Bildung zwischen Markt und Staat - Preisgünstige Privatschulen - ein Weg aus der globalen Bildungskrise
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Hintergrund Bildung zwischen Markt und Staat Preisgünstige Privatschulen - ein Weg aus der globalen Bildungskrise Dr. Gabriele Reitmeier RESÜMEE Ob in Indien, Pakistan, Kenia, Nigeria, Mexiko oder Südafrika – überall in Schwellen- und Entwicklungslän- dern ist seit Jahrzehnten ein Trend zu beobachten: Angesichts der weit verbreiteten Misere in den staatli- chen Bildungssystemen schicken immer mehr Eltern ihre Kinder auf private Bildungseinrichtungen. Vor allem die sog. Low-Fee Private Schools spielen dabei eine immer bedeutendere Rolle. Hierbei handelt es sich um Schulen in nicht-staatlicher Trägerschaft, die sich vorrangig an ärmere Bevölkerungsschichten richten. Mit niedrigen Schulgebühren von max. 5-6 US-$ pro Monat sind sie breiten Bevölkerungsgruppen zugänglich. Sie können von Kommunen, NGOs, religiösen oder privaten Anbietern betrieben werden und sowohl gemeinnützig als auch gewinnorientiert arbeiten.
01/18 Bildung zwischen Markt und Staat Impressum Herausgeber Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit Truman-Haus Karl-Marx-Straße 2 14482 Potsdam /freiheit.org /FriedrichNaumannStiftungFreiheit /FNFreiheit Autor Dr. Gabriele Reitmeier Kontakt Telefon: 03 31.70 19-0 Telefax: 03 31.70 19-1 88 E-Mail: info@freiheit.org Diese Publikation ist kostenfrei zu beziehen. Der Weiterverkauf ist untersagt. Stand 01/18
Bildung zwischen Markt und Staat 01/18
Am 2. Februar 2018 findet die Finanzierungskonferenz der „Glo-
balen Bildungspartnerschaft“ (Global Partnership for Education,
GPE) in Dakar, Senegal statt. Diese Konferenz soll den Beginn
einer neuen Ära in der globalen Bildungsfinanzierung markieren
und den Trend gefährlich rückläufiger Beiträge stoppen. Exper-
ten sowie Staats- und Regierungschefs aus aller Welt sind sich
einig, dass eine deutliche Erhöhung der Mittel notwendig ist, um
die globale Bildungskrise zu bewältigen. Andernfalls droht die
Weltgemeinschaft bei der Erreichung des Bildungszieles der
Agenda 2030 kläglich zu scheitern.
Symptome der globalen Bildungskrise
Der jüngste UNESCO-Weltbildungsbericht hat die unschöne Wahrheit erneut an den
Tag gebracht: Weltweit sind die staatlichen Bildungssysteme chronisch unterfinan-
ziert: nur ein Viertel aller Staaten hat die im Aktionsrahmen zur Bildungsagenda 2030
festgelegten Zielausgaben für Bildung in Höhe von mindestens 4% - 6 % des Bruttoin-
landsprodukts (BIP) und/oder 15 % - 20 % des nationalen Haushalts erreicht. Der An-
teil der globalen Entwicklungs- ausgaben (ODA-Mittel), der für Bildung aufgewendet
wird, ist in den Jahren 2010-2016 kontinuierlich gesunken und steht aktuell bei nur 6,9
%.1 Diese Zahlen verdeutlichen, dass der Bildungssektor bisher keine Priorität war –
weder bei den nationalen Regierungen noch bei den internationalen Geberorganisatio-
nen. Mehr-Investitionen von 39 Milliarden US-Dollar wären nötig, um weltweit eine
hochwertige und chancengerechte Bildung sicherzustellen.
Die chronische Unterfinanzierung wirkt sich in vieler Hinsicht sehr nachteilig aus:
Weltweit haben 264 Millionen Kinder keinen Zugang zu Bildung. Weitere 330 Millionen
Kinder besuchen zwar Schulen, lernen aber nicht die Grundlagen in Lesen, Schreiben
und Rechnen. Millionen weiterer Kinder brechen die Schule vorzeitig ab und haben
damit keinerlei Abschluss. Auch die Chancenungerechtigkeit in der Bildung besteht in
vielen Formen weiter. Eine marode Infrastruktur, schlechtes Schulmanagement, völlig
überfüllte Klassen, schlecht ausgebildete und unterbezahlte Lehrer, schlechte Unter-
richtsqualität, häufiger Unterrichtsausfall, unzureichende Ausstattung mit Lehr- und
Lernmitteln – das prägt vielerorts den Schulalltag. Besonders dramatisch ist die Situa-
tion in Subsahara-Afrika und hier vor allem in den Kriegs- und Krisenländern.
1
UNESCO: Global Education Monitoring Report 2017/18: Accountability in Education
3Bildung zwischen Markt und Staat 01/18
Ziele der Globalen Bildungspartnerschaft (GPE)
Im ersten Schritt strebt die GPE die Wiederauffüllung ihrer Mittel für die drei Jahre von
2018 bis 2020 an: Bis 2020 sollen pro Jahr zwei Milliarden US-Dollar erreicht werden.
Damit die GPE ihre ambitionierten Ziele bis 2030 umsetzen kann, wird jedoch eine
Verdopplung dieses Betrags auf vier Milliarden US-Dollar pro Jahr erforderlich sein.
Damit will die GPE die Wirksamkeit und Effizienz der nationalen Bildungssysteme in
Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen sowie in fragilen Staaten verbes-
sern.
Warum der GPE-Ansatz zu kurz greift
Die bloße Forderung nach höheren Investitionen rückt die Frage in den Hintergrund,
warum es trotz enormer Anstrengungen bisher in den meisten Entwicklungsländern
nicht gelungen ist, Effektivität und Effizienz der staatlichen Bildungssysteme signifi-
kant zu steigern. Zwar wurden weltweit höhere Einschulungsquoten im Primarschul-
bereich erreicht, aber ansonsten bleibt die Realität weit hinter dem zurück, was im Bil-
dungsziel der Agenda 2030 gefordert wird: "Bis 2030 für alle Menschen inklusive,
chancengerechte und hochwertige Bildung sicherstellen sowie Möglichkeiten zum
lebenslangen Lernen fördern". Die Ursachen für die globale Bildungskrise sind vielfäl-
tig. Sie rein auf monetäre Defizite reduzieren zu wollen greift viel zu kurz. Das Motto
des kenianischen Ökonomen James Shikwati, „Wer Afrika wirklich helfen will, darf das
nicht mit Geld tun!", ist auch in diesem Kontext zutreffend.
Soll das Bildungsziel der Agenda 2030
jemals erreicht werden, muss ein wei-
terer wichtiger Akteur auf nationaler
und internationaler Ebene viel stärker
einbezogen werden als bisher: der Pri-
vatsektor. Denn gerade in Schwellen-
und Entwicklungsländern ist er längst
zu einem bedeutenden Player im Bil-
dungsbereich geworden. Ihm weisen
die Vereinten Nationen in der Agenda
2030 auch eine Schlüsselrolle für das Mädchenklasse in einer pakistanischen Grundschule
Foto: CC BY-NC-ND 2.0 Flickr.com/ World Bank/ Caroline Suzman
Erreichen der globalen Nachhaltig-
keitsziele zu. Dabei sehen sie ihn keineswegs nur in der Rolle des Investors/Sponsors
wie die GPE, sondern als wichtigen Partner bei der Gestaltung politscher und rechtli-
cher Rahmenbedingungen, bei der Kompetenzentwicklung und bei der Bereitstellung
von Grundleistungen wie Bildung.
4Bildung zwischen Markt und Staat 01/18
Low-Fee Private Schools - ein Weg aus der globalen Bildungskrise
Ob in Indien, Pakistan, Kenia, Nigeria, Mexiko oder Südafrika – überall in Schwellen-
und Entwicklungsländern ist seit Jahrzehnten ein Trend zu beobachten: Angesichts
der weit verbreiteten Misere in den staatlichen Bildungssystemen schicken immer
mehr Eltern ihre Kinder auf private Bildungseinrichtungen. Vor allem die sog. Low-Fee
Private Schools spielen dabei eine immer bedeutendere Rolle. Hierbei handelt es sich
um Schulen in nicht-staatlicher Trägerschaft, die sich vorrangig an ärmere Bevölke-
rungsschichten richten. Mit niedrigen Schulgebühren von max. 5-6 US-$ pro Monat
sind sie breiten Bevölkerungsgruppen zugänglich. Sie können von Kommunen, NGOs,
religiösen oder privaten Anbietern betrieben werden und sowohl gemeinnützig als
auch gewinnorientiert arbeiten.
Man findet Low-Fee Private Schools insbesondere dort, wo staatliche Dienstleistun-
gen nicht mehr bzw. nicht schnell genug und in erforderlicher Qualität zur Verfügung
gestellt werden können. Das ist sowohl in marginalisierten, ländlichen Regionen aber
auch in den Slumgürteln um schnell wachsenden Mega-Cities wie Lagos, Mumbai,
Karatschi etc. der Fall. Low-Fee Private Schools machen im Grundschulbereich in
ländlichen Regionen durchschnittlich 20-30% aus, in Städten erreichen sie bereits 70%
und mehr.
Eltern nennen als Entscheidungs-
gründe für die Wahl einer Low-
Fee Private School vor allem den
besseren und innovativeren Un-
terricht, den Einsatz moderner
Informations- und Kommunikati-
onstechnologien, kleinere Klas-
sen, individuellere Förderung, mo-
tiviertere Lehrer, weniger Unter-
richtsausfall, bessere Resultate
bei den Schulabschlüssen, besse-
Klassenzimmer in Jigawa, Nigeria re Hausaufgabenbetreuung und
(Foto: CC BY-NC 2.0 Flickr Jeremy Weate) Freizeitangebote. Auch schätzen
sie die Wahlfreiheit bei der Schulauswahl und die größere Verantwortlichkeit von Leh-
rern und Schulleitung ihnen als Kunden gegenüber. Die Liste ließe sich fortsetzten.
Gesamtgesellschaftlich betrachtet können Low-Fee Private Schools wesentlich dazu
beitragen, nationale Bildungssysteme effizienter zu machen, denn:
Sie bringen Wettbewerb in den Bildungssektor, d.h. sowohl private wie staatli-
che Anbieter müssen sich um Schüler/Kunden bemühen und dafür ständig ihre
Leistungen verbessern – dies sowohl in Hinblick auf die Qualität des Unter-
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richts (Inhalt, Didaktik, eingesetzte Materialien), das Schulmanagement und
auch die Kosteneffizienz.
Sie können vielerorts bessere Bildungserfolge nachweisen. Ausschlaggebend
dafür sind größere Autonomie und Entscheidungsspielräume der Schulen, klei-
nere Klassen, geringere Fehlzeiten der Lehrer, ein innovativerer Unterricht sowie
die höhere Verantwortlichkeit von Lehrern und Schulleitung.
Sie ermöglichen mehr Schülern den Zugang zu Bildung, denn dort wo es keine
staatlichen Angebote gibt – Krisengebiete, marginalisierte Gebiete – sind sie
die einzige Alternative.
Beispiel LIBERIA – Partnership Schools for Liberia (PSL)
Der lange Bürgerkrieg hat das kleine Land an Afrikas Westküste in Trümmern zurück-
gelassen – auch das staatliche Bildungssystem. Am krassesten zeigte sich der natio-
nale Bildungsnotstand im Jahre 2013, als alle 25.000 Bewerber bei der Aufnahmeprü-
fung an der wichtigsten Universität scheiterten. Danach entschloss sich die Regierung
zu einer radikalen Lösung: Als erster Staat weltweit wird Liberia bis zum Jahr 2021
sämtliche Vor- und Grundschulen an private Träger übergeben. Dabei handelt es sich
sowohl um gemeinnützige als auch um kommerzielle Träger wie Bridge International
Academies, BRAC-Schulen und Omega Schulen.
Das vorrangige Ziel dieser Privatisierung ist es, den Betreibern mehr Flexibilität in der
Erprobung innovativer Methoden des Schulmanagements, des Unterrichts und der
Lehrerausbildung zu ermöglichen. Die Kosten werden mit 100$ /Schüler/Jahr veran-
schlagt und paritätisch vom liberianischen Staat und internationale Gebern finanziert.
Das Modell findet weltweit große Beachtung und könnte in afrikanischen Nachbar-
staaten Nachahmer finden.
Beispiel PUNJAB, Pakistan – Punjab Education Sector Reform Program (PESRP)
Weltweit große Beachtung findet auch die Bildungsreform in Punjab, Pakistans größ-
ter und bevölkerungsreichster Provinz. Hier wird eines der umfangreichsten Pro-
gramme zur Schul-Privatisierung durchgeführt – ergänzt durch ein Voucher-
Programm. Auch die Geschwindigkeit der Reformen ist aufsehenerregend. PESRP
verfolgt drei Oberziele: Erhöhung der Schuleinschreibungen, besserer Zugang für
Mädchen und Qualitätsverbesserung im Unterricht. Zudem setzt man auf eine dezent-
rale Verwaltungsstruktur sowie Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPPs). Bis zum
Jahresende 2018 soll die Zahl der Low Fee Private Schools im Punjab von aktuell
4.800 auf 10.000 steigen. Im Landesdurchschnitt sind bereits ein Drittel der Grund-
schulen (ca. 68.000) in privater Trägerschaft. In den Städten ist dieser Anteil wesent-
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lich höher. Die Schulgebühren liegen bei rund zwei US-$ im Monat. Die Weltbank und
die britische Entwicklungsbehörde DfID unterstützen das PESR-Programm und be-
scheinigen ihm vielversprechende Ergebnisse.2
Low-fee Private Schools und der internationale Menschenrechtsschutz
Bildung ist ein grundlegendes und universelles Menschenrecht. Private Bildungsanbie-
ter sehen sich häufig mit der Kritik konfrontiert, dieses Menschenrecht zu untergra-
ben, indem sie vermeintlich soziale Segregation und Ungleichheit befördern und gro-
ßen Einfluss auf die nationale Bildungspolitik ausüben. Mit zunehmender Privatisie-
rung der Bildungssysteme wird deshalb weltweit die Forderung lauter, die Verpflich-
tungen von Nationalstaaten gegenüber den – häufig global agierenden – privaten Bil-
dungsanbietern verbindlich zu definieren. So soll sichergestellt werden, dass das
Menschenrecht auf Bildung durch sie nicht verletzt wird.
Seit 2015 ist eine Gruppe
renommierter NGOs3 da-
bei, global verbindliche
Leitlinien zu erarbeiten.
Unterstützt wird sie dabei
von internationalen Exper-
ten, unzähligen nationalen
NGOs sowie internationa-
len Organisationen wie der
UNESCO, dem UN-
Hochkommissar für Men-
schenrechte und dem UN-
Sonderberichterstatter für
das Recht auf Bildung. Im Schüler einer indischen Low-fee Private School
(Foto: CC BY-NC-ND 2.0 Flickr.com/ Chuck Stensrud)
Rahmen eines breit ange-
legten Konsultationsprozesses mit Regionalkonferenzen u.a. in Paris, Bangkok und
Nairobi wurden die Leitlinien in den Jahren 2016/2017 einer globalen Debatte unter-
zogen. Nach einer Abschlussdebatte in Genf ist mit ihrer Veröffentlichung bis Mitte
2018 zu rechnen. Sie firmieren unter dem Titel „Menschenrechtsleitlinien zu staatli-
chen Verpflichtungen in Bezug auf das private Engagement im Bildungsbereich“ 4. Sie
können eine doppelte Funktion erfüllen: Für nationale Bildungsministerien können sie
eine praktische Anleitung dafür sein, dem privaten Bildungssektor effektive Rahmen-
2
Department for International Development: Punjab Education Support Programme II
https://devtracker.dfid.gov.uk/projects/GB-1-202697
ECONOMIST: Pakistan is home to the most frenetic education reforms in the world, Januar 2018
3
Die Initiatoren sind: Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights, the Right to Education
Project, Open Society Foundation
4
Englische Version: “Human rights guiding principles on state obligations regarding private schools”
7Bildung zwischen Markt und Staat 01/18
bedingungen zu setzten. Bildungsexperten und Vertreter der Zivilgesellschaft können
sie als Referenzrahmen zur Bewertung von Privatisierungsprozessen im Bildungssek-
tor nutzen.
Low-fee private schools in der Entwicklungzusammenarbeit
Weltbank, Afrikanische Entwicklungsbank sowie die amerikanische und britische Ent-
wicklungsbehörde – USAID und „Department for International Development” (DFID) -
unterstützen bereits seit vielen Jahren die Low-Fee Private Schools in Entwicklungs-
ländern5. Auch die „Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit“ (GIZ)
attestiert ihnen gute Resultate6. Deshalb ist es mehr als verwunderlich, dass die deut-
sche EZ ihnen bisher so wenig Aufmerksamkeit geschenkt hat.7
Ganz anders die oben genannte britische Entwicklungsbehörde DfID. Sie ist inzwi-
schen zum größten bilateralen Geber für Low-Fee Private Schools geworden und för-
dert diese in Ländern wie Ghana (Omega-Schulen) Kenia, Nigeria (Bridge International
Academies), Uganda (PEAS-Schulen). DfID unterstützt auch die Bildungsreform in den
Provinzen Punjab und Sindh in Pakistan. In beiden spielen Öffentlich-Private Partner-
schaften und Voucher-Programme eine wichtige Rolle. Im Rahmen des DEEPEN-
Projektes (Developing Effective Private Education Nigeria Fund) verfolgt DfID einen
ähnlichen Ansatz. Das DfID-Engagement hat jedoch auch Kontroversen ausgelöst –
insbesondere seine Zusammenarbeit mit den „Bridge International Academies“ war
und ist umstritten.
Empfehlungen
Im Hinblick auf die derzeitige Krise in den globalen Bildungssystemen und den Anfor-
derungen der Agenda 2030 für den Bildungsbereich ist zu empfehlen:
1) Der wachsende nichtstaatliche Bildungssektor und die Low-Fee Private
Schools sollten in der internationalen/deutschen Bildungsagenda mehr Beach-
tung finden, denn auch sie leisten einen wichtigen Beitrag dazu, Kindern welt-
weit den Zugang zu hochwertiger Bildung zu ermöglichen.
5
Weltbank: System Approach for better Education Results - Engaging the Private Sector
Weltbank: What Matters Most for Engaging the Private Sector in Education: A Framework Paper, 2014
Department for International Development (DFID): The impact of non-state schools in developing coun-
tries - A synthesis of the evidence from two rigorous reviews, December 2015.
6
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit(GIZ): Sollen „Privatschulen“ finanziell gefördert wer-
den? Zur Positionierung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit, 2016
7
Die deutsche EZ fördert Schulen in nicht-staatlicher Trägerschaft indirekt über Kirchen und zivilgesell-
schaftliche Organisationen. Kommerzielle Bildungsanbieter als Empfänger von EZ lehnt die deutsche
Bundesregierung ab.
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2) Die internationale/deutsche Entwicklungszusammenarbeit sollte Partnerländer
stärker beim Aufbau leistungsfähiger Bildungssysteme und deren effizientem
Management unterstützen. Dabei sollte auch vermittelt werden, welche ord-
nungspolitischen Rahmenbedingungen (Rahmengesetzgebung, Zulassungskri-
terien, Standards und Qualitäts-kriterien für den Unterricht etc.) bzw. Anreize
(Subventionen, Steuernachlässe, Kredite, Trainings etc.) es braucht, damit
nicht-staatliche Akteure dazu einen optimalen Beitrag leisten können.
3) Low-Fee Private Schools sollten als Ersatzschulen anerkannt und finanzielle,
staatliche Unterstützung erhalten, denn öffentlich-private Partnerschaften im
Bildungsbereich haben sich besonders bewährt. Dafür sollten die Schulen für
alle Schüler, unabhängig von ihrer sozialen Herkunft, zugänglich und er-
schwinglich sein (Beispiele: PEAS-Schulen in Uganda/Sambia oder die Schulen
der Citizen‘s Foundation in Pakistan).
4) Mit der Förderung von Low-Fee Private Schools sollte eine Verbesserung des
jeweiligen nationalen Bildungssystems angestrebt werden. Sie sollte nicht dazu
führen, dass das staatliche Bildungssystem vernachlässigt wird und sich der
Staat aus seiner bildungspolitischen Verantwortung stiehlt.
5) Anforderungen zur Registrierung von Privatschulen sind in vielen Entwicklungs-
ländern völlig überzogen und die Verfahren unnötig kompliziert, langwierig und
kostspielig. Hier gilt es nachzubessern.
Dr. Gabriele Reitmeier ist Referentin für Entwicklungspolitik der Stiftung für die Freiheit.
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