15 2021 Ein Masterplan für die Klimapolitik - Gabriel Felbermayr, Clemens Fuest und Jens Südekum - ifo Institut
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15
2021
21. Oktober 2021
DIGITAL
Gabriel Felbermayr, Clemens Fuest und Jens Südekum
Ein Masterplan für die Klimapolitikifo Schnelldienst digital ISSN 2700-8371 Herausgeber: ifo Institut, Poschingerstraße 5, 81679 München, Telefon +49(89)9224-0, Telefax +49(89)985369, E-Mail: ifo@ifo.de Redaktion: Dr. Marga Jennewein, Dr. Cornelia Geißler. Redaktionskomitee: Prof. Dr. Dr. h.c. Clemens Fuest, Dr. Yvonne Giesing, Dr. Christa Hainz, Prof. Dr. Chang Woon Nam. Vertrieb: ifo Institut Erscheinungsweise: unregelmäßig Nachdruck und sonstige Verbreitung (auch auszugsweise): Nur mit Quellenangabe und gegen Einsendung eines Belegexemplars. Kommerzielle Verwertung der Daten, auch über elektronische Medien, nur mit Genehmigung des ifo Instituts. im Internet: https://www.ifo.de
EUROPÄISCHE KLIMAPOLITIK
Gabriel Felbermayr*, Clemens Fuest** und Jens Südekum***
Ein Masterplan für die Klimapolitik
Klimapolitik wird in den Koalitionsverhandlungen der IN KÜRZE
Ampel eine große Rolle spielen. Doch man sollte sich
dort nicht allein im nationalstaatlichen Kleinklein ver-
heddern und bloß über Tempolimit oder Sektorziele Klimapolitik spielt in den Koalitionsverhandlungen in Deutsch-
reden. Effektive Klimapolitik muss global gedacht land eine wichtige Rolle. Sie muss jedoch europäisch und letzt-
werden. Hier hat es in den letzten Jahrzehnten leider lich global gedacht werden. Europa kann bei Technologien für
kaum Fortschritte gegeben. Mittlerweile bewegt sich
CO 2 -Reduktion und für die Anpassung an Klimaerwärmung eine
aber etwas. Die USA bekennen sich zu den Pariser Kli-
mazielen, China ebenso. Selbst Russland hat verkün- führende Rolle einnehmen. Der CO 2 -Preis ist das zentrale Instru-
det, für das Jahr 2060 Klimaneutralität anzustreben. ment für diese Politik. Das ETS-System sollte alle Sektoren ein-
Damit hat Klima auch geopolitisch eine ganz an- schließen. Einnahmen aus dem CO 2 -Preis müssen an die privaten
dere Bedeutung bekommen. Jahrzehntelang wurde Haushalte und die Unternehmen zurückfließen, um sozialen
zwar über Transformation geredet, de facto aber al- Ausgleich und die Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der euro-
les versucht, notfalls durch Betrügereien wie beim
päischen Industrie zu gewährleisten. Das muss von öffentlichen
Dieselskandal, die alten Geschäftsmodelle aufrecht-
zuerhalten. Das ist jetzt anders. Der Zug in Richtung und privaten Investitionen flankiert werden. Zur Finanzierung
grüne Technologien hat den Bahnhof verlassen und sollte der bestehende europäische Aufbaufonds Next Generation
wird nicht mehr umkehren. Die Märkte für diese Tech- EU genutzt werden, außerdem sollten die europäischen Ver-
nologien werden wachsen, vor allem in den führen- schuldungsregeln Spielräume vorsehen, ohne dass Zweifel an der
den Industrieländern. Das gilt selbst, wenn man da- Solidität der Staatsfinanzen entstehen.
von ausgeht, dass nicht alle Länder mitziehen und
vor allem die ärmeren Teile der Welt noch länger mit
fossilen Energieträgern arbeiten werden. Es ist sehr
wahrscheinlich, dass der Zugang zu wichtigen Märkten FÜHRUNGSROLLE FÜR EUROPA?
langfristig klimaneutrale Produktion erfordern wird.
Damit ist kurzfristig ein globales Wettrennen um die Dabei geht es keineswegs nur darum, CO2-Emissio-
Entwicklung und Beherrschung der grünen Technolo- nen zu reduzieren. Denn unabhängig von der euro-
gien in Gang gekommen. päischen Klimapolitik wird die Klimaerwärmung welt-
Wer hier erfolgreich ist, hat gute Karten, seine weit voranschreiten. Deshalb ist es auch von zentraler
wirtschaftliche Basis auf Jahrzehnte zu sichern. Wer Bedeutung, Technologien für die Anpassung an den
dieses Rennen verliert, wird zukünftig auch Abstriche Klimawandel zu entwickeln. Auch hier liegen entschei-
beim Wohlstand hinnehmen müssen. Europa hat gute dende Märkte der Zukunft, und auch hier sollte Eu-
Startbedingungen. Nirgendwo gibt es zum Beispiel so ropa die Chance ergreifen, technologische Führung
viele Wasserstoffprojekte wie hier. Aber die anderen zu übernehmen.
schlafen nicht. US-Präsident Biden bringt gerade ein Kurzum: Damit Europa wirtschaftlich und poli-
billionenschweres Paket für Infrastruktur und grüne tisch nicht vollends ins Hintertreffen gelangt, muss es
Forschung und Entwicklung auf den Weg. Chinesi- seine Führungsrolle bei klimaschonenden Technolo-
sche Regulatoren geben mit Nachdruck den Weg bei gien und Produktionsweisen, die global zum Einsatz
der Elektrifizierung der Individualmobilität vor. In kommen, wieder erlangen und verteidigen.
diesen Initiativen werden in enger Zusammenarbeit Natürlich ist auch nationale Klimapolitik in
zwischen Staat und Wirtschaft neue Technologien Deutschland wichtig, nicht zuletzt zur Bewusstseins-
und Unternehmen entstehen, deren Kontrolle wirt- schärfung bei der Bevölkerung und bis zu einem ge-
schaftliche Vorteile und geopolitische Macht mit sich wissen Grad auch zur Stimulierung der Technologie-
bringen. entwicklung der heimischen Unternehmen. Aber die
Erreichung nationaler Klimaziele bringt wenig, wenn
* Prof. Gabriel Felbermayr, Ph.D., leitet seit 1. Oktober 2021 das sie bloß zu Ausweichreaktionen führt. Etwa wenn Ver-
Österreichische Institut für Wirtschaftsforschung, WIFO, in Wien. Zu-
vor war er Präsident des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel.
brennungsmotoren fortan zwar nicht mehr in Wolfs-
** Prof. Dr. Dr. h.c. Clemens Fuest ist Präsident des ifo Instituts und burg oder Stuttgart, dafür aber in Bulgarien oder der
Professor für Volkswirtschaftslehre, Seminar für Nationalökonomie
und Finanzwissenschaft, an der Ludwig-Maximilians-Universität
Türkei produziert werden. Zu den Klimazielen hat sich
München. die Europäische Union gemeinsam bekannt, damit
*** Prof. Dr. Jens Südekum ist Professor für internationale Volks-
wirtschaftslehre des Düsseldorfer Instituts für Wettbewerbsökono-
muss das Problem auch zuallererst auf der europäi-
mie an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. schen Ebene adressiert werden.
ifo Schnelldienst digital 15/2021 21.Oktober 2021 3EUROPÄISCHE KLIMAPOLITIK
CO 2 -PREIS ALS ZENTRALES INSTRUMENT Preise, aber diese sind noch sehr gering und werden
auf absehbare Zeit nicht an das europäische Niveau
An einem einheitlichen und sektorübergreifenden heranreichen. Weltweit unterliegen aktuell gerade ein
CO2-Preis, etwa im Rahmen des Europäischen Zerti- Fünftel der CO2-Emissionen einem Preis. Daraus folgt:
fikatehandels (ETS), führt deshalb kein Weg vorbei. Er Auch die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung für die
schafft die besten Anreize für Verhaltensanpassungen Industrie müssen zumindest anfänglich vollständig
bei den privaten Haushalten sowie für klimafreundli- an die Unternehmen zurückfließen – ähnlich wie bei
ches Wirtschaften der Unternehmen. CO2-Preise sind den privaten Haushalten.
das zentrale Instrument der Klimapolitik. Wenn wir die europäische Industrie in dieser Si-
Aber machen wir uns nichts vor: Damit CO2-Preise tuation überfordern, würgen wir sie ab. Entweder
wirksam sein können, brauchen wir mehr. Erstens die Unternehmen wandern direkt ab oder richten
brauchen wir den sozialen Ausgleich. Die Einnah- ihre Neuinvestitionen gezielt auf Länder ohne CO2-
men aus der CO2-Bepreisung privater Emissionen Preis aus. Oder sie schaffen es nicht, die heutigen
erweitern die finanziellen Spielräume des Staates Investitionen in grüne Technologien zu finanzieren.
nicht. Im Gegenteil – sie müssen vollständig an die Denn nur sie haben ja den Kostenschock, während
Bevölkerung zurückgegeben werden – sei es direkt ihre Wettbewerber aus den USA und China sogar
als Klimaprämie oder über verbilligte Strompreise Subventionen bekommen. Daran würde auch ein
(etwa durch eine Abschaffung der EEG-Umlage), um europäischer CO2-Grenzausgleichsmechanismus we-
auf diese Weise die Lenkungswirkung bei gegebenen nig ändern, denn dieser bleibt aus operativen Grün-
CO2-Preisen noch zu verstärken. Keinesfalls dürfen den auf wenige Grundstoffe beschränkt und kann,
die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung für andere wenn er WTO-rechtskonform sein will, Exporte nicht
Zwecke verplant werden. Dabei geht es weniger um freistellen.
eine direkte Zweckbindung der Einnahmen, sondern Die Klimapolitik der EU muss diese Realitäten
darum, dass öffentliche Mittel in gleicher Höhe für anerkennen und sich entsprechend aufstellen. Es
den sozialen Ausgleich bereitgestellt werden. Ansons- reicht nicht, bloß die Kostenpeitsche der CO2-Preise
ten droht uns das französische Gelbwestenproblem zu schwingen. Das würde bestenfalls klappen, wenn
und damit eine Spaltung der Gesellschaft infolge der alle Länder nur darauf und auf rein marktwirtschaftli-
klimapolitisch getriebenen Preissteigerungen bei che Anpassungsmechanismen setzten. In der Realität
emissionsintensiven Gütern. sind diese Annahmen – zumal in einem global strate-
Zweitens müssen Verhaltensanpassungen an hohe gischen Wettbewerb – aber nicht erfüllt.
CO2-Preise überhaupt möglich sein. Wo kein Bus fährt, Die Peitsche (die CO2-Preise) ist unverzichtbar,
können Menschen nicht auf ihr Auto verzichten. Wo aber wir brauchen auch Zuckerbrot, also grüne Sub-
keine Ladesäulen stehen, werden sich Elektroautos ventionen. Wir müssen die europäische Industrie in
nicht durchsetzen und so weiter. All das erfordert die Lage versetzen, die Investitionen in grüne Techno-
hohe öffentliche wie private Investitionen in die logien auch in diesem schwierigen Marktumfeld umzu-
Infrastruktur. Dabei kann der öffentliche Teil, wie oben setzen. Nur so kann Europa gleichzeitig die Klimaziele
erläutert, nicht aus den Einnahmen des Zertifikate- erreichen, Weltmarktführer bei grünen Technologien
handels bezahlt werden. werden bzw. bleiben und somit die Arbeitsplätze und
Und drittens dürfen wir industriepolitisch nicht das Wohlstandsniveau halten.
naiv sein. Die zulässige Gesamtmenge im EU-Zertifi- Was heißt das nun konkret? Europa muss gemein-
katehandel wird deutlich verknappt werden müssen, sam seine Politik konsequent auf die Erreichung der
um die Klimaziele zu erreichen. Auch die kostenlose Klimaziele ausrichten. Das ist im Grunde das Ziel des
Zuteilung der Zertifikate an die Industrie wird nicht »EU Green Deal«. Der ist richtig, aber er muss auch
ewig weitergehen. Das bedeutet: Die Zertifikate wer- so organisiert und ausgestattet sein, dass das gelin-
den alsbald empfindlich teuer. Damit stellt sich erst- gen kann. Hierfür ist zunächst ein konsequentes Set-
mals das sogenannte »Carbon-leakage«-Problem. Die zen auf das Zertifikatehandelssystem ETS vonnöten.
europäische Industrie wird mit einem Kostenschock Es muss auf alle Sektoren, vor allem Gebäude und
konfrontiert sein, nicht jedoch die Wettbewerber aus Verkehr, ausgedehnt werden. Nationale Sektorziele
wichtigen anderen Weltregionen. werden dann entbehrlich. Flankiert werden muss es
durch die Rückerstattung der Einnahmen für den So-
USA UND CHINA GEHEN EIGENE WEGE zialausgleich sowie durch die Anwendung von Ord-
nungsrecht, wo immer Preissignale nicht ausreichen.
US-Präsident Biden hat deutlich gemacht, dass er Aber ein Kernproblem bleibt: Wir brauchen zu-
von CO2-Preisen gar nichts hält. Die amerikanische sätzlich erhebliche Investitionen, um realistischer-
Klimapolitik basiert auf Subventionen und auf Ord- weise die Ziele sozial kompatibel zu erreichen. Das
nungsrecht (»Verboten«). Letztere verursachen für die umfasst erhebliche öffentliche Investitionen (etwa
Industrie ebenfalls Kosten, aber entscheidend ist der im Bereich ÖPNV), die aber – wie gesagt – nicht aus
Ausgleich durch Subventionen. Auch China setzt tradi- den Einnahmen des Zertifikatehandels finanziert
tionell auf Subventionen. Es hat zwar seit kurzem CO2- werden dürfen. Es umfasst in noch weitaus größe-
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rem Umfang private Investitionen für die Transfor- schauen wir, wie viel das kostet, und überlegen, wie
mation der Produktion und der Geschäftsmodelle. wir die Finanzierung organisieren.
Aber die Finanzierung dieser Investitionen und das Die Klimapolitik muss dabei aus geopolitischer,
Timing der Transformation können wir aus den ge- beihilferechtlicher und auch aus fiskalpolitischer
nannten Gründen nicht allein den Unternehmen Perspektive von vorneherein auf europäischer Ebene
überlassen. gedacht werden. Denn es geht ja nicht an, dass nur
Deutschland seine Unternehmen bei der Transforma-
PRIVATE UND ÖFFENTLICHE INVESTITIONEN KLUG tion unterstützt. Der Ansatz muss überall in der EU
VERZAHNEN greifen. Eigentlich ist es ganz einfach: Es geht um die
Erreichung der europäischen Klimaziele, also muss
Im Interesse des Klimaschutzes und um im globalen auch die Politik europäisch angelegt und koordiniert
Wettbewerb zu bestehen, ist Geschwindigkeit bei der sein.
Umsetzung der transformativen Investitionen ange- Über den Umfang der für die Transformation
sagt. Dafür muss die öffentliche Hand starke Anreize erforderlichen Mittel wird zu sprechen sein. Für
setzen. Das kann durch günstige steuerliche Regelun- Deutschland hat Agora Energiewende ausgerech-
gen passieren, wie etwa ein Sofort-Abschreibungspro- net, dass die Erreichung der Klimaziele zusätzliche
gramm für private Klimainvestitionen. Aber es wird öffentliche Ausgaben von rund 460 Mrd. Euro bis 2030
an etlichen Stellen auch nicht ohne direkte staatliche erfordern. Dies umfasst öffentliche Investitionen,
Beihilfen abgehen. aber insbesondere auch die Förderung von privaten
Wenn schon Subventionen, dann müssen sie vom Investitionen durch den Staat durch Subventionen
Design her klug aufgebaut sein, Fehlsteuerungen ver- und Steuererleichterungen. Hochgerechnet auf die
meiden und nur dann greifen, wenn die Unternehmen EU entspräche das rund 2 Billionen Euro bis 2030
tatsächlich in grüne Technologien investieren und da- oder 250 Mrd. Euro pro Jahr, also etwa 2% des jähr-
mit ihre Geschäftsmodelle zukunftsfähig machen. Ein lichen Bruttoinlandsprodukts. Diese Größenordnung
gutes Beispiel sind die »carbon contracts for diffe- erscheint auch angesichts der US-Pläne von Präsident
rence«. Sie gleichen für eine Zeit die Kostendifferenz Biden nicht unplausibel.
zwischen teuren/grünen und billigen/schmutzigen Einige der darin enthaltenen öffentlichen Inves-
Technologien aus und setzen so einen Anreiz, heute zu titionen können schon heute im Rahmen der Schul-
investieren. Sie kombinieren also genau die Peitsche denbremse bzw. der nationalen Fiskalregeln über ent-
(steigende CO2-Preise) mit dem Zuckerbrot. Wenn der sprechende Investitionsgesellschaften oder Umschich-
Staat den Unternehmen nichts schenken möchte, sind tung in den Haushalten finanziert werden. Wo immer
statt Subventionen auch staatlich garantierte Kredite das möglich ist, gibt es faktisch kein Finanzierungs-
oder sogar Eigenkapitalbeteiligungen im Rahmen ei- problem. Doch andere öffentliche Investitionen und
nes Transformationsfonds denkbar. insbesondere die staatlichen Zuschüsse für private
Doch egal, wie man es im Detail macht, es wird für Investitionen lassen sich nicht in solche Gesellschaf-
den Staat teuer werden. Doch andere, wie Joe Biden, ten auslagern. Sie müssen aus den Kernhaushalten
legen auch riesige Summen auf den Tisch, und da wer- kommen und dabei im Einklang mit den europäischen
den wir nicht übermäßig knausrig sein können, sonst Beihilferegeln stehen.
verlieren wir in dieser globalen Wettbewerbssituation. Die Mindestanforderung an Handeln auf der eu-
Wir müssen die Steuersenkungs- bzw. Subven- ropäischen Ebene würde folglich zunächst darin be-
tionsinstrumente klug aufbauen, damit sie effektiv stehen, die beihilferechtlichen Regeln so anzupassen,
funktionieren. Dazu gehört auch, heutige klima- dass Raum geschaffen wird für Programme zur För-
schädliche Subventionen (wie etwa das Dieselprivileg) derung der grünen Transformation.
zu streichen und auch anderswo nach fiskalischen Darüber hinaus sind die Finanzierungsnotwen-
Mitteln zu suchen, die man entsprechend umwidmet. digkeiten zu berücksichtigen. Einen gewissen Beitrag
Die Priorisierung des Klimaschutzes kann auch da- leistet bereits der Corona-Wiederaufbaufonds (Next
durch deutlich werden, dass man andere Bereiche Generation EU), denn die Mitgliedstaaten sind ange-
im Haushalt zurückfährt, auch wenn es deswegen halten, mindestens 37% der erhaltenen Zuschüsse
Streit gibt. für klimawirksame Projekte auszugeben. Das wird je-
doch vor allem in den Staaten nicht ausreichen, die
NEU DENKEN BEI DER FINANZIERUNG wenig aus dem NGEU-Fonds erhalten, unter anderem
Deutschland und Frankreich. Die Finanzierungsbe-
Gleichzeitig dürfen wir nicht dogmatisch sein. Klima- darfe unterscheiden sich zwischen den Mitgliedstaa-
schutz ist das große Projekt der 2020er Jahre. Das ten darüber hinaus erheblich, schon wegen der diver-
Argument, dass hier hoher Finanzbedarf besteht, kann gierenden Industriestruktur und der unterschiedlichen
kein Grund sein, die Aufgaben nicht anzugehen. Der Bedeutung von Heizkosten für Gebäude. Wenn man
richtige Ansatz lautet: Wir nehmen die Ziele ernst und davon ausgeht, dass Finanzierungen auf europäischer
wählen die besten und effektivsten Instrumente, um Ebene akuten Notsituationen wie im Fall der Corona
diese Ziele auch tatsächlich zu erreichen. Und dann krise vorbehalten sind, ist es naheliegend, dass die
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länderspezifischen Finanzierungsbedarfe im Rahmen Schuldenfinanzierungen sowie nationales Ordnungs-
der ohnehin anstehenden Reform der Fiskalregeln recht. Das ist sinnvoll, weil sich nationale klimapoliti-
des Stabilitäts- und Wachstumspaktes berücksich- sche Entscheidungen auf vielfältige Weise auf andere
tigt werden. Das ist machbar, ohne dass Zweifel an Mitgliedstaaten auswirken. Sprich: Die Mitgliedstaaten
der Solidität der Staatsfinanzen in Europa entstehen. erhalten zusätzlichen industriepolitischen und fiska-
Wie bereits erwähnt, ist es dabei wichtig, dass die lischen Spielraum für die Klimapolitik, aber Brüssel
Klimapolitik nicht allein durch neue Schulden finan- muss den Projekten zustimmen und kann auch verlan-
ziert wird, sondern auch durch Umschichtungen in gen, dass klimaschädliche Gesetze reformiert werden.
den bestehenden Haushalten. Klimapolitik hat hohe Um es klar zu betonen: Es geht nicht nur darum,
Priorität, andere Anliegen mögen berechtigt sein, ha- mehr öffentliche Mittel für klimafreundliche Techno-
ben derzeit aber eine geringere Priorität. logien sowie Dekarbonisierung und Anpassung an
den Klimawandel zu mobilisieren. Es geht darum, ein
MEHR SPIELRAUM AUS BRÜSSEL konsistentes und finanziell angemessen unterlegtes
Gesamtkonzept für die Klimapolitik in Europa zu ent-
Zudem sollte Brüssel Mitspracherechte bei der Gestal- wickeln, das es erlaubt, die klimapolitischen Ziele zu
tung der nationalen Klimapolitik und der Verwendung erreichen und dies mit sozialem Ausgleich und einer
der dafür eingesetzten Mittel erhalten. Das betrifft so- dynamischen Wirtschaftsentwicklung verbindet.
wohl Subventionen für private Investitionen als auch
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