Wirkungs-Check: Umweltprämie - (Richtlinie zur Förderung des Absatzes von Personenkraftwagen vom 20. Februar 2009)
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Wirkungs-Check: Umweltprämie (Richtlinie zur Förderung des Absatzes von Personenkraftwagen vom 20. Februar 2009) Februar 2009
1. Ziele der Umweltprämie
1
1. Arbeitsplätze sichern.
2
2. Innovationskraft der deutschen Wirtschaft stärken und Automobilindustrie modernisieren.
3
3. Schadstoffbelastung der Luft reduzieren.
2. Maßnahme
Der Kauf eines Personenkraftwagens soll vom Bund unter folgenden Voraussetzungen mit Euro 2.500
4
bezuschusst werden:
§ Der Antragsteller einer Umweltprämie ist Privatperson.
§ Der neu gekaufte Pkw erfüllt mindestens die Emissionsvorschrift Euro 4.
§ Der Pkw ist in Deutschland auf den Antragssteller zugelassen.
§ Der Pkw ist zwischen dem 14.1.2009 und dem 31.12.2009 erworben und zugelassen worden.
§ Das Fahrzeug wird zum ersten Mal zugelassen oder ist ein Jahreswagen.
§ Ein Pkw ist ordnungsgemäß verwertet und die Restkarosse ordnungsgemäß geschreddert worden,
wobei der zu entsorgende Pkw mindestens neun Jahre vor der Verschrottung erstmals zugelassen
wurde und vom Zeitpunkt der Verschrottung mindestens ein Jahr durchgehend auf den Namen des
Antragstellers zugelassen war.
5
Für die Umweltprämie stehen 1,5 Milliarden Euro zur Verfügung; die Prämie kann also maximal 600.000
Mal vergeben werden. Sie wird nach Einreichen diverser Unterlagen (etwa einem Verwertungsnachweis
für den alten Pkw) an die antragstellende Privatperson ausgezahlt.
3. Grundlagen für Bewertung der Ziele und der Maßnahme
§ Arbeitsplätze sichern:
Die Maßnahme (Umweltprämie) kann sinnvoll sein, falls
- sie nicht lediglich zu einem kurzzeitigen positiven Effekt führt;
- auf Arbeitsplätze mit Zukunft gesetzt wird, anstatt auf Arbeitsplätze, die aufgrund struktureller
Probleme der Branche oder von Unternehmen trotz politischer Maßnahmen stark gefährdet sind;
- die Maßnahme zur Sicherung der Arbeitsplätze nicht andere Arbeitsplätze gefährdet.
§ Innovationskraft der deutschen Wirtschaft stärken und Automobilindustrie modernisieren:
- Das Ziel „Innovationskraft stärken“ ist für sich gesehen nur begrenzt sinnvoll; nicht Innovationen
sind für Unternehmen entscheidend, sondern die Erfüllung von Kundenbedürfnissen und gesell-
schaftlichen Anforderungen. Dies kann wiederum bestimmte Innovationen erfordern, enthält aber
viel weitergehende Notwendigkeiten. Überdies ist das Ziel, die Innovationskraft zu stärken, nicht
konkret genug, um zielführende Maßnahmen ergreifen zu können.
- „Automobilindustrie modernisieren“ ist ein unklares Ziel: Was soll in der Automobilindustrie in
welche Richtung geändert werden?
§ Schadstoffbelastung der Luft reduzieren:
Die Maßnahme (Umweltprämie) kann sinnvoll sein, falls
- die Gesamt-Schadstoffbelastung der Luft berücksichtigt wird und nicht nur ein Teil davon; für ein
Produkt wie einen Pkw bedeutet das: Die Luftverunreinigung aus allen Lebensphasen muss Be-
rücksichtigung finden – also aus der Produktion, der Nutzung und der Entsorgung (siehe Abbil-
1
Bundeskanzlerin Angela Merkel, Regierungserklärung vom 14.1.2009 (Dt. Bundestag, Plenarprotokoll
16/198, S. 21426 A); die „Richtlinie zur Förderung des Absatzes von Personenkraftwagen vom 20. Februar
2009“ nennt hierzu als Zwischenziel die „Stärkung der Nachfrage“.
2
Bundeskanzlerin Angela Merkel, Regierungserklärung vom 14.1.2009, S. 21427 C und D.
3
„Richtlinie zur Förderung des Absatzes von Personenkraftwagen vom 20. Februar 2009“, S. 1.
4
Ebd., S. 1-3.
5
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie: Pressemitteilung zur Umweltprämie vom 16.1.2009.
2/7dung). Wird hingegen nur eine Lebensphase betrachtet (etwa die
Nutzung eines Produkts), kann als Folge einer politischen Maß-
nahme eine verringerte Luftbelastung berechnet werden, obwohl
sich die Gesamt-Schadstoffbelastung der Luft – über alle Le-
bensphasen des Produkts hinweg – womöglich erhöht hat;
- darauf geachtet wird, dass sich als Folge der Maßnahmen zur
Verringerung der Luft-Schadstoffbelastung nicht unverhältnis-
mäßig große andere Umweltbelastungen ergeben.
4. Eignung der Umweltprämie für das Erreichen der Ziele
Mit einer Maßnahme (der Umweltprämie) sollen drei völlig unterschiedliche Ziele erreicht werden. Das birgt
die Gefahr, die Ziele nur unbefriedigend zu erreichen.
Ziel Arbeitsplätze sichern
§ Kurzfristig (d.h. während der Laufzeit der Umweltprämie) werden Arbeitsplätze im deutschen Automobil-
handel und in wenigen Automobilfabriken in Deutschland gesichert.
§ Der Großteil der Arbeitsplätze, die mit der Umweltprämie kurzfristig in der Automobilproduktion gesichert
werden, befindet sich nicht in Deutschland: Aufgrund der Koppelung der Umweltprämie an einen alten
Pkw werden insbesondere Bürger angesprochen, die wenig liquide Mittel besitzen. Deshalb werden mit
der Umweltprämie in erster Linie Kleinwagen gefördert werden. Diese stammen aus Fabriken in Frank-
reich, Tschechien, Polen, Italien, Rumänien und Asien; die Zulieferer dieser Betriebe haben sich in der
Regel nahe der Autofabriken angesiedelt, also ebenfalls nicht in Deutschland. Selbst die in Deutschland
ansässigen Autohersteller lassen die meisten ihrer hierzulande verkauften Kleinwagentypen im Ausland
6
produzieren :
- VW den Polo in Spanien, den Fox in Brasilien, den Jetta und den New Beetle in Mexiko;
- Opel einen Teil der Corsa-Produktion und den Meriva in Spanien, den Agila in Ungarn (bei Suzuki)
und in Polen;
- Ford einen Teil der Fiesta-Produktion sowie den Focus und den Ka in Spanien;
- Mercedes den Smart in Frankreich;
- BMW den Mini in Großbritannien.
7
§ Nur 25,6 % der im Jahr 2008 in Deutschland produzierten Pkws wurden im Inland verkauft. Diese Zahl
enthält auch Käufe von Unternehmen, Behörden und Flottenbetreibern (wie Autovermietungen) sowie
Leasingfahrzeuge – Käufe, die nicht unter die Umweltprämie fallen werden. Entsprechend gering ist
daher der Effekt, den die Umweltprämie auf die Gesamtauslastung aller deutschen Autofabriken haben
kann.
§ Nach Auslaufen der Umweltprämie wird die Nachfrage nach Pkws aller Voraussicht nach unter das
Niveau vor Einführung der Prämie zurückgehen; zumindest wird die Nachfrage geringer ausfallen als in
einem Szenario ohne Umweltprämie. Denn aufgrund des Kaufanreizes durch die Umweltprämie werden
Käufe vorgezogen werden. Insofern wird die Umweltprämie mittelfristig die zunächst gesicherten und
eventuell weitere Arbeitsplätze gefährden.
§ Die Umweltprämie nimmt den Herstellern von Pkws zunächst die Gelegenheit, die immensen Überkapa-
zitäten der Automobilfertigung zu reduzieren und sich zukunftsfähig auszurichten. Auf diese Weise
werden unwirtschaftliche und zukunftslose Strukturen gestützt, was mittelfristig Arbeitsplätze gefährden
kann.
§ Die Umweltprämie wird Arbeitsplätze bei Gebrauchtwagenhändlern und Autoexporteuren gefährden, da
die Zahl der alten Gebrauchtwagen mit der Verschrottung als Folge der Umweltprämie zurückgeht.
§ Bei der aktuellen Wirtschaftskrise handelt es sich nicht in erster Linie um eine Rezession (also um einen
wirtschaftlichen Abschwung im Rahmen des ständigen konjunkturellen Zyklus), sondern um eine globale
strukturelle Krise, die sich aus weltweiten Produktionsüberkapazitäten, begrenzten Produktbedürfnissen
und den Folgen der Finanzkrise ergibt. Somit ist fraglich, ob die Voraussetzungen für antizyklische
industrielle Konjunkturpolitik gegeben sind.
à Die Umweltprämie eignet sich nicht für das Ziel, Arbeitsplätze zu sichern.
6
Herstellerangaben.
7
Verband der deutschen Automobilindustrie; vorläufige Zahl.
3/7Ziel Innovationskraft der deutschen Wirtschaft stärken und Automobilindustrie modernisieren
§ Die Innovationskraft der deutschen Wirtschaft wird durch die Umweltprämie nicht beeinflusst – die
Prämie bietet keinerlei Anreize zu Innovationen oder zur Entwicklung von Pkws, die den heutigen
Bedürfnissen der Verbraucher und den ökologischen Anforderungen genügen.
§ Zwar wird während der Laufzeit des Umweltprämienprogramms die Nachfrage nach kleinen Pkws stei-
gen, diese kurzzeitige Entwicklung wird aber die Strukturen der Automobilindustrie nicht beeinflussen.
Dies gilt ums so mehr, als die Tendenz zum Kauf kleiner Pkws schon vor Einführung der Umweltprämie
zu beobachten ist.
§ Eine Modernisierung der Automobilindustrie (in welcher Form auch immer) wird durch die Umweltprämie
nicht gefördert. Vielmehr unterstützt die Umweltprämie die bisherigen Strukturen.
à Die Umweltprämie eignet sich nicht für das Ziel, die Innovationskraft der deutschen Wirtschaft zu
stärken und die Automobilindustrie zu modernisieren.
Ziel Schadstoffbelastung der Luft reduzieren
§ Der gasförmige Schadstoffausstoß im Verkehr wird sich in Deutschland durch den von der Umweltprä-
mie angeregten Ersatz alter durch neue Pkws zunächst geringfügig reduzieren: Ein kleiner Anteil der
8
Kraftfahrzeuge in Deutschland (maximal 1,2 %) wird geringere Emissionen aufweisen, als es ohne
Umweltprämie der Fall wäre.
§ Mittelfristig könnte die Umweltprämie aber zu erhöhten Schadstoffemissionen im Verkehr führen (im
Vergleich zu einer Entwicklung ohne Umweltprämie): Da während der Laufzeit der Umweltprämie Pkw-
Käufe vorgezogen werden, werden vielfach Fahrzeuge gekauft, die noch nicht den erhöhten Emissions-
anforderungen der E 5-Norm entsprechen; sie gilt ab dem 1.September 2009 für neu auf den Markt
9
kommende Autos. Ein späterer Kauf eines Pkws könnte folglich – über die gesamte Lebensdauer be-
trachtet – zu einem niedrigeren Schadstoffausstoß durch die Pkw-Nutzung führen.
§ Dem eventuell rückläufigen Schadstoffausstoß im Verkehr als Folge der Umweltprämie steht ein erhöh-
ter Schadstoffausstoß in die Luft durch die Autoherstellung entgegen. Die Ursache: Ohne Umweltprämie
10
wird ein Pkw nach statistisch 12 Jahren außer Betrieb gesetzt (d.h. entsorgt oder exportiert); folglich
wird durchschnittlich 12 Jahre nach der Produktion eines heutigen Alt-Pkws ein ihn ersetzender neuer
produziert (siehe in der Abbildung die obere Darstellung). Als Folge der Umweltprämie wird sich diese
Frist verkürzen, da die Prämie Privatpersonen dazu animiert, ihren Pkw früher als zuvor geplant zu ent-
sorgen.
Die in der Vergangenheit bei der Produktion des Alt-
Pkws freigesetzten Luft-Schadstoffe sind dann auf
eine verkürzte Nutzungsdauer des Pkws umzulegen –
oder anders formuliert: Die Schadstoffe der Produk-
tion eines nachfolgenden ersetzenden Pkws werden
früher freigesetzt als in der Situation ohne Umweltprä-
mie (siehe in der Abbildung die untere Darstellung).
Auf diese Weise vergrößert sich die Umweltbelastung.
Ein theoretisches Beispiel zur Verdeutlichung: Wür-
den die Alt-Pkws nach der Hälfte der bisherigen
durchschnittlichen Nutzungszeit entsorgt, müssten
doppelt so viele Pkws produziert werden, so dass sich
auch die Umweltbelastung der Produktion verdoppeln
würde (eventuellen technischen Fortschritt außer Acht
gelassen).
Die zusätzlichen Emissionen werden hauptsächlich außerhalb Deutschlands anfallen, da dort die meis-
ten durch die Umweltprämie geförderten Pkws hergestellt werden.
à Es ist fraglich, ob sich die Umweltprämie für das Ziel eignet, die Schadstoffbelastung der Luft
zu reduzieren.
8
Für den Fall, dass alle 600.000 zur Verfügung stehenden Umweltprämien abgerufen werden und kein
einziger kleiner Pkw durch einen größeren ersetzt wird, der die Luft stärker mit Schadstoffen belastet als der
ersetzte Pkw; berechnet nach Daten des Kraftfahrt-Bundesamtes.
9
Europäische Union: „Zusammenfassung der Gesetzgebung“ auf http://europa.eu.
10
Kraftfahrt-Bundesamt; Zahl für 2006; aktuellerer Wert nicht vorhanden.
4/75. Negative Folgen der Umweltprämie
§ Mit der Verschrottung alter Pkws werden funktionierende Produkte und volkswirtschaftliche Werte
vernichtet.
§ Die Umweltprämie wird andere Branchen animieren, direkte oder indirekte Subventionen und Abwrack-
prämien zu fordern.
§ Dem reduzierten Schadstoffausstoß beim Pkw-Betrieb – durch den Ersatz alter durch neue Autos –
stehen erhebliche Umweltbelastungen der Produktion der neuen Pkws gegenüber (über die Luftver-
schmutzung hinaus). Außerdem werden erhebliche Rohstoffmengen benötigt und es entstehen große
Abfallmengen.
§ Die Umweltprämie wird durch Schuldenaufnahme des Bundes finanziert und belastet somit junge Men-
schen und zukünftige Generationen.
§ Durch die Verschrottung von Autos in großem Stil wird massiv in den Gebrauchtwagenmarkt eingegrif-
fen, ohne dass die möglichen Folgen bekannt sind.
§ Von der Umweltprämie werden die Autofabriken in Deutschland nur relativ wenig profitieren.
§ Bei der Umweltprämie wird es zu Mitnahmeeffekten kommen:
- Käufer von Pkws sichern sich die Umweltprämie, obwohl sie auch ohne Prämie ein neues Auto
gekauft hätten;
- Autohändler verringern aufgrund der erhöhten Nachfrage nach Pkws ihre Rabatte (Umweltprämie
ersetzt teilweise Rabatte).
§ Es ergibt sich ein hoher Verwaltungsaufwand für die Umweltprämie bei Staat, Bürgern und
Unternehmen (Verschrottungsunternehmen, Autohändler).
6. Effizienz der eingesetzten Mittel
Die Effizienz der eingesetzten Mittel ist bestenfalls marginal, da
§ die gesetzten Ziele 1 und 2 nicht erreicht werden und es fraglich ist, ob das Ziel 3 erreicht wird;
§ es zu Mitnahmeeffekten kommen wird (bei Käufern und Händlern, siehe Abschnitt 5. Negative Folgen
der Umweltprämie);
§ von der Umweltprämie insbesondere ausländische Automobilfabriken profitieren werden;
§ die Umweltprämie einen hohen Verwaltungsaufwand nach sich zieht.
7. Zusammenfassung
§ Mit der Umweltprämie werden drei unterschiedliche Ziele verfolgt: Arbeitsplätze sichern, Innovations-
kraft der deutschen Wirtschaft stärken/Automobilindustrie modernisieren und Schadstoffbelastung
der Luft reduzieren.
§ Die ersten beiden Ziele werden durch die Umweltprämie nicht erreicht. Ob das Ziel, die Schadstoff-
belastung der Luft zu reduzieren, erreicht wird, ist fraglich.
§ Die Effizienz der eingesetzten Mittel ist bestenfalls marginal.
§ Mit der Verschrottung von alten Pkws werden funktionierende Produkte und volkswirtschaftliche Werte
vernichtet.
§ Die Umweltprämie wird das Begehren anderer Branchen nach direkten oder indirekten Subventionen
und Abwrackprämien nach sich ziehen.
§ Die Umweltprämie wird durch Schuldenaufnahme des Bundes finanziert und belastet somit junge Men-
schen und zukünftige Generationen.
5/78. Empfehlungen
Allgemein
§ Die unterschiedlichen Ziele der Umweltprämie sollten getrennt angegangen werden, um Maßnahmen
zielgenauer auszurichten und den Mitteleinsatz effizienter zu gestalten.
§ Die einzelnen Ziele sollten jeweils in einen größeren Zusammenhang gestellt werden: Arbeitsplätze in
allen Branchen berücksichtigen; Innovationskraft generell stärken (bzw. die Fähigkeit, Kundenbedürf-
nisse zu erfüllen); Schadstoffbelastung der Luft als Summe aller Emittenten (also über den Pkw-Verkehr
hinaus) verringern unter Berücksichtigung einer Gesamt-Ökobilanz.
Ziel Arbeitsplätze sichern
§ Statt eine Branche und Unternehmen mit strukturellen Fehlentwicklungen über Subventionen (direkt
oder indirekt) zu fördern, sollte das Augenmerk darauf gelegt werden, die Schaffung neuer und
zukunftsfähiger Strukturen zu unterstützen.
§ Im Sinne der Zielerreichung und des effizienten Mitteleinsatzes wäre es am besten, die Rahmenbe-
dingungen für die Wirtschaft so anzupassen, dass Arbeitsplätze gesichert und geschaffen werden,
anstatt Unternehmen zu subventionieren. Solche Maßnahmen könnten sein:
- Kosten der Arbeitslosigkeit von Arbeits-Nebenkosten entkoppeln
- Bürokratische Auflagen für Unternehmen auf das gesellschaftlich Notwendige verringern
- Arbeitsnebenkosten senken bzw. gering halten durch gezielteren Einsatz der Sozialversicherungs-
mittel
- Kaufkraft stärken, indem Arbeitsnebenkosten sowie die Steuer- und Abgabenbelastung auf
niedrige und mittlere Einkommen niedrig gehalten werden
- Ursachen der Schwarzarbeit angehen
- Unternehmenssteuern auf international wettbewerbsfähigem Niveau halten
- Rahmenbedingungen so setzen, dass hohe Arbeitsintensität für Industrie und Handwerk wirtschaft-
lich wird
- Arbeitsrecht verantwortungsvoll vereinfachen
Ziel Innovationskraft der deutschen Wirtschaft stärken und Automobilindustrie modernisieren
§ Zur Stärkung der Innovationskraft: Dieses Ziel sollte erweitert werden auf Stärkung der Fähigkeit,
Kundenbedürfnisse zu erfüllen. In diesem neuen Ziel ist die Stärkung der Innovationskraft enthalten,
allerdings mit neuem Fokus. Die Fähigkeit, Kundenbedürfnisse zu erfüllen, umfasst neben naturwissen-
schaftlichen und technischen Aspekten auch Aspekte der Unternehmens- und Produktphilosophie, der
Marktbearbeitung, des Vertriebs, der Organisation und des Personalwesens.
§ Ob sich die Fähigkeit von Unternehmen, Kundenbedürfnisse zu erfüllen, durch direkte Subventionen
unter effizientem Mitteleinsatz verbessern lässt, sollte geklärt werden. Unabhängig von direkten Subven-
tionen sind Bildung, Fortbildung und universitäre Forschung Schlüsselkomponenten, bei denen der
Staat unterstützend wirken kann.
§ Sollen Innovationen gesellschaftlichen Zielen dienen (etwa der Verringerung des CO2-Ausstoßes),
sollten zur Zielerreichung keine Subventionen an Unternehmen gegeben werden. Vielmehr empfiehlt es
sich, wo immer möglich, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen derart zu setzen, dass die Unter-
nehmen motiviert werden, entsprechende Innovationen zu verfolgen und sie in ihre Produkte zu
integrieren. Diese Vorgehensweise nutzt das Kreativitätspotenzial der Unternehmen viel besser als bei
direkten Subventionen und besitzt auch eine deutlich höhere Mitteleffizienz.
§ Das Ziel, die Automobilindustrie mit direkten staatlichen Subventionen zu modernisieren, sollte
aufgegeben werden. Weltweit hat diese Branche vielerlei Entwicklungen versäumt und besitzt zusätzlich
große Überkapazitäten. Sie hat in der jetzigen Form keine Zukunft und muss sich selbst konsolidieren
und neu ausrichten – auch bezüglich ihrer Produkte. Subventionen können dabei sogar hinderlich sein,
weil die Gefahr besteht, dass mit ihnen Teile der nicht mehr zeitgemäßen Strukturen erhalten werden
oder dass auf falsche Entwicklungen gesetzt wird.
6/7Ziel Schadstoffbelastung der Luft reduzieren
§ Um das Ziel, die Schadstoffbelastung der Luft zu reduzieren, möglichst wirkungsvoll und unter geringen
volkswirtschaftlichen Kosten zu erreichen, sollte das Instrument der Lenkungsabgabe genutzt werden.
Dabei bestimmt der Staat Umweltziele, ermittelt daraus die maximal tolerierbaren Immissionsgrenzwerte
(d.h. Grenzwerte für den Eintrag von Schadstoffen in die Umwelt) und leitet für einzelne Schadstoffe
eine Abgabenhöhe pro Verschmutzungseinheit ab.
Die Abgabenhöhe pro Einheit eines Schadstoffes lässt sich mit volkswirtschaftlichen Modellen zunächst
grob ermitteln und mit der Zeit in einem trial-and-error-Verfahren derart anpassen, dass das gesetzte
Umweltziel erreicht wird.
Zwei Vereinfachungen machen Lenkungsabgaben handhabbar. So lassen sich zum einen Schwer-
punkte setzen, indem besonders relevante Schadstoffe ausgewählt werden, die nicht durch Verbote
ausreichend reduziert werden können oder sollen – etwa die Emissionen von CO2, Schwefeldioxid oder
Stickoxiden. Zum anderen kann im Prinzip hilfsweise der Einsatz schadstoffintensiver Güter (z.B. Ener-
gieträger) mit einer Umweltsteuer belegt werden, um ein definiertes Ziel zur Reduzierung von Schad-
stoffemissionen zu erreichen; sie lassen sich dann über Schadstoffäquivalente besteuern. Diese Mög-
lichkeit bietet sich an, wenn zwischen dem Input des schadstoffintensiven Gutes und den Emissionen
ein streng linearer Zusammenhang besteht.
Studienbüro Jetzt & Morgen
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