Angriff auf den Open-Skies-Vertrag - Einleitung - Stiftung Wissenschaft ...
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NR. 38 MAI 2020 Einleitung Angriff auf den Open-Skies-Vertrag Präsident Trump will den Vertrag über den Offenen Himmel kündigen Wolfgang Richter Die Wahrscheinlichkeit steigt, dass die USA den multilateralen Vertrag über den Offenen Himmel (OH) verlassen werden und Russland bald folgen könnte. Damit würde Präsident Trump den Rückzug der USA aus der regelbasierten Sicherheits- ordnung fortsetzen und eine weitere Bresche in die Rüstungskontrollarchitektur schlagen. Deren kontinuierlicher Abbau, ein neuer Rüstungswettlauf sowie die Rück- kehr bewaffneter Konflikte und von Szenarien nuklearer Kriegsführung gefährden die europäische Sicherheitsordnung und die strategische Stabilität. Der OH-Vertrag gestattet kooperative Beobachtungsflüge über den Territorien der Vertragsstaaten. Damit lässt sich ein Mindestmaß an militärischer Transparenz und Vertrauensbildung auch in Krisenzeiten bewahren. Dies kann nicht durch nationale Satellitenaufklärung ersetzt werden, zumal sie nur wenigen Staaten zur Verfügung steht. Eigenständige Beobachtungsoptionen sind gerade für Bündnispartner in Spannungsregionen wichtig. Deutschland muss sich gemeinsam mit den europäischen Partnern nachdrücklich dafür einsetzen, den OH-Vertrag zu erhalten. Im Oktober 2019 erklärte Präsident Trump dass Russland den Vertrag nicht angemessen öffentlich seine Absicht, den Vertrag über implementiert. Es habe unzulässigerweise den Offenen Himmel (Open Skies) zu kündi- die Flugstrecken über der Exklave Kalinin- gen. Die Nato wurde im November offiziell grad eingeschränkt und einen zehn Kilo- über dieses Vorhaben informiert. Der OH- meter breiten Streifen an den umstrittenen Vertrag, so das Weiße Haus, habe keinen Grenzen Georgiens festgelegt, der nicht strategischen Nutzen mehr für die USA, da überflogen werden darf. Hintergrund ist der sie bessere Beobachtungsergebnisse mit Konflikt um Abchasien und Südossetien. Satelliten erzielen könnten. Zudem argwöh- Zwar teilen auch die Nato-Verbündeten nen republikanische Senatoren seit langem, diese Bedenken, doch hat nur Georgien dass Russland OH-Beobachtungsflüge über erklärt, es handle sich um einen substanti- den USA zur »Spionage« nutze. Der demo- ellen Vertragsbruch. 2012 hat Tiflis deshalb kratisch dominierte Kongress will jedoch den OH-Vertrag gegenüber Russland ein- über eine Kündigung mitbestimmen. seitig suspendiert. Die USA haben russische Laut Verteidigungsminister Mark Esper OH-Flüge über Alaska und den pazifischen können die USA nicht länger hinnehmen, Inseln seit 2017 eingeschränkt.
Zweck und Regeln des quert wird. Dagegen finden weitaus weni-
OH-Vertrags ger OH-Flüge über den USA statt, da die
Verbündeten sich nicht gegenseitig verifi-
Der OH-Vertrag erlaubt kooperative Beob- zieren.
achtungsflüge über den Territorien der Der OH-Vertrag gestattet es, für Beobach-
Vertragsstaaten im OSZE-Raum zwischen tungsflüge bestimmte Sensoren zu nutzen,
Vancouver und Wladiwostok. Er dient die eine festgelegte Bildauflösung aus einer
der Transparenz militärischer Aktivitäten Bandbreite von Flughöhen nicht überschrei-
auch in Krisenzeiten und der zusätzlichen ten dürfen. Für analoge und digitale Bild-
Verifikation von Rüstungskontrollverein- und Panoramakameras sowie Videokameras
barungen. Damit trägt er – auch durch mit Echtzeitwiedergabe ist jeweils eine Auf-
unmittelbare militärische Kontakte – zur lösung von bis zu 30 cm zulässig. Dies ent-
Vertrauensbildung und zu einer realisti- spricht der Auflösung der besten kommer-
schen Lagebeurteilung bei. ziellen Satellitenbilder. Die Zertifizierung
Der Vertrag wurde 1992 unterzeichnet digitaler Kameras hat begonnen. Für die
und zehn Jahre lang vorläufig angewendet. Zukunft sieht der Vertrag auch nachtsicht-
Er trat 2002 in Kraft, als 26 von 27 Signatar- fähige Infrarotkameras mit einer Auflösung
staaten die Ratifikationsverfahren abge- von 50 cm und seitwärts gerichtete Radar-
schlossen hatten, unter ihnen auch Russ- systeme (Synthetic Aperture Radar) mit einer
land, nachdem Wladimir Putin Präsident Auflösung von drei Metern vor. Solche
geworden war. Zu den derzeit 34 Vertrags- Systeme sind aber noch nicht eingeführt.
staaten zählen fast alle Nato-Staaten (außer Nicht alle Vertragsstaaten verfügen über
Albanien, Montenegro und Nordmazedo- eigene OH-Beobachtungsflugzeuge oder
nien), die EU-Staaten Finnland und Schwe- eigene Sensoren. In der sogenannten Pod-
den sowie Russland, Belarus, die Ukraine, Gruppe verwenden neun Staaten gemein-
Bosnien-Herzegowina und Georgien. sam eine Luftbildkameraausrüstung. Zudem
Die Zahl der zulässigen Beobachtungs- lässt der Vertrag es zu, Flugzeuge von Dritt-
flüge richtet sich nach einem Quotensystem, staaten oder des beobachteten Staates zu
das die Größe der Staaten berücksichtigt. nutzen, die für Beobachtungsflüge zertifi-
Über den USA und Russland, das mit Bela- ziert wurden. Deutschland musste diese
rus eine Vertragsunion bildet, sind jeweils Optionen nach dem Absturz des nationalen
42 Beobachtungsflüge pro Jahr möglich, OH-Flugzeugs 1997 in Anspruch nehmen.
über Deutschland, Frankreich, Großbritan- Ein neues deutsches OH-Flugzeug (Airbus
nien, Italien, Kanada, Ukraine und Türkei 319) wurde 2017 beschafft und dürfte Mitte
jeweils 12. Für die übrigen Staaten gelten 2021 für den Einsatz zur Verfügung stehen.
abgestufte Regelungen bis zu nur zwei Damit wird Deutschland für den Fall einer
Flügen für kleinere Staaten wie Portugal. Krise mehr Flexibilität gewinnen, Beobach-
Kein Vertragsstaat darf mehr Beobach- tungsflüge rasch und ohne langwierige Ko-
tungsflüge durchführen, als seine »passive« ordinierung mit Partnern zu organisieren.
Quote es anderen erlaubt, über dem eigenen Gleichwohl bleibt das Angebot der Koopera-
Gebiet zu fliegen. Zudem darf jeder Ver- tion mit anderen interessierten Staaten
tragsstaat nur 50% seiner aktiven Quote für erhalten, sei es durch die Anmietung des
Flüge über einem anderen Vertragsstaat deutschen Flugzeugs oder die bewährten
verwenden. Daher können die USA und Mitflüge von »Gastbeobachtern«.
Russland jeweils maximal 21 Beobachtungs- OH-Beobachtungsflüge werden nach
flüge pro Jahr für gegenseitige Überflüge kurzer Ankündigung gestartet. Die Absicht
nutzen. Dennoch kann die passive Quote dazu muss der beobachtende dem beobach-
von 42 Flügen über Russland voll ausge- teten Staat mindestens 72 Stunden im Vor-
schöpft werden, da es regelmäßig auch von aus mitteilen. Allerdings wird ihm die Aus-
Flugzeugen der Nato-Partner sowie Finn- wahl der Flugstrecke erst zur Kenntnis ge-
lands, Schwedens und der Ukraine über- geben, nachdem die Beobachter am vertrag-
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2lich festgelegten Ankunftsort im beobachte- panzer, andere gepanzerte Kampffahrzeu-
ten Staat eingetroffen sind. ge, Artilleriesysteme, Flugzeug- oder Hub-
Nach Bekanntgabe der Flugstrecke erfolgt schraubertypen voneinander zu unterschei-
ein Abstimmungsprozess, der nicht länger den. Sensible Informationen über Funk-
als acht Stunden dauern darf. Der beobach- und Radaremissionen oder die Software von
tete Staat darf die geplante Strecke nur im Zielerfassungs- und Leitsystemen können
Falle höherer Gewalt verändern oder wenn dagegen nicht detektiert werden.
die Flugsicherheit dies unabweisbar erfor- Neben Staaten, die an einem Beobach-
dert. 24 Stunden nach Vorlage des Flugplans tungsflug teilnehmen, erhalten auch alle
kann der Beobachtungsflug begonnen, spä- anderen Vertragsstaaten den Missions-
testens 96 Stunden danach muss er abge- bericht. Zudem können sie die gewonnenen
schlossen werden. Dies beschränkt die Mög- Bildsequenzen auf Anforderung erwerben.
lichkeiten des beobachteten Staates, wesent- Damit werden die Ergebnisse der Beobach-
liche Veränderungen am Boden vorzuneh- tungsflüge mit 34 Staaten geteilt und die
men, etwa größere Truppenverlegungen. Erkenntnisse über militärische Aktivitäten
OH-Beobachtungsflüge sind daher auch und die Implementierung von Rüstungs-
flexibler als Satelliten, denn deren Energie- kontrollabkommen multilateralisiert. Dieses
reserven sind begrenzt und erlauben nur Wissen sollte allerdings auch bei den Dis-
wenige Veränderungen der festgelegten kussionen über die Risikoreduzierung im
Umlaufbahnen. Dagegen können OH-Flüge Forum für Sicherheitskooperation der OSZE
kurzfristig und lageangemessen über einem in Wien mehr Beachtung finden. Anders als
Gebiet nach Wahl des beobachtenden Staa- bei der Kommunikation national ermittel-
tes erfolgen. Die Beobachtung im vereinbar- ter Daten unterliegen Erkenntnisse aus OH-
ten Höhenspektrum ist auch unterhalb Beobachtungsflügen nämlich nicht der vor-
einer Wolkendecke möglich, welche die herigen politischen Auswahl und Bewer-
optische Satellitenbeobachtung behindert. tung. Dass es sich um gemeinsam erhobene
Daten handelt, deren faktische Grundlage
nicht bestritten werden kann, ist einer der
Transparenz ist nicht Spionage wichtigsten Vorteile des Vertrags.
Der Vorwurf der Spionage ist ein Rück-
Im November 2019 erklärte ein höherer fall in die Sprache des Kalten Krieges.
Beamter der Trump-Administration, Russ- Damals war es der Westen, der die Sowjet-
land nutze den OH-Vertrag zur Spionage. union von der vertrauensbildenden Wir-
2017 habe es Flüge über Washington durch- kung militärischer Transparenz überzeugen
geführt und unerlaubt kritische militäri- musste. Diese Auffassung ist mittlerweile in
sche und politische Infrastruktur beobach- Europa Allgemeingut und Grundlage aller
tet. Das schien frühere Vorwürfe republi- Rüstungskontrollverträge.
kanischer Senatoren zu bestätigen.
Doch der Spionagevorwurf geht ins Leere.
Beobachtungsflüge werden nicht nur koope- Bewährte Vertragsanwendung
rativ vereinbart, sondern finden auch ge-
meinsam statt. Neben den Beobachtungs- Seit der OH-Vertrag in Kraft trat, haben die
teams sind stets Begleitteams des beobach- Vertragsstaaten etwa 1 500 Beobachtungs-
teten Staates an Bord. Sie überwachen, dass flüge unternommen, davon rund 500 über
die Vertragsbestimmungen eingehalten wer- Russland und Belarus mit Beteiligung von
den. OH-Flugzeuge, Kameras und Sensoren etwa 200 Missionen der USA. Dagegen hat
werden nur dann zugelassen, wenn sie von Russland über den USA zwischen 2002 und
den Vertragsstaaten zertifiziert und vor den 2016 nur ungefähr 70 Flüge durchgeführt
Flügen vom Begleitteam überprüft wurden. und die Masse seiner Flugquoten für euro-
Die Auflösung der Sensoren reicht aus, päische Länder genutzt. Einseitige Vorteile
um Raketentypen, Kampfpanzer, Schützen-
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3Russlands gegenüber den USA sind daraus hatte 2008 Georgiens abtrünnige Gebiete
nicht abzuleiten. Abchasien und Südossetien als unabhängi-
Die Beobachtungsflüge erfolgten in der ge Staaten anerkannt und wandte seit 2010
Regel ohne größere Probleme und trugen die Vertragsregel an, bei OH-Beobachtungs-
wesentlich dazu bei, objektive Erkenntnisse flügen einen Abstand von 10 km zur Grenze
über die Lage in den überflogenen Gebieten von Nichtvertragsstaaten einzuhalten. Das
zu gewinnen. Im Zusammenhang mit der stieß auch bei westlichen Staaten auf Kritik.
Ukraine-Krise und den militärpolitischen Doch erst im Herbst 2017 scheiterte eine
Spannungen im baltisch-russischen Grenz- Quotenabstimmung für das Folgejahr, als
raum haben westliche Staaten ihre Beob- Moskau nicht mehr bereit war, die Blockade
achtungsflüge regional verdichtet. Allein russischer Beobachtungsflüge über Georgien
zwischen März und Juli 2014 unternahmen hinzunehmen. Als Folge fanden 2018 –
sie 22 Flüge über Westrussland und der mit Ausnahme der Kertsch-Mission – keine
Ukraine. Im Dezember 2018 wurde nach Beobachtungsflüge statt.
der Eskalation in der Meerenge von Kertsch Erst als Moskau in der Flugquotenabstim-
eine Beobachtungsmission geflogen, um die mung für 2019 einlenkte, konnten die Flüge
Lage in dem Spannungsgebiet festzustellen. wiederaufgenommen werden. Bereinigt
Allerdings haben politische Spannungen ist das Problem damit aber nicht. Da sich
die jährliche Abstimmung der Flugquoten- Washington an einer Lösung nicht inter-
verteilung in der OH-Beratungskommission essiert zeigt und auch Moskau wenig Initia-
(OSCC) belastet und mitunter eine Einigung tive erkennen lässt, bliebe wohl den Euro-
verhindert. Wegen des russisch-georgischen päern und besonders Deutschland die Ver-
Territorialkonflikts waren 2018 keine Beob- mittlerrolle, zumal die Flugquotenabstim-
achtungsflüge möglich. Ein griechisch-türki- mung unter deutschem Vorsitz erfolgt.
scher Streit über Zyperns Beitritt zum Ver- Der Konflikt ließe sich pragmatisch lösen,
trag hat seit dessen Inkrafttreten immer wenn Moskau daran festhielte, die Abstands-
wieder die einvernehmliche Verabschiedung zone de facto nicht mehr anzuwenden,
der OSCC-Agenda in Frage gestellt. während westliche Staaten signalisierten,
Anfang 2016 verweigerte Ankara einen keine Flüge in dieser Zone zu planen. Da
russischen Beobachtungsflug im türkischen die Sensoren äußerst leistungsfähig sind,
Grenzgebiet zu Syrien. Im September 2018 ist die 10-km-Zone für die Erkenntnis-
verzögerten die USA die Zertifizierung rus- gewinnung nur von geringer Bedeutung.
sischer Digitalkameras. Russland lehnte im Ein Kompromiss wäre denkbar, wenn
September 2019 ein Segment eines geplan- Tiflis und Moskau auf Maximalpositionen
ten US-kanadischen Beobachtungsfluges verzichteten, ein westlicher Vertragsstaat
über einem Gebiet in Zentralsibirien ab, in wie Deutschland es russischen Gastinspek-
dem die Großübung Tsentr stattfand. Zudem toren gestattete, an einer nationalen Mis-
schränken die USA seit 2017 russische Flüge sion über Georgien teilzunehmen, und
über Alaska und den pazifischen Inseln ein. Tiflis dies nicht verhinderte. Gleichzeitig
Doch gelang es auch, strittige Fragen ein- müsste klargestellt werden, dass Kompro-
vernehmlich zu klären. So hat Russland die misslösungen »statusneutral« wären, also
Mindestflughöhe über Tschetschenien 2016 die Grundsatzpositionen der Vertragsstaa-
aufgehoben. Generell wurde der Vertrag ten in puncto (Nicht-) Anerkennung der
seit 2002 regelkonform umgesetzt. Unabhängigkeit Abchasiens und Südosse-
tiens nicht berührten.
Georgisch-russischer Konflikt
Flugbegrenzung über Kaliningrad
2012 suspendierte Georgien den OH-Vertrag
gegenüber Russland und ließ keine russi- Auch die russische Begrenzung der Flug-
schen Beobachtungsflüge mehr zu. Moskau strecken über der Exklave Kaliningrad ließe
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4sich pragmatisch beenden. Grund für die zuzulassen und sich auf eine Flugstrecken-
Einschränkung war ein polnischer OH-Flug, begrenzung zu einigen, die von der einseiti-
der 2014 über dem nur 15 000 km² großen gen russischen Festlegung etwas abweichen
Gebiet mehrere Stunden lang dauerte. Des- kann, aber den lokalen Luftraum nicht über-
halb musste der lokale Luftraum für andere lastet. Alternativ könnte auch St. Petersburg
Flüge gesperrt werden. Polen nutzte dabei als Standort eines neuen OH-Flugplatzes
die Vertragsregeln in vollem Umfang aus, mit einer angemessenen Flugstrecken-
die für das gesamte westliche Russland vom begrenzung ins Spiel gebracht werden, die
OH-Flugplatz Kubinka aus eine maximale Moskau selbst vorschlagen könnte.
Flugstrecke von 5 000 km erlauben. Für Kali-
ningrad sieht der Vertrag keine eigene Flug-
streckenbegrenzung vor. Um eine Wieder- Begründung einer Vertrags-
holung zu vermeiden, erklärte Russland da- kündigung durch die USA
raufhin eigens ein Streckenlimit von 500 km
für Flüge über diesem Gebiet, die am Flug- Washington hat auf das russische Strecken-
platz Kaliningrad gestartet werden sollten. limit über Kaliningrad reagiert, indem es
Grundsätzlich berücksichtigt der OH- russische Flüge über und von Alaska aus so
Vertrag bei der Festlegung maximaler Flug- begrenzt, dass Russlands Flugzeuge Hawaii
strecken die Größe der überflogenen Gebie- und die anderen pazifischen Inseln nicht
te. Über den dänischen Färöer-Inseln zum mehr überfliegen können. Die Lage hat sich
Beispiel gelten Begrenzungen von 250 km, bisher nicht verschärft. Für eine Vertrags-
über Tschechien 600 km, über Deutschland kündigung ist daher kein ausreichender
1 200 km, über Alaska 3 000 km und über Grund erkennbar. Vielmehr scheint es sich
dem asiatischen Teil Russlands 6 500 km. um eine grundsätzliche Entscheidung der
Die einseitige russische Flugstrecken- Trump-Administration zu handeln, mit
begrenzung über Kaliningrad verhindert es der sie erneut ihr wachsendes Misstrauen
nicht, den Vertragszweck zu erfüllen, denn gegenüber multilateralen Vereinbarungen
Beobachtungsflüge über der Exklave bleiben zum Ausdruck bringt.
in ausreichendem Umfang möglich. Eine Die Absicht, aus dem Vertrag auszuschei-
essentielle Einschränkung der Vertrags- den, hat der Vertreter der USA den Nato-
implementierung (material breach) liegt dem- Partnern in Brüssel Mitte November 2019
nach nicht vor. Unilaterale Regeländerun- zur Kenntnis gebracht. Im republikanischen
gen lässt der OH-Vertrag aber nicht zu. Alle Lager des Senats gibt es Stimmen, die seit
Modifikationen der Vertragsbestimmungen langem für den Austritt werben, unter ihnen
müssen kooperativ vereinbart werden. vor allem die Senatoren Ted Cruz und Tom
Dies kann durch Konsultationen in der Cotton. Sie haben Ende Oktober 2019 eine
OSCC vorbereitet und in der bevorstehen- Resolution mit dem Ziel eingebracht, den
den Konferenz zur Überprüfung des OH- Vertrag zu kündigen. Dahinter stehen Argu-
Vertrags verhandelt werden. Sie wird wegen mente wie die strategische Benachteiligung
der Corona-Krise wohl erst im Herbst 2020 der USA und die Bedrohung der nationalen
stattfinden. Aufgrund des Desinteresses der Sicherheit durch russische Spionage.
USA und der Passivität Moskaus käme die Beide Vorwürfe entbehren der faktischen
Aufgabe der Vermittlung wohl wieder auf Grundlage. Seit 2002 haben die USA über
die Europäer zu, vor allem auf Deutschland Russland dreimal so viele Beobachtungs-
und Frankreich. In Großbritannien könnte flüge unternommen wie umgekehrt Russ-
sich – trotz der Kritik britischer Experten land über den USA. 2019 waren es 18 US-
am Kurs von Präsident Trump – das länger- Flüge über Russland und sieben russische
fristige strategische Interesse durchsetzen, über den USA. Laut OSCC-Abstimmung
sich nicht gegen die USA zu positionieren. bleibt 2020 die Zahl russischer Flüge gleich,
Ein Kompromiss könnte darin bestehen, die USA wird jedoch die maximale Quote
einen neuen OH-Flugplatz Kaliningrad von 21 Flügen über Russland ausschöpfen.
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5Will Russland über dem Gebiet der USA Dort würden die Folgen des Austritts der
Beobachtungsflüge unternehmen, muss es USA aus dem Vertrag erörtert, der sechs
diese 72 Stunden vorher ankündigen; die Monate nach der Kündigung rechtswirksam
Flugstrecken müssen vereinbart und geneh- wird.
migt werden. Ob die verwendeten Sensoren Jedoch gestattet das Wiener Übereinkom-
zulässig sind, wird durch einen Zertifizie- men über das Recht der Verträge, die Ver-
rungsprozess bestätigt, an dem US-Experten tragsimplementierung schon vor dem Ende
maßgeblichen Anteil haben. Vor den Flügen der Kündigungsfrist zu suspendieren.
prüfen US-Inspektoren die Sensoren der Voraussetzung dafür wäre eine erhebliche
russischen OH-Flugzeuge. Während der Vertragsverletzung, die es nicht mehr zu-
Flüge sind immer US-Begleitteams an Bord, lässt, den Vertragszweck zu erfüllen. Daher
die darüber wachen, dass die Vertragsregeln haben die USA die Implementierung des
und die vereinbarten Flugprofile eingehal- INF-Vertrags am Tage seiner Kündigung
ten werden. suspendiert. Was den OH-Vertrag betrifft,
Auch das Argument, die OH-Luftbilder könnte Washington ähnlich vorgehen.
seien den nationalen Satellitenbildern qua- Doch dürfte schwer nachzuweisen sein,
litativ unterlegen, ist nicht stichhaltig, da dass die Erfüllung der Vertragsziele gravie-
für den Zweck des OH-Vertrags irrelevant. rend beeinträchtigt ist.
Hier geht es nämlich um kooperativ gewon- Wann die USA kündigen können, hängt
nene Erkenntnisse, deren faktische Grund- aber auch von den komplexen Regeln der
lagen in der politischen Diskussion nicht US-Verfassung ab. Sie sind zwischen dem
bestritten oder manipuliert werden können, Weißen Haus und dem Kongress umstrit-
und die somit zur Vertrauensbildung bei- ten. Klar ist, dass die völkerrechtliche Bin-
tragen. Vor allem wird in dieser Argumen- dung der USA an einen internationalen
tation das Interesse derjenigen Vertrags- Vertrag erst dann eintritt, wenn der Senat
staaten ignoriert, die in Spannungs- und ihn ratifiziert hat. Die Regeln für das Aus-
Konfliktregionen auf eigenständige und scheiden der USA aus solchen Verträgen
objektive Erkenntnisse angewiesen sind sind weit weniger präzise gefasst. Traditio-
und nicht über eine nationale Satelliten- nell nimmt der Präsident dieses Recht für
aufklärung verfügen. sich in Anspruch, während der Kongress
auf seine Mitwirkung pocht. Der demokra-
tische Vorsitzende des Auswärtigen Aus-
Zeitpunkt einer Vertrags- schusses des US-Repräsentantenhauses,
kündigung durch die USA Eliot L. Engel, hat schon im Oktober 2019
in einem Brief an den Sicherheitsberater
Der OH-Vertrag wurde für unbegrenzte Zeit des Präsidenten, Robert C. O’Brien, vor
geschlossen, doch die USA können ihn einem Austritt der USA aus dem OH-Vertrag
jederzeit bei den Depositarstaaten Kanada gewarnt.
und Ungarn sowie allen anderen Vertrags- In seinem zusammenfassenden Report
staaten kündigen. Obwohl die USA nicht über den National Defense Authorization Act
verpflichtet sind, Kündigungsgründe vorzu- 2020 hat der Senat im Dezember 2019 den
bringen, werden sie geltend machen, dass Präsidenten dazu aufgerufen, einen Bericht
eine weitere Implementierung des OH-Ver- vorzulegen, die Gründe für die Kündigung
trags mit wesentlichen nationalen Sicher- des OH-Vertrags zu erläutern und die Nach-
heitsinteressen nicht mehr vereinbar ist, teile für die nationale Sicherheit nachzu-
und darauf verweisen, dass Russland den weisen, die den USA entständen, wenn sie
Vertrag nicht angemessen umsetzt. im Vertrag blieben. Zudem soll er eine
Nachdem die Depositarstaaten die Kün- Wartezeit von 120 Tagen einhalten und die
digungsnotifikation erhalten haben, müs- Alliierten konsultieren, bevor er den OH-
sen sie innerhalb von 30 bis 60 Tagen eine Vertrag formell kündigt.
Konferenz der Vertragsstaaten einberufen.
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6Da republikanische Senatoren die Reso- tungsflügen über Russland gewinnen, an
lution mitgetragen haben, ist nicht aus- den Nichtvertragsstaat USA weitergeben
zuschließen, dass Präsident Trump sich an werden. Zwar verbietet das der OH-Vertrag,
diese Vorgabe halten wird. Sollte er den doch die Bündnispartner tauschen die
geforderten Bericht noch im Mai 2020 vor- Erkenntnisse der Nachrichtengewinnung
legen, könnte er unverzüglich die Vertrags- regelmäßig untereinander aus.
kündigung an die anderen Vertragsstaaten Die Frage ist, ob dies so schwerwiegend
notifizieren, da die Wartezeit beendet ist. wäre. Auch Russland dürfte von seinen
Dann liefe die Kündigungsfrist im Novem- Bündnispartnern Belarus, Kasachstan und
ber 2020 ab, und die USA schieden noch Armenien unter der Hand die Informatio-
vor Jahresende aus dem OH-Vertrag aus. nen aus der Umsetzung des KSE-Vertrags
Kündigt Präsident Trump indes erst im erhalten, obwohl es den Vertrag Ende 2007
Juli, würde sich die Kündigungsfrist bis in suspendiert hat.
den Januar 2021 erstrecken. Ein neuer In Abwägung dieser Argumente wird
Präsident könnte diese Entscheidung revi- Moskau wahrscheinlich dem Prinzip der
dieren. Sollte Trump jedoch eine zweite politischen Statusgleichheit mit Washing-
Amtszeit erhalten, hätte die Kündigung ton den Vorrang geben. Daher erscheint die
Bestand. In jedem Fall bleibt nur noch Annahme realistisch, dass auch Moskau aus
wenig Zeit, um den Vertrag zu retten. dem OH-Vertrag ausscheiden wird, wenn
Washington sich daraus verabschiedet.
Träte dies ein, könnten zwar die übrigen
Folgen einer Vertragskündigung 32 Vertragsstaaten entscheiden, den Vertrag
durch die USA aus prinzipiellen Gründen zu erhalten
und weiter zu implementieren. Allerdings
Sollte der OH-Vertrag nach Ablauf der Kün- bliebe offen, welchen operativen Zweck sie
digungsfrist für die USA außer Kraft treten, damit verfolgen wollen, wenn die wichtig-
bedeutete dies nicht, dass er generell außer sten Partner den Vertrag verlassen haben.
Kraft gesetzt wäre. Vielmehr stellt sich die Da sich Verbündete grundsätzlich nicht
Frage, wie die 33 anderen Vertragsstaaten gegenseitig verifizieren, würden sich west-
darauf reagieren werden. Russland müsste liche OH-Beobachtungsflüge auf die Ukra-
dann entscheiden, ob es den Vertrag im ine, Belarus, Georgien und Bosnien-Herze-
Verhältnis zu den europäischen Staaten gowina beschränken. Die »neutralen« EU-
und Kanada fortsetzen will. Staaten Finnland und Schweden könnten
Dass Russland weitaus mehr Beobach- hinzukommen, um mehr Flugquoten
tungsflüge über europäischen Staaten auszuschöpfen.
unternommen hat als über den USA, könn-
te dafür sprechen, dass es die Flüge fort-
setzen will. Immerhin kann es so Erkennt- Folgerungen und Empfehlungen
nisse über Truppenbewegungen der Nato
einschließlich der US-Streitkräfte gewin- Kündigt Washington den OH-Vertrag,
nen, die vorübergehend oder ständig in könnte das eine Kettenreaktion auslösen,
Europa stationiert sind. Andererseits verlöre die eine neue Bresche in die regelbasierte
Russland die Möglichkeit, die Luftbeobach- europäische Sicherheitsordnung und die
tung des Kernterritoriums der USA fort- Rüstungskontrollarchitektur schlägt. Die
zuführen. Dies ist sowohl aus Gründen des wenigen Instrumente, die zur Deeskalation
politischen Status bedeutsam als auch und Vertrauensbildung im Verhältnis zu
für die Verifikation des strategischen nukle- Russland verblieben sind, würden weiter
aren Waffenarsenals der USA. abgebaut, und die europäische Sicherheit
Moskau wird wohl auch zu Recht arg- nähme zusätzlichen Schaden. Es liegt im
wöhnen, dass die westlichen Vertragsstaa- europäischen Interesse, dies zu verhindern.
ten ihre Erkenntnisse, die sie aus Beobach- Die Zeit drängt.
SWP-Aktuell 38
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7Deutschland und Frankreich tragen truppen weiterhin der Beobachtung durch
besondere Verantwortung dafür, den Ver- russische OH-Flüge unterliegen würden.
trag zu retten. Sie sollten gemeinsam mit Außerdem sollte daran erinnert werden,
europäischen Verbündeten zunächst in der dass Erkenntnisse aus europäischen Beob-
OSCC die Initiative ergreifen, um die Pro- achtungsflügen über Russland nach den
bleme der Flugstreckenbegrenzung über Vertragsbestimmungen nicht an die USA
Kaliningrad und der 10-km-Abstandszone weitergegeben werden dürfen.
zu den umstrittenen Grenzen Georgiens zu Moskau sollte bedeutet werden, dass
bereinigen. Die oben skizzierten Kompro- die Europäer daran interessiert sind, am
missoptionen könnten dabei hilfreich sein. OH-Vertrag festzuhalten. Es sollte ermun-
© Stiftung Wissenschaft Sie könnten die Grundlage dafür bilden, bei tert werden, einer Kompromisslösung für
und Politik, 2020 der bevorstehenden Konferenz zur Über- die Implementierungsprobleme über Kali-
Alle Rechte vorbehalten prüfung des OH-Vertrags eine Lösung der ningrad und an der georgischen Grenze
Implementierungsprobleme zu vereinbaren. zuzustimmen. Angesichts der Sicherheits-
Das Aktuell gibt die Auf-
Des Weiteren sollte Deutschland gemein- krise Europas wäre auch ein Appell an das
fassung des Autors wieder.
sam mit Frankreich und anderen euro- gemeinsame Interesse nützlich, die Stabili-
In der Online-Version dieser päischen Verbündeten einen Appell der tät nicht weiter zu unterminieren.
Publikation sind Verweise »Gruppe der gleichgesinnten Staaten« an Treten die USA aus dem OH-Vertrag aus,
auf SWP-Schriften und die USA und Russland initiieren, der sie käme es darauf an, die Vertragsstaaten
wichtige Quellen anklickbar.
dazu auffordert, den OH-Vertrag zu bewah- davon zu überzeugen, die Implementierung
SWP-Aktuells werden intern
ren. Die Gruppe will die konventionelle des Vertrags fortzusetzen. Diese Absicht
einem Begutachtungsverfah- Rüstungskontrolle in Europa erneuern. sollte auch gegenüber Moskau deutlich
ren, einem Faktencheck und Darüber hinaus sollten Deutschland und gemacht werden. Der Kreml sollte ermutigt
einem Lektorat unterzogen. europäische Verbündete in Washington auf werden, ebenfalls am Vertrag festzuhalten,
Weitere Informationen hoher politischer Ebene ihr Gewicht in die um auch künftig ein Mindestmaß an Ver-
zur Qualitätssicherung der
Waagschale werfen, um den OH-Vertrag zu trauensbildung in Europa zu ermöglichen.
SWP finden Sie auf der SWP-
Website unter https://www. erhalten. Sie sollten dabei an die Bündnis- Reagiert Moskau auf einen eventuellen
swp-berlin.org/ueber-uns/ solidarität der USA appellieren und daran Austritt Washingtons, indem es den Vertrag
qualitaetssicherung/ erinnern, dass eigenständige Optionen zur seinerseits verlässt, sollten ihn die Europäer
objektiven Erkenntnisgewinnung vor allem aus prinzipiellen Gründen dennoch weiter
SWP
für die Sicherheit der östlichen Bündnis- implementieren. Das hielte den USA und
Stiftung Wissenschaft und
Politik
partner hohe politische Bedeutung besitzen. Russland die Option offen, ihm wieder
Deutsches Institut für Überdies sollten Mitglieder des Bundes- beizutreten, falls sich die politische Lage
Internationale Politik und tages ihre Verbindungen zum Kongress ändert.
Sicherheit nutzen, um für den OH-Vertrag zu werben. Wenn der OH-Vertrag noch gerettet
Besonders bei der demokratischen Mehrheit werden soll, so ist jetzt dafür der richtige
Ludwigkirchplatz 3–4
des Repräsentantenhauses dürften sie dabei und vermutlich letzte Zeitpunkt. Deutsch-
10719 Berlin
Telefon +49 30 880 07-0 auf offene Ohren stoßen. land ist in einer politischen und konzeptio-
Fax +49 30 880 07-100 Gespräche mit amerikanischen Regie- nellen Rolle gefordert, um zu vermitteln
www.swp-berlin.org rungs- und Kongressmitgliedern sollten das und den Vertrag als Instrument der mili-
swp@swp-berlin.org europäische Interesse an der Erhaltung des tärischen Transparenz und Vertrauens-
OH-Vertrags mit Russland zum Ausdruck bildung zu bewahren.
ISSN 1611-6364
doi: 10.18449/2020A38
bringen. Zudem sollte in diesen Unter-
redungen vor den Folgen eines Austritts
der USA gewarnt werden. Dabei muss klar
werden, dass die Europäer einem ameri-
kanischen Rückzug aus dem Vertrag nicht
einfach folgen werden und dass die Akti-
vitäten amerikanischer Stationierungs-
Wolfgang Richter ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik.
SWP-Aktuell 38
Mai 2020
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