschiedener
in der Umweltpolitik ergänzen deshalb seit Ende
Instrumente: Verbote, Anreize und Informations-
der 1980er Jahre verstärkt ökonomische Instru-
angebote bestehen parallel, um gemeinsam ein
mente das regulative Instrumentarium (Böcher/
gesetztes politisches Ziel zu erreichen (Böcher/
Töller 2012: 83).8 Die bis heute anhaltende Kon-
Töller 2012: 83). Jedes einzelne wiederum kann
junktur ökonomischer Instrumente lässt sich mit
mittels verschiedener Kriterien beurteilt werden:
den diagnostizierten Steuerungsschwierigkeiten
Böcher/Töller (2012: 75 f.) nennen Effekti-
regulativer und informationeller Instrumente
vität, Effizienz und politische Durchsetzbarkeit.
erklären. Trotzdem sollten ihre Schwachstellen
Wurster (2013: 355) ergänzt die Kompatibilität
nicht unausgesprochen bleiben. Insbesondere
und Praktikabilität (bspw. Aufwand bei der
angesichts sozialer Wirkungen kann argumentiert
Implementation), Kohärenz und Konsistenz (in
werden, dass ökonomische Instrumente sozial
Bezug auf andere Instrumente im Politikfeld),
Schwächere oft härter treffen, weil diese weniger
Nachhaltigkeit und Demokratieverträglichkeit.
Ressourcen für Ausweichhandlungen besitzen und
Unter „Nachhaltigkeit“ versteht er allerdings
die aufzubringenden Kosten einen höheren Anteil
weder explizit die ökologische noch die soziale
Dimension, sondern langfristige Wirkungen
und die Höhe der Folgekosten. Was bei der Be-
8 Auch diese sind wiederum, wie alle Instrumententypen,
wertung von Instrumenten ebenfalls mitgedacht mit einigen Vor- und Nachteilen verbunden. Zur Vertiefung
empfehlen sich Böcher/Töller (2012: 74 ff.).
59Soziologie und Nachhaltigkeit – Beiträge zur sozial-ökologischen Transformationsforschung
am Gesamteinkommen ausmachen als bei sozial turreview der einschlägigen Literatur.9 Ziel dieses
besser Gestellten. Dies gilt umso mehr, weil sich Vorgehens ist es, mithilfe der vorab formulierten
durch den erweiterten Instrumentenbaukasten Hypothesen die bisherigen, häufig ohne konzepti-
„die ‚Reichweite‘ von Umweltpolitik erhöht, ihre onellen Unterbau auskommenden aber empirisch
SuN 03/2018
Gestaltungsintensität und Gestaltungstiefe ver- dennoch sehr gehaltvollen, Studien strukturiert
stärkt hat“ (Umweltbundesamt 2014b: 12). In zusammenzutragen. Anschließend untersucht
diesem Sinne gilt die Annahme, dass mit umwelt- die Fallanalyse mithilfe von Kraemers Typologie
politischen Maßnahmen einhergehende soziale die sozialen Verteilungswirkungen im konkreten
Verteilungswirkungen ebenfalls – sofern nicht an empirischen Bereich.
anderer Stelle gegengesteuert wird – zunehmen.
Fall 1: Energetisches Bauen und Sanieren
Das 2010 von der damaligen Bundesregierung
3. Soziale Nachhaltigkeit in
verabschiedete Energiekonzept strebt bis zum
der Wohnungspolitik? Jahr 2050 einen annähernd klimaneutralen
Gebäudebestand an. Dafür soll u.a. die jährliche
Die konzeptionellen Überlegungen zu sozialen
Sanierungsrate von ca. einem Prozent auf zwei
Verteilungswirkungen umweltpolitischer In-
Prozent des Gebäudestands erhöht werden (Bun-
strumente werden im Folgenden auf einzelne
desregierung 2010: 5, 27; DIW Berlin 2015: 471).
Bereiche der Steuerung in der Wohnungspolitik
Um diese Ziele zu erreichen, werden auf Bun-
angewendet. Ganz allgemein bezeichnet Woh-
desebene verschiedene regulative, ökonomische
nungspolitik „alle politischen und verbandlichen
und informationelle Instrumente eingesetzt. Dies
Aktivitäten sowie die staatlichen Maßnahmen,
betrifft sowohl das energetische Nachrüsten als
die sich mit der Wohnraumversorgung der Be-
auch Vorgaben für den Neubau.
völkerung, dem Neubau, der Modernisierung
und der Erhaltung von Wohnungen befassen“
Politische Instrumente: EnEV, KfW-Förderpro-
(Egner 2014). Dazu zählen das Mietrecht und die
gramme, Information
Eigentumsförderung genauso wie die im Zuge der
Wärmewende anvisierte Förderung von energeti- Die Energieeinsparverordnung (EnEV), basie-
scher Sanierung und Effizienz im Gebäudesektor. rend auf dem Energieeinsparungsgesetz, setzt den
regulativen Rahmen für die Wärmewende im Ge-
In zwei Unterkapiteln werden einzelne bundespo-
bäudebereich. Erstmals in Kraft getreten im Jahr
litische Instrumente zur Wärmewende hinsichtlich
2002 ist sie über die Jahre fortgeschrieben und
ihrer sozialen Verteilungswirkungen hinterfragt.
erweitert worden. Zuletzt wurden für den Neubau
Die Analyse folgt dabei der vorab formulierten
für die Jahre 2014 und 2016 steigende Effizienz-
Hypothese „Bestehende politische Instrumente
zur Förderung der Wärmewende belasten Ein-
kommensschwache überdurchschnittlich stark“.
Fall 1 untersucht beim energetischen Bau und
der energetischen Sanierung sowohl die EnEV 9 Ein systematischer Review erschien zum gegenwärtigen
Forschungsstand nicht realisierbar: Die Studienlage ist
als auch die finanzielle Förderung durch die sehr heterogen (von theoriegeleiteten Arbeiten über
Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Fall 2 angewandte Forschungsprojekte bis hin zur Auftrags-
forschung durch einzelne Interessengruppen) und es be-
wiederum widmet sich der Modernisierungs- stehen je nach eingesetztem Instrumentarium im Bereich
umlage. Es erfolgt je in einem ersten Schritt „Wärmewende“ diverse Querbezüge zu unterschiedlichen
Politikfeldern (Klima- und Umweltpolitik, aber auch Woh-
eine Erläuterung der gegenwärtig verwendeten nungs- und Sozialpolitik).
politischen Instrumente, gefolgt von einer Litera-
60Melanie Castello / Michael Böcher - Soziale Kälte bei der Wärmewende?
standards festgelegt (Henger 2014a: 237).10 Im Einzelmaßnahmen können bspw. Heizungs-
aktuellen Koalitionsvertrag vom Frühjahr 2018 und Lüftungsanlagen betreffen, aber auch neue
wurde indessen auf eine strengere Auslegung der Fenster oder Außendämmungen (KfW 2017).
gegenwärtigen Standards verzichtet: „[…] Dabei Insgesamt gilt bei der Förderung: Je höher die
SuN 03/2018
gelten die aktuellen energetischen Anforderungen energetischen Standards, desto höher das Förder-
für Bestand und Neubau fort. Wir wollen dadurch volumen (BMWI 2018). Beide Förderprogramme
insbesondere den weiteren Kostenauftrieb für die zusammen haben seit 2006 zu energetischen
Mietpreise vermeiden“ (Bundesregierung 2018: Anstrengungen im Bestand und Neubau von über
115). Letztlich müssen allerdings laut EnEV ab viereinhalb Millionen Wohnungen beigetragen
dem Jahr 2021 alle Neubauten im sogenannten (BMWI 2018). Darüber hinaus finden sich noch
europäischen Niedrigstenergiegebäudestandard weitere ökonomische Instrumente im Bereich, die
erbaut werden und es besteht für Heizkessel, meist spezifische Einzelleistungen fördern und
die älter als 30 Jahre sind, eine Austauschpflicht hier nicht weiter betrachtet werden.
(BMUB 2016).
Der bisherige Instrumentenmix wird durch
Zur Umsetzung dieses regulativen Rahmens bietet eine Reihe informationeller Instrumente ver-
die Bundesgesetzgebung finanzielle Anreize, vollständigt. Diese als „weich“ bezeichnete
wobei die KfW-Förderprogramme „Energieeffi- Instrumentenkategorie hat zwar weniger verbind-
zient Bauen“ und „Energieeffizient Sanieren“ am liche und kaum direkte finanzielle Auswirkungen,
bedeutsamsten sind. Beide richten sich sowohl aber bei zielgruppenspezifischer Kommunikation
an Privatpersonen als auch an wirtschaftliche können derartige Angebote Informationsdefizite
und öffentliche Akteure, die entweder im Neubau reduzieren. Beratungsangebote wie qualifizierte
eine deutliche Unterschreitung des Energiebe- Energieberatungen, die zu 60 Prozent vom BMWI
darfs erreichen oder hochwertige energetische gefördert werden, ergänzen sich bspw. mit der
Nachrüstungen vornehmen. Letztere erhalten Kennzeichnung von energieeffizienten Elektro-
bspw. zinsvergünstige Kredite oder Zuschüsse geräten wie einem neuen Heizungslabel (BMWI
von 30 Prozent der Investitionskosten (bis zu 2018).
max. 30.000€ je Wohneinheit) (BMUB 2014;
Insgesamt wird im Bereich energetische Sa-
BMWI 2017: 5).11 Wird eine Sanierung so um-
nierung und energetischer Neubau mehr oder
fassend durchgeführt, dass danach der Standard
weniger das gesamte dem Gesetzgeber zur Verfü-
eines KfW-Effizienzhauses erreicht wird, entfällt
gung stehende Instrumentenspektrum eingesetzt.
ein Teil der Kreditrückzahlung.12 Geförderte
Hinsichtlich des Finanzvolumens und auch der
Eingriffswirkung ist allerdings eine Dominanz
10 Einschränkend der Hinweis, dass aufgrund der Unterbrin-
gung von Geflüchteten ein Maßnahmenpaket beschlossen der regulativen und ökonomischen Instrumente
wurde, um (befristet bis Ende 2018) weniger strenge Re- erkennbar. Diese Kombination unterstreicht die
gelungen bei den Aufnahmeeinrichtungen und Gemein-
schaftsunterkünften im Rahmen des Asylgesetzes zu
eingangs zitierte politische Absicht: „Wir wollen
erlauben (BMUB 2016). dabei Anreize setzen, aber keine Zwangssanie-
11 Detaillierte Informationen zur den einzelnen Zinssätzen rungen anordnen. Wir stellen wirtschaftliche
und Laufzeiten der Kredite sowie zu der Höhe der Investiti-
Anreize in den Mittelpunkt unserer Politik“ (Bun-
onszuschüsse entnehmen Interessierte direkt der einschlä-
gigen Website: https://www.kfw.de/kfw.de.html. desregierung 2010: 28).
12 Das KfW-Effizienzhaus ist ein mehrstufiger Standard. Je
kleiner die Kennzahl, desto geringer ist der Energiebedarf.
Aktuell gibt es Effizienzhäuser zwischen 100 (entspricht
den Vorgaben der EnEV) bis 40 (ein Haus in dieser Kategorie und 40 Plus (hier muss das Haus zusätzliche Anlagen bspw.
benötigt 40 Prozent der Energie des Referenzgebäudes) zur eigenen Stromerzeugung aufweisen) (KfW 2017).
61Soziologie und Nachhaltigkeit – Beiträge zur sozial-ökologischen Transformationsforschung
Soziale Verteilungswirkungen im Fallbeispiel schwache Eigentümerhaushalte drohen daher
systematisch vom Nutzen solcher Effizienzpo-
Einige Studien haben sich bereits mit den sozialen
litik ausgeschlossen zu werden.“ Zudem sind
Verteilungswirkungen im Bereich energetische
ausschließlich intensive, über die gesetzlichen
SuN 03/2018
Sanierung und energetischer Bau beschäftigt.13
Vorgaben hinausgehende Maßnahmen förde-
Die hieraus gewonnenen Erkenntnisse werden
rungswürdig. Dies entspricht der ökologischen
kurz skizziert. Angesichts des zweiten Fallbeispiels
Zielsetzung des klimaneutralen Gebäudebestands
zur Modernisierungsumlage mit Mieter*innen als
bis 2050, führt aber zu einer sozialen Selektion
Zielgruppe liegt der Fokus hier auf den selbstnut-
bei der Fördermittelvergabe. Die vorzufinanzie-
zenden Eigentümer*innen. Eine Betrachtung von
renden Investitionen amortisieren sich zudem
privat vermietenden Eigentümer*innen oder Ak-
in der Regel erst in einem Zeithorizont von mehr
teuren der Wohnungswirtschaft findet nicht statt.
als zehn Jahren (Schachtschneider 2013: 10 f.).
Die bisherige Forschung arbeitet häufig anwen- Die Eigentümer*innen können also langfristig
dungsbezogen und wenig konzeptionell. So hat das mit einer Wertsteigerung ihrer Immobilien und
Umweltbundesamt bereits 2014 Aspekte identifi- geringeren Nebenkosten rechnen, müssen diese
ziert, die Eigentümer*innen an der energetischen aber kurz- und mittelfristig vorfinanzieren.
Sanierung hindern. Neben Informationsdefiziten
Aufgrund der Ausgestaltung der KfW-Förder-
und einer verbreiteten Risikoaversion wurden
programme ist ihre Nutzung also tendenziell
speziell Motivationsdefizite und finanzielle
einkommensstarken Haushalten möglich. Ein-
Gründe benannt (Umweltbundesamt 2014a: 12).
kommensschwache Ältere oder Alleinerziehende
So können oder wollen zuvorderst Haushalte
bspw. können punktuell keine großen Fi-
mit „geringem oder mittlerem Einkommen“
nanzvolume aufbringen, um Förderungen
die notwendigen Investitionen nicht aufbringen
vorzufinanzieren oder die hohen zur Förderung
(Umweltbundesamt 2014a: 12). Tews (2014: 447)
notwendigen Standards zu erreichen. Die folglich
stellt dazu fest: „Zunehmend zeigen sich infolge
ausbleibenden Investitionen gehen wiederum
der Art der Förderung und der energetischen
mittelfristig mit höheren Energiekosten und
Gebäudesanierungen soziale Auswirkungen
einem relativen Wertverlust der Immobilien
die zu politischen Forderungen […] nach einer
einher.
stärkeren Integration sozialer Belange in die
energetische Gebäudesanierung führten.“ Zwar
Fall 2: Modernisierungsumlage nach
verfügen die gegenwärtigen Förderprogramme
§ 559 BGB
über ein starkes Finanzvolumen, aber die In-
anspruchnahme der Kredite oder Zuschüsse Das zweite Fallbeispiel widmet sich einem
bedarf entsprechender Kreditwürdigkeit und konkreten Instrument des Mietrechts: der Moder-
einem eigenen finanziellen Handlungsspielraum. nisierungsumlage. Hier stehen die Mieter*innen
So schließt Tews (2014: 447): „Einkommens- im Zentrum der Analyse. Ursprung für die
Modernisierungsumlage ist das sogenannte „Mie-
ter-Vermieter-Dilemma“. Da Vermieter*innen
13 Wie betont ist eine Bewertung der ökologischen oder öko- (sowohl Privatpersonen, als auch Akteure der
nomischen Wirksamkeit nicht das Ziel der Analyse. Für In-
Wohnungswirtschaft) vor Einführung der Moder-
teressierte empfiehlt sich etwa IER/ITZ 2014 IER/ITZ 2014,
Diefenbach et al. 2014, Thomas et al. 2014 und Harthan nisierungsumlage keine Modernisierungskosten
et al. 2017 sowie die jährliche KfW-Evaluation, abrufbar auf die Mieter*innen umlegen durften und ferner
unter https://www.kfw.de/KfW-Konzern/Service/Down-
load-Center/Konzernthemen-(D)/Research/Evaluationen/ nicht selbst von Energieeinsparungen profitieren,
Evaluationen-Energieeffizient-Bauen-und-Sanieren/.
62Melanie Castello / Michael Böcher - Soziale Kälte bei der Wärmewende?
war der Anreiz zur Sanierung ihrer Wohnungs- Kappungsgrenze oder eine Begrenzung wie bei
bestände gering. Es mussten zunächst finanzielle der Mietpreisbremse gibt es bei der Modernisie-
Ausgaben geleistet werden, die sich lediglich lang- rungsumlage nicht (Mieterschutzverein Frankfurt
fristig in einer Wertsteigerung ihrer Immobilien am Main 2016: 2).
SuN 03/2018
amortisieren. Mieter*innen auf der anderen Seite
Angesichts des umfassenden Mietrechts ist
profitieren von sinkenden Nebenkosten. Die
die Umlage im Kontext von Mietpreisbremse,
Umlage soll finanzielle Anreize für die Vermie-
sozialem Wohnungsbau und der Förderung ener-
ter*innen schaffen und damit das beschriebene
getischer Modernisierung zu denken (Hentschel/
Dilemma auflösen (Kholodilin et al. 2016: 605).
Hopfenmüller 2014: 7). So beschreibt sie die Ener-
Auf dem deutschen Wohnungsmarkt mit einem
gieeffizienzstrategie Gebäude als „entscheidende
im europäischen Vergleich hohen Anteil von
wirtschaftliche Voraussetzung für das Ergreifen
Mietwohnungen (ca. 57%), betrifft diese Umlage
energetischer Modernisierungsmaßnahmen im
potentiell viele Haushalte (Kholodilin et al. 2016:
Mietwohnungsbestand. Bei einer Anpassung
606).
der Modernisierungsmieterhöhung ist neben der
Sicherung der Bezahlbarkeit des Wohnens ins-
Politisches Instrument
gesamt darauf zu achten, dass die Anreize nicht
Das deutsche Mietrecht ist im Bürgerlichen verringert werden“ (BMWI 2015: 68). An dieser
Gesetzbuch (BGB) in den Paragraphen 535 bis Stelle werden also sowohl die Erreichbarkeit der
580 geregelt und dient in erster Linie dem Inte- umweltpolitischen Zielvorgabe durch finanzielle
ressenausgleich zwischen Vermieter*innen und Anreize, als auch das sozialpolitische Ziel des be-
Mieter*innen (Henger 2014b: 14). § 559 BGB zahlbaren Wohnraums formuliert.
befasst sich konkret mit der Modernisierungsum-
lage und definiert in Absatz 1: „Hat der Vermieter Soziale Verteilungswirkungen im Fallbeispiel
Modernisierungsmaßnahmen […] durchgeführt,
Im Folgenden gilt es zu prüfen, ob die Modernisie-
so kann er die jährliche Miete um 11 Prozent
rungsumlage soziale Verteilungswirkungen nach
der für die Wohnung aufgewendeten Kosten
sich zieht bzw. inwieweit Einkommensschwache
erhöhen“ (BMJV 2017: 140).14 Seit dem Jahr 2013
durch die Regelung der Härte geschützt werden.
gilt außerdem Absatz 4, der eine Mieterhöhung
Da die wissenschaftliche Publikationslandschaft
ausschließt, sofern sie „für den Mieter eine Härte
hierzu dünn ist, werden auch Informationen von
bedeuten würde“ und die Mieter*innen ihren
Mieterschutzvereinen verwertet. Eine weitere
Vermieter*innen diese Härte bis zum Ablauf des
methodische Herausforderung ist: Beim Instru-
Monats, der auf die Modernisierungsankündi-
ment „Modernisierungsumlage“ vermischt sich
gung folgt, mitgeteilt haben (BMJV 2017: 134).
eine generelle Instrumentenkritik mit den zu
Bei dieser Regelung muss immer im Einzelfall
überprüfenden sozialen Verteilungswirkungen.
geprüft werden, ob eine besondere Härte vorliegt
So ist die Frage nach Verteilungswirkungen auch
(Berliner Mieterverein e.V. 2013). Mit Ausnahme
daran gekoppelt, ob durch Modernisierungen
dieser besonderen Härte gilt für Mieter*innen bei
tatsächlich Energie eingespart wird und wie diese
Modernisierungsmaßnahmen eine „Duldungs-
Einsparungen im Verhältnis zu den gesteigerten
pflicht“ (nach § 555d BGB, BMJV 2017: 134). Eine
Kaltmieten stehen.
14 Dabei verbietet ein Verweis auf § 555b BGB, dass reine In- Wie beschrieben, steht die Modernisierungsum-
standhaltungskosten umgelegt werden; es muss bspw. En- lage bereits aus effizienzpolitischer Sicht in der
denergie nachhaltig eingespart oder der Wasserverbrauch
nachhaltig reduziert werden (BMJV 2017: 133). Kritik. Vor allem bei zuvor sehr niedrigen Mieten
63Soziologie und Nachhaltigkeit – Beiträge zur sozial-ökologischen Transformationsforschung
können prozentual deutliche Mietpreissteige- lich um 2,44€/m², was monatlich 186€ entspricht
rungen auftreten (Henger 2014b: 14), zudem wird (Berliner Mieterverein e.V. 2017: 2, 7). Dabei ist die
die sogenannte Warmmietenneutralität, also dass Relation zur vorherigen Kaltmiete wesentlich: Je
die Summe aus erhöhter Kaltmiete und energetisch niedriger diese vor der Modernisierung war, desto
SuN 03/2018
bedingt gesunkenen Nebenkosten die vorherige anteilig höher gestaltet sich die aufzubringende
Gesamtmiete nicht übersteigt, häufig nicht erreicht finanzielle Last nach der Modernisierung (Ber-
(Kholodilin et al. 2016: 607; Tews 2014: 447). liner Mieterverein e.V. 2017: 15). Der Annahme
Zwar muss inzwischen bei umlegbaren Moder- folgend, dass vorwiegend Einkommensschwache
nisierungen tatsächlich „Endenergie nachhaltig (auch: Studierende, ältere Menschen) in Woh-
eingespart“ werden (siehe § 555b BGB), aber Kri- nungen mit geringer Miete pro m² wohnen, sind
tiker*innen vermissen in dieser Formulierung ein diese von den Mietpreissteigerungen besonders
klares Verhältnis von eingesparten Nebenkosten betroffen.
und erhöhter Kaltmiete. Zudem ist die Moderni-
Wichtig wären vor diesem Hintergrund Informati-
sierungsumlage nicht zeitlich begrenzt, weshalb
onen zur Anwendungshäufigkeit (Klagehäufigkeit
die Kaltmiete auch nach abgezahlter Investition
oder -erfolg) der besonderen Härte, welche die
auf dem erhöhten Niveau verbleibt (Hentschel/
Umlage der Modernisierungskosten untersagt.
Hopfenmüller 2014: 12). Die Heinrich-Böll-Stif-
Studien liegen dafür bislang aber nicht vor. Es
tung hat in vier deutschen Städten energetische
finden sich lediglich Auskünfte dazu, in welchen
Modernisierungen und ihre Kostenwirkungen
Fällen eine „Härte“ bei Mieterhöhungen bislang
verglichen. Als zentrales Problem formulieren die
gerichtlich zugestanden wurde.15 Hierbei gelten
Autoren, dass die Umlage nicht verhältnismäßig
keine festen Prozentsätze, ab wann eine Mieter-
zur eingesparten Energie, sondern anteilig an den
höhung eine unangemessene Belastung darstellt;
Modernisierungskosten berechnet wird: „Dies
dies wird nach individuellen Lebensumständen
begünstigt teure und energetisch ineffiziente
geprüft. Verschiedene Gerichte haben Härten
Strategien“ (Hentschel/Hopfenmüller 2014: 16).
anerkannt, sobald die Miete bspw. mehr als 25,
Zudem erschweren Preissteigerungen in ohnehin
30 oder 50 Prozent des Nettoeinkommens beträgt
angespannten Märkten die Wohnungssuche
(Mietrecht.org 2014; Schön 2016, Berliner Mie-
insbesondere einkommensschwacher Haushalte
terGemeinschaft 2018). Dabei wurde jedoch
zusätzlich; sozialräumliche Segregation in Form
auch entschieden, unverhältnismäßige finanzielle
von „energetischer Gentrifizierung“ wird be-
Belastungen wegen „übermäßig großen Wohn-
fürchtet (Hentschel/Hopfenmüller 2014: 17 f.;
raums“ ebenso wenig als Härte gelten zu lassen
Haug/Vernim 2014; Großmann et al. 2014).
als wenn die Mietpreiserhöhung durch sozial-
Einblicke in das Ausmaß der Modernisierungsum- staatliche Leistungen aufgefangen werden kann
lage und die zielgruppenspezifische Betroffenheit (Berliner MieterGemeinschaft 2018).
liegen bisher kaum vor. Eine Ausnahme stellt die
Studie „Mieterhöhungen nach Modernisierung
und Energieeinsparung“ vom Berliner Mieter- 15 In diesen Ausführungen wird lediglich auf den Härtefall bei
verein dar. Diese ist aufgrund der räumlichen Mieterhöhungen referiert. Härtefälle bei Duldungspflicht
(bspw. durch gesundheitliche Beeinträchtigungen) sind
Einschränkung auf den Berliner Wohnungsmarkt bei Mietrecht.org (2014) oder Schön (2016) nachzulesen.
in ihrer Aussagekraft zwar begrenzt, liefert aber Außerdem gilt die Härtefallregelung nicht, wenn die Woh-
nung in einen allgemein üblichen Zustand versetzt werden
dennoch interessante Einsichten in 198 Moder- soll (was wiederum keiner spezifisch „energetischen“ Mo-
nisierungsvorhaben der Jahre 2012 bis 2016. Im dernisierung entspricht) oder wenn verpflichtende Mo-
dernisierungen wie der Austausch von alten Heizkesseln
Durchschnitt steigt die Nettokaltmiete nachträg- vorgenommen werden (Mietrecht.org 2014).
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