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Analysen und Berichte Monatsbericht des BMF
Januar 2020
„Die Bauwirtschaft: Engpass für die öffentliche
Investitionstätigkeit?“ – Ergebnisse eines
BMF-Workshops
● Es besteht Investitionsbedarf auf kommunaler und nationaler Ebene. Ein mögliches Investitions-
hindernis ist jedoch die derzeit sehr hohe Kapazitätsauslastung in der Bauwirtschaft.
● Für eine Kapazitätsausweitung seitens der Baubranche bedarf es einer verlässlichen Planungs-
perspektive.
● Weitere Engpässe und Probleme sind ebenfalls zu beseitigen. Hierzu zählen vor allem Fachkräf-
teengpässe, die niedrige Produktivität und der geringe Digitalisierungsgrad, fehlendes Bauland
sowie die Planungs- und Bearbeitungskapazitäten der Kommunen.
● Zunächst liegt es in der Verantwortung der Branche selbst, hierauf Antworten zu finden – bei-
spielsweise durch Verbesserung der Arbeitsbedingungen, um Arbeitnehmerinnen und Arbeit-
nehmer in den Bauberufen zu halten. Aber auch die Bundesregierung kann und wird durch
eine Verbesserung der Rahmenbedingungen zur Beseitigung der Probleme und Engpässe
beitragen.
Einleitung In den vergangenen Jahren hat sich allerdings ge-
zeigt, dass trotz häufig gesicherter Finanzierung In-
Forderungen nach zusätzlichen öffentlichen In- vestitionsprojekte auf Bundes-, Länder- und kom-
vestitionen nehmen sowohl aus dem politischen munaler Ebene nicht realisiert werden konnten.
als auch aus dem wissenschaftlichen Umfeld in Als eine der wesentlichen Ursachen werden Kapa-
jüngster Zeit zu. Die Bundesregierung misst die- zitätsengpässe in der Bauwirtschaft genannt. Vor
sem Thema eine hohe Priorität bei: Eine zielge- diesem Hintergrund hat das BMF gemeinsam mit
naue Ausrichtung und Aufstockung öffentlicher dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung
Investitionen trägt zur Sicherung der Wettbe- (DIW Berlin) am 23. Oktober 2019 einen Workshop
werbs- und Zukunftsfähigkeit sowie zur Schaf- ausgerichtet. Ziel des Workshops war es, zusam-
fung und zum Erhalt von Arbeitsplätzen und so- men mit Wissenschaftlerinnen und Wissenschaft-
mit zum Wohlstand Deutschlands maßgeblich bei. lern, Fachleuten der Bau- und Wohnungswirtschaft
Mit dem Bundeshaushalt 2020 und der mittelfristi- sowie den Kommunen die Ursachen für die fehlen-
gen Finanzplanung wurden wichtige Weichen für den Kapazitäten zu identifizieren und Impulse für
die kommenden Jahre gestellt: Allein 2020 steht die mögliche Lösungsansätze zu erhalten.
Rekordsumme von 42,9 Mrd. € im Bundeshaushalt
für Investitionen bereit, in den Jahren 2020 bis 2023
sind es insgesamt über 162 Mrd. €.
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„Die Bauwirtschaft: Engpass für die öffentliche Investitionstätigkeit?“ – Ergebnisse eines BMF-Workshops Januar 2020
Wesentliche Ergebnisse des Eine verlässliche Perspektive sei besonders vor dem
Workshops Hintergrund der schlechten Erfahrungen der Bau-
wirtschaft aus den 1990er-Jahren wichtig: Viele
Analysen und Berichte
Betriebe mussten infolge der schnell rückläufi-
Investitionsbedarf auf gen Nachfrage nach Abkühlen des Wiedervereini-
kommunaler, aber auch auf gungs-Booms ihre Produktionskapazitäten deut-
nationaler Ebene lich zurückfahren oder Insolvenz anmelden. Dies
scheint noch immer in manchen Unternehmen bei
In Deutschland besteht langfristiger und struktu- ihren Entscheidungen über mögliche (weitere) Ka-
reller Investitionsbedarf. Insbesondere Kommunen pazitätsanpassungen an die aktuell hohe Nachfrage
melden steigende Investitionsrückstände; sie be- nachzuwirken.
trugen laut der Kreditanstalt für Wiederaufbau im
Jahr 2018 insgesamt rund 138 Mrd. €. Aber auch auf
nationaler Ebene gibt es Investitionsbedarf. Zu nen- Derzeit sehr hohe
nen sind u. a. der Ausbau der digitalen Infrastruktur Kapazitätsauslastung in der
(Glasfaser und Mobilfunk) und der Verkehrsinfra- Bauwirtschaft
struktur (Bahnstrecken) sowie notwendige Investi-
tionen in Klimaschutz, bezahlbares Wohnen, Digi- Seit Anfang der 2000er-Jahre hat die Bauwirt-
talisierung, Bildung, Forschung und Entwicklung. schaft insgesamt – trotz zusätzlicher Investitio-
Mögliche Investitionshindernisse sind insbesondere nen in Personal und Maschinen – einen starken
die ausgelasteten Baukapazitäten, der Personalman- Anstieg der Kapazitätsauslastung erlebt. Im Bau-
gel, langwierige Planungs- und Genehmigungsver- hauptgewerbe lag die Kapazitätsauslastung laut
fahren (insbesondere auf kommunaler Ebene) sowie ifo Institut im Jahr 2019 mit über 78 % (Durch-
Bürgerbeteiligungsverfahren und Klagen. schnitt der Monate Januar bis November 2019)
weiterhin auf einem historischen Höchststand. Zu
Anfang der 1990er-Jahre lag sie im Vergleich noch
Bedarf an langfristiger bei rund 70 %.
Planungssicherheit im Hinblick auf
öffentliche Investitionen Die Kapazitätsauslastung stieg zuletzt stärker als
die Preise im Bauhauptgewerbe, d. h. die Engpässe
Von allen externen Workshop-Beteiligten wurde finden sich noch nicht vollständig in den Preisen
die Notwendigkeit einer langfristigen Planungssi- wieder. Allerdings übt die Kapazitätsauslastung im
cherheit im Hinblick auf öffentliche Investitionen Baugewerbe langfristig einen deutlichen Einfluss
beziehungsweise der Förderung von Investitionen auf die Baupreise aus: Laut empirischen Schät-
unterstrichen. Eine verlässliche Perspektive – ins- zungen von Kiel Economics geht eine Erhöhung
besondere durch verstetigte und dauerhafte öf- der Nachfrage nach Baudienstleistungen in Höhe
fentliche Investitionen – sei wichtig, damit alle von 1 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt
Marktteilnehmer entsprechend ihre Kapazitäten langfristig mit einem Anstieg der Baupreise zwi-
ausbauten. Auch eine Verstetigung der Bauaufträge schen 3 % und 10 % einher – je nach Auslastungs-
der öffentlichen Hand im jeweiligen Jahresverlauf grad in der Ausgangssituation. Kurzfristig sind die
schaffe in der Branche mehr Planungssicherheit. Auswirkungen deutlich geringer.
Kurzfristige Konjunkturprogramme beziehungs-
weise Sonderprogramme seien hingegen nicht Wesentliche Voraussetzung für zusätzliche Investi-
zielführend. tionen ist daher eine Kapazitätsausweitung.
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Realer Baupreisanstieg und Kapazitätsauslastung im Bauhauptgewerbe 1960 bis 2019 Abbildung 1
in %
10 80
8
75
6
70
4
65
2
60
0
55
-2
-4 50
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Anstieg des Baudeflators, real1 (linke Skala) Kapazitätsauslastung im Bauhauptgewerbe2 (rechte Skala)
1 Anstieg des Deflators der Bauinvestitionen abzüglich Anstieg des Deflators des Bruttoinlandsprodukts, gegenüber dem Vorjahr in %.
2 In % der betriebsüblichen Vollauslastung (Wert für 2019 gemäß Durchschnitt der Monate Januar bis November).
Quelle: Kiel Economics (aktualisierte Präsentation, Workshop vom 23. Oktober 2019)
Mangel an Personal in der Engpasskennzahl
Bauwirtschaft und bei Kommunen Die Bundesagentur für Arbeit (BA) nutzt als ei-
nes der Hauptkriterien zur Messung von Eng-
Eine Ausweitung der Produktionskapazitäten im pässen in einem Beruf die Engpassrelation
Bau wird dadurch erschwert, dass derzeit der Be- „x Arbeitslose auf 100 offene gemeldete Stel-
darf an Bauingenieurinnen und Bauingenieuren len“. Wenn die Engpasskennzahl „200 Arbeits-
nicht zu decken ist (laut dem Institut der deut- lose“ unterschritten wird, deutet dies auf ei-
schen Wirtschaft (IW Köln) lag die Engpasskenn- nen Engpassberuf hin. Bei Expertinnen und
zahl bei Bauingenieurinnen und Bauingenieuren Experten (also der höchsten Qualifikations-
im Juli 2019 deutschlandweit bei 69). stufe) wird diese Kennzahl – aufgrund der
deutlich niedrigeren Meldequoten der zu be-
setzenden Stellen bei der BA – auf 400 Ar-
beitslose hochgesetzt. Allerdings zieht die BA
bei ihrer Engpassanalyse zusätzliche Indika-
toren und Quellen heran. Die zwei weiteren
Hauptkriterien zur Identifizierung eines Eng-
passberufs sind die „berufsspezifische Vakanz-
zeit“ sowie die „berufsspezifische Arbeitslo-
senquote“ im Vergleich zur Gesamtheit.
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Zwar sind die Absolventenzahlen im Bereich in die Privatwirtschaft gehen. Ein wesentlicher
Bauingenieurwesen/Ingenieurbau gestiegen. Viele Grund liegt darin, dass Gehälter für diesen Beruf
streben jedoch zusätzlich einen Masterabschluss an im öffentlichen Dienst nicht konkurrenzfähig sind.
Analysen und Berichte
und stehen dem Arbeitsmarkt daher noch nicht zur Personalengpässe bei den Kommunen wirken sich
Verfügung. Auch in Ausbildungsberufen, wie z. B. negativ auf Bau-, Genehmigungs- und Planungs-
der Straßen- und Tunnelwärterin beziehungsweise kapazitäten aus. Eine verstärkte interkommunale
dem Straßen- und Tunnelwärter oder der Stell- Zusammenarbeit und eine Bündelung der Kapa-
werktechnikerin beziehungsweise dem Stellwerk- zitäten könnten zur Lösung dieses Problems bei-
techniker, welche für den Betrieb der Infrastruktur tragen. Doch nicht nur Engpässe beim Personal
besonders wichtig sind, sind viele Stellen unbesetzt. können Bauvorhaben behindern. Die Kommunen
kämpfen auch mit Preissteigerungen und fehlen-
Die Baubranche steht vor dem Problem, dass ihre der Planungssicherheit, beispielsweise durch den
Belegschaft immer älter wird. So hat sich der Anteil Widerstand der Bevölkerung für bestimmte Pro-
der gewerblichen Arbeitnehmerinnen und Arbeit- jekte. Hier wird eine effektivere Bürgerbeteiligung
nehmer in der Baubranche, die 45 Jahre und älter als sinnvoll angesehen.
sind, zwischen 2000 und 2018 stark vergrößert (von
rund 32 % auf rund 50 %). Offene Stellen lassen sich
schwer besetzen; so lag die Nichtbesetzungsquote Produktivitäts-, Digitalisierungs-
(also der Anteil der nicht besetzten offenen Stel- und Effizienzgewinne realisieren
len an den insgesamt angebotenen Stellen) 2018 im
Baugewerbe bei über 50 % (siehe Abbildung 2). Im deutschen Baugewerbe ist ein niedriges –
im Vergleich zur Gesamtwirtschaft unterdurch-
Der Beschäftigungsaufbau findet überwiegend schnittliches – Wachstum der Arbeitsproduktivität
durch ausländische Beschäftigte (vor allem aus Po- zu beobachten. Allerdings weist das deutsche Bau-
len, Rumänien, Kroatien, dem Balkan und der Tür- gewerbe im europäischen Vergleich eine bessere
kei) statt. Die Zahl der Auszubildenden ist in den Entwicklung der Arbeitsproduktivität auf (laut Be-
vergangenen Jahren in der Baubranche wieder an- rechnungen des Zentrums für Europäische Wirt-
gestiegen. Ein großer Anteil der Auszubildenden schaftsforschung (ZEW) lag das durchschnittliche
bleibt aber nach Ausbildungsabschluss nicht in der jährliche Produktivitätswachstum im deutschen
Baubranche: Zwischen 40 % und 50 % wechseln di- Baugewerbe zwischen den Jahren 1997 und 2015
rekt nach Ausbildungsabschluss die Branche; nach bei rund 0,12 %). In einigen anderen großen euro-
acht Jahren sind nur noch rund 30 % der Perso- päischen Ländern wie Frankreich und Italien war
nen mit Berufsausbildung in der Baubranche tä- die durchschnittliche Wachstumsrate in diesem
tig. Als Abwanderungsgründe werden vor allem die Zeitraum sogar negativ.
gesundheitliche Belastung sowie das vergleichs-
weise niedrige Gehalt gesehen. Hier wird es als not- Es wird im Baugewerbe noch ein beachtliches
wendig angesehen, die Arbeitsbedingungen zu ver- Wachstumspotenzial durch Digitalisierung ge-
bessern. Eine höhere Tarifbindung könnte dabei sehen: So hat eine aktuelle Unternehmensum-
helfen. Weiterhin können verbesserte Rahmenbe- frage des ZEW im Baugewerbe ergeben, dass Digi-
dingungen für die Gewinnung ausländischer Fach- talisierungsprojekte eher im Planungsbereich als
kräfte zur Fachkräftesicherung beitragen. im Bauhauptgewerbe oder Ausbaugewerbe um-
gesetzt werden. Rund 52 % der befragten Unter-
Besonders ausgeprägt sind die Stellenbeset- nehmen in der Bauwirtschaft sehen derzeit keine
zungsprobleme z. B. bei Bauingenieurinnen und Notwendigkeit für Digitalisierungsprojekte (siehe
Bauingenieuren im öffentlichen Dienst. Neu- Abbildung 3) – dies gilt insbesondere auch für
einstellungen sind nur begrenzt möglich, weil kleine und mittlere Unternehmen. Weitere Hemm-
Bauingenieurinnen und Bauingenieure vor allem nisse für Digitalisierungsprojekte werden im hohen
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„Die Bauwirtschaft: Engpass für die öffentliche Investitionstätigkeit?“ – Ergebnisse eines BMF-Workshops Januar 2020
Abbildung 2
Nichtbesetzungsquoten in Branchen im Jahr 2018
in %
Baugewerbe
Land- und Forstwirtschaft
Unternehmensnahe Dienstleistungen
Beherbergung und Gastronomie
Übrige personennahe Dienstleistungen
Verkehr und Lagerei
Handel und Kfz-Reparatur
Finanz- und Versicherungsdienstleistungen
Verarbeitendes Gewerbe
Information und Kommunikation
Gesundheits- und Sozialwesen
Bergbau, Energie, Wasser, Abfall
Erziehung und Unterricht
Organisationen ohne Erwerbszweck
Öffentliche Verwaltung
Insgesamt
0 10 20 30 40 50 60 70
Ostdeutschland Westdeutschland Deutschland
Quelle: Dettmann, E., Fackler, D., Steffen M., Neuschäffer G., Slavtchev, V., Leber, U. und Schwengler, B. (2019): Fehlende Fachkräfte
in Deutschland – Unterschiede in den Betrieben und mögliche Erklärungsfaktoren: Ergebnisse aus dem IAB-Betriebspanel 2018, IAB-
Forschungsbericht 10/2019, S. 23
Ressourcenaufwand und externen Faktoren, wie Fazit
dem ungenügenden Breitbandausbau, gesehen.
Der Workshop hat gezeigt, dass die Bauwirtschaft
Im Wohnungswesen können u. a. auch durch seri- an langfristig stabilen Rahmenbedingungen und
elles Bauen – insbesondere in Verbindung mit der verlässlichen Perspektiven – insbesondere durch
Digitalisierung – Effizienzgewinne beziehungs- verstetigte öffentliche Investitionen – interessiert
weise Senkungen der Baukosten erzielt werden. ist und diese auch als Voraussetzung für den wei-
Serielles Bauen ermöglicht auch eine Kapazitäts- teren Ausbau von Kapazitäten angesehen werden.
ausweitung, denn in Produktionshallen kann im Kurzfristige Förderprogramme werden abgelehnt.
Mehrschichtbetrieb gearbeitet werden. Zwar trifft
serielles Bauen auf steigendes Interesse, doch sind Parallel hierzu müssen zentrale weitere Probleme
die Potenziale längst noch nicht ausgeschöpft. Es der Branche angegangen werden: Diese sind ins-
bestehen auch Grenzen des seriellen Bauens, u. a. besondere Fachkräfteengpässe, die niedrige Pro-
sind hier die hohen Anforderungen an Gebäude, duktivität und der geringe Digitalisierungsgrad,
ausgeprägte individuelle Wünsche sowie fehlendes fehlendes Bauland und ungenügende Planungs-
Bauland und hohe Grundstückskosten zu nennen. und Bearbeitungskapazitäten der Kommunen.
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„Die Bauwirtschaft: Engpass für die öffentliche Investitionstätigkeit?“ – Ergebnisse eines BMF-Workshops Januar 2020
Abbildung 3
Hemmnisse der Digitalisierung in der Bauwirtschaft
in % der Unternehmen
Analysen und Berichte
Zu hoher Investitionsbedarf 62,4
Zu hoher Zeitaufwand 61,5
Zu strikte Datenschutzregeln 57,5
Mangelhafter Breitbandausbau 55,6
Standards und Schnittstellen 54,9
Keine Notwendigkeit für Digitalisierungsprojekte 52,1
Unzureichende IT-Sicherheit 48,0
Kein Überblick über IT-Landschaft 45,7
Digitales Angebot nicht praxisreif 43,1
Fehlende IT-Fachkräfte 42,0
Know-how der Angestellten 39,0
Unpassende Ausbildungsinhalte 35,6
Fehlende Weiterbildungsmöglichkeiten 32,2
Unklarheit bezüglich der Zuständigkeit 27,5
0 10 20 30 40 50 60 70
Angaben in % der Unternehmen auf die Frage: „Welche der folgenden Gründe behindern aus der Sicht Ihres Unternehmens eine
erfolgreiche Umsetzung von Digitalisierungsprojekten?“
Quelle: Bolschek, I., Niebel, T. und Ohnemus, T. (2019): Zukunft Bau, Beitrag der Digitalisierung zur Produktivität in der Baubranche,
Endbericht zur ZEW-Unternehmensbefragung Bau, 2018, S. 61
Ansonsten besteht die Gefahr, dass sich staatliche Maßnahmen zählen die Förderung von Weiterbil-
Investitionsprogramme beziehungsweise staat- dungen oder das Fachkräfteeinwanderungsgesetz,
liche Förderung vornehmlich in Preissteigerun- das am 1. März 2020 in Kraft treten wird. Zur er-
gen niederschlagen oder die Mittel nicht abgeru- folgreichen Gewinnung von ausländischen Fach-
fen werden. Zunächst liegt es in der Verantwortung kräften wurden zusätzlich in einer gemeinsamen
der Branche selbst, hierauf Antworten zu finden – Absichtserklärung mit der Wirtschaft Begleitmaß-
wie z. B. eine Verbesserung der Arbeitsbedingun- nahmen erarbeitet, die auf dem Fachkräftegipfel
gen, um Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in vom 16. Dezember 2019 unterzeichnet wurde. Wei-
den Bauberufen zu halten. terhin unterstützt die Bundesregierung die Digita-
lisierung der Unternehmen durch Maßnahmen im
Die Bundesregierung trägt ebenfalls durch eine Bereich der digitalen Infrastruktur, durch Informa-
Verbesserung der Rahmenbedingungen zur Pro- tionsangebote sowie die Förderung von Digitalisie-
blemlösung bei. So hat sie u. a. im Dezember 2018 rungsprojekten in Unternehmen. Darüber hinaus
eine branchenübergreifende Fachkräftestrategie setzt die Bundesregierung im Rahmen ihrer Wohn-
verabschiedet, die das Ziel einer verstärkten Ak- raumoffensive ein ganzes Maßnahmenbündel um.
tivierung inländischen und ausländischen Fach- Hierzu zählt auch der geplante Gesetzentwurf zur
kräftepotenzials verfolgt. Zu den zahlreichen Mobilisierung von Bauland.
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