UNTERHALTUNGSAUTOMATEN-WIRTSCHAFT - LAGE 2019, ENTWICKLUNG 2020 - PERSPEKTIVEN 2021
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UNTERHALTUNGSAUTOMATEN- WIRTSCHAFT LAGE 2019, ENTWICKLUNG 2020 - PERSPEKTIVEN 2021 DR. HANS-GÜNTHER VIEWEG ein Gutachten im Auftrag der Deutschen Automatenwirtschaft e.V. (DAW)
INHALT
1. Management Summary ........................................................................... 3
2. 2006: Ein die Kanalisierung des Spieltriebs fördernder
Rechtsrahmen ............................................................................................ 4
3. 2012: Eine zunehmend restriktive Regulierung lässt das
gewerbliche Geldspiel schrumpfen ...................................................... 5
4. Wandel in der vertikal strukturierten Branche. ............................... 7
5. 2014: Ein Rechtsrahmen, der die Kanalisierung des Spieltriebs
behindert. ...................................................................................................10
6. 2020: Die COVID-19-Pandemie verschärft den gesetzlich
beförderten Abschwung der Unterhaltungsautomatenwirtschaft.
...................................................................................................................... 12
7. Die strikte Regulierung des gewerblichen Geldspiels befördert
eine Abwanderung zu illegalen terrestrischen Angeboten. ..........13
8. 2021: Der Staatsvertrag zur Neuregulierung des
Glücksspielwesens – Ein Lichtblick? ...................................................15
2
1. MANAGEMENT SUMMARY
Die Unterhaltungsautomatenwirtschaft ist Online-Angebot auf eine qualitative Regu-
mit ihren Geldspielgeräten (GSG) Teil des lierung umzustellen. Mitte 2021, wenn der
Glücksspielmarkts, der im Zeitalter der Di- GlüStV 2012 ausläuft und damit keine
gitalisierung einem starken Wandel unter- Übergangsfristen mehr greifen, wird die
worfen ist. Die Länder setzten den 2012 in Zahl der Konzessionen für Spielhallen um
Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag etwa 60% gegenüber 2017 zurückgehen.
(GlüStV 2012) ein, um einseitig das Ange-
bot der Spielhallen in erster Linie mit ei- Auf Bundesebene war mit der am 11. No-
nem Mindestabstandsgebot und einem vember 2014 in Kraft getretenen 6. Ver-
Verbot von Mehrfachkonzessionen zurück- ordnung zur Novellierung der Spielverord-
schneiden zu können. Die Übergangsfris- nung (SpielV) die umfangreichste Ände-
ten für Bestandspielhallen liefen im We- rung seit dem Bestehen der Bundesrepub-
sentlichen zum 1. Juli 2017 aus und die lik erforderlich geworden. Mit Auslaufen
Maßnahmen der Länder zeigten die ge- der Übergangsfrist zum 11. November
wünschten Effekte. Sie sahen aber keine 2018 wurde eine flächendeckende Umstel-
Notwendigkeit, das in Deutschland verbo- lung der GSG notwendig. Des Weiteren
tene, stark expandierende Online-Glücks- musste zum 11. November 2019 die Zahl,
spiel zu regulieren. der je Standort in der Gastronomie aufge-
stellten GSG von drei auf zwei reduziert
Mit dem 3. Glücksspieländerungsstaats- werden. Die durch die 6. Verordnung zur
vertrag (GlüÄndStV), der am 1. Januar Änderung der SpielV notwendigen Anpas-
2020 in Kraft trat, wurden nur die Sport- sungen werden zum 10. Februar 2021 ab-
wetten einer Regulierung zugeführt. Erst geschlossen. Dann werden nur noch tech-
mit dem Staatsvertrag zur Neuregulierung nisch gesicherte GSG im Markt sein, die
des Glücksspielwesens (GlüStV 2021 (E)), verhindern, dass parallel an mehreren Ge-
der zum 1. Juli 2021 in Kraft treten soll, räten gespielt werden kann.
wird das umfangreiche Angebot im Inter-
net reguliert. Mit qualitativen Vorgaben Die Gesetzgebung von Bund und Ländern
wird dem Schutz von Spielern1 und Ju- hatte schon 2018 – entgegen des Trends
gendlichen Rechnung getragen, eine auf dem Glücksspielmarkt – einen Rück-
quantitative Limitierung ist nicht vorgese- gang des Umsatzes mit GSG von mehr als
hen. Das gewerbliche Geldspiel unterliegt 3% verursacht. Die gerätebezogenen Än-
weiter den engen quantitativen Beschrän- derungen kamen jedoch in vollem Umfang
kungen. Lediglich für das Verbot von erst 2019 mit einem Einbruch um 12%
Mehrfachkonzessionen ist im GlüStV 2021 zum Tragen. Zu Beginn des laufenden Jah-
(E) eine Länderöffnungsklausel vorgese- res zeichnete sich für Spielhallen eine Sta-
hen, die eine befristete Ausnahme für bis bilisierung auf dem niedrigen Niveau des
zu drei Spielhallenkonzessionen je Ge- Vorjahres ab, während in der Gastronomie
bäude oder Gebäudekomplex ermöglicht, durch den Abbau des dritten Gerätes die
sofern die Spielhallen zusätzliche qualita- Umsätze weiter sanken. Der Lockdown in-
tive Vorgaben erfüllen, wie den durch Zer- folge der COVID-19-Pandemie hat auch
tifizierung gesicherten Spieler- und Ju- diese Branche unvermittelt getroffen. Die
gendschutz. Dies wird von der Branche po- Geschäftstätigkeit lief nach Ende der etwa
sitiv gewertet, kommt es doch ihrem Stre- zweimonatigen Schließung allmählich wie-
ben entgegen, ein ordnungsgemäßes Spiel der an. Besonders schwierig gestaltet sich
zu gewährleisten. die Lage in der Gastronomie, nicht nur we-
gen des Abbaus des dritten GSG. Die Öff-
Die geltende umfassende quantitative Re- nung von Bars und Kneipen erfolgte erst
gulierung des gewerblichen Geldspiels mit Verzögerung, eine Reihe von Geschäf-
bleibt bestehen, anstatt diese wie beim ten ging in die Insolvenz. Insgesamt muss
1
Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird in diesem Beitrag das
generische Maskulinum verwendet.
3für die Aufstellunternehmen mit einem Für 2021 wird es aufgrund des gesetzlich
Rückgang der Umsätze um 50%, unter Be- geforderten Kapazitätsabbaus nicht zu ei-
rücksichtigung des jüngsten Lockdowns im nem Wiederanstieg kommen können.
November, für 2020 gerechnet werden.
2. 2006: EIN DIE KANALISIERUNG DES SPIEL-
TRIEBS FÖRDERNDER RECHTSRAHMEN
Die Unterhaltungsautomatenwirtschaft der Freizeitwirtschaft neben Kinos, Cafés,
bietet ihren Kunden mit den GSG das Spiel Bowling Centern etc. gerichtet waren. Das
um „Kleines Geld“. Aufgrund der durch die Image der Branche wandelte sich. Neue
Gewerbeordnung (GewO) und SpielV strikt Kundengruppen konnten erschlossen wer-
begrenzten Einsätze, Gewinn- und Ver- den. Zunehmend prägen auch Frauen das
lustmöglichkeiten steht die Unterhaltung in der Vergangenheit von Männern domi-
im Zentrum des Spiels. Es besteht bei den nierte Spiel. Die Wettbewerbsfähigkeit des
legal angebotenen gewerblichen GSG im gewerblichen Geldspiels wurde gestärkt
Gegensatz zu Fun Games, die keine in und gleichzeitig eine Kanalisierung des na-
Deutschland erforderliche Zulassung der türlichen Spieltriebs des Menschen hin zu
Physikalisch Technischen Bundesanstalt einem legalen Spielangebot erreicht.
(PTB) besitzen, keine Gefahr, dass der
Der Paradigmenwechsel erlaubte es,
Spieler unangemessen hohe Verluste in
grundlegende Innovationen basierend auf
kurzer Zeit erleidet (§ 33e Abs. 1 S. 1
dem technischen Fortschritt in der Elektro-
GewO). Glücksspiel ist in Deutschland ge-
mäß § 284 StGB generell verboten, steht nik und bei der Digitalisierung zu realisie-
ren. Während Spieleinsätze, Gewinn- und
jedoch unter einem Erlaubnisvorbehalt der
Verlustmöglichkeiten weiterhin strikt be-
Länder. Andere Unterhaltungsautomaten
schränkt blieben, konnte eine Vielzahl von
der Branche sind Touch-Screen-Geräte,
Spielen mit unterschiedlichen Abläufen
Bildschirmspielgeräte, Fahrsimulatoren,
und Plots entwickelt werden. Diese neuen
Flipper und Internet-Terminals. Sport-
GSG bieten 20 und mehr videobasierte,
spielgeräte wie Billard, Dart, Tischfußball
vielfach dreidimensional animierte Spiele
und Airhockey ergänzen das Angebot. Mu-
(Multigamer), aus denen der Gast sich ei-
sikautomaten spielen im multimedialen
Zeitalter kaum noch eine Rolle. nes auswählen kann. So genannte Fea-
ture-Games mit unterschiedlichen Themen
Das gewerbliche Geldspiel hatte bis zum und Spielplänen, die Geldgewinne bei ei-
Jahr 2006 mit technisch überholten Rah- nem erfolgreichen Spielablauf ausschüt-
menbedingungen zu kämpfen, selbst die ten, gehören zum Sortiment.
kommunalen Einnahmen aus Vergnü-
Die Attraktivität der Multigamer sowie die
gungssteuern sanken trotz steigender
Steuersätze. Der Gesetzgeber hatte die Si- Spielmöglichkeiten am heimischen Com-
tuation erkannt und mit der fünften Ver- puter bzw. auf der Konsole haben zu einer
partiellen Substitution insbesondere von
ordnung zur Änderung der SpielV, die zum
1. Januar 2006 in Kraft getreten war, ei- Unterhaltungsautomaten ohne Geldge-
winn geführt, die sowohl technologisch als
nen Paradigmenwechsel vorgenommen,
der dem Geldspiel die Möglichkeit eröff- auch bei Spielinnovationen an Boden ver-
loren. Der Produktbereich GSG wurde zum
nete, auf Augenhöhe mit dem staatlichen
Glücksspiel und dem Spiel im Internet vorherrschenden Angebot der Aufstellun-
konkurrieren zu können. Neben dem ver- ternehmen mit einem Anteil von etwa 86%
bei der Anzahl der 2019 aufgestellten Ge-
änderten Rechtsrahmen und den Produk-
tinnovationen waren für die dynamische räte. Inzwischen werden 99% der
Expansion auch neue Geschäftsmodelle
verantwortlich, die auf eine stärkere In-
tegration von Spielhallen in Einrichtungen
4Nettospielerlöse (NSE)2 mit GSG erwirt- Kunden ansprechen sollten, wurden im
schaftet. Der Bestand an Unterhaltungs- Rahmen der Verschärfung der Regulierung
automaten ohne Geldgewinn hat sich nach des gewerblichen Geldspiels durch den
Übersicht 1: Unterhaltungsautomaten und Sportspielgeräte
2015 2016 2017 2018 2019
a), b) c)
Gerätetypen Geräte Erlöse
1000 Stück in % Mill. € in%
Unterhaltungsautomaten
25,0 20,0 18,0 17,0 16,5 6,4
ohne Geldgewinn
Flipper 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 0,9
Internet–Terminals 10,0 5,0 3,0 2,0 1,5 0,6 50 1,0
d)
Punktespiele etc. 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 0,9
Bildschirmspielgeräte 10,4 10,4 10,4 10,4 10,4 4,0
e)
Sportspielgeräte 19,7 19,7 19,7 19,7 19,7 7,7
Geldspielgeräte 267,0 264,0 255,0 245,0 220,0 85,9 4.950 99,0
Gesamt 311,7 303,7 292,7 281,7 256,2 100 5.000 100,0
a) Die Bestandsschätzung für alle Geräte per 31.12. basiert auf Erhebungen des VDAI und anderen
verfügbaren empirischen Studien; - b) Enthalten sind Geräte von VDAI-Mitgliedsfirmen und anderen
Herstellern. Neben verkauften Geräten sind auch solche auf Miet- und Leasingbasis enthalten; - c)
Erlöse der Aufstellunternehmen aus dem Betrieb von Unterhaltungsautomaten mit und ohne Gewinn
und Sportspielgeräten = Kasseninhalt inkl. Wirteanteil, Mehrwertsteuer (MwSt), Vergnügungs-steuer
etc.; - d) Touch–Screen–Geräte, Musik– und sonstige Unterhaltungsautomaten; - e) Billard, Dart,
Tischfußball, Kegelbahnen, Bowling, Air Hockey etc.
Quelle: Statistisches Bundesamt; VDAI; Arbeitskreis gegen Spielsucht e.V.; IFH Köln GmbH; eigene
Berechnungen.
den Rückgängen seit Mitte des letzten GlüStV 2012, der zum 1. Juli 2012 in Kraft
Jahrzehnts zuletzt auf dem bestehenden getreten war, in einigen Ländern – in Ver-
Niveau in etwa stabilisiert. (Übersicht 1) bindung mit den länderspezifischen Spiel-
hallenregelungen – verboten. Unsicherhei-
Internet-Terminals, die bei ihrer Marktein-
ten über ihren legalen Betrieb haben zwi-
führung im Jahr 2007 in erster Linie neue,
schenzeitlich weitgehend zu einem Abbau
bisher nicht in Spielhallen anzutreffende der Terminals geführt.
3. 2012: EINE ZUNEHMEND RESTRIKTIVE REGU-
LIERUNG LÄSST DAS GEWERBLICHE GELDSPIEL
SCHRUMPFEN
Das Geldspiel ist eine gewerbliche, dem Mehrfachkonzessionen) zu reduzieren.
Bundesrecht unterliegende Tätigkeit. Mit Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG)
der Föderalismusreform von 2006 fiel das mit seinen Urteilen vom 16. Dezember
Recht der Spielhallen in die Zuständigkeit 2016 und das Bundesverfassungsgericht
der Länder. Den 2012 in Kraft getretenen (BVerfG) mit seinem Beschluss vom
GlüStV setzten sie ein, um das gewerbli- 7. März 2017 haben zwar die Rechtmäßig-
che Geldspiel mittels quantitativer Be- keit des GlüStV 2012 grundsätzlich bestä-
schränkungen (insbesondere dem Min- tigt, allerdings müssen im Rahmen der
destabstandsgebot und dem Verbot von Auswahlentscheidungen die verfassungs-
2
Nettospielerlöse = Bruttospielerlöse abzüglich MwSt.
5rechtlich gewährten Grundrechte der Auf- wesentlich engere Grenzen. Der Einsatz
stellunternehmer gewährleistet werden für die Mindestspieldauer beträgt nach wie
(Stichwort: bestmögliche Ausschöpfung vor maximal 0,20 € und der Gewinn
der Standortkapazität). Die Übergangsfrist höchstens 2 € (§ 13 Nr. 2 SpielV). Im Ver-
zur Anwendung der Vorschriften auch für lauf einer Stunde dürfen gemäß § 13 Nr. 5
Bestandsspielhallen ist weitgehend zum SpielV nicht mehr als 400 € (bisher 500 €)
1. Juli 2017 abgelaufen. Binnen eines hal- Gewinnsumme abzüglich der Einsätze
ben Jahres sank die Zahl der aufgestellten möglich sein. Die Summe der Verluste im
GSG um rund 4%, das entspricht 10.000 Verlauf einer Stunde darf gemäß § 13 Nr.
Geräten. 4 SpielV 60 € (bisher 80 €) nicht überstei-
gen. Bei langfristiger Betrachtung darf ge-
Lange Zeit hatte sich die Zahl der in der
mäß § 12 Abs. 2 Nr. 1 SpielV kein höherer
Gastronomie aufgestellten GSG aufgrund Betrag als 20 € (bisher 33 €) je Stunde als
des Strukturwandels in diesem Marktseg-
Kasseninhalt verbleiben. Die nach einer
ment reduziert. Im Verlauf des letzten Stunde Spielbetrieb erforderliche fünf-
Jahrzehnts kehrte sich der Trend um.
minütige Spielpause (§ 13 Nr. 6 SpielV) ist
Neue, attraktive Standorte an Verkehrs-
gegenüber der bis dahin gültigen SpielV
knotenpunkten, Raststätten, Bahnhöfen, durch ein Verbot von Spielvorgängen, ein-
Flughäfen etc. wurden für das gewerbliche
satz- und gewinnfreien Probe- und De-
Geldspiel erschlossen. Bis zum 10. No- monstrationsspielen und sonstigen Anima-
vember 2019 durften bis zu drei GSG auf-
tionen innerhalb der Pause zur „Abkühlung
gestellt werden. Gemäß geltendem § 3
des Spielers“ nochmals verschärft worden.
Abs. 1 SpielV sind seitdem nur noch zwei
GSG je Standort in der Gastronomie zuläs- Als besonders gravierend und die Attrakti-
sig. Entsprechend mussten an 20% der vität der GSG für Spieler mindernd haben
Standorte, bei denen die Kapazität voll sich folgende Vorschriften der SpielV her-
ausgeschöpft worden war, je ein GSG ab- ausgestellt: Die neu eingeführte Spielun-
gebaut werden. Von den insgesamt etwa terbrechung nach drei Stunden Spielbe-
87.000 Gastronomiegeräten sind rund trieb (Ruhezustand von mindestens 5 Mi-
10.000 GSG entfernt worden. Parallel dazu nuten), bei der die Geldspeicher zu entlee-
setzt sich die Desinvestition in den Spiel- ren und alle Anzeigeelemente eines GSG
hallen fort. Es muss von einem Minus von auf die vordefinierten Anfangswerte zu
15.000 GSG ausgegangen werden. setzen sind (Nullstellung des Gerätes, § 13
Summa Summarum ist zum Stichtag Nr. 6a SpielV), führt unabhängig von der
31. Dezember 2019 von einem Bestand Spielsituation zu einem zwangsweisen
von 220.000 GSG auszugehen, das ent- Spielabbruch. Hinzu kommt, dass jeder
spricht einem Minus von 10%. Geldeinsatz pro fünf Sekunden Spiel nur
Das Auslaufen der Übergangsfrist in § 20 unmittelbar vom Spieler selbst ausgelöst
Abs. 2 SpielV gemäß der 6. Verordnung werden darf (Verbot der „Automatiktaste“,
zur Änderung der SpielV zum 11. Novem- § 13 Nr. 7 S. 3 u. 4 SpielV), um das gleich-
ber 2018 erforderte eine flächendeckende zeitige Bespielen mehrerer Spielgeräte zu
Umstellung der GSG. Es handelte sich um unterbinden, und dem Spieler vor jedem
die mit Abstand größte gerätespezifische Geldeinsatz eine bewusste Entscheidung
Umstellung in der Geschichte der deut- abzuverlangen. 4
schen Unterhaltungsautomatenwirt-
Das umständliche Handling der neuen
schaft.3 Hinsichtlich der Gewinn- und Ver-
GSG sowie das gerätegebundene perso-
lustmöglichkeiten sowie der Regulierung
nenungebundene Identifikationsmittel
der Spielpausen setzt die SpielV seitdem
stießen bei den Spielern auf wenig
3 4
Jörg Bewersdorff; Neues aus der Automatenwirtschaft, in: Zeit- Für GSG mit einer Bauartzulassung ab dem 10. Februar 2016 be-
schrift für Wett- und Glücksspielrecht (ZfWG) 5/18, S. 357. steht die zusätzliche Vorschrift, dass eine Freischaltung des Gerä-
http://www.bewersdorff-online.de/zfwg/Bewers- tes nur mit einem gerätegebundenen, personenungebundenen
dorff_Neues%20von%20der%20Automatenindustrie_zfwg-05- Identifikationsmittel möglich ist. Die Übergangsfrist für die Umset-
2018.pdf (1.10.2020) zung dieser Vorschrift bei GSG endete am 11. November 2018.
6Akzeptanz. Informationen, Erklärungen Umsatz „nur“ um 3% gesunken, da die
und Einweisungen der Kunden in den Be- neuen GSG erst ab dem 4. Quartal in grö-
trieb der neuen GSG wurden notwendig. ßerem Umfang in Betrieb genommen wor-
Umfangreiche und aufwendige Schulungen den waren. 2019 schrumpften die Um-
des Personals bis weit in das Jahr 2019 sätze um 12% stärker. (Übersicht 2)
wurden durchgeführt. 2018 war der
Übersicht 2: Struktur und Umsätze der Unterhaltungsautomatenwirtschaft
2015 2016 2017 2018 2019
Branchenebene
Mill. € in%
Summe 6.180 6.540 6.690 6.640 5.850 100,0
Upstream-Umsatz gesamt a) 830 860 840 960 850 14,5
b)
Industrieproduktion 580 550 400 1.100 350
c)
5.350 5.680 5.850 5.680 5.000 85,5
Aufstellerbereich, gesamt
6.365 6.760 6.960 6.760 5.960
d)
Geldspielgeräte 6.300 6.700 6.900 6.700 5.900
Unterhaltungsautomaten,
65 60 60 60 60
Sportspielgeräte d)
a) Umsatz von Herstellern, Großhandel und anderen branchenspezifischen Dienstleistern mit
Aufstellunternehmen (Absatz von GSG bzw. Spielpaketen, anderen Unterhaltungsautomaten und
Sportspielgeräten über Kauf, Miete und Leasing sowie Finanzierung, Beratung und sonstige Dienstleistungen; -
b) Herstellkosten für GSG, andere Unterhaltungsautomaten und Sportspielgeräte auf Basis der
Produktionsmeldungen an das Statistische Bundesamt unter Hinzuschätzung der aufgrund von Geheimhaltung
nicht ausgewiesenen Positionen; - c) Erlöse der Aufstellunternehmen aus dem Betrieb von
Unterhaltungsautomaten mit und ohne Gewinn und Sportspielgeräten = Kasseninhalt inkl. Wirteanteil, MwSt,
Vergnügungs-steuer etc. (untere Zeile ohne MwSt); - d) 2015 - 2018 auf Basis der Statistik
„Umsatzsteuervoranmeldungen“ des Statistischen Bundesamts, 2019 auf Grundlage der
Vergnügungssteuerstatistik und von Unternehmensangaben vorausgeschätzt.
Quelle: Statistisches Bundesamt; VDAI; IFH Köln GmbH; eigene Berechnungen.
4. WANDEL IN DER VERTIKAL STRUKTURIERTEN
BRANCHE
Die Unterhaltungsautomatenwirtschaft (Übersicht 2). Diese Dreiteilung ist seit
umfasst neben den Aufstellunternehmen 2006 einem von den Herstellern forcierten
auch die Hersteller der GSG, Sportspielge- Wandel ausgesetzt. Sie haben den Direkt-
räte und Unterhaltungsautomaten ohne vertrieb ausgebaut und den Verkauf ihrer
Geldgewinn sowie den Großhandel. Insge- Produkte zugunsten von Miete und Leasing
samt setzten die Unternehmen der Bran- zurückgefahren. Der traditionell als Binde-
che 5.850 Mill. € im Jahr 2019 um, 85,5% glied zwischen den geräteproduzierenden
davon die Aufstellunternehmen.5 Herstellern und den Aufstellunternehmen
stehende Großhandel hat sich gewandelt.
5
Die Zeitreihe für den gesamten Umsatz des Wirtschaftszweigs in
Übersicht 2 ist nur mit den Zahlen im Bericht von 2019 aber nicht
mit früher veröffentlichten Statistiken unmittelbar zu vergleichen,
da für die Summierung die NSE der Aufstellunternehmen und
nicht mehr die BSE, die die Mehrwertsteuer enthalten, verwendet
werden.
7Die vormals primär im Bereich der Waren- Das gewerbliche Geldspiel ist traditionell
distribution tätigen Firmen erbringen zu- strikt reguliert. Einem GSG ist gemäß
meist Dienstleistungen, entwickeln Ge- § 33e GewO die Bauartzulassung und die
schäftsmodelle, Marketingkonzepte, ge- Unbedenklichkeitsbescheinigung zu versa-
stalten Spielhallen, erarbeiten Finanzie- gen, wenn die Gefahr besteht, dass der
rungspläne etc. Die Umsätze der produzie- Spieler unangemessen hohe Verluste in-
renden Industrieunternehmen und des kurzer Zeit erleiden kann. Das „Recht der
Großhandels sind in ihren Funktionen nicht Geldspielgeräte“, das auch nach der Föde-
mehr klar zu trennen. Sie werden als Up- ralismusreform in der Zuständigkeit des
stream-Sektor zusammengefasst ausge- Bundes verblieb, ist nicht nur mit Blick auf
wiesen, der den Aufstellunternehmen in einen noch höheren und effektiveren Ju-
der Wertschöpfungskette vorgelagert ist. gend- und Spielerschutz weiterentwickelt
worden, sondern auch hinsichtlich der Si-
Die statistische Basis der industriellen Ak-
cherheit vor Manipulationen der Geräte.
tivitäten bilden die Herstellkosten, die von Bevor die Bauartzulassung für ein neu ent-
den Produzenten unter der Position „Spiele
wickeltes GSG bei der PTB beantragt wer-
mit Münzen oder Spielmarken“ an das Sta-
den kann, muss seit dem 10. Mai 2015 ein
tistische Bundesamt gemeldet werden. Die von einer unabhängigen Prüforganisation
Herstellkosten als Maß für die Produktion
erstelltes Gutachten zur Manipulationssi-
sind in Übersicht 2, die im Wesentlichen cherheit vorgelegt werden (§ 12 Abs. 3
der Darstellung der Entwicklung der Um-
SpielV). Dementsprechend benötigen die
sätze dient, kursiv geschrieben. Die Bezie-
Gerätehersteller einen beträchtlichen Vor-
hung zwischen den Umsätzen und der Pro-
lauf, rechtliche Änderungen in ihren Pro-
duktion von GSG, Unterhaltungsautoma- dukten zu berücksichtigen, um die Zertifi-
ten ohne Geldgewinn und Sportspielgerä-
zierung der Manipulationssicherheit sowie
ten hat sich seit Mitte des letzten Jahr-
die Bauartzulassung zu erhalten. Erst da-
zehnts aufgrund der veränderten Ge-
nach sind sie in der Lage, neue Produkte
schäftspolitiken weitgehend aufgelöst. Der
in den Markt einzuführen.
Absatz der Hersteller von GSG, der bei
weitem wichtigsten Produktgruppe, erfolgt Dieser notwendige Vorlauf wird von Seiten
inzwischen zu etwa 85% über Miete und des Gesetzgebers nicht immer beachtet.
Leasing. Dramatisch wurde die Situation für die
Übersicht 3: Produktion und Abrufe von Geldspielgeräten
8Hersteller am 5. Juli 2013, als die Länder gespielt werden kann, was in der Vergan-
ihre Zustimmung zum Entwurf der 6. Ver- genheit immer wieder Kritik ausgelöst
ordnung zur Änderung der SpielV davon hatte. Um die Möglichkeit zum gleichzeiti-
abhängig gemacht hatten, dass sie ohne gen Spielen zu unterbinden, waren in der
Übergangsfristen gemäß § 20 Abs. 2 Satz Vergangenheit Vorschriften eingeführt
2 SpielV in Kraft treten sollte.6 Dies hätte worden, die die Aufstellung und den
alle vorhandene Bauartzulassungen für Raumbedarf für die GSG betrafen.8 Diesen
GSG unmittelbar entwertet. Neue, den ge- Vorschriften wird durch die flächende-
änderten Vorschriften entsprechende GSG ckende Einführung der GSG (TR 5.0 Ver-
zu entwickeln, sie zertifizieren zu lassen sion 2) die sachliche Begründung entzo-
und eine Bauartzulassung bei der PTB zu gen. Sie könnten entfallen.
erlangen, hätte einen Zeitraum von rund Eine Vielzahl von GSG müssen bis zum
zwei Jahren bedeutet, in dem keine GSG Stichtag ausgetauscht bzw. umgestellt
auf den Markt hätten gebracht werden werden. Unter normalen wirtschaftlichen
können. Die Hersteller reagierten im zwei- Bedingungen würden die Hersteller ihre
ten Halbjahr 2013 auf diese Bedrohung Produktion jetzt hochfahren. Es bestehen
mit einem massiven Abruf von Zulassun- jedoch nicht nur Pandemie bedingte Eng-
gen für GSG, die noch auf Bauartzulassun- pässe in den Wertschöpfungsketten. Es
gen entsprechend der 5. Verordnung zur wird auch befürchtet, dass Standorte ins-
Änderung der SpielV basierten. In den besondere in der Gastronomie aufgrund
Folgejahren wurden GSG entsprechend einer dauerhaften Schließung von Betrie-
der novellierten SpielV entwickelt. Erst ben wegfallen bzw. notwendige Ersatzin-
nach der erteilten Bauartzulassung konn- vestitionen aufgrund fehlender Wirtschaft-
ten die Hersteller Zulassungen für die lichkeit unterlassen werden. Die Hersteller
Markteinführung abrufen. Die Produktion sind bei ihren Expansionsplänen für die
stieg 2018 stark an, um den flächende- Produktion zurückhaltend.
ckenden Austausch und die Umstellung
der Geräte rechtzeitig abschließen zu kön-
nen. (Übersicht 3)
Zum 10 Februar 2021 müssen GSG basie-
rend auf der Technischen Richtlinie (TR)
5.0 (Version 1)7 aus dem Markt genom-
men werden. Dann sind nur noch GSG (TR
5.0 Version 2) zulässig, die mit einem Fis-
kaldatenspeicher ausgestattet sind und die
von der Kontrolleinrichtung erfassten Da-
ten manipulationssicher und vollständig
aufzeichnen. Sie können nur unter Ver-
wendung eines gerätegebundenen perso-
nenungebundenen Identifikationsmittels
in Betrieb genommen werden.
Diese technische Einrichtung verhindert,
dass an mehreren GSG gleichzeitig
6 8
Hans-Günther Vieweg; Wirtschaftsentwicklung Unterhaltungs- Je 12 Quadratmeter Grundfläche darf höchstens ein GSG aufge-
automaten 2013 und Ausblick 2014, München; Januar 2014, S. 9f. stellt und die Gesamtzahl darf zwölf Geräte je Spielhalle nicht
7 übersteigen. Der Aufsteller hat die GSG einzeln oder in einer
Bauarten, die zwischen dem 11. November 2014 und 10. Februar
Gruppe mit jeweils höchstens zwei Geräten in einem Abstand von
2016 zugelassen wurden, dürfen gem. §§ 11 Abs. 2 Satz 1, 16 Abs.
mindestens 1 Meter aufzustellen. (§ 3 Abs. 1 SpielV)
1 Nr. 7 SpielV spätestens ab dem 11. Februar 2021 nicht mehr auf-
gestellt werden.
95. 2014: EIN RECHTSRAHMEN, DER DIE
KANALISIERUNG DES SPIELTRIEBS BEHINDERT
Die bereits dargestellte zeitgemäße An- Die Übersicht 4 visualisiert die Phasen der
passung der Rahmenbedingungen für das Branche im Zeitverlauf, die Stagnation bis
gewerbliche Geldspiel ab dem Jahr 2006 2005 und die Dynamik in den Jahren bis
hatte damals zu einer dynamischen Ent- 2017. Bemerkenswert sind die Zuwachs-
wicklung der Unterhaltungsautomaten- raten der Vergnügungssteuer in den Jah-
wirtschaft geführt. Bis 2017 expandierte ren 2008, 2011 bis 2013, die zwei bis drei-
sie mit einer durchschnittlichen jährlichen mal so hoch wie die Zuwächse der NSE wa-
Rate von 9,4%. Mit ihren rund 70.000 Be- ren.10 Seit 2018 sind die NSE rückläufig,
schäftigten hat sie sich in dieser Zeit zu ei- die Vergnügungssteuer erst seit 2019. Ein
nem wichtigen Zahler von Steuern und Ab- Vergleich der Veränderungsraten zeigt an,
gaben entwickelt. Hierfür war vor allem die dass auch in dieser schwierigen Phase bis
Vergnügungssteuer verantwortlich, die zuletzt die Steuersätze immer weiter er-
mit einer durchschnittlichen jährlichen höht wurden. Die Kommunen versuchen,
Rate von 13,8% überproportional zulegte. die durch rückläufige NSE verursachten
Neben der damaligen Attraktivitätssteige- Einnahmeausfälle zumindest teilweise zu
rung der GSG waren die (sukzessive) Her- kompensieren. 2018 erreichten die Ver-
anziehung des Wirklichkeitsmaßstabs für gnügungssteuereinnahmen mit 1.072 Mill.
die Steuerbemessung sowie drastische € den bisherigen Höchststand, 2019 wur-
Anhebungen der Vergnügungssteuersätze den 75 Mill. € weniger eingenommen.
in zahlreichen Kommunen hierfür verant-
wortlich.9
Übersicht 4: Entwicklung von Nettospielerlösen und kommunaler
Vergnügungssteuer
9 10
Zum Systemwechsel bei der Vergnügungssteuer siehe: Hans- Die Jahre bis 2014 waren geprägt durch eine Umstellung der
Günther Vieweg; Wirtschaftsentwicklung Unterhaltungsautoma- Erhebungsbasis für die Vergnügungssteuer auf den Wirklichkeits-
ten 2009 und Ausblick 2010, München; Januar 2010, S. 36f. maßstab, die zum Anlass für deutliche Erhöhungen der Steuerlast
genommen worden waren.
10In Übersicht 5 wird die Belastung der zu- Zum zweiten hat die 6. Verordnung zur
meist mittelständisch organisierten Auf- Änderung der SpielV einen Verlust an At-
stellunternehmen vor Abzug der betriebli- traktivität der GSG im Vergleich zu ande-
chen Ertragssteuern und den Steuern und ren Angeboten des Glücksspielmarkts be-
Abgaben der Arbeitnehmer in Prozent der wirkt. Das umständliche Handling der Ge-
BSE ermittelt. Die Summe der tarifären räte, die verschärften Regelungen zum
Belastungen der Aufstellunternehmen Geldeinsatz, aber auch die zusätzliche
durch die Umsatzsteuer, Gewerbesteuer 11 Spielpause (Ruhezustand nach drei Stun-
und Vergnügungssteuer ist zwischen 2016 den Spielbetrieb) sind Erschwernisse, die
und 2019 deutlich von 32,1% auf 34,0% für das zukünftig wahrscheinlich regulierte
gestiegen. Insgesamt vereinnahmte der Online-Glücksspiel (zu Recht) nicht exis-
Fiskus 2.030 Mill. € im Jahr 2019. tieren. Die Unterhaltungsautomatenwirt-
schaft befindet sich wieder in einer Phase
Für die Aufstellunternehmen hat sich die mangelnder Wettbewerbsfähigkeit gegen-
wirtschaftliche Lage seit 2018 verschlech- über anderen Segmenten des Glücksspiel-
tert. Hier ist zum einen das Verbot von markts.
Mehrfachkonzessionen verantwortlich, das
einen wirtschaftlich sinnvollen Betrieb be-
hindert.
Übersicht 5: Umsatz und steuerliche Belastung der Aufstellunternehmen
Indikator 2016 2017 2018 2019
Mio. €
Umsatz, brutto a) 6.760 6.960 6.760 5.960
b)
Umsatz, netto 5.680 5.850 5.680 5.000
in % des Bruttoumsatzes d)
Umsatzsteuer,in Rechnung gestellt 15,8 15,8 15,8 15,8
Vergnügungssteuer c) 14,6 15,1 15,8 16,7
d)
Gewerbesteuer 1,7 1,7 1,6 1,5
Steuerliche Belastung 32,1 32,6 33,2 34,0
a) Erlöse der Aufstellunternehmen aus dem Betrieb von Unterhaltungsautomaten mit
und ohne Gewinn und Sportspielgeräten = Kasseninhalt inkl. Wirteanteil, MwSt.,
Vergnügungssteuer etc.; - b) exkl. MwSt.; - c) Statistisches Bundesamt; - d) Ausgehend
vom Steuermeßbetrag, der für 2015 vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht wurde,
prognostiziert für die folgenden Jahre mit der vom IFH Köln GmbH erhobenen
Ertragslage der Aufstellunternehmen bis 2018, für 2019 geschätzt.
Quelle: Statistisches Bundesamt; IFH Köln GmbH; eigenen Berechnungen.
11
Das Statistische Bundesamt weist für die Gewerbesteuer der
Aufstellunternehmen für 2015 gegenüber 2014 einen stark ange-
stiegen Steuermessbetrag aus. Dementsprechend errechnet sich
für die Folgejahre eine höhere Belastung als im Bericht des Vor-
jahres. Siehe: Hans-Günther Vieweg; Die Unterhaltungsautoma-
tenwirtschaft im Abschwung – entgegen dem Trend im Glücks-
und Gewinnspielmarkt, in: ifo Schnelldienst 17/2019, München,
September 2019, S. 54.
116. 2020: DIE COVID-19-PANDEMIE VERSCHÄRFT
DEN GESETZLICH BEFÖRDERTEN ABSCHWUNG
DER UNTERHALTUNGSAUTOMATENWIRTSCHAFT
Im Branchenbericht des vergangenen Jah- Bei den Spielhallen verlief die Entwicklung
res wurde – unter Berücksichtigung der etwas besser. Der durch die SpielV vorge-
belastenden Vorschriften des GlüStV und schriebene Raumbedarf für das Aufstellen
der 6. Verordnung zur Änderung der von GSG sowie die zwischen den GSG ein-
SpielV – nach einem zweistelligen Minus in zuhaltenden Abstände (§ 3 Abs. 2 SpielV)
2019 auch für 2020 von einem Umsatz- ermöglichen die Entwicklung, überzeugen-
rückgang ausgegangen12. Bis März 2020 der Hygienekonzepte. Ähnlich wie in allen
entwickelte sich das Geschäft der Aufstel- Branchen sind getrennte Zu- und Ab-
lunternehmen erwartungsgemäß. In der gangswege zu definieren, Geräte nach Ge-
Gastronomie war aufgrund des notwendi- brauch zu desinfizieren und Namen sowie
gen Abbaus des dritten GSG der Rückgang Kontaktdaten der Gäste zu dokumentieren
stärker ausgeprägt als bei den Spielhallen. und für einen Monat aufzubewahren. Den-
Der Mitte März verhängte Lockdown been- noch kamen die Gäste erst nach und nach
dete jegliche Geschäftstätigkeit für die wieder. Die Gründe sind vielfältig und nicht
Dauer von rund zwei Monaten. Der Zeit- im Einzelnen zu quantifizieren. Ältere und
raum entspricht in der statischen Betrach- Kunden mit gesundheitlichen Risiken war-
tung einem Minus von 17% der Jahreska- teten länger ab und sind teils noch nicht
pazität. In einigen Ländern wurde die all- wiedererschienen. Andere sind während
gemeine Schließung der Geschäfte zudem des Lockdowns ins Internet ausgewichen
erst sehr spät beendet, als letztes in Meck- und werden u.U. nicht in voller Zahl wieder
lenburg-Vorpommern am 15.6.2020. zurückkehren. Eine weitere Erklärung liegt
in der notwendigen Dokumentation der
Die Wiederöffnung in der Gastronomie
persönlichen Daten, da es erfahrungsge-
verlief noch schleppender. Einige Gast-
mäß Gäste gibt, die die Preisgabe ihres
stätten konnten sich mit Lieferdiensten
Namens ablehnen.
über Wasser halten, zögerten aber mit der
Öffnung der personalintensiven Bewir- Die Hochrechnung des Umsatzes der Auf-
tung, da sie aufgrund der Abstandsregeln stellunternehmen für das laufende Jahr ist
ihre Kapazitäten nur partiell auslasten mit Unwägbarkeiten behaftet. Folgende
konnten. Kneipen und Bars, die keine Lie- Annahmen lagen der Vorhersage von Sep-
ferdienste anbieten konnten, waren tember 2020 zugrunde: Es wird keinen
schwerer betroffen. Sie haben aufgrund zweiten, flächendeckenden Lockdown ge-
ihres begrenzten Raum- und oftmals feh- ben, und das Aufflammen von COVID-19-
lenden Sitzplatzangebotes Schwierigkei- Infektionen lässt sich auf Hotspots be-
ten, Hygienevorschriften einzuhalten, vor schränken. Ab Herbst wird die Normalisie-
allem an der Theke, die üblicherweise das rung der Umsatzentwicklung aufgrund von
Zentrum der Kommunikation und des Kon- lokal notwendigen Beschränkungen zur
sums ist. Dementsprechend startete auch Eindämmung des Virus zumindest ge-
das Geschäft mit den GSG nur langsam bremst. In diesem Umfeld ist mit einem
und blieb bis ins dritte Quartal 2020 Umsatzeinbruch von rund 40% für 2020
schwach. gegenüber dem Vorjahr zu rechnen.13
12 13
Vieweg (2019), S. 56. Diese Prognose basierte auf Berechnungen von September
2020. Unter Einbeziehung des Lockdowns für November 2020
muss mit einem Umsatzeinbruch von bis zu 50% gerechnet wer-
den.
127. DIE STRIKTE REGULIERUNG DES GEWERBLI-
CHEN GELDSPIELS BEFÖRDERT EINE ABWANDE-
RUNG ZU ILLEGALEN TERRESTRISCHEN
ANGEBOTEN
Die Verschärfung der Vorschriften für das Scheingastronomie in diesem Geflecht der
gewerbliche Geldspiel durch den GlüStV Akquise spielt.
2012 und die 6. Verordnung zur Änderung
Um der so genannten Scheingastronomie
der SpielV haben der Branche 2018 und
den Boden zu entziehen, hatte der Bund
2019 Umsatzrückgänge beschert. Die
mit der 6. Verordnung zur Änderung der
Kunden wandten sich anderen Angeboten
SpielV, die zum 11. November 2014 in
zu, dem „Kleinen“ Spiel in den staatlichen
Kraft getreten war, die rechtliche Basis ge-
und staatlich-konzessionierten Spielban-
ken, den in Deutschland noch verbotenen schaffen, um gegen den Wildwuchs vorzu-
gehen. Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 4. SpielV ist
Online-Casinos und einer illegalen Konkur-
die Aufstellung von GSG in der erlaubnis-
renz im terrestrischen Bereich. Im letzten
freien Gastronomie (§ 2 Abs. 2 GastG)
Fall handelt es sich meist um Scheingast-
verboten. Auch gastronomische Betriebe
ronomie, deren eigentliches Betätigungs-
mit einer Erlaubnis dürfen gemäß § 1 Abs.
feld der Betrieb von Geld- und Glücksspiel-
2 Nr. 2. SpielV keine GSG aufstellen, wenn
geräten ist. Diese illegalen Spielorte fir-
die Verabreichung von Speisen oder Ge-
mieren meist als Café-Casinos, Sport-
tränken nur eine untergeordnete Rolle
Bars, ethnische Kulturvereine etc.
spielt.
Im Gegensatz zum gewerblichen Geldspiel
Um dem Problem der Scheingastronomie
existieren dort Gefahren für den Spieler,
die er nicht erkennen kann. Hier sind viel- zu begegnen, bedarf es daher keiner wei-
teren rechtlichen Vorschriften, es besteht
fach keine GSG mit einer deutschen Zulas-
ausschließlich ein Vollzugsdefizit in den
sung der PTB aufgestellt, sondern Glücks-
Ländern und Kommunen ob die Erlaubnis
spielautomaten ohne die gesetzlich vorge-
zum Betrieb einer Gastronomie gemäß § 2
schriebene enge Begrenzung von Einsät-
Abs. 1 GastG zurecht erteilt wurde oder
zen, Gewinnen und Verlusten. In diesen
Einrichtungen fehlt zudem zwangsläufig werden kann, ist mit einer Vor-Ort-Kon-
das in Spielhallen obligatorische, für den trolle festzustellen. Bestehen die Voraus-
setzungen für eine Erlaubnis nicht, kann
Jugend- und Spielerschutz entsprechend
geschulte Personal. Der Zugang zu den sie nicht erteilt oder sind sie zwischenzeit-
lich entfallen, muss sie entzogen werden.
Geräten wird nicht kontrolliert und bei
Es entfällt die Grundlage für die Geeig-
problematischem Spielverhalten nicht ein-
netheitsbescheinigung zur Aufstellung von
gegriffen. Darüber hinaus stellt der Schritt
von der illegalen Scheingastronomie zum GSG gemäß § 33c Abs. 3 GewO i.V.m. § 1
offen illegalen Spielangebot im „Hinter- Abs. 1 SpielV.
zimmer“ keine große Hürde mehr dar. Zu- Statt also das rechtliche vorhandene In-
nehmend werden auch angemietete Woh- strumentarium zu nutzen, um gegen das
nungen für illegales Glücksspiel genutzt, illegale Glücksspiel vorzugehen, wird wei-
die nur über eine Sicherheitsschleuse be- terhin massiv versucht, das legale Ange-
treten werden können. „Mundpropaganda“ bot in den gewerblichen Spielhallen zu-
ist das Medium der Wahl zur Akquisition rückzudrängen. Hierdurch werden die in
von Kunden. Es ist eine bisher nicht beant- § 1 GlüStV 2012 formulierten Ziele, den
wortete Frage, welche Rolle die natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in
13geordnete und überwachte Bahnen zu len- veröffentlichten Statistiken einfach ne-
ken sowie der Entwicklung und Ausbrei- giert.
tung von unerlaubten Glücksspielen in
Es wird auch nicht die Frage diskutiert, wo
Schwarzmärkten entgegenzuwirken, kon-
die Vielzahl der Spieler hingeht, wenn drei
terkariert.
Viertel des legal betriebenen, terrestri-
Dieses Vollzugsdefizit verhindert einen ef- schen Angebots, das dem Spieler- und Ju-
fektiven Jugend- und Spielerschutz. gendschutz verpflichtet ist, vom Markt ge-
Gleichzeitig wird die Automatenwirtschaft nommen wird. Berlin hat ein fast schon
in der öffentlichen Wahrnehmung diskre- historisches Problem mit der Scheingast-
ditiert, die sich mit ihren Qualitätsinitiati- ronomie, Café-Casinos, Sport-Bars, ethni-
ven für ein legales, kontrolliertes und schen Kulturvereinen und dem illegalen
strikt dem Spieler- und Jugendschutz ver- Glücksspiel. Ursächlich hierfür ist ein Voll-
pflichtetes Angebot einsetzt. zugsdefizit. Die Schwierigkeiten der Stadt
liegen nicht im legalen gewerblichen Geld-
Die Dringlichkeit zur Lösung des Problems spielangebot, sondern in der Banden- und
unterscheidet sich von Bundesland zu
Clan-Kriminalität, für die illegales Glücks-
Bundesland, wobei es eine Rolle spielt, wie spiel nur ein Betätigungsfeld unter vielen
strikt die Rückschneidung des gewerbli-
ist.15
chen Geldspiels vorangetrieben wird und
die Vollzugsbehörden in der Lage und Wil- Leider kann insgesamt nicht quantifiziert
lens sind, Ausweichbewegungen zu ver- werden, inwieweit die Regulierung zu Aus-
hindern. Bundesländer mit einer effektiven weichbewegungen geführt hat. Die An-
Rechtsdurchsetzung, zu der auch ein funk- nahme, dass eine große Zahl von Spielern
tionierender Außendienst gehört, setzen generell das Spiel um Geld und nicht nur
auf Kontrollen. Rheinland-Pfalz setzt dies- das Spiel an GSG aufgegeben hat, er-
bezüglich mit seiner „Allgemeinen Dienst- scheint jedoch weltfremd. Die staatlichen
leistungsdirektion“ auf die landeseinheitli- und staatlich-konzessionierten Spielban-
che Zentralisierung des Vollzugs. Andere ken melden seit 2017 ein zunehmendes
Bundesländer bauen mehr auf die für die Geschäft, insbesondere beim Kleinen Spiel
Rechtsdurchsetzung hilfreichen Kennt- in den Automatensälen. Über das Abwan-
nisse der örtlichen Gegebenheiten der lo- dern in die Scheingastronomie, die häufig
kalen Vollzugsbehörden. noch den Anschein der Legalität vermit-
telt, und das offensichtlich illegale Angebot
Ein Gegenbeispiel liefert Berlin, das dem existieren nur die Pressemeldungen über
legalen gewerblichen Geldspiel den Kampf
Razzien, eine Hochrechnung ist nicht mög-
angesagt hat und stolz auf seine führende
lich.
Rolle in Deutschland ist. Die Zahl der zum
31. Dezember 2011 betriebenen legalen
584 Spielhallen soll gemäß dem zuständi-
gen Stadtentwicklungsreferenten auf nur
noch 120 verringert werden.14 Es sei ein
Erfolg des Berliner Spielhallengesetzes
(SpielhG Bln) i.V.m. dem Mindestab-
standsumsetzungsgesetzes (MindAbs-
tUmsG Bln). Offensichtlich vorhandene il-
legale Spielorte in Berlin werden in den
14 15
http://daniel-buchholz.de/stadtentwicklung/spielhallengesetz- Bild; Razzia gegen kriminelle Clans – Munition in Lokal ent-
deutliche-verschaerfung-und-sperrdatei (2020/09/02) deckt, 22. August 2020; https://www.bild.de/regional/ber-
lin/berlin-aktuell/razzia-gegen-berliner-clankriminalitaet-muni-
tion-in-lokal-entdeckt-72520498.bild.htm (2020/09/01)
Der Tagesspiegel; Spielautomaten, 10.000 Euro und ein Klum-
pen Kokain, 10. September 2019; https://www.tagesspie-
gel.de/berlin/clan-razzia-in-neukoelln-spielautomaten-10-000-
euro-und-ein-klumpen-kokain/24997116.html (2020/09/01)
148. 2021: DER STAATSVERTRAG ZUR NEUREGULIE-
RUNG DES GLÜCKSSPIELWESENS – EIN LICHT-
BLICK?
Seit mehr als zehn Jahren erfreut sich das im Internet sind z.B. Pflicht zur Einrichtung
Glücksspiel im Internet einer wachsenden anbieterbezogener Spielkonten, Erfassung
Beliebtheit, obwohl es in Deutschland ver- der Ein- und Auszahlungen Selbstlimitie-
boten war und zum großen Teil noch ist. rung der anbieterübergreifenden monatli-
Die Länder taten sich immer schwer, eine chen Einzahlungen auf im Regelfall
europarechtskonforme Lösung zu finden. 1.000 €, Informationspflichten des Anbie-
Erst zum 1. Januar 2020 wurden mit dem ters, Gewährleistung von IT-Sicherheits-
Inkrafttreten des dritten GlüÄndStV die konzepten, Beachtung des Datenschutzes
Sportwetten reguliert und bis auf Live- sowie Pflicht zur Verhinderung des paral-
Wetten legalisiert. Online-Casinos, die ein lelen Spiels durch sog. Aktivschaltungs-
dem gewerblichen Geldspiel vergleichba- Dateien (§§ 6a - 6j GlüStV 2021 (E)). Die
res, allerdings bisher in keiner Weise regu- Anbieter werden verpflichtet ein auf Algo-
liertes Angebot bieten, stehen dem Spieler rithmen basierendes, auf wissenschaftli-
weiter unkontrolliert zur Verfügung. Ihre chen Anforderungen beruhendes automa-
Attraktivität hat sich in den vergangenen tisiertes Spielsuchtfrüherkennungssystem
Jahren in hohen Zuwachsraten manifes- einzurichten und eine Schaltfläche überall
tiert. Es ist davon auszugehen, dass es dort anzubringen, wo eine Spielteilnahme
auch vom Kapazitätsabbau beim gewerbli- möglich ist (§ 6i Abs. 1, 3 GlüStV 2021
chen Geldspiel profitiert hat und Spieler (E)). Quantitative Beschränkungen des
abwanderten. Bemerkenswert ist die Ent- Angebots sind nicht vorgesehen.
wicklung während der COVID-19-Pande-
Die in besonderem Maße das Angebot des
mie im Laufe des Jahres 2020. Zusätzlich
hat der Lockdown den Online-Casinos ei- gewerblichen Geldspiels einschränkenden
Vorschriften des GlüStV 2012, das Min-
nen weiteren Impuls gegeben.
destabstandsgebot zwischen Spielhallen
Der GlüStV 2021 (E), der am 1. Juli 2021 sowie das Verbot von Mehrfachkonzessio-
in Kraft treten soll, dient in erster Linie der nen, wurden in § 25 Abs. 1, 2 GlüStV 2021
(E) übernommen und verlangen einen
Regulierung des Online-Casino-Angebots.
Im Fokus steht die Zuverlässigkeit und weiteren Abbau von GSG. Erwähnt sei an
dieser Stelle zudem die Erweiterung des
Leistungsfähigkeit des Anbieters, die
Transparenz und Sicherheit des angebote- staatsvertraglichen Mindestabstandsge-
bots zwischen Spielhallen in einigen län-
nen Glücksspiels sowie die Sicherstellung
derbezogenen Spielhallenregelungen auf
von Maßnahmen zur Gewährleistung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung, der eine Pflicht zur Einhaltung eines Mindest-
abstandes von Spielhallen auch zu Kinder-
IT- und der Datensicherheit. Ein Sozial-
und Jugendeinrichtungen. Hier besteht
konzept einschließlich der Maßnahmen zur
weiterhin ein regulatorischer Nachteil ge-
Sicherstellung des Ausschlusses minder-
jähriger und gesperrter Spieler ist vorzu- genüber der Konkurrenz aus dem Inter-
net. Erschwerend kommt hinzu, dass auch
legen (§ 6 GlüStV 2021 (E)). Detaillierte
weiterhin gilt, dass von der äußeren Ge-
Vorschriften für die Gestaltung der Spiele
zur Beschränkung von Einsatz-, Gewinn- staltung der Spielhalle keine Werbung für
den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle
und Verlustmöglichkeiten wie beim ge-
angebotenen Spiele ausgehen darf (§ 26
werblichen Geldspiel, damit es nicht zu
Abs. 1 GlüStV 2021 (E)), was für das An-
Vermögensverschiebungen in kurzer Zeit
kommen kann, existieren nicht. Spezielle sprechen eines überwiegend lokalen Kun-
denkreises aber wichtig wäre. Diese
Spielerschutzvorschriften für Glücksspiele
15Beibehaltung der speziellen Beschränkung Bei stringenter Umsetzung des Mindestab-
für das gewerbliche Geldspiel steht mit standsgebots (§ 25 Abs. 1 GlüStV 2021
Blickauf einen fairen Wettbewerb im Wi- (E)) wird ein Rückgang der Zahl der
derspruch zu § 5 GlüStV 2021 (E), der pra- Standorte um ein Drittel gegenüber dem
xisgerecht den Werbemarkt für legale Stand zum 1. Juli 2017 erfolgen. In Ver-
Glücksspiele öffnet, insbesondere im Fern- bindung mit dem Verbot von Mehrfachkon-
sehen, im Internet, Sportstadien und auf zessionen wird deren Zahl 2021 um etwa
Trikots u.ä. 60% schrumpfen.17 Ein solch massiver Ka-
pazitätsabbau beschränkt das Marktpoten-
Die über die Sportwetten hinausgehende
tial des gewerblichen Geldspiels auf einem
Legalisierung des Internet-Angebots wird Niveau, mit dem nur Umsätze generiert
den Wettbewerbsdruck auf das gewerbli-
werden können, die in der Größenordnung
che Geldspiel weiter erhöhen. Hinzu von 2020 liegen, einem Jahr, in dem Pan-
kommt, dass die Unsicherheit über die
demie und ein zweifacher Lockdown sowie
wirtschaftliche Zukunft der Branche mit ein zögerlicher Wiederanstieg des Ge-
dem Näherrücken des Zeitpunkts für das
schäfts einen Umsatzrückgang von etwa
Auslaufen des GlüStV 2012 und dessen
50% gegenüber 2019 verursachen wer-
Übergangsregelungen für Bestandsspiel- den. Der Beitrag, den das gewerbliche
hallen zunimmt. Eine nicht zu vernachläs-
Geldspiel zur Kanalisierung des natürli-
sigende Anzahl der aktuell betriebenen chen Spieltriebs des Menschen hin zu ei-
Spielhallen erfüllen nicht die Vorschriften
nem legalen Angebot gemäß § 1 GlüStV
des § 25 Abs. 1, 2 GlüStV 2012. Ihr Be-
2021 (E) leisten kann, geht weiter zurück.
trieb basiert auf fehlenden Auswahlent-
scheidungen seitens der Kommunen, Dul- Der GlüStV 2021 (E) enthält erstmals qua-
dungen oder Härtefallregelungen, die an litative Elemente zur Regulierung des ge-
die Laufzeit des GlüStV 2012 gekoppelt werblichen Geldspiels. Die Möglichkeit ab-
sind. Mit seinem Auslaufen zum 30. Juni weichend von § 25 Abs. 2 GlüStV 2021 (E)
2021 müssen diese Spielhallen geschlos- eine befristete Erlaubnis zu erteilen in § 29
sen werden. Abs. 4 GlüStV 2021 (E) nennt als kumula-
tive Voraussetzungen, dass mindestens
§ 29 Abs. 4 GlüStV 2021 (E) enthält eine
alle Spielhallen von einer akkreditierten
Öffnungsklausel, so dass die Länder in ih-
Prüforganisation zertifiziert worden sind
ren Ausführungsbestimmungen vorsehen
und die Zertifizierung in regelmäßigen Ab-
können, dass für am 1. Januar 2020 be- ständen – mindestens alle zwei Jahre –,
stehende Spielhallen, die in einem bauli- wiederholt wird. Zusätzlich müssen die Be-
chen Verbund mit weiteren Spielhallen
treiber über einen Sachkundenachweis
stehen, für bis zu drei Spielhallen je Ge- verfügen, den sie aufgrund einer Unter-
bäude oder Gebäudekomplex auf gemein-
richtung mit Prüfung erworbenen haben.
samen Antrag der Betreiber - abweichend
Zudem ist das Personal der Spielhallen be-
von § 25 Absatz 2 GlüStV 2021 (E) - eine
sonders zu schulen.
befristete Erlaubnis erteilt werden kann. 16
Gegenwärtig zeichnet sich ab, dass nur ei- Diese qualitativen Voraussetzungen wer-
nige Länder von dieser Option Gebrauch den von Seiten der Branche begrüßt, da
machen wollen, beispielsweise Bayern, sie ihrem Streben entgegenkommen, den
Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Jugend- und Spielerschutz weiterzuentwi-
Sachsen-Anhalt. ckeln und diesbezüglich die Qualität des
Angebots kontinuierlich anzuheben. Diese
16 17
Zu beachten ist, dass unabhängig von dieser Option insbeson- Hans-Günther Vieweg; Wirtschaftsentwicklung Unterhaltungs-
dere aufgrund des Mindestabstandsgebots (§ 25 Abs. 1 GlüStV automaten 2012 und Ausblick 2013, München; März 2013, S.
2021 (E)) in zentralen, städtischen Lagen viele Spielhallen werden 56ff.
schließen müssen. Beispielhaft wurden für Stuttgart und Berlin
die zu erwartenden Effekte berechnet. Siehe:
Hans-Günther Vieweg; Wirtschaftsentwicklung Unterhaltungsau-
tomaten 2014 und Ausblick 2015, München; Februar 2015, S.
54f.
16Vorschriften könnten auch als ein erster
Schritt verstanden werden, das gewerbli-
che Geldspiel zukünftig mittels qualitativer
Kriterien und nicht mit starren quantitati-
ven Vorgaben zu regulieren, wie dies auch
in anderen Marktsegmenten der Fall ist.
Mit dem GlüStV 2021 (E) verbleibt das An-
gebot an GSG im Markt strikt unterhalb
seines Marktpotentials beschränkt, was zu
unerwünschten Ausweichbewegungen ge-
führt hat und weiterhin führen wird, die
den Zielen in § 1 GlüStV 2021 (E) zuwider-
laufen. Angesichts dieser Entwicklung
kann in keiner Weise von einer spielform-
übergreifend kohärenten Regulierung ge-
sprochen werden, die in adäquater Weise
einen fairen Wettbewerb der legalen
Glücksspielanbieter gewährleistet.
17IMPRESSUM
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