WER SCHON VIEL HAT, DEM WIRD NOCH MEHR GEGEBEN? - Warum der Eigenanteil bei Förderprogrammen strukturschwache Kommunen benachteiligt
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WER SCHON VIEL HAT, DEM WIRD NOCH MEHR GEGEBEN? Warum der Eigenanteil bei Förderprogrammen strukturschwache Kommunen benachteiligt
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Berlin-Institut
Originalausgabe
August 2020 Das Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung ist ein unab-
hängiger Thinktank, der sich mit Fragen regionaler und globaler
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das Bewusstsein für den demografischen Wandel zu schärfen,
Das Werk ist urheberrechtlich geschützt. Sämtliche, auch auszugs nachhaltige Entwicklung zu fördern, neue Ideen in die Politik
weise Verwertung bleibt vorbehalten. einzubringen und Konzepte zur Lösung demografischer und
entwicklungspolitischer Probleme zu erarbeiten. In seinen Studi-
Herausgegeben von en, Diskussions- und Hintergrundpapieren bereitet das Berlin-
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ISBN: 978-3-946332-57-2 Die Wüstenrot Stiftung arbeitet ausschließlich und unmittelbar
gemeinnützig in den Bereichen Denkmalpflege, Wissenschaft,
Die Autoren: Forschung, Bildung, Kunst und Kultur. Zwei Aufgaben stehen im
Mittelpunkt aller Aktivitäten der Wüstenrot Stiftung: der richtige
Frederick Sixtus, Magister in Soziologie, Literaturwissenschaft und Umgang mit kulturellem Erbe und die Suche nach Wegen, wie
Musikwissenschaft an der Universität Potsdam und der Technischen sich unser Gemeinwesen den Herausforderungen der Zukunft
Universität Berlin. Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Berlin-Institut stellen kann. Als operativ tätige Stiftung initiiert, konzipiert und
für Bevölkerung und Entwicklung. realisiert die Wüstenrot Stiftung selbst Projekte und fördert darü-
ber hinaus die Umsetzung herausragender Ideen und Projekte
Lena Reibstein, Master of Science in Economic Growth, Population anderer Institutionen durch finanzielle Zuwendungen. Weitere
and Development an der Universität Lund. Wissenschaftliche Mitar- Informationen finden Sie unter www.wuestenrot-stiftung.de.
beiterin am Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung.
Manuel Slupina, Diplom in Volkswirtschaftslehre an der Universität zu
Köln. Ressortleiter Demografie Deutschland am Berlin-Institut für
Bevölkerung und Entwicklung. Das Berlin-Institut dankt allen Interviewpartnern.Berlin-Institut für Bevölkerung
und Entwicklung
Wer schon viel hat,
dem wird noch mehr gegeben?
Warum der Eigenanteil bei Förderprogrammen
strukturschwache Kommunen benachteiligtINHALT
WARUM VIELE FÖRDERPROGRAMME DARAN SCHEITERN,
EINEN AUSGLEICH HERZUSTELLEN...................................................................................3
1. FÖRDERMITTEL ALS TEIL DER KOMMUNALEN FINANZEN............................................5
2. KRITIK AM FÖRDERSYSTEM........................................................................................ 12
3. VIELFÄLTIGE ALTERNATIVEN...................................................................................... 15
4. WAS TUN?....................................................................................................................26
QUELLEN...........................................................................................................................28
2 Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben?WARUM VIELE FÖRDERPRO
GRAMME DARAN SCHEITERN,
EINEN AUSGLEICH HERZUSTELLEN
Bis zum Beginn der Corona-Pandemie im oder verstärken sich, traditionelle Stärken leichtfiel, Wachstum aus eigener Kraft zu ge-
Frühjahr 2020 brummte in Deutschland die hingegen könnten sich als wichtige Eckpfeiler nerieren. In den Wachstumsregionen gab und
Wirtschaft und ein Beschäftigungsrekord einer neu geforderten Resilienz erweisen. gibt es neue Arbeitsplätze, die Bewohner ver-
jagte den nächsten. Die Steuereinnahmen „Corona 2020“ ist deshalb nicht nur eine fügen über höhere Gehälter und die Gemein-
von Bund, Ländern und Kommunen spru- große Herausforderung, sondern auch ein den über üppigere Steuereinnahmen. Damit
delten und erreichten neue Höchststände. Moment, in dem Weichen im Fördersystem können sie ihren Bewohnern mehr bieten: Sie
Aktuell gerät das Wirtschaftswachstum neu gestellt werden können, um Chancen und können neben der Schwimmhalle noch ein
infolge der Maßnahmen zur Eindämmung von Optionen der nachhaltigen Entwicklung in Kulturzentrum finanzieren oder erhalten, sie
Covid-19 zumindest ins Stocken, vielleicht allen Regionen Deutschlands auch in Zukunft können die Menschen, die ihre Arbeit oder
auch mehr, denn die Folgen sind national wie zu nutzen. berufliche Existenz verloren haben, besser
global mittel- und langfristig noch gar nicht unterstützen, weiterqualifizieren und in neue
abzusehen. An dem Anspruch, regionale Lebens Jobs vermitteln oder sie können Geflüchteten
bedingungen und Teilhabechancen in eine zusätzliche Sprachkurse anbieten.
Bislang ermöglichten es die vollen öffent- ausgewogene Balance zu bringen und sie
lichen Kassen dem Staat, immer neue damit unabhängiger vom konkreten Wohnort Anders sieht es in Großstädten aus, die schon
Förderprogramme aufzulegen, um zum und Lebensmittelpunkt der Bevölkerung zu vorher mit einem Strukturwandel zu kämpfen
einen neue Angebote und Infrastrukturen zu machen, ist die Mehrzahl der Förderpro- hatten, sowie in jenen entlegenen ländlichen
schaffen und zum anderen die regionalen gramme trotz der bislang guten finanziellen Gebieten, die mitunter als „abgehängt“
Lebensbedingungen anzugleichen. Unter Rahmenbedingungen gescheitert. Zu groß bezeichnet werden. Der Arbeitsmarkt bleibt
den aktuellen Bedingungen der Corona-Krise sind die regionalen Verwerfungen geblieben, angespannt und die Bewohner vermissen
muss das föderale System in Deutschland und die demografischen wie wirtschaftlichen wichtige Versorgungsangebote. Viele sehen
seine Leistungsfähigkeit in Hinblick auf den Entwicklungen vergrößern sogar die Kluft keine Perspektive für sich. Vor allem junge
Lastenausgleich und die Daseinsfürsorge zwischen den prosperierenden und den weni- Menschen suchen anderswo ihr Glück. Die
erst noch beweisen. Aber die Pandemie und ger erfolgreichen Landesteilen weiter. Aktuell Steuereinahmen dieser Kommunen sind
ihre dynamischen, weitreichenden Folgen ist zu befürchten, dass ausfallende Einnah- gering, ihre Sozialausgaben dagegen hoch.
verändern nicht alles: Bereits vorher erkenn- men und steigende Ausgaben, wie sie sich Sie kämpfen mit einer angespannten Haus-
bare Defizite bleiben womöglich bestehen als Folgen der Corona-Pandemie abzeichnen, haltslage. Oft müssen sie Kredite aufnehmen
diese Kluft verfestigen und langfristig sogar
vergrößern.
Vor allem manche größeren Städte, aber
auch einige wirtschaftsstarke ländliche
Regionen, werden wieder einfacher auf ihren
Wachstumspfad zurückkehren können als
die R
egionen, denen es bereits vorher nicht
Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben? 3und sich verschulden. Sie können – wenn Wie ist dieser Widerspruch zu erklären? Ist nen trotz allem zu Fördermitteln verhelfen
überhaupt – gerade das Nötigste finanzieren. er möglichweise im Fördersystem selbst können und zeigt alternative Ansätze auf,
Die Bewohner ärgern sich über die Schlag begründet? Hinweise darauf, dass sich Kom- um Kommunen bedarfsgerecht zu finanzie-
löcher in den Straßen, wenn sie mit dem Auto munen Fördermittel leisten können müssen, ren. In der aktuellen Situation ist dies noch
unterwegs sind. Die Kinder und Jugendlichen gibt es reichlich. Bis zu einer Förderung sind wichtiger als vor der Corona-Pandemie, denn
pauken in maroden Schulgebäuden. Wenn zahlreiche Hürden zu nehmen. So ist der es muss in jedem Fall verhindert werden,
dann auch noch die Internetverbindung bürokratische Aufwand meist hoch und bevor dass die neuen, nun erforderlichen Förder-
lahmt, der Anschluss ans Breitbandkabel Geld fließt, müssen lange Förderanträge und programme und Ausgleichsfinanzierungen
aber nicht abzusehen ist, macht das den umfangreiche Konzepte erarbeitet werden. im föderalen System die bestehenden
Bewohnern bewusst, dass ihre Verwaltung Das schaffen nur Gemeinden, die auch Unterschiede zwischen den Kommunen noch
dringend investieren müsste. die nötigen personellen Ressourcen dafür weiter verfestigen oder sogar verstärken.
haben, und diese Ressourcen waren und sind Zukunftsperspektiven und Optionen für eine
Trotz des langen Aufschwungs verzeichneten ungleich verteilt. nachhaltig positive Entwicklung müssen auch
die Kommunen schon vor der Corona-Pande- den Kommunen zur Verfügung stehen, deren
mie einen gewaltigen Investitionsrückstand. Die entscheidende Hürde im Fördersystem Ausgangsbedingungen bereits schlechter
In einer Umfrage bezifferten sie diesen für ist wahrscheinlich jedoch noch eine andere: waren oder infolge der Corona-Pandemie
2018 auf insgesamt rund 138 Milliarden Die Vergaberichtlinien fast aller Förder noch ungünstiger geworden sind.
Euro.1 Der Investitionsstau stößt vielerorts programme fordern einen finanziellen Eigen-
auf Unverständnis, denn an Geld mangelte es anteil, den die Kommunen aufbringen müs-
offensichtlich nicht. Die Europäische Union, sen. Das heißt, die Antragsteller bekommen Berlin/Ludwigsburg, im Juli 2020
verschiedene Bundesministerien und auch nicht die gesamten Kosten eines geförderten
die Bundesländer legten immer neue För- Projekts erstattet, sondern müssen einen Catherina Hinz
derprogramme auf, um gerade auch klamme bestimmten Prozentsatz der Ausgaben aus Direktorin
Kommunen unterstützen zu können. Diese eigenen Mitteln bestreiten. Dies erschwert Berlin-Institut für Bevölkerung
scheinen sich jedoch zu zieren, denn Jahr für es vor allem finanzschwachen Kommunen, und Entwicklung
Jahr bleiben Mittel in Milliardenhöhe liegen. an die dringend benötigten Gelder zu kom-
„Bitte nehmt das Geld“, forderte Bundes men. Obwohl sie die Förderung besonders Stefan Krämer
finanzminister Olaf Scholz im Jahr 2019 die bräuchten, haben sie das Nachsehen gegen- Stellvertretender Geschäftsführer
Städte und Gemeinden auf.2 über finanziell besser gestellten Gemeinden. Wüstenrot Stiftung
Regionale Unterschiede lassen sich so nicht
abbauen – eher im Gegenteil.
Das vorliegende Discussion Paper disku-
tiert die Rolle des finanziellen Eigenanteils.
Hierzu hat das Berlin-Institut Gespräche
mit zahlreichen Vertretern von Kommunen
und Fördermittelgebern sowie weiteren
Experten geführt.* Das Discussion Paper
stellt Instrumente vor, die klammen Kommu-
* Nähere Angaben zu den Interviews und der Auswer-
tung finden Sie im Anhang unter www.berlin-institut.
org/publikationen/discussion-papers/wer-schon-viel-
hat-dem-wird-noch-mehr-gegeben.html
4 Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben?1 FÖRDERMITTEL ALS TEIL DER
KOMMUNALEN FINANZEN
Wofür Kommunen Geld ausgeben dafür, dass immer sauberes Wasser aus dem über die wirtschaftliche Zukunftsfähigkeit
Hahn kommt und regelmäßig die Mülltonnen der Kommune. Kaum ein Unternehmen wird
In Deutschland herrscht das tief verankerte geleert werden. Einige dieser Aufgaben müs- sich in einer Region niederlassen, in der
Subsidiaritätsprinzip, das Gemeinden eine sen sie erfüllen, andere können sie erfüllen, das Internet langsam und die Infrastruktur
größtmögliche Selbstbestimmung und Eigen wenn ihr Haushalt das hergibt. Dabei ist lückenhaft ist. Wenn Ausbildungsmöglich-
verantwortung verleiht. Bund und Länder es den Kommunen weitgehend freigestellt, keiten, Jobs oder kulturelle Angebote fehlen,
dürfen nur solche Aufgaben an sich ziehen, wie sie diese Angelegenheiten erledigen, ziehen immer mehr Bewohner weg, um ihr
zu deren Erfüllung die jeweils untere Ebene sofern keine Bundes- oder Landesgesetze Glück anderswo zu suchen. Vor allem junge
– also die Kommunen – nicht in der Lage ist. beziehungsweise unmittelbar geltende Menschen sind mobil und stimmen mit ihren
Nach dem Subsidiaritätsprinzip setzen Bund EU-Richtlinien sie dabei einschränken. Im Füßen ab, welche Regionen für sie die attrak-
und Länder den gestalterischen Rahmen für Kommunalrecht wird dieses Prinzip als „sub- tivsten Angebote bieten. Mit der Bevölkerung
das (Zusammen-)Leben in Deutschland. Sie sidiäre Allzuständigkeit“ bezeichnet. schrumpfen in den Wegzugsregionen auch die
sind für die Gesetzgebung verantwortlich Steuereinnahmen. Das Geld fehlt dann bei der
und geben Standards für alle Bereiche von Die Erfüllung ihrer Aufgaben – sowohl der Aufrechterhaltung der Versorgungsangebote.
der Bauplanung bis hin zur Altenpflege vor. pflichtigen als auch der freiwilligen – ent- Diese Kommunen drohen in einen Kreislauf
Kommunen sind Teile der Bundesländer und scheidet nicht nur unmittelbar über die von schrumpfender Bevölkerung und schwin-
unterliegen deren Aufsichts- und Weisungs- gesellschaftlichen Teilhabechancen und die dender Daseinsvorsorge zu geraten, aus dem
recht. Sie sind verpflichtet, Entscheidungen Lebensqualität der Bewohner, sondern auch sie sich selbst nur schwer befreien können.5
der Bundes- oder Landesebene lokal umzu-
setzen. Neben diesen von Bund oder Ländern
zugewiesenen Aufgaben ohne wirklichen Zwischen Vorgaben und Selbstverwaltung
Gestaltungsfreiraum haben Kommunen im
Sinne des Selbstverwaltungsprinzips an Kommunale Aufgaben sind in den meisten Fällen Selbstverwaltungsaufgaben, viele davon verpflichtend,
anderer Stelle die Freiheit, in ihrem Gebiet andere freiwillig. Wie sie diese Aufgaben erfüllen und wie sie sie finanzieren, ist den Kommunen weitgehend
freigestellt. Pflichtaufgaben nach Weisung werden ihnen ebenso wie Auftragsangelegenheiten von Bund oder
wesentliche Bereiche selbstständig zu pla- Land übertragen. Als Auftraggeber bestimmen diese dann auch über die Ausführung – müssen gemäß dem
nen. Sie nehmen damit eine Schlüsselstellung Konnexitätsprinzip aber auch für die entstehenden Kosten aufkommen. Ob sich Bund und Länder in der Praxis
zwischen den Bürgern und der Politik bezie- auch immer daran halten, ist strittig.
hungsweise der staatlichen Verwaltung ein.
Durch ihre Nähe zu den Menschen stellen Wirkungskreis eigener Wirkungskreis übertragener Wirkungskreis
Kommunen eine direkte Plattform für Mit
Pflichtigkeit freiwillige Auf-
wirkungsmöglichkeiten in einer Demokratie gaben
Pflichtaufgaben
und für die Zusammenarbeit zwischen
Aufgabenart freiwillige pflichtige Pflichtaufgaben Auftrags
Bürgern und Verwaltung dar.
Selbstverwaltungs Selbstverwaltungs nach Weisung, angelegenheiten,
aufgaben, aufgaben, z.B. Sicherheits- und z.B. Pass- und
Die Kommunen sind laut Grundgesetz z.B. Kultur, Sport, z.B. Abwasser- Ordnungsverwal- Meldewesen,
für „alle Angelegenheiten der örtlichen Wirtschaftsförde- beseitigung, tung, Bauaufsicht Standesamt,
Gemeinschaft zuständig“.3 Sie betreiben rung, Breitband Schülerbeförde- Wahlen
Ämter, Schulen und öffentliche Theater oder ausbau, Altenpflege rung, Feuerschutz,
Gemeindestraßen
Schwimmhallen, sanieren den Ortskern und
stellen alte Gebäude denkmalgerecht wieder
her, sie bauen Gemeindestraßen, organi- Übersicht über die kommunalen Aufgaben
sieren den öffentlichen Nahverkehr, sorgen (Quelle: Heinrich Böll Stiftung4)
Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben? 5Sylt
Wo die Wirtschaft brummt, klingelt auch die Steuerkasse
Flensburg
Fehmarn
Rügen
Die Steuereinnahmen der Kommunen fallen regional unterschiedlich aus. Sie
reichten 2017 von 422 Euro je Einwohner im sachsen-anhaltinischen Kreis Kiel
Usedom
Mansfeld-Südharz bis hin zu 2453 Euro im bayrischen Landkreis München. Vor Rostock
Lübeck
allem im Süden Deutschlands, wo die Wirtschaft sich durch international erfolg- Cuxhaven
Wilhelms- Bremerhaven Neubrandenburg
reiche Unternehmen und zahlreiche „Hidden Champions“ auszeichnet, können haven
Hamburg
Schwerin
sich die Kämmerer über hohe Steueraufkommen freuen. In Regionen, die einen Emden
Sylt
harten Strukturwandel erlebt haben, vor allem in den ostdeutschen Bundes Oldenburg
Bremen
Lüchow Neuruppin
ländern, aber auch im Saarland und in Rheinland-Pfalz, fallen die kommunalen Flensburg
Fehmarn
Steuereinnahmen deutlich geringer aus. Rügen
Kiel Wolfsburg Berlin
Osnabrück Usedom
Potsdam
Hannover
Rostock
Lübeck
Münster Hildesheim
Magdeburg
Cuxhaven
Bielefeld
Wie Kommunen an Geld kommen Kommunale Steuer Wilhelms-
haven
Bremerhaven Schwerin Neubrandenburg
Hamburg Cottbus
einnahmekraft je Emden Paderborn
Halle
Duisburg Dortmund
Kommunen beziehen ihre Einnahmen im Einwohner, in Euro, 2017 Bremen Göttingen
Leipzig
Oldenburg Kassel
Düsseldorf Lüchow Neuruppin
Wesentlichen aus einer Handvoll Quellen unter 600 Köln Gera Dresden
wie Steuern, Abgaben oder Zuweisungen von 600 bis unter 750 Aachen Bonn
Siegen
Erfurt Jena
Chemnitz
Wolfsburg
Bund und Ländern. Die Steuereinnahmen 750 bis unter 900 Osnabrück HannoverFulda
Berlin
Zwickau
Potsdam
umfassen zunächst die Gewerbesteuer und 900 bis unter 1.050
Koblenz
Münster Bielefeld Hildesheim Magdeburg
die Grundsteuer, bei denen der Gemeinderat 1.050 und mehr
Wiesbaden
Frankfurt
Coburg
mit Hilfe des Hebesatzes regelt, wie hoch die Duisburg Dortmund
Mainz
Paderborn
Darmstadt Würzburg Halle
Cottbus
Abgaben für die Steuerzahler sind. Er muss (Datengrundlage: Göttingen
Leipzig
Statistische Ämter des Düsseldorf Kassel
Mannheim
bei der Festlegung zwischen den finanziellen Saarbrücken Nürnberg
Bundes und der Länder7) Köln Gera Dresden
Bedürfnissen der Gemeinde und ihrer Attrak- Aachen Bonn
Siegen
Erfurt Jena
Chemnitz
Regensburg
Karlsruhe
tivität als Wirtschafts- und Wohnstandort Fulda
Zwickau
Stuttgart
abwägen. Hinzu kommen kleinere Gemein- Koblenz Ingolstadt
desteuern, klassischerweise etwa die Hunde- Wiesbaden
Frankfurt
Ulm
Coburg
Augsburg München
und die Vergnügungssteuer. Darüber hinaus Mainz
Darmstadt Würzburg
Freiburg
beteiligen Bund und Länder die Gemeinden Kempten
Mannheim Konstanz
an den Einnahmen aus Umsatz- und Einkom- Saarbrücken Nürnberg Garmisch-
Partenkirchen
menssteuer. Je nach Bundesland müssen Regensburg
Karlsruhe
die Gemeinden dann wiederum einen be-
Stuttgart
stimmten Prozentsatz ihres Steueraufkom- Ingolstadt
mens als Umlagen an ihren Landkreis und Unterschiede in der finanziellen Ulm Gemeinden,
Augsburg
deren finanzielle Mittel nicht
gegebenenfalls weitere Gemeindeverbände Ausstattung ausreichen,Münchenum ihre kommunalen Aufgaben
Freiburg
weiterreichen. zuKempten
erfüllen und dringend notwendige Inves-
Konstanz
Es verwundert wenig, dass die Gemeinden titionen zu tätigen, haben die Möglichkeit,
Garmisch-
Partenkirchen
Zu den Steuereinnahmen kommen als finanziell unterschiedlich aufgestellt sind. Be- Kredite aufzunehmen und sich zu verschul-
Eigenmittel die Einnahmen aus Gebühren sonders die Gewerbesteuer fällt ins Gewicht. den. Grundsätzlich wacht in den Ländern
hinzu, welche die Bewohner beispielsweise Gemeinden, in denen umsatzstarke Unter- die Haushaltsaufsicht darüber, dass die
für die Ausstellung eines Reisepasses durch nehmen sitzen, verzeichnen auch ein hohes Kommunen nicht zu tief in die Schuldenfalle
das Bürgeramt oder für die Abwasser- und Gewerbesteueraufkommen. Ist die örtliche rutschen. Haushalte, die ein zu großes Defizit
Abfallentsorgung entrichten müssen. Wirtschaft vor allem durch Handwerksbetrie- aufweisen, werden von ihr nicht genehmigt.
Beiträge fallen an, wenn die Bürger von einer be und Kleinstunternehmer gekennzeichnet, Kassenkredite, die eigentlich nur dazu dienen
kommunalen Investition wirtschaftliche wie das etwa vielerorts in Ostdeutschland sollen, kurzfristig die Liquidität der Kom-
Vorteile haben, etwa, wenn die Gemeinde ihr der Fall ist, dann spiegelt sich das auch munen zu sichern, unterliegen jedoch nicht
Grundstück durch eine Straße erschließt oder in weniger üppig gefüllten kommunalen generell der Genehmigungspflicht. Sie haben
an die Wasserversorgung anbindet. Hinzu Haushalten wider. sich mancherorts zu einem dauerhaften
kommen verschiedene Erträge, wenn etwa Finanzierungsinstrument gemausert, so dass
Kommunen Immobilien verkaufen oder ver- viele Kommunen, vor allem in Nordrhein-
mieten, oder wenn kommunale Unternehmen Westfalen, in Rheinland-Pfalz und im
Gewinne erwirtschaften.6
6 Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben?Flensburg
Fehmarn
Rügen
Kiel
Usedom
Rostock
Lübeck
Cuxhaven
Sylt
Große regionale Unterschiede bei Kassenkredite der Wilhelms-
haven
Bremerhaven
Hamburg
Schwerin Neubrandenburg
der Verschuldung Kommunen je Einwohner, Emden Flensburg
Fehmarn
in Euro, 2018 Bremen Rügen
Oldenburg
Lüchow Neuruppin
Bei den Kassenkrediten, die die Gemeinden aufge- 0
Kiel
Usedom
nommen haben, um ihre laufenden Ausgaben zu Rostock
1 bis unter 400 Lübeck
finanzieren, existieren große regionale Unterschiede. CuxhavenWolfsburg
Wilhelms- Bremerhaven
Berlin
Während auf viele Kommunen vor allem in Süd- und 400 bis unter 800 Osnabrück
haven Hannover Potsdam Neubrandenburg
Schwerin
Hamburg
Mitteldeutschland keine oder nur eine geringe 800 bis unter 1.200 Emden
Münster Bielefeld Hildesheim Magdeburg
Bremen
Schuldenlast drückt, stehen zahlreiche Kommunen in 1.200 bis unter 1.600 Oldenburg
Lüchow Neuruppin Cottbus
Nordrhein-Westfalen, in Rheinland-Pfalz und im 1.600 bis unter 2.000
Duisburg Dortmund
Paderborn
Halle
Göttingen
Saarland tief in der Kreide. 2.000 und mehr Düsseldorf Leipzig
Kassel Wolfsburg Berlin
Osnabrück Hannover Potsdam
Dresden
Köln Siegen Gera Chemnitz
(Datengrundlage: Erfurt
Aachen Bonn Hildesheim Jena Magdeburg
Statistische Ämter des Bielefeld
aarland heute hochverschuldet sind. Viele
S Münster
Fulda
Zwickau
Bundes und der Länder )8
hessische Kommunen haben erst kürzlich Koblenz
Duisburg
Paderborn
Halle
Cottbus
Dortmund Coburg
mithilfe der „Hessenkasse“ aus der Schul- Wiesbaden
Düsseldorf
Frankfurt Göttingen
Leipzig
Kassel
denfalle gefunden, einem umfangreichen Mainz Darmstadt Würzburg
Köln Gera Dresden
Hilfsprogramm für verschuldete Kommunen, Aachen Bonn
Siegen
Erfurt Jena
Chemnitz
welches das Land 2018 verabschiedet hat. Saarbrücken
Mannheim
Fulda
Nürnberg Zwickau
Regensburg
Karlsruhe
Koblenz
Frankfurt Coburg
Wiesbaden Stuttgart
Einen Ausgleich schaffen Mainz Darmstadt
Ingolstadt
Würzburg
Ulm
Augsburg München
Die Bundesländer sind dazu verpflichtet, mit Saarbrücken
Freiburg
Mannheim
Nürnberg
Steuermitteln zwischen ihren Kommunen Konstanz
Kempten Regensburg
Karlsruhe
einen Finanzausgleich zu schaffen. Damit soll Garmisch-
Partenkirchen
Stuttgart
Sorge getragen werden, dass sich die Lebens- Ingolstadt
verhältnisse in strukturstarken und -schwa- Ulm
Augsburg München
chen Kommunen nicht zu sehr auseinander-
Freiburg
entwickeln. Den Ländern ist es dabei weitge- Kempten
Konstanz
hend freigestellt, wie sie den Finanzausgleich Garmisch-
Partenkirchen
organisieren, entsprechend funktioniert
das Ausgleichssystem in jedem Bundesland
anders. Grundsätzlich füllen die Länder Haus-
haltslücken ihrer Kommunen, die sich nach um darüber hinaus noch einen Spielraum für Doch der Finanzausgleich kann nicht verhin-
einem festgesetzten Schlüssel berechnen, zu freiwillige Aufgaben zu haben. Nur so könn- dern, dass sich die Unterschiede hinsichtlich
einem bestimmten Anteil mit Steuermitteln ten sie der kommunalen Selbstverwaltung ge- der finanziellen Ausstattung der Kommunen
auf. Die finanziellen Unterschiede werden auf recht werden.9, 10 Oft wird ein Mindestanteil seit Jahrzehnten weiter vergrößern.13 Manche
diese Weise nicht vollständig ausgeglichen, von fünf Prozent des Gesamthaushalts für die Länder wie Baden-Württemberg und Sachsen
um weiterhin Anreize für die Kommunen zu Erfüllung freiwilliger Aufgaben genannt, um verpflichten daher besonders finanzstarke
schaffen, effizient zu wirtschaften. den Kommunen eine gewisse Autonomie zu Kommunen, sogenannte Abundanzgemein-
gewähren.11 Die Landesregierungen betonen den, in den kommunalen Finanzausgleich
Die Kommunen, vertreten durch ihre kom- hingegen oftmals den Grundsatz, dass die einzuzahlen, um eine noch größere Umver-
munalen Spitzenverbände, befinden sich mit Einnahmen von Land und Kommunen sich teilung zwischen reichen und armen Kom-
den Ländern in einer dauerhaften Auseinan- gleichmäßig entwickeln sollen und die Höhe munen zu schaffen. Einige Bundesländer wie
dersetzung über die Höhe dieser Schlüssel des Finanzausgleichs damit begrenzt sei.12 Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt haben
zuweisungen. Sie argumentieren, dass sie darüber hinaus zusätzliche Programme auf-
eine finanzielle Mindestausstattung benöti- gelegt, um finanzschwache Kommunen dabei
gen, um ihre Pflichtaufgaben zu erfüllen und zu unterstützen, ihre Haushalte zu konsolidie-
ren und ihre Schulden abzubauen.14
Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben? 7Geld ist selten umsonst Beispiel ist das Gesetz zur Förderung von
Investitionen finanzschwacher Kommunen,
Die Bundesländer sind dazu verpflichtet, ihre Kommunen finanziell so auszustatten, dass diese ihre Aufgaben mit dem die Bundesregierung 2015 beschlos-
erfüllen können. Schlüsselzuweisungen können die Kommunen frei verwenden. Investitionspauschalen kom-
sen hat, einen Kommunalinvestitionsförde-
men mit einer gewissen Zweckbindung daher – die Kommunen können mit ihnen keine laufenden Ausgaben
decken, sondern müssen sie investiv nutzen. Wenn Bund oder Land den Kommunen Aufgaben übertragen, rungsfonds einzurichten, über den der Bund
müssen sie diesen gemäß dem Konnexitätsprinzip die Kosten hierfür erstatten. Fördermittel müssen die Kom- den Ländern Finanzhilfen in Höhe von sieben
munen beantragen. Das Land gewährt diese dann für spezifische Projekte, an deren Kosten sich die Kommunen Milliarden Euro zur Verfügung stellt.21 Ein
fast immer mit Eigenmitteln beteiligen müssen. ganz spezifisches Ziel verfolgt der Digitalpakt
Schule, mit dem der Bund 2018 die Absicht
Übersicht der Zuweisun-
mit Eigenanteil ohne Eigenanteil
gen der Bundesländer an
bekundet hat, deutschlandweit die Digita
mit Investitionspauschalen, die Kommunen lisierung in Schulen voranzutreiben.22
Zweckbindung investive Zuweisungen (Eigene Darstellung nach
(Zweckbindung variiert) Zimmermann15)
Fördermittel
Erstattung für Auftrags Die Ausnahme wird zur Regel
angelegenheiten
(Konnexitätsprinzip) Fördermittel sind heute ein wichtiges Finan
ohne Schlüsselzuweisungen zierungsinstrument der Kommunen und die
Zweckbindung im kommunalen Zahl der Förderprogramme nimmt stetig
Finanzausgleich zu. Eine Abfrage der Förderdatenbank des
Bundeswirtschaftsministeriums ergab insge-
samt 2.515 Förderprogramme, darunter 909
für Kommunen (die nicht alle bundesweit
Das Besondere und nicht das Übliche Das Grundgesetz erlaubt es dem Bund, den gelten), von denen 75 die EU, 120 der Bund
fördern Ländern und Gemeinden für besonders und 717 die Länder aufgelegt haben.**23 Mit
bedeutsame Investitionen Finanzhilfen zu der Zahl an Förderprogrammen steigt auch
Fördermittel sind sogenannte Zweckzuwei- gewähren, wenn an diesen ein erhebliches die Abhängigkeit der Kommunen von diesen
sungen, die nicht primär dazu dienen, die gesamtstaatliches Interesse besteht, die sie Zuweisungen. Im Jahr 2018 nutzten knapp
Finanzkraft der Kommunen zu stärken. Sie ohne die Zuwendung jedoch nicht angemes- neun von zehn Kommunen Fördermittel, um
sollen stattdessen spezifische Projekte oder sen erfüllen können.17, 18 Fördermittel sollen Projekte zu finanzieren. Der Anteil von För-
Maßnahmen fördern. Die großen öffentlichen also eigentlich eine Antwort auf eine Ausnah- dermitteln an der Finanzierung kommunaler
Geldgeber sind die Europäische Union, der mesituation sein und keine Regelfinanzierung Investitionen ist in den vergangenen Jahren
Bund mit den Bundesministerien und ihren ersetzen. Die Kommunen haben daher auch zudem stetig gestiegen – von 19 Prozent im
nachgeordneten Institutionen sowie die keinen Anspruch auf diese Leistungen.19 Jahr 2016 auf 27 Prozent 2018.24 An dieser
Bundesländer. Sie schreiben Förderprogram- Situation dürfte sich so schnell auch nichts
me aus, um damit bestimmte politische oder Ein bekanntes Beispiel war der Stadtumbau ändern. Und so geht die Mehrzahl der Kom-
wirtschaftliche Ziele zu verfolgen. Die Pro- Ost, mit dem die Bundesregierung von 2002 munen davon aus, dass die Bedeutung der
gramme sollen neue Entwicklungen anstoßen bis 2016 auf die demografische Schrumpfung Förderprogramme auch künftig mindestens
oder Missstände beheben.* vieler ostdeutscher Städte reagierte.20 Ins- gleichbleiben oder weiter zunehmen wird.25
gesamt erhielten fast 500 Städte Unterstüt-
zung, leerstehende Häuser und Wohnungen
abzureißen und die Innenstädte zu sanieren
und zu beleben. 2017 ist das Programm im
allgemeinen bundesweiten Förderprogramm
Stadtumbau aufgegangen. Ein aktuelles
* Neben den Kommunen können – abhängig vom Förder- ** Stand 21.07.2020, wobei die Datenbank wegen
programm – auch Unternehmen, Vereine, Zweckverbän- einer Runderneuerung noch nicht wieder vollständig
de oder Privatpersonen Fördermittel beantragen. Für sie war.
gelten teilweise andere Anforderungen.16
8 Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben?Wie die Kommunen an Fördermittel nachweisen, dass sie die Mittel korrekt ver- eigenen Haushaltsmitteln nur an Maßnahmen
kommen wenden, während das Land gegenüber dem beteiligen, die sie auch für sinnvoll erachten.
Bund berichtspflichtig ist. Daher sollen sie die Kosten etwa für eine neue
Die Vergabe von Fördermitteln an die Straße, die Sanierung des Kindergartens oder
Kommunen erfolgt über die Bundesländer. Die Kommunen müssen im Förderantrag be- die Einrichtung eines zusätzlichen Integra
Diese legen zahlreiche Programme selbst legen, dass sie förderberechtigt sind und dass tionskurses für Geflüchtete mittragen. Auf
auf und können so auch regionalspezifische bei ihnen auch ein Bedarf für die geförderte diese Weise wollen die Fördermittelgeber
Schwerpunkte setzen. Auch die Finanzhilfen Maßnahme besteht. Die Förderrichtlinien Mitnahmeeffekte vermeiden, die auftreten
des Bundes gehen meist zunächst an die geben neben Zuwendungszweck, Gegenstand würden, wenn Kommunen Fördermittel nur
Länder, da die Kommunen verfassungs- der Förderung, Zuwendungsempfängern und deshalb in Anspruch nehmen, weil sie verfüg-
rechtlich den Bundesländern zugeordnet Art und Umfang der Zuwendungen meist bar sind. Die Fördermittel sollen so zielgenau
sind und eine direkte Förderung der Kom- ebenfalls vor, wie die geförderten Maß- dahin fließen, wo sie benötigen werden.
munen durch den Bund in der Regel nicht nahmen umzusetzen sind. Die Kommunen
möglich ist. Bei Mitteln aus EU-Töpfen müssen detaillierte Maßnahmen-, Zeit- und Darüber hinaus soll die kommunale Kofinan-
sieht es ähnlich aus. Der Bund verhandelt Kostenpläne vorlegen. Bei fast allen geförder- zierung sicherstellen, dass die Kommunen
die nationale Gesamtstrategie mit der ten Projekten müssen die Kommunen einen effizient planen und wirtschaftlich arbeiten.
Europäischen Kommission.27 Die Länder finanziellen Eigenanteil leisten. Dessen Höhe Die Fördermittelgeber befürchten, dass die
formulieren dann Förderrichtlinien, die den variiert. Mindestens müssen die Kommunen Kommunen Projekte größer planen als not-
Vorgaben des Bundes oder der nationalen zehn Prozent der Gesamtsumme beisteuern wendig oder diese in einer unangemessen
Gesamtstrategie gerecht werden und ver- – in den meisten Fällen sogar deutlich mehr. hohen Qualität ausführen, wenn sie dafür
teilen die Gelder an ihre Kommunen. Die Nur in Ausnahmefällen finanzieren Förder- „nur“ Fördermittel und keine Eigenmittel
Kommunen müssen dem Land gegenüber programme die Kosten in voller Höhe. ausgeben. Sind die Kommunen jedoch anteilig
an allen Ausgaben beteiligt, liegt es auch in
ihrem eigenen Interesse, die Gesamtkosten
Kommunen hängen immer mehr Warum ein finanzieller Eigenanteil? gering zu halten.28
am Fördertropf
Der finanzielle Eigenanteil soll dazu dienen, Soweit zumindest die Theorie – in der Praxis
Fördermittel gewinnen als Finanzierungsinstrument den tatsächlichen Bedarf der antragstellen- hat der Eigenanteil allerdings auch andere,
für die Kommunen an Bedeutung. Machten sie 2016 den Kommunen zu belegen. Dahinter steht teils unerwünschte Effekte. Diese diskutieren
noch weniger als ein Fünftel der investierten Mittel
aus, betrug ihr Anteil 2018 bereits über ein Viertel.
das Kalkül, dass die Kommunen sich mit wir im folgenden Kapitel und zeigen auf,
Nur wenige Kommunen erwarten, dass ihre Bedeu- weshalb er mitunter sogar die gegenteilige
tung im Haushaltsjahr 2019 abnehmen wird. Wirkung erzeugt und dafür sorgt, dass Förder
Son-
mittel eben nicht in den Kommunen ankom-
stiges
4% men, die sie am dringendsten benötigen.
30 Kommunal- Allgemeine
27
53
kredite Deckungsmittel
25 18 % (Eigenmittel + 50
23
Schlüssel
zuweisungen)
19
20 41 % 40
Erwartung der
28
15 30
Anteil von Förder- Kommunen,
mitteln an allen Fördermittel wie sich die
19
Finanzierungs- 10 27 % Zweck- 20 Bedeutung von
instrumenten gebundene Fördermitteln
für kommunale Investitions- für Investitionen
5 10
Investitionen, in zuweisungen 2019 verändern
Prozent, 2016 bis 11 % wird, in Prozent,
2018 0 0 2018
2016 2017 2018 eher bleibt eher (Datengrundlage:
Anteil der Finanzierungselemente für kommunale weniger gleich mehr KfW-Kommunal-
Investitionen, in Prozent, 2018 als 2018 als 2018 panel26)
Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben? 9Wer die Förderbedingungen bestimmt
Mittel vom Land Städtebauförderung
Je nachdem, welche politische Ebene ein Förderpro-
gramm auflegt, sind unterschiedlich viele Akteure an
Land, z.B. der Ausgestaltung der Förderrichtlinien beteiligt. In Geldgeber Bund, Länder
Wirtschaftsministerium der Regel entscheidet aber das Bundesland darüber, Antragsteller Kommunen
welchen finanziellen Eigenanteil die Kommunen zu
Fördergegenstand Herstellung nach-
leisten haben.
formuliert haltiger städtebau
Förder licher Strukturen
richtlinien beantragt legt jährliche Gesamt 790 Millionen Euro
Mittel von Europäischer Union
Förder- Eigenanteil fördersumme 2020
mittel fest geförderte Maß 2.353
prüft
EU-Kommission nahmen 2018
Anträge weist
k orrekte Eigenanteil in der Regel 33 Prozent
Verwendung legt Sonderregelungen ja
nach legt nationale öffentliche für finanzschwache
Gesamt nationale Kommunen
strategie vor Kofinanzie-
Kommune rung fest
Bund Innenstädte und Ortskerne bilden das
Herz jeder Stadt und Gemeinde. Dort
Mittel vom Bund gibt ggf.
begegnen sich die Einwohner, gehen ein-
prüft verteilt muss kaufen, treffen sich auf einen Kaffee oder
und Mittel auf nationale
verein-
geneh- die bar
Kofinanzie- verbringen ihre Zeit beim Schaufenster
migt Länder rungsmittel bummel. Doch nicht in allen Städten
Bund sein
hinzu
und Gemeinden lädt das Zentrum zum
Verweilen ein. Mancherorts prägen Leer-
vergibt weist legt Land
stand oder Brachflächen das Bild und
zweck k orrekte Förderquote
gebundene Verwendung des Bundes gibt ggf. ehemals belebte Einkaufsstraßen fristen
nach fest nationale ein trostloses Dasein. Es kostet viel Geld,
Mittel formuliert Kofinanzie-
operatio- rungsmittel das Stadtbild zu verschönern und wieder
nelles hinzu und attraktiver zu machen und nicht alle Kom-
Land beantragt Programm entscheidet munen können dies aus eigener Tasche
Förder-
so über
mittel
endgültigen
bezahlen.
kommunalen
formuliert
Förder
Eigenanteil Abhilfe schafft seit 1971 die Städtebau
richtlinien Kommune förderung des Bundes. Das Programm
beantragt regelt
Aufteilung
ist finanziell gut ausgestattet. Der Bund
Förder-
mittel Kofinan stellt den Ländern 2020 rund 790 Mil-
prüft zierung lionen Euro zur Verfügung, um Städten
Anträge Land/ und Gemeinden bei der nachhaltigen
weist Kommune
k orrekte Entwicklung unter die Arme zu greifen.29
Verwendung Jedes Jahr einigen sich Bund und Länder
nach dabei auf Schwerpunkte, Verteilung, Ein-
satz und Abrechnung der Fördermittel.30
Kommune Vergabe von Fördermitteln durch Länder, Bund und Innerhalb der Landesgrenzen können die
Europäische Union Landesregierungen eigene Schwerpunkte
(Eigene Darstellung) in diesem Rahmen setzen. So stehen in
10 Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben?Sachsen zusammen mit der landeseigenen In allen Programmen der Städtebauförderung Förderschwerpunkt im Osten
Stadtentwicklungsstrategie die Stärkung können Bund und Länder für finanzschwa-
der Zentren und der Rückbau in ländlichen che Kommunen ab 2020 bei der Hälfte der Welches Bundesland wie viel Geld aus den Förder-
töpfen der Städtebauförderung erhält, folgt einem
Gebieten im Mittelpunkt.31 Bayern dagegen gesamten Bundesmittel ihren Anteil auf je 45 klaren Verteilschlüssel des Bundes. Besonders
konzentriert sich auf städtebauliche Erneue- Prozent erhöhen. Die Kommune muss dann wichtig ist dabei die Einwohnerzahl, aber auch
rungsmaßnahmen, um etwa die Ortszentren nur noch 10 Prozent aus eigenen Mitteln auf- Indikatoren wie Bevölkerungsverlust, Arbeits
zu stärken.32 bringen. Welche Kommunen diese Erleichte- losenquote und der Anteil leerstehender Wohnun-
rung in Anspruch nehmen können, definieren gen. Seit der Wiedervereinigung haben besonders
Die Maßnahmen der Städtebauförderung allerdings die Länder.37 Sie ziehen dafür Indi- die ostdeutschen Bundesländer von den Finanz-
hilfen des Bundes profitiert. Wegen des erhöhten
teilten sich bis 2019 auf acht Programme auf, katoren wie Haushaltssicherungspläne, die
Bedarfs städtebaulicher Maßnahmen floss dorthin
die nun aber in die drei Programme „Lebendi- Höhe von Kassenkrediten oder den Anstieg mehr Geld als in den Westen Deutschlands. Seit
ge Zentren – Erhalt und Entwicklung der Orts- der kommunalen Schulden zu Rate.38 Mitte der 1990er Jahren nimmt diese Ungleich-
und Stadtkerne“, „Sozialer Zusammenhalt verteilung stetig ab, doch noch immer fließen
– Zusammenleben im Quartier gemeinsam pro Einwohner etwa doppelt so viele Mittel der
gestalten“ und „Wachstum und nachhaltige Bundesfinanzhilfen je Stadt/Gemeinde Städtebauförderung nach Ostdeutschland.39
Erneuerung – Lebenswerte Quartiere gestal- in noch nicht abgeschlossenen Maßnah-
men, in Euro, bis einschließlich 2016
ten“ aufgehen. Die politisch Verantwortlichen
erhoffen sich davon künftig mehr Flexibilität 100 Mio.
und weniger Bürokratie.33 Kiel
Rostock
50 Mio.
Der Bund beteiligt sich bei der Finanzierung 10 Mio.
der einzelnen Projekte in der Regel mit einem Hamburg Schwerin
Drittel der förderfähigen Kosten. Die übrigen Großstadtregionen
Bremen
zwei Drittel müssen Länder und Gemeinden Gebiete außerhalb von
aufbringen. Wie diese sich die Kosten auftei- Großstadtregionen
Berlin
len, unterscheidet sich von Bundesland zu (Quelle: BBSR40) Hannover
Bundesland. So beteiligen sich in Mecklen- Magdeburg
Potsdam
burg-Vorpommern Bund, Land und Gemeinde Bielefeld
gleichermaßen an den Gesamtkosten.34 Cottbus
Gemeinden in Baden-Württemberg müssen Essen Dortmund Halle/S.
dagegen einen Eigenanteil von 40 Prozent Düsseldorf
Kassel Leipzig
leisten, das Land übernimmt die restlichen Köln
Erfurt
Chemnitz
Dresden
26,7 Prozent.35 Auch in Nordrhein-Westfalen Bonn
beträgt der Eigenanteil in der Regel 40
Prozent, für Gemeinden in der Haushalts Wiesbaden Frankfurt
sicherung und/oder mit hoher Arbeitslosig- Mainz
keit jedoch nur 30 Prozent und 50 Prozent
für Gemeinden, die als finanzstark gelten Mannheim Nürnberg
und/oder eine geringe Arbeitslosenquote Saarbrücken
aufweisen.36
Stuttgart
Ulm
München
Freiburg i.Br.
Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben? 112 KRITIK AM
FÖRDERSYSTEM
Allgemein kritisieren Vertreter von Kommu- Die hohen bürokratischen Anforderungen ben haben.109 Daher kommt es vor, dass sich
Kommunen gegen einen Fördermittelantrag
nen und ihrer Spitzenverbände ebenso wie machen es darüber hinaus sehr zeit- und
Experten für kommunale Finanzen, dass die personalaufwendig, Anträge formgerecht zu entscheiden und ihre Vorhaben versuchen
Fördermittellandschaft unübersichtlich und verfassen. 109 Die Förderrichtlinien fordern selbst zu stemmen oder sie vorläufig auf Eis
die Vergabeverfahren zu aufwendig sind.109 eine Vielzahl an Gutachten, Angeboten, legen.42, 109
Das benachteiligt vor allem kleine und finanz- Projektplänen und Wirtschaftlichkeitsbe-
schwächere Kommunen, deren Verwaltung rechnungen. Vielen kleineren Kommunen
es sich oft nicht leisten kann, Mitarbeiter fehlen hierzu die notwendigen Kapazitäten. Zweckbindung auf Kosten der
zu beschäftigen, die sich ausschließlich mit Der Aufwand, einen Antrag zu stellen, stehe kommunalen Selbstverwaltung
Förderprogrammen auseinandersetzen und gerade bei kleineren Vorhaben oft in keinem
Anträge schreiben. Vertreter kleiner Gemein- Verhältnis zum Nutzen, den eine Förderung Fördermittel sind in der Regel an einen klar
den berichten sogar, dass sie von Förder in Aussicht stellt.109 Hinzu kommt das Risiko, definierten Förderzweck gebunden und
programmen häufig erst im Nachhinein Fördermittel zumindest teilweise zurück- schreiben den Fördermittelempfängern
erfahren.109 zahlen zu müssen, wenn die Kommunen die mitunter auch sehr genau vor, wie sie diesen
Auflagen, die mit den Fördermitteln einher- umzusetzen haben. Sie ermöglichen es dem
gehen, nicht vollständig erfüllen können Fördermittelgeber, über die Zuweisungen Ein-
Ein steiniger Weg zur Förderung oder sie das Projekt nicht im veranschlagten fluss darauf zu nehmen, wie Kommunen ihre
Zeitraum realisieren. So kann etwa ein ver- Aufgaben erfüllen. Diese „goldenen Zügel“
Ein großer Teil der kommunalen Vertreter, die das späteter Baubeginn einer neuen Kita oder bringen Kommunen dazu, insbesondere in
Kompetenzzentrum für kommunale Infrastruktur
eines Sportplatzes aufgrund des herrschen- den geförderten Bereichen zu investieren und
Sachsen 2018 im Rahmen einer Untersuchung zu
Förderprogrammen für kommunale Investitionen in den Fachkräftemangels im Bausektor für die die Projekte entsprechend den Vorgaben der
Sachsen befragt hat, empfindet die Förderlandschaft Kommunen teuer werden. Zumal Rückforde- höheren politischen Ebenen umzusetzen.43
als zu unübersichtlich und die Förderrichtlinien als zu rungen die Kommunen in der Regel erst dann Da Kommunen Jahr für Jahr einen größeren
kompliziert. Den hohen Arbeitsaufwand, den ein erreichen, wenn sie das Geld bereits ausgege- Anteil ihrer Investitionen mit zweckgebun-
Förderantrag bedeutet, können viele Kommunen denen Fördermitteln bestreiten44, büßen sie
nicht oder nur sehr eingeschränkt bewältigen.27
nach und nach Gestaltungsspielräume ein.
Die Kritik von kommunaler Seite zielt oft
Zustimmung von Vertretern sächsischer Kommunen zu verschiedenen Aussagen (n=94), in Prozent, 2018 darauf, dass der Autonomieverlust der Kom-
munen einer umfassenden kommunalen
Die Programmvielfalt ist zu groß. Selbstverwaltung widerspreche. So mancher
Kommunalvertreter beschreibt die Situation
Der Informationsaufwand, um ein geeignetes
als Förderkorsett, dass nicht nur vorgibt,
Förderprogramm zu finden, ist zu hoch.
wie die Fördermittel zu verwenden sind,
Die Förderrichtlinien sind zu kompliziert. sondern über den geforderten Eigenanteil
auch beeinflusst, wofür die Kommunen ihr
Der Arbeitsaufwand im Rahmen eines
eigenes Geld ausgeben.109 Das kann zur Folge
Förderantrags ist zu hoch.
haben, dass die Kommunen ihre Eigenmittel,
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
die sie aus Steuereinnahmen und Schlüssel-
stimme voll zu stimme eher zu stimme eher nicht zu stimme nicht zu keine Angabe zuweisungen erhalten, nicht optimal einset-
zen: Etwa, wenn sie dringend notwendige
(Datengrundlage: Sydow, Julia (2018). Förderprogramme für kommunale Infrastrukturprojekte. Herausforderungen Investitionsvorhaben zurückstellen, um mit
und Handlungsfelder am Beispiel des Freistaates Sachsen (KOMKIS Analyse Nr. 9). Leipzig: Kompetenzzentrum für
kommunale Infrastruktur Sachsen am Institut für öffentliche Finanzen und Public Management.41)
12 Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben?Zustimmung von Vertretern sächsischer Kommunen zu verschiedenen Aussagen (n=94), in Prozent, 2018 Am Bedarf vorbei gefördert?
Die Programme sind nicht geeignet, da in den Nicht immer können Kommunen mit den verfügbaren
„falschen“ kommunalen Bereichen gefördert wird. Fördermitteln die Maßnahmen finanzieren, für die
bei ihnen vor Ort Bedarf besteht. Nahezu geschlossen
Die Programme sind nicht geeignet, da die
stimmten die Vertreter sächsischer Kommunen, die
„falschen“ Ausgabearten gefördert werden.
das Kompetenzzentrum für kommunale Infrastruktur
Es werden nur Investitionen gefördert, Sachsen 2018 befragt hat, der Aussage zu, dass
in meiner Kommune steht aber der Erhalt der Förderprogramme meist ausschließlich den Neubau
vorhandenen Infrastruktur im Vordergrund. unterstützen, obwohl sie dringend die vorhandene
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Infrastruktur auf Vordermann bringen müssten.27
stimme voll zu stimme eher zu stimme eher nicht zu stimme nicht zu keine Angabe
(Datengrundlage: Sydow, Julia (2018). Förderprogramme für kommunale Infrastrukturprojekte. Herausforderungen
und Handlungsfelder am Beispiel des Freistaates Sachsen (KOMKIS Analyse Nr. 9). Leipzig: Kompetenzzentrum für
kommunale Infrastruktur Sachsen am Institut für öffentliche Finanzen und Public Management.46)
dem gesparten Geld den Eigenanteil für ein Wer hat, dem wird gegeben die engen Vorgaben der Förderrichtlinien
Förderprogramm aufbringen zu können. Eine gebunden zu sein. Für viele finanzschwache
Gemeinde baut dann vielleicht einen neuen Ebenso wie die hohen bürokratischen Kommunen ist dies undenkbar. Klamme Kom-
Kreisverkehr am Ortsrand, statt das Schul- Anforderungen bei der Antragstellung be- munen, die ihre Pflichtaufgaben kaum bewäl-
haus zu sanieren. Oder sie baut eine neue nachteiligt die Forderung eines finanziellen tigen können und die unter Umständen hohe
Kita, weil es dafür Fördergelder gibt, statt die Eigenanteils finanzschwächere Kommunen Schulden abzuzahlen haben, kann bereits ein
vorhandene aus eigenen Mitteln zu sanieren. gegenüber denjenigen Kommunen, die oh- geringer Anteil an den Gesamtkosten davon
Im schlimmsten Fall kann das Fördersystem nehin über eine gute finanzielle Ausstattung abhalten, einen Antrag auf Fördermittel über-
so die Kommunen doppelt von ihren eigent- verfügen. Für letztere stellt der geforderte haupt zu stellen.109
lichen Prioritäten ablenken – wenn sie Maß- Eigenanteil selten ein Hindernis dar, Förder-
nahmen umsetzen, die nicht ihre dringends- mittel zu beantragen.109 Manche von ihnen In den Jahren 2017/2018 unterlag rund jede
ten sind, aber gefördert werden, und sie dafür genießen überdies die Freiheit, wichtige fünfte deutsche Kommune der Kommunal-
auch noch Mittel von anderen wichtigen Projekte auch ohne eine zweckgebundene aufsicht und arbeitete unter einem Haus-
Maßnahmen abziehen, um den Eigenanteil zu Förderung zu realisieren, um den bürokrati- haltssicherungskonzept.47 Diese Kommunen
finanzieren.45 schen Aufwand zu vermeiden und nicht an müssen besondere Anstrengungen auf sich
Überfordert durch den Eigenanteil Zustimmung von Vertretern sächsischer Kommunen zur Aussage „Der finanzielle Eigenanteil ist zu hoch“
(n=94), in Prozent, 2018
Die überwiegende Mehrheit der sächsischen Kommu-
nalvertreter, die das Kompetenzzentrum für kommu- Gesamt
nale Infrastruktur Sachsen 2018 befragt hat, stimmte
der Aussage zu, dass der finanzielle Eigenanteil von bis 3.000 Einwohner
Förderprogrammen zu hoch ist. Tendenziell fällt es
3.000 bis unter 5.000 Einwohner
Gemeinden mit weniger Einwohnern schwerer, die
geforderten Mittel aufzubringen.27 5.000 bis unter 10.000 Einwohner
10.000 bis unter 20.000 Einwohner
20.000 Einwohner und mehr
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
stimme voll zu stimme eher zu stimme eher nicht zu stimme nicht zu keine Angabe
(Datengrundlage: Sydow, Julia (2018). Förderprogramme für kommunale Infrastrukturprojekte. Herausforderungen
und Handlungsfelder am Beispiel des Freistaates Sachsen (KOMKIS Analyse Nr. 9). Leipzig: Kompetenzzentrum für
kommunale Infrastruktur Sachsen am Institut für öffentliche Finanzen und Public Management.49)
Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben? 13nehmen, um an Fördermittel zu kommen. Das Programm sollte ursprünglich bis 2018 dazu, den Eigenanteil für seine Kommunen
Sie müssen sich mitunter ihren besonderen laufen. Zu diesem Zeitpunkt war der Förder- zu übernehmen – was vermutlich mit ein
Bedarf von der Kommunalaufsicht anerken- topf jedoch noch üppig gefüllt, sodass der Grund dafür ist, dass in dem Bundesland die
nen lassen. Nur in Ausnahmefällen dürfen sie Bund die Laufzeit bis 2020 verlängerte. Ende Abrufquote vergleichsweise hoch ausfällt.53
neue Kredite aufnehmen, um den Eigenanteil 2019 hatten die Länder knapp über die Hälfte Wenn Bund und Länder (und die EU) den
von Förderprogrammen zu finanzieren. Gera- der Mittel für ihre Kommunen abgerufen. Kommunen effektiv und zügig helfen wollen,
de für diejenigen Kommunen, die zusätzliche ihre Investitionsrückstände abzubauen, dann
Mittel am dringendsten benötigen, ist es Der Mittelabruf geht aus verschiedenen kann die Lösung nicht darin bestehen, noch
daher oft am schwierigsten, an die ersehnten Gründen nur schleppend voran. Zunächst mehr Geld in das bestehende Fördersystem
Fördergelder zu gelangen.48 sind laufende Projekte in der Regel noch nicht zu pumpen. Denn die komplizierten Antrags-
vollständig abgerechnet. So manches Bauvor- verfahren, die Zweckbindungen und die
haben verzögert sich wegen des Fachkräfte- geforderten Eigenanteile führen schon heute
Viel hilft viel? mangels in der Baubranche. Gerade finanz- dazu, dass vorhandene Fördermittel nicht
schwachen Kommunen fehlt aber auch oft abgerufen werden.109 Das Fördersystem über-
Können sich Kommunen die zur Verfügung das qualifizierte Personal, um die komplexe fordert dabei gerade jene Kommunen, die am
stehenden Fördergelder nicht leisten, fehlt Bürokratie zu bewältigen, die Fördermittel zu dringendsten auf Unterstützung angewiesen
ihnen das Geld für wichtige Investitionen. beantragen und dann die Projekte zügig umzu- sind. Welche Alternativen es bereits zu der
Das ist mit ein Grund dafür, dass sich mittler- setzen.109 Sie können darüber hinaus mitunter gängigen Praxis gibt und wie sie Kommunen
weile ein gigantischer kommunaler Investi- den geforderten Eigenanteil nicht aufbringen. künftig stärker entlasten könnten, wird im
tionsrückstand aufgestaut hat. Straßen und Einzig das Land Thüringen entschied sich folgenden Kapitel diskutiert.
Brücken verfallen ebenso wie Schulen und
andere öffentliche Gebäude, Kitas fehlen und
viele Kommunen müssten in die Wasserver- 90 Geld bleibt liegen
sorgung und den Brandschutz investieren.50
Der Bund richtete 2015 zur Unterstützung finanz-
Die Antwort von Bund, Ländern und EU er- 80
schwacher Kommunen den Kommunalinvestitions-
scheint nur auf den ersten Blick naheliegend: förderungsfonds ein. Der Fördertopf war Ende 2019
Mehr Geld für die Kommunen durch neue 70 noch fast bis zur Hälfte gefüllt. Neben Brandenburg
(möglichst zielgerichtete) Förderprogramme. und Thüringen hatten nur die reichen Bundesländer
Dabei ist den Fördermittelgebern durchaus Baden-Württemberg und Hamburg über drei Viertel
60 der ihnen zustehenden Mittel abgerufen. Länder
bewusst, dass der finanzielle Eigenanteil
mit besonders vielen klammen Kommunen wie
für manche Kommunen eine größere Hürde
Rheinland-Pfalz, Saarland und Hessen haben die
darstellt als für andere. Manche Förderpro- 50
Fördermittel nur zu rund einem Drittel angerührt,
gramme bieten besondere Konditionen für Mecklenburg-Vorpommern nur zu gut einem Fünftel.
Gemeinden in strukturschwachen Regionen. 40
So sah etwa die Förderrichtlinie der Städte
bauförderung des Bundes (siehe Kasten, 30
S. 10) bis 2019 vor, ein Achtel der Förder-
mittel mit einem geringeren Eigenanteil an
klamme Kommunen zu geben, künftig ist dies 20
sogar für die Hälfte der Mittel möglich. Abrufquoten der Mittel aus dem
10 Kommunalinvestitionsförderungs-
Der Bund hat darüber hinaus im Jahr 2015 fonds nach Bundesländern, in
einen Investitionsfonds in Höhe von 3,5 Milli- Prozent, Stand 31.12.2019
0
(Datengrundlage: Bundesministerium
arden Euro ins Leben gerufen, der ausschließ-
Berlin
Niedersachsen
Bayern
Gesamt
Nordrhein-Westfalen
Schleswig-Holstein
Brandenburg
Baden-Württemberg
Thüringen
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Bremen
Hessen
Hamburg
Saarland
Rheinland-Pfalz
Mecklenburg-Vorpommern
der Finanzen52)
lich der Förderung finanzschwacher Kommu-
nen dient.51 Mit den Fördermitteln sollen die
Kommunen in die allgemeine Infrastruktur
und in die Bildungsinfrastruktur investieren.
Die Förderquote des Bundes beträgt bis zu
neunzig Prozent und den kommunalen Eigen-
anteil dürfen sogar die Länder übernehmen.
14 Wer schon viel hat, dem wird noch mehr gegeben?Sie können auch lesen
