CO2- und Klimasteuern - Lehren aus dem Ausland
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ENERGIE- UND KLIMAPOLITIK
CO2- und Klimasteuern –
Lehren aus dem Ausland
Ökologische Steuern haben sich in mehreren Ländern bewährt. Probleme bezüglich Wett-
bewerbsfähigkeit und Sozialverträglichkeit lassen sich mit einer sorgfältigen Planung und
Umsetzung vermeiden. Patrick Ten Brink, Sirini Withana
Einführung von CO2- und Energiesteuerreformen
Abstract Der Artikel untersucht CO2- und Energieabgaben in zehn ausgewählten
Ländern: Australien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Irland, Kanada (British Co- (siehe Tabelle).
lumbia), Niederlande, Norwegen, Schweden und Vereinigtes Königreich. Je nach So führten beispielsweise in der kanadischen
Land unterscheiden sich die Gründe für die Einführung von solchen Abgaben. Mo- Provinz British Columbia klimapolitische Zie-
tive sind etwa Klima-, Fiskal- und Wachstumspolitik sowie Umweltschutz. Auch le und die Förderung nachhaltiger Energien zur
die Umsetzung und die Verwendung der Einnahmen variieren beträchtlich. In den
verschiedenen Systemen der zehn Länder werden schätzungsweise zwischen 32
Einführung einer CO2-Abgabe – während es in Ir-
und 75 Prozent der CO2-Emissionen erfasst. Die Einnahmen können etwa mit einer land fiskalpolitische Sachzwänge waren. In Finn-
Reduktion der Einkommenssteuern oder der Sozialversicherungsbeiträge sowie land und Dänemark waren Reformen der CO2-
mit Pauschaltransfers zugunsten bestimmter sozialer Gruppen in die Wirtschaft und Energieabgaben jeweils Elemente grösserer
zurückgeführt werden. Die Steuern können das Wirtschaftswachstum positiv be-
Programme zur Verlagerung von Steuern, die das
einflussen, wie das Beispiel Finnland zeigt. Die Schweiz tut gut daran, sich an den
Erfahrungen im Ausland zu orientieren. Wachstum fördern und Arbeitsplätze schaffen
sollten.
Die Ziele können sich auch ändern. Dies war
Ö kologische Steuern, insbesondere CO2- und
Energieabgaben, haben in den letzten Jah-
ren vermehrt die Aufmerksamkeit auf sich gezo-
in Schweden der Fall, wo die frühen ökologischen
Steuerreformen Bestandteil einer weiter reichen-
den Verlagerung der Besteuerung von Arbeit hin
gen.1 Was zu Beginn der 1990er-Jahre als Testlauf zu Umweltabgaben waren. Im Gegensatz dazu
einiger europäischer Vorreiterländer begann, legen die jüngsten schwedischen Reformen den
hat sich nach und nach auf eine wachsende Zahl Fokus vermehrt auf den Umweltschutz.
von Ländern und Regionen rund um den Globus
ausgeweitet. Die Länder versuchen dabei, von- Ausgestaltung von CO2- und Energieabgaben
einander zu lernen, um Antworten auf folgende Auch die Ausgestaltung und die Implementie-
Fragen zu finden: Welche Rezepte funktionieren rung von CO2- und Energieabgaben variieren
und welche nicht? Wie sind die Reformen zu pla- beträchtlich. Während in einigen Ländern die
nen, zu lancieren und umzusetzen? Wie können Steuerbasis auf eine eng begrenzte Auswahl von
Hindernisse überwunden werden? Und: Wie ge- Energieträgern und Verbrauchern beschränkt
winnt man die politische und die öffentliche Un- ist, verfolgen andere Länder einen viel weiter ge-
terstützung? steckten Ansatz. Dies führt zu einer uneinheitli-
chen Erfassung der Treibhausgasemissionen. So
Weshalb gibt es ökologische Steuern? 1 Der vorliegende Artikel werden in den verschiedenen Systemen der zehn
basiert auf einem
Bei der Lancierung von ökologischen Steuerre- Bericht des Institute for OECD-Länder schätzungsweise zwischen 32 und
European Environmen-
formen spielen oft unterschiedliche ökologische, tal Policy (IEEP) zuhan-
75 Prozent der CO2-Emissionen erfasst (siehe Ta-
ökonomische und soziale Überlegungen eine den des Staatssekreta- belle).
riats für Wirtschaft und
Rolle. Insbesondere die Reduktion von Treib- der Eidgenössischen Gegenwärtig gibt es in keinem Land ein Sys-
Finanzverwaltung zum
hausgasemissionen, das Einsparen von Energie Thema «Internationale
tem, das alle Treibhausgasemissionen erfasst.
und damit verbunden von Brennstoffkosten, Erfahrungen mit einer Das liegt zum Teil an der Existenz von anderen
ökologischen Steuer-
das Erhöhen der Einnahmen sowie das Schaffen reform». Der Bericht Steuern (z. B. Treibstoffsteuern), an politischen
von Arbeitsplätzen waren in zehn ausgewählten wurde 2013 publiziert
und ist abrufbar unter
Instrumenten oder politischen Bedenken. Die an-
OECD-Ländern ausschlaggebende Motive für die www.ieep.eu. gewandten Steuersätze sind ebenfalls von Land
22 Die Volkswirtschaft 6 / 2015
SCHWERPUNKT
SHUTTERSTOCK
Gebirgssee im Yoho
National Park in
zu Land unterschiedlich, und zwar sowohl in Be- British Columbia. Die Von vornherein eingeplante Erhöhungen der
zug auf das gesetzte Niveau als auch in Bezug auf kanadische Provinz Steuersätze (wie etwa in Irland) können dazu
die Sätze, die bei verschiedenen Produkten und kennt CO2-Steuern beitragen, die potenziellen Anpassungskosten
seit 2008. Hafen in
Verbrauchergruppen zur Anwendung kommen. zu minimieren sowie Widerstände gegenüber der
Helsinki, Finnland
(CO2-Steuer seit 1990), Steuer und damit zusammenhängenden Revisio-
Wirkung hängt nicht allein Bürogebäude in Oslo, nen zu überwinden. Steuererhöhungen können
von der Höhe der Steuer ab Norwegen (CO2-Steu- auch mit dem Erreichen von Emissionsreduk-
er seit 1991) und
Das Niveau der Besteuerung ist nicht der ein- tionszielen verbunden werden (wie z. B. in der
Autobahn in München.
zige ausschlaggebende Faktor für die erzielten Deutschland hat 1999 Schweiz). Dadurch wird der Zusammenhang der
Wirkungen: Die Entwicklung der Steuer über die eine ökologische Steu- Steuern mit den Reduktionszielen nachvollzieh-
Zeit, die gewährten Steuerbefreiungen, die be- erreform eingeführt. barer.
gleitenden Umstände sowie die Verwendung der Bilder von oben links. Analog dazu verschafft eine laufende Ver-
Einnahmen sind ebenfalls wichtige Faktoren für breiterung der Steuerbasis (wie z. B. in Irland,
deren Effektivität. Die Wirkungen sind zudem Dänemark und den Niederlanden) den Akteuren
eng verknüpft mit anderen Politikbereichen und Zeit, sich anzupassen und aus den Erfahrungen
bestehenden Instrumenten (Informationsmittel, zu lernen. Verschiedentlich wurden die Steuern
regulatorische Standards, Investitionen in Infra- im Hinblick auf eine bessere Berücksichtigung
strukturen usw.). Auch externe Faktoren wie der des CO2-Gehalts der Brennstoffe reformiert, um
Stand der Wirtschaft, die Energiepreise oder der die Anreize zur Reduktion der Emissionen zu er-
technologische Fortschritt spielen eine Rolle. höhen (etwa in Dänemark, Irland und Schweden
Die Volkswirtschaft 6 / 2015 23
ENERGIE- UND KLIMAPOLITIK
Übersicht der CO2- und Energiesteuern in zehn OECD-Ländern
Land/Region Kurzbeschreibung Expliziter CO2 -Steuersatz Anteil der erfassten
(in Euro pro Tonne CO2) CO2 -Emissionen
Australien.2 Im Juli 2012 eingeführte CO2-Steuer für die grössten Emittenten. Sie sollte von ei- 18,6 Euro (per 1.7.2012) 60% (der Treibhausgasemis-
nem System mit handelbaren Zertifikaten abgelöst werden; dieses wurde jedoch sionen)
2014 abgelehnt.
British Columbia Im Juli 2008 eingeführte CO2-Steuer mit gleichem Preis für jede Einheit an Treib- 23,3 Euro (per 1.7.2012) 70%
(Kanada) hausgasemissionen aus fossilen Brennstoffen über die gesamte Wirtschaft.
Dänemark Im Jahr 1992 eingeführte CO2-Steuer auf Energieprodukte für Haushalte und ab 21,3 Euro (2012) 59,1%
1993 auch für die Wirtschaft. Zusätzlich besteht eine Energiesteuer auf Gasfla-
schen, Heizöl, Gasöl, Kohle, Elektrizität und Erdgas sowie eine SO2-Steuer auf alle
schwefelhaltigen Brennstoffe für Haushalte und Unternehmen.
Finnland Im Jahr 1990 eingeführte und schrittweise weiterentwickelte CO2-Steuer. Der Treibstoffe: 60 Euro 32,6%
Prozess wurde beeinflusst von weiteren Instrumenten, der EU-Politik, Bedenken Heizbrennstoffe: 30 Euro
bezüglich der Verletzung von Handelsverträgen und parteipolitischen Motiven.
(am 1.1.2012)
Deutschland Im Jahr 1999 eingeführte ökologische Steuerreform, indem bestehende Steuern N/A – Keine CO2-Steuer N/A
auf Treibstoffe, Erdgas, Schweröl und Wärmelampen laufend erhöht und mit ei-
ner neuen Stromsteuer ergänzt wurden. Der Reform lagen ökologische und öko-
nomische Motive zugrunde, wobei verschiedene Ausnahmen für Produktions-
stätten und energieintensive Industrien gewährt wurden.
Irland Im Dezember 2009 eingeführte und in drei Stufen von 2009 bis 2013 ausgebaute Erdöl, Autodiesel, gekenn- 60,4%
CO2-Steuer. Gegenstand sind die CO2-Emissionen in den nicht dem Emissions- zeichnetes Gasöl, Petro-
handelssystem der EU (ETS) unterworfenen Sektoren. Sie basiert auf dem leum, Flüssiggas, Heizöl,
CO2-Gehalt der Brennstoffe Erdgas: 20 Euro (2012); feste
Brennstoffe: 10 Euro
(ab Mai 2013)
Niederlande 1996 eingeführte (regulatorische) Energiesteuer auf Brennstoffen und Elektrizi- N/A – Energiesteuer mit 58,5%
tätserzeugung in Haushalten sowie in kleinen und mittleren Unternehmen. CO2-Komponente
Norwegen 1991 eingeführte CO2-Steuer auf den Verbrauch von Erdöl, Autodiesel und Mine- Abhängig vom Energiepro- 75,2%
ralöl sowie auf den Offshore-Erdölsektor. Die Steuer ist Bestandteil des norwegi- dukt: 13,7 Euro (Schweröl),
schen Verbrauchssteuersystems auf fossile Brennstoffe, das auch eine Energie- 30,5 Euro (Erdgas, leichtes
und eine SO2-Steuer beinhaltet. Heizöl), 52,1 Euro (Benzin) im
Jahr 2012
Schweden 1991 eingeführte CO2-Steuer, gefolgt von einem zehnjährigen Programm zur 118 Euro (in 2012) 41,2%
«grünen Steuerverlagerung» von 2001 bis 2010. Reformen der Energie- und
CO2-Steuern schafften eine Reihe von Ausnahmen zum Schutz der Wettbewerbs-
fähigkeit und der energieintensiven Industrien ab.
Vereinigtes 2001 eingeführte «Klimawandel-Abgabe» (Climate Change Levy, CCL) auf Elektri- 12,0 Euro (Erdgas) 35,4%
Königreich zität, Erdgas, Flüssiggas, andere gasförmige Kohlenwasserstoffe, Kohle, Braun- 8,8 Euro (Erdöl)
kohle, Koks, Halbkoks von Kohle oder Braunkohle sowie Petrolkoks. Belastet wird
der Verbrauch in Industrie, Wirtschaft und öffentlichem Sektor. 6,4 Euro (Kohle)
Schweiz Zum Vergleich: CO2-Abgabe in der Schweiz: 36 Fr. pro Tonne CO2 im Jahr 2013; Satz 35,3%
des EU-Emissionshandelssystems: zwischen 6 und 10 Euro/t CO2-Äquivalente im
Jahr 2012
IEEP / DIE VOLKSWIRTSCHAFT
bezüglich des Treibstoffverbrauchs bei Trans- fizienz ein. In Deutschland haben beispielsweise
porten). die gewährten Ausnahmen für energieintensive
Ausnahmen und/oder Steuerreduktionen sind Industrien und Produktionsstätten den positiven
oft ein notwendiger, politisch angebrachter Be- Umwelteffekt der ökologischen Steuerreform ge-
standteil der ökologischen Steuerreform. Aller- schmälert.
dings haben solche Massnahmen die Tendenz,
die Effektivität des Systems zu untergraben, da Relativ kleine Steuererträge
sie verhindern, dass das billigste Potenzial zur Ökologische Steuerreformen generieren poten-
Reduktion von Emissionen ausgeschöpft wird. ziell Einnahmen in der Höhe von Milliarden von
2 Nicht mehr in Kraft. Dadurch büsst das Instrument wesentlich an Ef- Euros (so etwa in der ersten Phase der Steuerre-
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SCHWERPUNKT
form in Dänemark, Schweden, den Niederlanden 1993 bis 2000 sogar 25 Prozent pro produzierte 3 Informationen unter
Canada Green Building
und Deutschland). Im Vergleich zum Gesamtauf- Einheit. In Schweden lagen die durchschnittli- Council: www.cagbc.org.
kommen der nationalen Steuererträge ist deren chen Emissionen der Jahre 2008 bis 2011 um 12,6
Beitrag jedoch relativ klein und liegt im Bereich Prozent tiefer gegenüber dem Niveau von 1990.
einiger Prozentpunkte des BIP oder der Steuer- CO2- und Energiesteuern können auch den
einnahmen. Die heute bestehenden ökologischen Verbrauch an fossilen Brennstoffen senken. Dies
Steuerreformen können denn auch nicht als grö- war beispielsweise in British Columbia der Fall,
ssere Umgestaltungen der nationalen Steuerre- wo gegenüber dem restlichen Kanada weniger
gime gesehen werden. Die dadurch generierten Erdölbrennstoffe verbraucht wurden.
Einnahmen werden unterschiedlich verwendet: Die Steuern können das Wirtschaftswachs-
–– Die Einnahmen sind Teil eines umfassen- tum positiv beeinflussen, wie das Beispiel Finn-
deren Steuerverlagerungsprojekts zur Kom- land zeigt: Dort führte die ökologische Steuer-
pensation von Einnahmeausfällen durch Re- reform zu einem BIP-Wachstum
duktionen in anderen Bereichen, oft bei der von rund 0,5% im Jahr 2012. Da-
Arbeit (Finnland, Schweden, Dänemark); neben gibt es jedoch auch Bei- In Dänemark
–– sie unterstützen als Mehreinnahmen die spiele von negativen Wirkungen nahmen die gesamten
Haushaltskonsolidierung (Irland); auf das BIP und von Schwan- CO2-Emissionen
–– sie werden für spezifische Umweltausgaben kungen über die Zeit. Es können
zwischen 1990 und
gebraucht; aber auch breitere wirtschaft-
–– sie fliessen in die Wirtschaft zurück (Rück- liche Vorteile und Wohlfahrts- 2001 um insgesamt
verteilung) – mit dem Ziel der gleichbleiben- gewinne resultieren. In British 24 Prozent ab.
den Steuerbelastung. Columbia wurden doppelt so
viele Investitionen in grüne Technologien wie
im kanadischen Durchschnitt ausgelöst. Die
Einkommens- oder Budgetneutralität ist ein ver- Provinz vereinigt 20% der Umweltzertifikate
breitetes Grundprinzip – etwa bei den ökologi- «LEED Gold Building»3 seit 2007 auf sich, und
schen Steuerreformen in Australien, in British die Verkäufe der Cleantech-Industrie nahmen
Columbia, in Deutschland, in den Niederlanden von 2008 bis 2010 um 48 Prozent zu
und im Vereinigten Königreich. Einige Länder Die Wirkungen auf den Arbeitsmarkt hän-
sind temporär vom Prinzip der Einkommensneu- gen einerseits davon ab, ob und allenfalls wie die
tralität abgerückt (z. B. Deutschland und Irland). Einkünfte in den Wirtschaftskreislauf zurück-
Andernorts waren die Einnahmen rückläufig fliessen. Andererseits sind sie von der generellen
(British Columbia und Vereinigtes Königreich), Ausarbeitung der Reform bestimmt. Etwa davon,
da Steuerreduktionen, Kredite und Reduktionen welche anderen Steuern oder Abgaben reduziert
der Sozialversicherungsbeiträge die Steuerein- werden (z. B. Steuern auf Arbeit). Eine Evaluation
nahmen übertrafen. der ökologischen Steuerreform und deren Rück-
wirkungen in Deutschland zeigte positive Effek-
Wirkungen und Effektivität ökologischer te bei der Beschäftigung im Bereich von 0,15 bis
Steuerreformen 0,75% auf. In Dänemark und Schweden stieg die
Die Wirkungen und die Effektivität variieren Beschäftigung um bis zu 0,5%.
von Land zu Land und hängen – wie oben aus- Ein besonderes Augenmerk legen die Regie-
geführt – von zahlreichen Faktoren ab. CO2- und rungen auf die gesamtwirtschaftlichen Auswir-
Energiesteuern haben in einigen Ländern zu Ein- kungen von CO2- und Energiesteuern sowie auf
sparungen des CO2-Ausstosses von rund 1% pro die Folgen für die Wettbewerbsfähigkeit. Zurzeit
Jahr geführt. Die Energieeinsparungen bewegten gibt es hierzu keine gesicherte Evidenz für tat-
sich in einem ähnlichen, wenn auch leicht tiefe- sächlich signifikante negative Effekte.
ren Bereich. In Dänemark zum Beispiel nahmen Wenn sich aber diese Instrumente bei einer
die gesamten CO2-Emissionen zwischen 1990 und guten Ausgestaltung langfristig auch positiv auf
2001 um insgesamt 24 Prozent ab. In der däni- Wirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit auswir-
schen Industrie betrugen die Einsparungen von ken können, sollten allfällige sektorale Bedenken
Die Volkswirtschaft 6 / 2015 25ENERGIE- UND KLIMAPOLITIK
mit den Vorzügen einer umfassenden nationalen begünstigen. Beides trägt zum Erreichen des
Wende abgewogen werden. Die Auswirkungen schweizerischen CO2-Reduktionsziels bei. Bei
auf die Wettbewerbsfähigkeit einer ökologischen der Ausgestaltung des Systems sind verschiede-
Steuerreform hängen von vielen Faktoren ab: Dazu ne Optionen möglich, beispielsweise die weitere
gehören die Ausgestaltung, die Erhöhung der bestehenden CO2-Abgabe, deren
Mittelverwendung sowie externe graduelle Ausdehnung auf Treibstoffe oder die
Teilreduktionen sind
und unternehmensspezifische stufenweise Aufhebung der Ausnahmen.
einer vollständigen Faktoren. Diese verändern sich Zur Einhaltung der Budgetneutralität braucht
Steuerbefreiung vorzu- mit der Zeit und sind auf natio- es eine sorgfältige Ausarbeitung. Dazu wäre hilf-
ziehen. naler Ebene nicht die gleichen reich, umweltschädliche Ausnahmeregelungen
wie auf Sektor- oder Unterneh- abzubauen. Bei der Rückverteilung der Einnah-
mensebene. Um die Wettbewerbsfähigkeit nicht zu men steht eine Reihe von Massnahmen zur Dis-
gefährden, vertrauen manche Länder auf partielle position, um die sozialen Auswirkungen anzu-
Steuerreduktionen oder -erlasse und ähnliche Be- gehen. Zu denken ist etwa an Steuerrabatte oder
schränkungen. In Schweden wurden solche Aus- an eine Rückerstattung an betroffene Haushalte.
nahmen mit der Zeit abgebaut. Eventuelle Einbussen bei der Wettbewerbsfähig-
Die sozialen Effekte einer ökologischen Steu- keit lassen sich mit selektiven Steuerreduktionen
erreform beinhalten die Verteilungswirkungen zugunsten der exponierten Branchen wie der
und den Einfluss auf die Konsumentenpreise energieintensiven Industrien oder der Export-
und die Haushaltseinkommen. Sie hängen von wirtschaft vermeiden. Diese Ausnahmen sollten
der Mittelverwendung im Rahmen der grösseren jedoch mit Bedacht gewählt werden; Teilreduk-
Prozesse zur Umverteilung von Einkommen ab tionen sind vollständigen Steuerbefreiungen
und verändern sich je nach Anwendung über die vorzuziehen. Zudem sollten die Ausnahmen an
Zeit. In einigen Ländern (Dänemark, Irland und Bedingungen und an Informationspflichten ge-
British Columbia) weisen die CO2- und Energie- knüpft sein. Die Fortschritte sollten regelmässig
steuern degressive Eigenschaften auf. überprüft werden. Das bietet Gelegenheit zur
Solche Verteilungswirkungen lassen sich mit Reflexion und zur Feststellung eines allfälligen
der sorgfältigen Verwendung der Einnahmen weiteren Reformbedarfs. Denn schliesslich kann
für zielgerichtete Projekte vermeiden. So wird in sich nicht nur das Umfeld verändern, sondern
den Niederlanden der degressive Charakter der auch die Ziele und Bedürfnisse der Schweiz.
Energiesteuer durch steuerfreie Zulagen, Steu-
erreduktionen und Höchstbeträge weitgehend
neutralisiert. In Deutschland wird die Zunahme
der Heizkosten durch bedarfsorientierte Heizzu-
lagen für ärmere Haushalte abgefedert.
Welchen Weg für die Schweiz?
Die Reform der CO2- und Energiesteuern in der
Schweiz kann die Ziele der Energiestrategie 2050
unterstützen, indem sie Preissignale in Richtung Patrick Ten Brink Sirini Withana
Partner und Leiter des Analystin, «Institute for
einer weiteren Reduktion des Energieverbrauchs «Institute for European European Environmental
setzt. Sie kann auch Anreize zum Umstieg auf Environmental Policy» Policy» IEEP, Brüssel.
IEEP, Brüssel.
andere Energieträger setzen und Innovation
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