Das Thema Migration - europa.eu
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BRIEFING
Politische Maßnahmen der EU im Interesse der Bürger
Das Thema Migration
ZUSAMMENFASSUNG
Flüchtlingsbewegungen und Migration stehen im Mittelpunkt der weltweiten Aufmerksamkeit. Seit
einigen Jahren sieht sich Europa mit der größten Einwanderungswelle seit Ende des Zweiten
Weltkrieges konfrontiert. Durch die Ankunft von Flüchtlingen und irregulären Migranten in nie
zuvor erreichtem Ausmaß in der EU, mit dem Höhepunkt im Jahr 2015, wurde eine Reihe von
Mängeln und Schwachstellen der EU-Politik im Bereich Asyl, Außengrenzen und Migration deutlich.
Als Antwort auf diese Herausforderungen hat die EU einen umfassenden Reformprozess eingeleitet,
um ihre Asyl- und Migrationspolitik basierend auf vier Säulen zu erneuern: Verringerung der Anreize
für illegale Migration durch Bekämpfung der Ursachen, Verbesserung der Rückführungen und
Zerschlagung von Netzen, die Schleuserkriminalität und Menschenhandel betreiben, Rettung von
Menschenleben und Sicherung der Außengrenzen, Aufbau einer starken EU-Asylpolitik sowie
Bereitstellung von mehr legalen Wegen für Asylsuchende und effizienteren legalen Möglichkeiten
für reguläre Migranten.
Die rekordhaften Migrationsströme in die EU, die in den Jahren 2015 und 2016 zu beobachten
waren, haben bis Ende 2017 und im Jahr 2018 nachgelassen. Dennoch setzt die EU zur
Verwirklichung dessen, was die Kommission eine wirksame, faire und robuste künftige
Migrationspolitik der EU nennt, basierend auf den Verträgen und anderen rechtlichen und
finanziellen Instrumenten sowohl sofortige als auch längerfristige Maßnahmen um. Europa wird
aufgrund seiner geografischen Lage und seines beispielhaften Rufs bezüglich Stabilität,
Großzügigkeit und Offenheit vor dem Hintergrund zunehmender internationaler und interner
Konflikte, des Klimawandels und weltweiter Armut wahrscheinlich auch künftig einen idealen
Zufluchtsort für Asylsuchende und Migranten darstellen. Dies spiegelt sich auch darin wider, dass
die Beträge, Flexibilität und Vielfalt der EU-Fördermittel für Migrations- und Asylpolitik sowohl im
als auch außerhalb des aktuellen und künftigen EU-Haushalts zunehmen.
Siehe hierzu auch das parallele Briefing mit dem Titel „Förderung von Demokratie und Frieden auf der
Welt durch die EU“.
In diesem Briefing
Stand
Erwartungen der Öffentlichkeit an die
Beteiligung der EU
EU-Rahmen
Ergebnisse der laufenden Wahlperiode
Potenzial für die Zukunft
EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments
Autoren: Joanna Apap und Anja Radjenovic zusammen mit Alina Dobreva
Wissenschaftlicher Dienst für die Mitglieder
PE 635.542 – März 2019 DE
EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments Stand Die Zahl internationaler Migranten weltweit ist in den vergangenen Jahren rapide gestiegen, von 173 Millionen im Jahr 2000 und 220 Millionen im Jahr 2010 auf 258 Millionen im Jahr 2017. Seit der Internationalen Konferenz der Vereinten Nationen über Bevölkerung und Entwicklung im Jahr 1994 ist das Thema internationale Migration und ihre Beziehung zur Entwicklung auf der Tagesordnung der internationalen Gemeinschaft kontinuierlich nach oben gerückt. Abbildung 1 – Wichtigste Migrationsrouten nach Europa Datenquelle: Frontex; grafische Darstellung von Giulio Sabbati, EPRS. Die Migrationssteuerung der EU ist auf viele rechtliche und politische Instrumente verstreut. Seit den beispiellosen Migrationsströmen nach Europa im Jahr 2015 beruht diese Politik größtenteils auf der Europäischen Migrationsagenda. Das Handeln der EU besteht in diesem Bereich darin, sofortige und längerfristige Maßnahmen vorzuschlagen und umzusetzen, wobei sie sich auf die interne und externe Dimension ihrer Migrationspolitik und auf die EU-Außengrenzen konzentriert. Zu den Maßnahmen gehören die Rückführung und Rückübernahme irregulärer Migranten, die nicht zur Einreise oder zum Aufenthalt in der EU berechtigt sind, die Bekämpfung der Schleuserkriminalität, der Schutz der EU-Außengrenzen, die Schaffung legaler Wege für Menschen, die internationalen Schutz benötigen, der Aufbau einer soliden EU-Asylpolitik, die auf einem Gleichgewicht zwischen Solidarität und Verantwortung beruht, und die Bewältigung der Migration anhand politischer und finanzieller Mittel in Zusammenarbeit mit Drittstaaten. Die EU regelt in ihren verschiedenen Verordnungen und Richtlinien die einzelnen gemeinsamen Standards, die tatsächliche Umsetzung der Asyl- und Migrationspolitik bleibt jedoch den Mitgliedstaaten überlassen, welche sicherstellen 2
Das Thema Migration
müssen, dass ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften sowohl mit dem Unionsrecht als auch mit
internationalen Abkommen im Einklang stehen. Die externe Migrationspolitik der EU ist Teil des
allgemeinen Ansatzes der EU im Bereich Migration und ergänzt die Außenpolitik und
Entwicklungszusammenarbeit der EU. Sie beruht auf von den Mitgliedstaaten gesetzten
gemeinsamen Zielen und spiegelt sich im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem (GEAS) wider.
Die Zusammenarbeit mit Drittländern erfolgt im Rahmen des Gesamtansatzes für Migration und
Mobilität (GAMM), über den die EU in einen politischen Dialog mit Drittländern tritt und
Partnerschaften mit ihnen schließt.
Die Herausforderungen, vor denen die EU seit der jüngsten beispiellosen und unkontrollierten
Ankunft zahlreicher Flüchtlinge und irregulärer Migranten steht, brachte eine Reihe von Mängeln
und Schwachstellen der EU-Politik im Bereich Asyl, Außengrenzen und Migration zutage. Dadurch
wurde das Asylsystem der EU, ein Rechtsrahmen, der alle Aspekte des Asylverfahrens abdeckt, unter
Druck gesetzt. Beim bestehenden System werden Asylsuchende nicht einheitlich behandelt, und
die Anerkennungsquoten variieren zwischen den verschiedenen Ländern der EU. Darüber hinaus
tragen nur sehr wenige Länder aufgrund ihrer geografischen Lage die Verantwortung für nahezu
alle Asylanträge innerhalb der EU. Um den Rechtsrahmen effizienter, einheitlicher, gerechter und
gegenüber künftigen Migrationsbelastungen widerstandsfähiger zu machen, muss er reformiert
werden. Eine der ersten Sofortmaßnahmen nach der Migrationswelle von 2015 sollte den
Migrationsdruck auf Griechenland und Italien mindern, die die Hauptlast des Zustroms tragen. Ziel
war es, Antragsteller, die Anspruch auf internationalen Schutz haben (Nationalitäten mit einer
allgemeinen Asylanerkennungsquote von 75 % oder mehr in EU-Mitgliedstaaten), in andere
Mitgliedstaaten umzusiedeln, um eine gerechte und ausgewogene Verteilung und Aufteilung der
Verantwortung für Asylsuchende in der EU sicherzustellen. Allerdings waren nicht alle
Mitgliedstaaten bereit, sich an dem Programm zu beteiligen, was auf Widersprüche in der
öffentlichen Meinung und Schwierigkeiten beim Ausgleich von Solidarität und Verantwortung
zwischen verschiedenen EU-Ländern hindeutet.
Darüber hinaus erfordert die Verringerung der irregulären Migration eine wirksame Politik für die
Rückkehr und Rückübernahme irregulärer Migranten. Aufgrund der geringen Rückkehrquote
konzentriert sich die Kommission daher auf den Ausbau ihrer eigenen Kapazitäten mithilfe des
neuen Rückkehr-Aktionsplans und der vorgeschlagenen Überarbeitung der Rückführungsrichtlinie
und schließt Rückübernahmeabkommen oder praktische Vereinbarungen mit Herkunfts- und
Transitstaaten in Afrika und Asien ab.
Unkontrollierte Migrationsströme haben außerdem Schwachstellen beim Management der EU-
Außengrenzen deutlich gemacht. Ein zentrales Element der EU-Unterstützung für Mitgliedstaaten
ist die im Rahmen des Hotspot-Konzepts bereitgestellte operative Unterstützung. Diese umfasst die
Identifizierung und Registrierung jeder Ankunft von Asylsuchenden und die Bereitstellung
angemessener Aufnahmebedingungen und -kapazitäten. Zwar schreitet die Erfassung der
Fingerabdrücke von Migranten voran und hat den Zahlen der Kommission zufolge nahezu 100 %
erreicht, die Aufnahmebedingungen geben jedoch weiterhin Anlass zur Sorge. Obwohl die Zahl der
festgestellten illegalen Überfahrten entlang der EU-Außengrenzen, insbesondere auf den
Migrationsrouten im östlichen und mittleren Mittelmeerraum, in den Jahren 2017 und 2018
erheblich zurückgegangen ist, ist der Gesamtdruck an den europäischen Außengrenzen nach wie
vor relativ hoch. Abgesehen davon kann der Weg in die EU äußerst gefährlich sein, und Schleuser
bringen die Migranten regelmäßig in Lebensgefahr. Um zu verhindern, dass Menschen
insbesondere im Mittelmeer ihr Leben verlieren, bedarf es Such- und Rettungsmaßnahmen sowie
der Bekämpfung von Schleuserkriminalität und Menschenhandel.
Migration ist eine politische Frage von weltweiter makroökonomischer Relevanz. Dem
Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) zufolge hätten in den Industrieländern bei
einem Szenario der Null-Migration bis 2025 nur noch Neuseeland und Irland ein Wachstum der
Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zu verzeichnen, da alle anderen Länder einen starken
Rückgang erleben. Ein Methode von vielen, dem Rückgang oder der Stagnation des
3
EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments Bevölkerungswachstums entgegenzuwirken, besteht in der Eröffnung legaler Möglichkeiten der Migration, und dies verlangt nach einer globalen Lösung. Auch ist es dringend notwendig, irreguläre Migrationsströme, die so viel Leid und extreme Menschenrechtsverletzungen verursachen, durch legale Möglichkeiten der Migration zu ersetzen. Oder wie der Präsident der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union von 2017 sagte: „Irreguläre Migration hört erst dann auf, wenn es eine echte Alternative zu lebensgefährlichen Reisen gibt. Erwartungen der Öffentlichkeit an die Beteiligung der EU1 Abbildung 1 – Anteil der Befragten, die sich wünschen würden, dass die EU häufiger als gegenwärtig interveniert Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Parlaments auf der Grundlage des Eurobarometers 85.1 - 2016; 89.2 - 2018. Aus einer Reihe von Eurobarometer-Umfragen, die vom Europäischen Parlament zu „Ansichten und Erwartungen“ in Auftrag gegeben wurden, geht hervor, dass die Unterstützung der EU-Bürger für ein noch stärkeres Engagement der EU im Bereich Migration von 74 % im Jahr 2016 auf 72 % im Jahr 2018 zurückgegangen ist. Zwar ist ein Rückgang zu verzeichnen, dieser ist jedoch unbedeutend, und die Unterstützung für das Engagement der EU im Bereich Migration ist nach wie vor sehr hoch. Die Meinungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sind beträchtlich. Am stärksten fällt die Unterstützung für ein stärkeres Engagement der EU im Bereich Migration in Zypern (88 %), Spanien (85 %) und Portugal (84 %) aus. Am geringsten fällt die Unterstützung für ein stärkeres Engagement der EU in diesem Bereich in Österreich (55 %), Lettland und dem Vereinigten Königreich (56 %) aus. Trotz der Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten wird ein stärkeres Engagement der EU im Bereich Migration von der Mehrheit der Bürger eines jeden Mitgliedstaats unterstützt. Insgesamt ist die Unterstützung für ein stärkeres Engagement der EU im Bereich Migration um 2 Prozentpunkte zurückgegangen. Auf Ebene der Mitgliedstaaten ist der bedeutendste Rückgang in Estland (Rückgang um 15 Prozentpunkte), der Tschechischen Republik (Rückgang um 13 Prozentpunkte) und dem Vereinigten Königreich (Rückgang um 12 Prozentpunkte) zu verzeichnen. In acht Mitgliedstaaten kommt ein steigendes Interesse an einem stärkeren Engagement der EU für das Thema Migration zum Ausdruck, wobei der bedeutendste Anstieg in Spanien (Anstieg um 6 Prozentpunkte) zu verzeichnen ist. 4
Das Thema Migration
Abbildung 2 – Erwartungen bezüglich eines Bei der Bewertung des Engagements der EU im
stärkeren Engagements der EU als derzeit: Bereich Migration gibt es seit 2016 wesentliche
prozentuale Unterschiede zwischen 2016 und Verbesserungen. Der Anteil der Europäer, die
2018 das Engagement der EU als unzureichend
betrachten, ist um 8 Prozentpunkte
zurückgegangen (von 66 % im Jahr 2016 auf
57 % im Jahr 2018), diese Meinung wird aber
nach wie vor von der Mehrheit der
Unionsbürger geteilt. Der Anteil der Europäer,
die das Engagement der EU im Bereich
Migration als angemessen betrachten, ist um
7 Prozentpunkte gestiegen (von 19 % im Jahr
2016 auf 26 % im Jahr 2018). Obgleich es bei der
Bewertung der Leistungen der EU in diesem
Bereich Verbesserungen gab, ist das Thema
Migration im Vergleich zu allen anderen in diese
Studie aufgenommenen Politikbereichen noch
immer derjenige, in dem das Engagement am
schlechtesten bewertet wird.
Diese positive Veränderung bei der Bewertung
Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Parlaments
auf der Grundlage des Eurobarometers 85.1 - des Engagements der EU im Bereich Migration
2016; 89.2 - 2018. zeigt sich am deutlichsten in Rumänien (Anstieg
um 19 Prozentpunkte), Irland (Anstieg um
14 Prozentpunkte) und Bulgarien (Anstieg um
Abbildung 3 – Bewertung des derzeitigen
12 Prozentpunkte). Die verbesserte Bewertung
Engagements der EU als angemessen:
des Engagements der EU ist nahezu universell: In prozentuale Unterschiede zwischen 2016 und
nur drei Mitgliedstaaten wurde das Engagement 2018
der EU im Bereich Migration im Jahr 2018
verglichen mit 2016 schlechter bewertet. Dieser
gegenläufige Trend zeigt sich in Österreich
(Rückgang um 9 Prozentpunkte), in Malta
(Rückgang um 8 Prozentpunkte) und in
Luxemburg, wo die Veränderung geringfügig ist
(Rückgang um 1 Prozentpunkt).
Zwischen den Mitgliedstaaten gibt es weiterhin
erhebliche Unterschiede bei der Bewertung des
EU-Engagements. Diese reichen von gerade
einmal 10 % der Bürger in Griechenland, die das
Engagement der EU als angemessen einstufen, bis
zu 43 % in Kroatien und 40 % in Dänemark.
Die Migrationspolitik ist einer der Bereiche, in dem
die Erwartungen der Bürger und ihre Bewertung
des Engagements der EU am stärksten Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Parlaments
voneinander abweichen (zusammen mit der auf der Grundlage des Eurobarometers 85.1 -
Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und 2016; 89.2 - 2018.
Steuerbetrug). Zwar hat das Ausmaß dieser
Abweichung vor allem aufgrund der verbesserten
Bewertung des EU-Engagements leicht abgenommen, es ist jedoch noch viel zu tun, um auf die
Sorgen der Bürger einzugehen.
5EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments EU-Rahmen Nach Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) ist die EU als nichtstaatlicher Akteur zur Ausrichtung an den Normen der Vereinten Nationen sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts verpflichtet, wozu auch gehört, dass sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe, die Menschenrechte unter besonderer Berücksichtigung der Rechte von Kindern in all ihrem Handeln zu fördern und zu schützen, die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen wahrt. 2 Die EU verfügt über eine geteilte Zuständigkeit für die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik. Das Unionsrecht sieht in Artikel 67 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vor, dass die Union „[...] eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen [entwickelt], die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen ist“. Der Begriff Drittstaatsangehörige gilt auch für Staatenlose. In Artikel 78 AEUV ist vorgesehen, dass die EU eine gemeinsame Politik für die Bereiche Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz entwickelt. In diesem Artikel wird außerdem die Rolle des Europäischen Parlaments und des Rates als Mitgesetzgeber beim Erlassen von Maßnahmen für ein gemeinsames europäisches Asylsystem formuliert. Im Fall eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einen oder mehrere Mitgliedstaaten kann der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments vorläufige Maßnahmen erlassen. In Artikel 79 Absatz 1 ist die verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel vorgesehen, wobei das Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vorgehen, und Artikel 79 Absatz 3 ermöglicht der Union, „mit Drittländern Übereinkünfte über eine Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen in ihr Ursprungs- oder Herkunftsland [zu] schließen, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines der Mitgliedstaaten oder die Anwesenheit oder den Aufenthalt in diesem Gebiet nicht oder nicht mehr erfüllen“. In Artikel 80 AEUV wird auf den Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten, auch in finanzieller Hinsicht, unter den Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung verwiesen. Die EU- Grundrechtecharta sieht in Artikel 18 das Recht auf Asyl und in Artikel 19 das Verbot der Zurückweisung vor. Die Achtung der Charta ist eine Voraussetzung für die Gültigkeit und Rechtmäßigkeit des sekundären Unionsrechts, einschließlich der Richtlinien und Verordnungen im Bereich Asyl. Beim gemeinsamen europäischen Asylsystem müssen die Verpflichtungen der Staaten im Rahmen des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 und des dazugehörigen Protokolls von 1967 (Genfer Flüchtlingskonvention) sowie anderer relevanter Verträge wie des Übereinkommens über die Rechte des Kindes gewahrt werden. Außerdem muss es mit dem Grundsatz der Nichtzurückweisung aus Artikel 33 der Flüchtlingskonvention vereinbar sein. 3 Die meisten EU-Mittel für Migrationspolitik wurden im Rahmen der Rubrik 3 (intern) und Rubrik 4 (extern) des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) bereitgestellt. Dazu gehören der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF), mit dem die effiziente Steuerung der Migrationsströme gefördert und ein gemeinsamer Ansatz der Union für Asyl und Migration entwickelt werden soll, und der Fonds für die innere Sicherheit (ISF), der Unterstützung für das Management der Außengrenzen und die gemeinsame Visumpolitik (ISF – Grenzen und Visa) sowie finanzielle Unterstützung für polizeiliche Zusammenarbeit, Kriminalprävention und Kriminalitätsbekämpfung einschließlich Schleuserkriminalität bietet. Aus Daten vom April 2018 geht hervor, dass die ursprüngliche Mittelzuweisung an den AMIF für den MFR 2014–2020 von 3,8 Milliarden EUR auf 6,6 Milliarden EUR gestiegen ist, während bei den Mitteln für den ISF ein leichter Anstieg von 3,7 Milliarden EUR auf 3,8 Milliarden EUR zu verzeichnen war. Auch dezentrale EU-Agenturen sind im Bereich Migration tätig, insbesondere die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex), die am Management und der Überwachung der Außengrenzen beteiligt ist, das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), das bei der 6
Das Thema Migration
Umsetzung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Rahmen des Asylsystems behilflich ist und
die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung
(Europol), die Unterstützung bei der polizeilichen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten
einschließlich im Bereich der Schleuserkriminalität bietet. Die EU-Agenturen arbeiten unter
indirekter Verwaltung, d. h. die Kommission delegiert den Haushaltsvollzug an diese Einrichtungen.
Aus den Daten von 2018 geht hervor, dass der Gesamtbeitrag der EU aus dem MFR 2014–2020 zu
Frontex von einer ursprünglichen Mittelbindung in Höhe von 628 Millionen EUR auf
1 638 Millionen EUR (April 2018), zum EASO von 109 Millionen EUR auf 456 Millionen EUR (April
2018) und zu Europol von 654 Millionen EUR auf 753 Millionen EUR (April 2018) gestiegen ist.
Das Instrument für Soforthilfe innerhalb der Union soll bis 2019 in Fällen gewährt werden, in denen
„Umfang und Auswirkungen einer Katastrophe [...] außergewöhnlich“ sind und „kein anderes
Instrument, das den Mitgliedstaaten und der Union zur Verfügung steht, ausreichend ist“. Bis April
2018 hatte die Kommission vertraglich 605 Millionen EUR als Soforthilfe für Flüchtlinge in
Griechenland zugesagt. Auch aus Fonds wie Horizont 2020, dem Europäischen Hilfsfonds für die am
stärksten benachteiligten Personen (FEAD), dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung
(EFRE) und dem Europäischen Sozialfonds (ESF) werden Mittel für Migration bereitgestellt,
insbesondere für die Integration von Flüchtlingen und Migranten. Die Finanzierung der externen
Migrationspolitik der EU beruht auf verschiedenen Instrumenten, mit denen auf neue Prioritäten
reagiert wird, so etwa auf der Fazilität der EU für Flüchtlinge in der Türkei, dem Nothilfe-
Treuhandfonds der EU für Afrika und dem Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (siehe
Tabelle 1 unter Haushaltsinitiativen). Diese Instrumente wurden mit dem Ziel geschaffen, Mittel
sowohl aus dem EU-Haushalt als auch von den Mitgliedstaaten zu nutzen. Die Erfüllung nationaler
Verpflichtungen hat sich jedoch als schwierig erwiesen. Es wird erwartet, dass die EU-Mittel für
Migration bis 2020 weiter aufgestockt werden, um die Fortschritte im Bereich der
Migrationssteuerung in allen Mitgliedstaaten zu unterstützen.
Ergebnisse der laufenden Wahlperiode
Als erste und unmittelbare Reaktion auf die beispiellosen Migrationsströme nach Europa im Jahr
2015 verabschiedete die Europäische Kommission im April 2015 einen Zehn-Punkte-Plan zur
Migration, der auch die Unterstützung des Rates und des Europäischen Parlaments fand. Da sich die
im Plan vorgesehenen Maßnahmen als unzureichend erwiesen, verabschiedete die Kommission im
Mai 2015 die Europäische Migrationsagenda, in der konkrete Sofortmaßnahmen und längerfristige
Maßnahmen vorgesehen sind, um eine starke EU-Asylpolitik zu errichten, Leben zu retten und die
Außengrenzen zu sichern, die Anreize für irreguläre Migration zu verringern, mehr legale Wege für
Asylsuchende bereitzustellen und die Zusammenarbeit mit Drittstaaten sicherzustellen. Das
Parlament hat zahlreiche Initiativentschließungen zum Thema Migration angenommen, darunter
insbesondere die Entschließung vom 12. April 2016 zur Lage im Mittelmeerraum und zur
Notwendigkeit eines Gesamtansatzes der EU für Migration und die Entschließung vom 5. April 2017
über die Bewältigung von Flüchtlings- und Migrantenströmen: Die Rolle des auswärtigen Handelns
der EU. In diesen Entschließungen werden die verschiedenen zur Debatte stehenden Maßnahmen
bewertet und eine Reihe von Empfehlungen ausgearbeitet.
Das auswärtige Handeln der EU im Bereich Migration
Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS)
Beim bestehenden System werden Asylsuchende nicht einheitlich behandelt, und die
Anerkennungsquoten variieren zwischen den verschiedenen Ländern der EU, was in gewissem Maße eine
Folge des im derzeitigen Asylrecht vorgesehenen Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten bei der
Umsetzung der Richtlinien ist. Darüber hinaus tragen einige wenige Länder aufgrund ihrer geografischen
Lage die Verantwortung für nahezu alle Asylanträge innerhalb der EU. Um für einen effizienteren,
einheitlicheren, gerechteren und gegenüber künftigen Migrationsbelastungen widerstandsfähigeren
rechtlichen Rahmen zu sorgen, hat die Kommission im Mai und Juli 2016 ihre Reform auf den Weg gebracht.
7EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments Sie legte zwei Vorschlagspakete vor, in denen eine gerechte Verteilung von Asylanträgen unter den Mitgliedstaaten sowie ein gemeinsamer Regelkanon auf EU-Ebene vorgesehen sind, um das Asylverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen, einheitliche Normen zum Schutz und zur Wahrung der Rechte von Schutzbedürftigen sicherzustellen und die Aufnahmebedingungen in der EU weiter anzugleichen, Asylbewerber von Sekundärbewegungen abzuhalten und die Integrationsaussichten zu verbessern. Die Reform des Systems, die aufgrund von Widersprüchen in der öffentlichen Meinung und Schwierigkeiten beim Ausgleich von Solidarität und Verantwortung zwischen verschiedenen EU-Ländern nicht vorankommt, wird erst vollendet werden, wenn das Parlament und der Rat bei einzelnen Dossiers zu einer politischen Einigung gelangen. Stärkung der Außengrenzen Wie in den europäischen Agenden zu Migration und Sicherheit betont wird, erfordert die Bewältigung der aktuellen Herausforderungen Verbesserungen beim Management der Außengrenzen. Die EU legt ihr Augenmerk darauf, die Möglichkeiten der Informationssysteme und -technologien (IT) besser zu nutzen, etwa die Verstärkung der Kontrollen an den Außengrenzen und die Schaffung eines Systems zur Registrierung der Ein- und Ausreise von Drittstaatsangehörigen. Eine der größten Errungenschaften war die Einrichtung der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) in Rekordzeit im September 2016. Die Agentur bietet den Mitgliedstaaten verstärkte Unterstützung im Bereich Migrationssteuerung, Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität sowie Such- und Rettungsmaßnahmen. Verringerung irregulärer Migration und Erhöhung der Rückführungen Bei der Bewältigung der Herausforderungen aufgrund des Migrationsdrucks auf verschiedenen Routen konzentriert sich die EU darauf, die Präsenz auf See sicherzustellen, um Leben zu retten und in Schleuserkriminalität und Menschenhandel verwickelte Netze zu zerschlagen. Um den Verlust von Menschenleben insbesondere im Mittelmeer zu verhindern und Menschenhandelsnetze und Schleuser zu bekämpfen, hat die EU eine Reihe von Marineoperationen wie EUNAVFOR MED SOPHIA ins Leben gerufen. Außerdem konzentriert sich die EU aufgrund der geringen Rückkehrquoten auf den Ausbau ihrer eigenen Kapazitäten durch den neuen Rückkehr-Aktionsplan, die Zusammenarbeit mit der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache sowie den Abschluss von Rückübernahmeabkommen oder praktischen Vereinbarungen mit Herkunfts- und Transitstaaten in Afrika und Asien. Sicherstellung ausreichender legaler Wege in die EU Im Mai 2016 wurde die Richtlinie Nr. 2016/801/EU über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst, Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit angenommen. Mit ihrer Annahme wurde das von der vorherigen Kommission vorgeschlagene Paket legaler Migrationsmaßnahmen vollendet, das eine Richtlinie über unternehmensintern transferierte Arbeitnehmer (Richtlinie Nr. 2014/66/EU) und eine Richtlinie über Saisonarbeitnehmer (Richtlinie Nr. 2014/36/EU) enthielt. Im Juni 2016 schlug die Kommission ein neues Paket zur legalen Migration vor, das einen Aktionsplan für die Integration von Drittstaatsangehörigen enthält. Im September 2016 startete die Kommission ihre Eignungsprüfung im Bereich der legalen Migration, um die Relevanz, Kohärenz, Wirksamkeit, Effizienz und den europäischen Mehrwert mehrerer Instrumente der EU im Bereich der legalen Migration zu bewerten. Zu diesen Instrumenten gehören neben den oben erwähnten Richtlinien auch die Richtlinie über die Familienzusammenführung (2003/86/EG), die Richtlinie über langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige (2003/109/EG) in ihrer geänderten Fassung, die ursprüngliche Richtlinie über die Blaue Karte EU (2009/50/EG), die derzeit überarbeitet wird, sowie die Richtlinie über eine kombinierte Erlaubnis (2011/98/EU). Die externe Zusammenarbeit der EU im Bereich Migration Die externe Zusammenarbeit der EU beruht auf dem 2005 entwickelten Gesamtansatz für Migration und Mobilität (GAMM). Dieser baut auf das internationale Engagement auf bilateraler, regionaler und multilateraler Ebene auf und basiert auf der Bewertung von 2011. Die aktuelle Version des GAMM wurde 2012 verabschiedet und zielt auf die Schaffung eines ausgewogenen und umfassenden Migrationskonzepts durch Partnerschaften mit Nicht-EU-Ländern ab. Die externe Migrationsteuerung der EU stützt sich auf ein breites Spektrum von Instrumenten, die auf Solidarität und Verantwortung beruhen und anhand derer der Dialog sowie Partnerschaften mit den Herkunfts- und Transitländern aufgebaut werden. 8
Das Thema Migration
Mit der Europäischen Migrationsagenda wurde der Migrationspartnerschaftsrahmen mit Drittländern ins
Leben gerufen, um die bestehenden Initiativen auf- und auszubauen. Dieser Rahmen verbessert die
Unterstützung von Menschen in Not im Kontext der Krisenbewältigung und schafft gleichzeitig die
Grundlagen für eine verstärkte Zusammenarbeit mit den Herkunfts-, Transit- und Zielländern, deren
Kernstück die Migrations- und Mobilitätspolitik bildet. In seiner Entschließung vom 5. April 2017 unterstrich
das Europäische Parlament seine Besorgnis und Solidarität angesichts der hohen Zahlen von Flüchtlingen
und Migranten, die in ihren Herkunftsländern schwere Menschenrechtsverletzungen erleiden. Die EU
fordert maßgeschneiderte langfristige Partnerschaften mit Nachbarländern sowie mit anderen Transit- und
Herkunftsländern. Die Auswirkungen des Migrationsstroms auf die politische Dimension und insbesondere
auf den Zusammenhang zwischen Entwicklung und Sicherheit werden in der im Juni 2016 vorgelegten
Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union weiter ausgeführt. Mit
dieser Strategie wird der Begriff des „prinzipientreuen Pragmatismus“ eingeführt, mit Schwerpunkt auf
maßgeschneiderten Ansätzen für einzelne Länder. Maßnahmen aus der neuen europäischen Agenda für
Kompetenzen sind auch für Drittstaatsangehörige relevant und sollten deren Integration fördern.
Seit 2005 unterstützt die EU die Rückkehr und Wiedereingliederung von Migranten in Drittstaaten über
das thematische Programm für Migration und Asyl des Instruments für die Entwicklungszusammenarbeit.
Zwischen 2005 und 2015 wurden hierfür EU-Mittel in Höhe von 65 Millionen EUR bereitgestellt, die über
50 Projekten in Drittstaaten zugutekamen, die eine Wiedereingliederungsdimension aufwiesen. Die
Expertengruppe für Rückkehr des Europäischen Migrationsnetzes identifiziert 96 Programme in der EU, die
Migranten bei der Rückkehr und Wiedereingliederung in ihrem Heimatland helfen sollen und von
26 Mitgliedstaaten sowie Norwegen umgesetzt wurden. 4 Diese Programme sollen Migranten helfen, denen
eine Frist für die freiwillige Ausreise gewährt wurde, nach deren Ablauf eine Zwangsrückführung erfolgt.
Besondere Programme sollen den Bedürfnissen von schutzbedürftigen Gruppen wie unbegleiteten
Minderjährigen, Opfern von Menschenhandel und Menschen mit besonderen medizinischen Bedürfnissen
gerecht werden. Zur Unterstützung der Wiedereingliederung von Migranten wurden besondere Initiativen
verabschiedet, um sowohl in Partnerländern getroffene Maßnahmen im Bereich der Wiedereingliederung
als auch die Programme der Mitgliedstaaten für unterstützte freiwillige Rückkehr und Reintegration zu
unterstützen und auf diese Weise ein zunehmendes Verständnis für den Zusammenhang zwischen dem
Erfolg der Migrationspolitik der EU und der Entwicklung der Partnerländer zu zeigen.
Im Rahmen der EU erfolgt die Neuansiedlung von Flüchtlingen aus Drittländern durch die
Mitgliedstaaten direkt nach den Bestimmungen des Notumsiedlungsprogramms der EU und der
Erklärung EU-Türkei. Die Zahl der Neuansiedlungen ist jedoch weiterhin gering. Im September 2017
empfahl die Europäische Kommission den Mitgliedstaaten die Neuansiedlung von mindestens
50 000 schutzbedürftigen Personen bis Oktober 2019, mit Schwerpunkt auf Nordafrika, dem Nahen
Osten und dem Horn von Afrika. Darüber hinaus beraten das Europäische Parlament und der Rat
über zwei Vorschläge, die mehr legale Wege nach Europa eröffnen könnten: Ein Vorschlag
behandelt den EU-Rahmen für Neuansiedlung, der Menschen, die internationalen Schutz
benötigen, sichere und legale Einwanderungsmöglichkeiten nach Europa bietet; der zweite
Vorschlag behandelt die Blaue Karte der EU, mit der hochqualifizierte Arbeitnehmer zur
Einwanderung in die bzw. zum Bleiben in der EU motiviert werden sollen.
Die Gesamtmittelbindungen für EU-Fonds, dezentrale Agenturen und andere
Unterstützungssysteme im Bereich Migration für den gesamten Zeitraum des MFR 2014–2020
wurden bis April 2018 von ursprünglich zugewiesenen Mitteln in Höhe von 8,4 Milliarden EUR auf
14,2 Milliarden aufgestockt. In dem Maße, in dem die Migrationssteuerung auf der EU-Agenda zur
immer größeren Priorität wurde, sind Umfang, Flexibilität und Vielfalt der EU-Mittel für Migration
sowohl innerhalb als auch außerhalb des EU-Haushalts gestiegen. Diese Veränderung ist eine Folge
der beispiellosen Migrationsströme im Jahr 2015, durch die sowohl die Kapazitäten der
Mitgliedstaaten, insbesondere an den Außengrenzen der EU, als auch die dezentralen Agenturen in
Bezug auf Material und Personal unter Druck gerieten. Die 2015 im Einklang mit der Europäischen
Migrationsagenda verabschiedeten zusätzlichen Maßnahmen hatten direkte Auswirkungen auf den
Haushalt, was insbesondere in den Berichtigungshaushaltsplänen Nr. 5/2015 und 7/2015 zum
Ausdruck kommt. Mit überarbeiteten Haushaltsplänen, die auch vom Europäischen Parlament
gefordert wurden, sollte den am stärksten unter Druck stehenden Ländern geholfen werden, den
9EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments
neuen Bedürfnissen in Bezug auf Grenzkontrollen und Hotspots gerecht zu werden und den
Flüchtlingen und Migranten die notwendige humanitäre Hilfe einschließlich Unterkunft und
Gesundheitsversorgung zu gewähren. Auch die Kapazitäten der Mitgliedstaaten wurden verstärkt,
indem ihnen Sachverständige und finanzielle Mittel aus der Finanzausstattung der Grenz- und
Küstenwache sowie von Europol und dem EASO zur Verfügung gestellt wurden. Außerdem wurden
Mitgliedstaaten EU-Mittel für die Neuansiedlung schutzbedürftiger Personen von außerhalb der EU
bereitgestellt. Allerdings bekräftigte das Europäische Parlament in seiner Entschließung vom
Oktober 2017 erneut seine Überzeugung, dass sich die Obergrenze der Rubrik 3 als bei weitem nicht
ausreichend hoch erwiesen hat, um genügend Mittel für den innenpolitischen Aspekt dieser
Herausforderungen bereitzustellen. Die Anmerkungen des Europäischen Parlaments wurden beim
Gesamthaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2018 berücksichtigt. Der Europäischen Kommission
zufolge haben sich die Gesamtausgaben aus den EU-Fonds (AMIF und ISF), auf die der Großteil des
EU-Haushalts für migrationsbezogene Maßnahmen entfällt, als überwiegend wirksam erwiesen.
Mithilfe der Fonds wurden Asylsysteme verbessert, Aufnahmekapazitäten in Mitgliedstaaten erhöht
und die Kapazitäten für das Management der Außengrenzen der Union verstärkt. Die Fonds
erzeugen durch die Unterstützung von Maßnahmen mit transnationaler Dimension, die
Lastenteilung zwischen Mitgliedstaaten, die Erhöhung nationaler Kapazitäten, Personalschulungen
und andere Maßnahmen einen erheblichen europäischen Mehrwert.
Tabelle 1 – Finanzielle Instrumente für die externe Zusammenarbeit im Migrationsbereich 5
Instrument Haushalt Geografischer Anwendungsbereich
Partnerländer der EU in Afrika, der Karibik und im Pazifik
Europäischer Zeitraum 2014–2020: 30,5 Milliarden EUR für
(AKP) und die überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG)
Entwicklungsfonds (EEF) den 11. EEF für 2014–2020
der Mitgliedsstaaten
Geografische Programme (Lateinamerika, Naher Osten
und Südasien, Nord- und Südostasien, Zentralasien), das
Instrument für die Zeitraum 2014–2020: afrikaweite Programm (Afrika insgesamt) (kontinentale
Entwicklungszusammenarbeit
19 661,64 Millionen EUR (jeweilige Preise) und überregionale Projekte) und das thematische
(DCI)
Programm für Migration und Asyl (Projekte in
Schlüsselländern)
Länder des südlichen Mittelmeerraums (Algerien,
Ägypten, Libanon, Libyen, Jordanien, Israel, Marokko,
Europäisches
Zeitraum 2014–2020: 15 432,63 Millionen EUR Syrien, Tunesien, Palästina) und östliche Nachbarländer
Nachbarschaftsinstrument
(jeweilige Preise) (Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien,
(ENI)
Moldawien, Ukraine), entweder bilateral oder regional (in
letzterem Fall einschließlich Russland)
Zeitraum 2014–2018:
Madad-Fonds (2014) Libanon, Jordanien, Irak, Türkei, Ägypten und Syrien
1,4 Milliarden EUR bisher
Treuhandfonds Bêkou 239,5 Millionen EUR an Zusagen Zentralafrikanische Republik
Zeitraum 2015–2020: Derzeit belaufen sich
die Mittel auf 3,37 Milliarden EUR, davon über
Die Sahelzone und der Tschadsee, das Horn von Afrika,
2,98 Milliarden EUR aus dem EEF und den EU-
Europäischer Nothilfe- Nordafrika und die Nachbarländer der
Finanzinstrumenten (DCI, ENI, HOME und
Treuhandfonds für Afrika förderungsberechtigten Länder können von den
ECHO) sowie 399,8 Millionen EUR von EU-
Projekten profitieren
Mitgliedstaaten und anderen (Schweiz und
Norwegen)
Instrument für Zeitraum 2014–2020: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Nordmazedonien,
Heranführungshilfe II (IPA II) 11 698,67 Millionen EUR (jeweilige Preise) Kosovo, Montenegro, Serbien und Türkei
Zeitraum 2016–2017: Für 2016–2017:
EU-Fazilität für Flüchtlinge in
3 Milliarden EUR, 2018: Bereitstellung von Türkei
der Türkei (FRT)
zusätzlichen 3 Milliarden EUR im März 2018
10Das Thema Migration
Europäischer Fonds für
Ursprünglicher Haushalt von
nachhaltige Entwicklung Afrika und EU-Nachbarschaftsregion
3,35 Milliarden EUR
(EFSD)
London-Konferenz 2016 2016: 12 Milliarden USD an Zusagen Syrien, Jordanien, Libanon, Türkei, Irak und Ägypten
2017: 6 Milliarden USD
Brüssel-I-Konferenz und
2018: 4,4 Milliarden USD Syrien, Jordanien, Libanon, Türkei, Irak und Ägypten
Brüssel-II-Konferenz
2019–2020: 3,4 Milliarden USD
Potenzial für die Zukunft
Aktuelle Trends weisen darauf hin, dass Europa für Migranten und Asylsuchende zweifellos auch
weiterhin attraktiv sein wird und dass die Steuerung der Migrationsströme auf der EU-Agenda
weiterhin weit oben stehen wird. Grund hierfür ist eine Reihe von Faktoren wie die Zunahme
internationaler und interner Konflikte, der Klimawandel und das anhaltende wirtschaftliche Gefälle
zwischen Mitgliedstaaten der EU und anderen Ländern. Daher muss die EU eine Reihe interner und
externer migrationspolitischer Instrumente kombinieren. Bei einer laut Europäischer Kommission
wirksamen, fairen und robusten EU-Migrationspolitik, die künftigen Herausforderungen gerecht
wird, würde Personen, die das Recht auf internationalen Schutz haben, Asyl gewährt, während
Personen, die dieses Recht nicht haben, rückgeführt würden, der Verlust von Menschenleben vor
allem im Mittelmeer würde verhindert, Menschenhandelsnetze würden zerschlagen und Schleuser
bekämpft, die Außengrenzen würden verstärkt und es würde für eine wirkliche Alternative zu
lebensgefährlichen Reisen gesorgt werden, zum Beispiel indem legale Möglichkeiten der Migration
als beste Methode eröffnet würden, um Menschenhandelsnetze und Schleuser zu bekämpfen. Dies
muss mit einem verstärkten Management der Außengrenzen einhergehen, auch durch eine bessere
Nutzung der von IT-Systemen gebotenen Möglichkeiten.
Um das Problem von Flüchtlings- und
Migrationsbewegungen derartigen Instrumente, die im Rahmen des vorgeschlagenen
Ausmaßes auf globaler Ebene NDICI zusammengeführt werden
anzugehen, verabschiedete die VN- 1 das Finanzierungsinstrument für die
Generalversammlung am Entwicklungszusammenarbeit (DCI),
19. September 2016 die New Yorker 2 der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) einschließlich
Erklärung für Flüchtlinge und der AKP-Investitionsfazilität des EEF,
Migranten, in der sie die Ausarbeitung 3 das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI),
zweier globaler Pakte forderte, eines 4 das Partnerschaftsinstrument für die Zusammenarbeit
Pakts für Flüchtlinge und eines Pakts mit Drittstaaten (PI),
für sonstige Migranten; beide Pakte 5 das Europäische Instrument für Demokratie und
wurden im Dezember 2018 Menschenrechte (EIDHR),
6 das Stabilitäts- und Friedensinstrument (IcSP) und
verabschiedet. Die EU, die sich im
7 der Europäische Fonds für nachhaltige Entwicklung
Bereich Migration als globaler Akteur (EFSD), der sich aus dem erweiterten Europäischen Fonds
positioniert, hat bei der Erstellung der für nachhaltige Entwicklung Plus (EFSD+), der neuen
Pakte eine wichtige Rolle gespielt. Garantie für Außenmaßnahmen sowie dem Mandat für
Diese Pakte bieten die Möglichkeit, bei die Darlehenstätigkeit in Drittländern (ELM)
der Verstärkung der Normen, zusammensetzt.
Grundsätze, Regeln und Dieses umfassende Instrument wird ergänzt um das
Entscheidungsprozesse Instrument für Heranführungshilfe (IPA), das Instrument für
voranzukommen, die eine wirksamere humanitäre Hilfe, die Gemeinsame Außen- und
internationale Zusammenarbeit beim Sicherheitspolitik (GASP), das Instrument für die
Umgang mit einem entscheidenden überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG) einschließlich
Thema ermöglichen werden. Die Grönland und das separate Europäische Instrument für
Bereitstellung kontinuierlicher nukleare Sicherheit.
institutioneller Unterstützung zur
11EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments Bewältigung dieser Probleme und die Umsetzung der Ergebnisse der globalen Pakte werden eine Herausforderung sein. Der Juni 2018 war für Staats- und Regierungschefs mit Blick auf die Vereinbarung eines gemeinsamen EU-Migrationsansatzes ein entscheidender Monat. Am 14. Juni 2018 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit (NDICI). In dieser neu vorgeschlagenen Finanzierungsarchitektur für das auswärtige Handeln der EU (MFR 2021–2027) schlägt die Europäische Kommission daher vor, dessen Struktur zu vereinfachen, indem künstliche Barrieren zwischen Instrumenten abgebaut werden. Mit vorgeschlagenen Mitteln in Höhe von 89,5 Milliarden EUR für den Zeitraum 2021–2027 sorgt das NDICI für eine grundlegende Erneuerung der Art und Weise, wie die Finanzierung des auswärtigen Handelns der Europäischen Union verwaltet wird. In der Bemühung, bestehende Finanzinstrumente zu straffen, werden mit dem NDICI insgesamt acht Verordnungen und eine Entscheidung zusammengeführt, von denen die meisten am 31. Dezember 2020 außer Kraft treten (siehe Kasten). Die Aufstockung des Haushalts für das auswärtige Handeln von 94,5 Milliarden EUR im Zeitraum 2014–2020 auf 123 Milliarden EUR für den Zeitraum 2021–2027 bedeutet einen Anstieg um 30 %, in jeweiligen Preisen berechnet. Ziehen wir die jährliche Inflation bis 2027 ab, so beträgt der Anstieg 13 %. Das NDICI wird den größten Anteil der für das auswärtige Handeln vorgesehenen Mittel kanalisieren. Es wird das wichtigste Werkzeug der EU sein, um zur Beseitigung der Armut und Förderung von nachhaltiger Entwicklung, Wohlstand, Frieden und Stabilität beizutragen. Das Instrument wird auf vier Säulen errichtet: einer geografischen (68 Milliarden EUR), einer thematischen (7 Milliarden EUR), einer Krisenreaktionskomponente (4 Milliarden EUR) und einem Flexibilitätspolster für neue Herausforderungen und Prioritäten (10,2 Milliarden EUR). Nach einem informellen Treffen am 24. Juni 2018 und nachdem die Europäische Kommission Elemente vorgelegt hatte, bei denen der Europäische Rat mit der Asylreform Fortschritte machen könnte, gelang den EU-Staats- und Regierungschefs beim Gipfeltreffen im Juni 2018 und den darauffolgenden Gipfeltreffen im Oktober 2018 und Dezember 2018 kein Durchbruch, was die internen Aspekte der Migration anbelangt. Daran wurde deutlich, dass zwischen den Mitgliedstaaten noch immer Differenzen bestehen, vor allem was die Reform der Dublin- Verordnung betrifft, anhand derer bestimmt wird, welcher Mitgliedstaat der EU für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, der von einem um internationalen Schutz ersuchenden Asylsuchenden gestellt wird. Stattdessen wurde der Stärkung der EU-Außengrenzen aufgrund der innenpolitischen Situationen und des internen Drucks in einigen Ländern bei den Schlussfolgerungen Priorität eingeräumt. In ihrem Beitrag äußert die Europäische Kommission ihre Absicht, neue Vorschläge zu unterbreiten, um ein stärker europäisch geprägtes Management der Außengrenzen sicherzustellen und die Kohärenz und Wirksamkeit der EU-Rückkehrpolitik zu erhöhen. Folglich schlug die Europäische Kommission im Anschluss an die Rede zur Lage der Union ihres Präsidenten Jean-Claude Juncker im September 2018 vor, die Europäische Grenz- und Küstenwache zu stärken, die Asylagentur der EU zu modernisieren und die Zahl der Rückführungen zu erhöhen, und forderte mehr legale Wege nach Europa zu humanitären und wirtschaftlichen Zwecken, unter anderem indem die Neuansiedlung beschleunigt und Engpässe bei bestimmten Qualifikationen angegangen werden. So schöpft die Europäische Kommission das Potenzial der EU-Verträge und insbesondere von Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe d und Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c weiter aus und drängt auf mehr dezentrale Agenturen. Weitere Prioritäten bei den Debatten und Schlussfolgerungen des Europäischen Rates bestehen neben der Stärkung der EU-Außengrenzen und der Straffung der Asylverfahren darin, Migranten schnell zu erfassen und zu verhindern, dass sie Europa überhaupt erst erreichen, indem illegale Migration auf allen bestehenden und entstehenden Routen eingedämmt wird. Daher legte die Europäische Kommission eine Bewertung der Initiative zur Errichtung von kontrollierten Zentren in der EU und zur Schaffung von 12
Das Thema Migration
Möglichkeiten zur regionalen Ausschiffung von Migranten vor, die während Such- und
Rettungseinsätzen auf ihrem Weg nach Europa gerettet werden.
Alle EU-Staats- und Regierungschefs, die bislang an den Debatten über die Zukunft Europas im
Parlament teilgenommen haben, bestätigen, dass Migration eine der größten Herausforderungen
der EU ist, und sind sich einig, dass diese nur auf EU-Ebene bewältigt werden kann. Sie alle halten es
für notwendig, die Zusammenarbeit mit Ländern, aus denen Migranten stammen oder durch die sie
reisen, zu intensivieren, und die meisten betonten außerdem, dass Fortschritte beim GEAS und der
Neuansiedlung notwendig sind. Einige EU-Staats- und Regierungschefs unterstützten zudem eine
allgemeine Aufstockung der Mittel oder eine ehrgeizigere und spezifischere Initiative wie einen
„Marshall-Plan“ für Afrika. Der nächste MFR 2021–2027 für Migrationsangelegenheiten soll mit
34,9 Milliarden EUR nahezu verdreifacht werden, verglichen mit den 14 Milliarden EUR für den
Zeitraum 2014–2020. Der Schwerpunkt des Finanzrahmens liegt auf der Unterstützung einer, wie es
die Europäische Kommission nennt, robusten, realistischen und fairen Migrationspolitik durch einen
verstärkten Asyl- und Migrationsfonds, der mit 11,2 Milliarden EUR ausgestattet ist. Mit dem Fonds
werden kurzfristig ein stärkeres und effizienteres europäisches Asylsystem, schnellere und häufigere
Rückführungen sowie die frühzeitige Integration von Drittstaatsangehörigen, die sich legal in der
EU aufhalten, unterstützt, wobei letzteres zuvor nicht zu den Aufgaben des Fonds gehörte. Im
langfristigen Haushalt ist durch die Schaffung eines neuen Fonds für integriertes
Grenzmanagement, der mit 9,3 Milliarden EUR ausgestattet wird, und durch eine massive
Aufstockung der Mittel für die dezentralen Agenturen, die die Mitgliedstaaten beim Schutz der EU-
Außengrenzen unterstützen, insbesondere die Europäische Agentur für die Grenz- und
Küstenwache, um 12 Milliarden EUR auch eine beträchtliche Stärkung der EU-Außengrenzen
vorgesehen.
HAUPTQUELLEN
Apap, J.: Arbitrary detention of women and children for immigration purposes. EPRS, Europäisches
Parlament, 2016.
Apap, J., Diaz, D., Trevino, G. und Sabbati, G.: A global compact on migration: Placing human rights at the
heart of migration management. EPRS und Generaldirektion Außenpolitik, Europäisches Parlament,
Dezember 2017.
D'Alfonso, A. und Orav, A.: Smart Borders: EU Entry/Exit System. EPRS, Europäisches Parlament, Januar
2018.
Dumbrava, C: Revision of the Schengen Information System for law enforcement. EPRS, Europäisches
Parlament, Februar 2018.
Eisele, K: Interoperability between EU information systems for security, border and migration
management. Initial appraisal of a European Commission impact assessment. EPRS, Europäisches
Parlament, Februar 2018.
Frontex: Risk Analysis for 2018. Februar 2018.
Guild, E. und Grant, S.: What role for the EU in the UN negotiations on a Global Compact on Migration.
CEPS, März 2017.
Medam Assessment Report: Flexible Solidarity: A Comprehensive strategy for asylum and immigration in
the EU. 2018.
Orav, A.: Common procedure for asylum. EPRS, Europäisches Parlament, März 2018.
Perchoc, P.: Mapping EU-Turkey relations: State of play and options for the future. EPRS, Europäisches
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Radjenovic, A.: Resettlement of refugees: EU framework. EPRS, Europäisches Parlament, Dezember 2017.
Hohes Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen: Beyond Detention: A Global Strategy to support
governments to end the detention of asylum-seekers and refugees, 2014-2018. Vereinte Nationen, 2014.
Zamfir, I: Towards a global compact on refugees: Strengthening international cooperation to ease the
plight of refugees in the world. EPRS, Europäisches Parlament, Juni 2018.
13EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments
ERLÄUTERUNGEN
1
Dieser Abschnitt wurde von Alina Dobreva verfasst, mit Grafiken von Nadejda Kresnichka-Nikolchova.
2
Ein gemeinsames Anliegen sowohl der VN als auch der EU ist die Achtung der Menschenrechte von Migranten,
Asylsuchenden und Flüchtlingen.
3
Die Mitgliedstaaten des Europarats müssen außerdem allen ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen die in der
Europäischen Menschenrechtskonvention verankerten Rechte zusichern.
4
Die Studie erstreckt sich auf alle 28 Mitgliedstaaten der EU mit Ausnahme von Kroatien und Dänemark, aber
einschließlich Norwegen. Die Studie basiert auf den Ergebnissen der Überarbeitung und erstreckt sich größtenteils auf
den Zeitraum 2013–2014.
5
Siehe Nikolai Atanassov, N., Dumbrava, C., Mentzelopoulou, M-M. und Radjenovic, A: EU-Asyl, Grenzen und externe
Zusammenarbeit im Bereich Migration: Jüngste Entwicklungen. EPRS, Europäisches Parlament, Mai 2018 und Apap, J.,
Claros Gimeno, E. und Mentzelopoulou, M-M.: Migration & asylum: Projects & funding. EPRS, Europäisches Parlament,
Mai 2018.
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