DIE ENTWICKLUNG DER EUROPÄISCHEN BANKENREGULIERUNG
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Eingereicht von
Simon Haslinger
Angefertigt am
Institut für Europarecht
Beurteiler / Beurteilerin
Univ.-Prof. Dr. Franz
Leidenmühler
März 2021
DIE ENTWICKLUNG
DER EUROPÄISCHEN
BANKENREGULIERUNG
Diplomarbeit
zur Erlangung des akademischen Grades
Magister der Rechtswissenschaften
im Diplomstudium
Rechtswissenschaften
JOHANNES KEPLER
UNIVERSITÄT LINZ
Altenberger Straße 69
4040 Linz, Österreich
jku.atEIDESSTATTLICHE ERKLÄRUNG Ich erkläre an Eides statt, dass ich die vorliegende Diplomarbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht benutzt bzw. die wörtlich oder sinngemäß entnommenen Stellen als solche kenntlich gemacht habe. Die vorliegende Diplomarbeit ist mit dem elektronisch übermittelten Textdokument identisch. Linz, am 31. März 2021 Simon Haslinger
Inhaltsverzeichnis
1. Grundlagen................................................................................................... 1
1.1. Der Bankbegriff............................................................................................................................. 1
1.2. Die wirtschaftliche Bedeutung von Banken ................................................................................. 2
1.3. Bankenregulierung – Bankenaufsicht........................................................................................... 3
1.4. Gegenstand der Bankenaufsicht .................................................................................................. 3
1.5. Rechtliche Grundlagen des Bankenrechts.................................................................................... 6
2. Die Entwicklung der europäischen Bankenregulierung bis zur
Finanzkrise 2007 .............................................................................................. 8
2.1. Beginn der Harmonisierung des Kapitalmarktes .......................................................................... 8
2.2. Herstatt Bankhaus Pleite und Gründung des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht ................... 9
2.3. Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht ................................................................................ 10
2.4. Basel I – (Der Basler Akkord) ...................................................................................................... 12
2.5. Wesentliche Richtlinien bis zum Erlass der BCD: ....................................................................... 13
2.6. Basel 1.5 ..................................................................................................................................... 14
2.7. Einführung des Komitologieverfahrens ...................................................................................... 15
2.7.1. Das 4-Stufen-Modell ............................................................................................................ 16
2.8. Kreditinstitutrichtlinie (BCD) ...................................................................................................... 17
2.9. 2004 Basel II ............................................................................................................................... 17
2.10. CRD I - Capital Requirements Directives .................................................................................. 20
3. Bankenregulierung ab der Finanzkrise 2007 .......................................... 21
3.1. Finanzkrise 2007 ......................................................................................................................... 21
3.2. Basel 2.5 ..................................................................................................................................... 22
3.3. CRD II .......................................................................................................................................... 22
3.4. De-Larosière-Bericht................................................................................................................... 23
3.5. Europäisches Finanzaufsichtssystem (ESFS) ............................................................................... 25
3.5.1. Europäische Bankenaufsichtsbehörde (EBA) ..................................................................... 26
3.5.2. Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) ......................................................... 28
3.6. CRD III ......................................................................................................................................... 30
3.7. Basel III ....................................................................................................................................... 30
3.8. CRD IV & CRR .............................................................................................................................. 32
3.9. Bankenunion............................................................................................................................... 333.9.1 Einheitlicher Aufsichtsmechanismus (SSM) ......................................................................... 34
3.9.1.1 Aufsichtlicher Überprüfungs- und Bewertungsprozess (SREP) ..................................... 36
3.9.2 Einheitlicher Abwicklungsmechanismus (SRM).................................................................... 36
3.9.2.1 Einheitlicher Abwicklungssauschuss (SRB) .................................................................... 38
3.9.3. Einheitliche Einlagensicherung ............................................................................................ 38
3.10. CRR II und CRD V....................................................................................................................... 39
4. Basel III: Finalising post-crisis reforms - „Basel IV“.............................. 40
4.1. Begriff „Basel IV“ .................................................................................................................... 40
4.2. Inhalt:...................................................................................................................................... 41
4.3 Auswirkungen und Kritik ......................................................................................................... 43
5. Erste Reaktionen auf die Covid-19 Pandemie ........................................ 45
Literatur- und Quellenverzeichnis: .............................................................. 471. Grundlagen
1.1. Der Bankbegriff
Das für das österreichische Bankenrecht zentrale Bankwesengesetz1 (BWG)
verwendet anstatt des Begriffs „Bank“ die Bezeichnung „Kreditinstitut“. §104 BWG
normiert, dass in allen Bundesgesetzlichen Regelungen „Bank“ durch „Kreditinstitut“
ersetzt wird. Diese Änderung bewirkt die terminologische Angleichung an die EG-
Definition, der Begriff Bank sollte aber weiterhin geschützt werden.2
Das BWG setzt wichtige europarechtliche Vorgaben (Richtlinien) um, unter anderem
die sehr zentrale Eigenkapitalrichtlinie (Capital Requirements Directive IV, CRD IV). 3
Während das BWG in §1 eine Vielzahl an Tätigkeiten aufzählt und als Bankgeschäfte
definiert, begnügt sich die CRD IV in Artikel 3 mit einem Verweis auf die schlanke
Kreditinstitutsdefinition der Kapitaladäquanzverordnung (Capital Requirement
Regulation, CRR).4
Gemäß Artikel 4 der CRR ist ein „Kreditinstitut“ ein Unternehmen, dessen „Tätigkeit
darin besteht, Einlagen oder andere rückzahlbare Gelder des Publikums
entgegenzunehmen und Kredite für eigene Rechnung zu gewähren.“
Diese enggefasste, europarechtliche Definition steht den ausführlicheren
Kreditinstitutsbegriffen der Mitgliedstaaten allerdings nicht entgegen. Er versteht sich
als Mindeststandard.5 Wie bereits oben erwähnt umfasst die Begriffsdefinition des
BWG deutlich mehr Tätigkeiten.
1
Bundesgesetz über das Bankwesen BGBl 1993/532.
2 4
Vgl M. Schütz in Laurer/M. Schütz/Kammel/Ratka, BWG § 104 RZ 1 (Stand 1.5.2018, rdb.at).
3
Vgl Richtlinie 2013/36/EU des europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den
Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und
Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien
2006/48/EG und 2006/49/EG, ABl 2013 L 176, 338. Kurz: Eigenkapital-RL 2013/36/EU, ABl 2013 L
176, 338.
4
Vgl Verordnung (EU) 575/2013 des europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über
Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung
(EU) Nr. 646/2012, ABl 2013 L 176, 1. Kurz: Kapitaladäquanz-VO (EU) 575/2013, ABl 2013 L 176, 1.
5 4
Vgl Laurer/Kammel in Laurer/M. Schütz/Kammel/Ratka, BWG § 1 (Stand 1.1.2017, rdb.at).
1Der gewerbliche Betrieb von Bankgeschäften, bedarf gemäß § 1 BWG entweder
einer von der Finanzmarktaufsicht (FMA) erteilten Konzession oder darf aufgrund
besonderer bundesgesetzlicher Regelungen betrieben werden. Eine
europarechtliche Vorgabe findet sich dazu in Artikel 9 CRD IV, dieser normiert ein
„Verbot der Entgegennahme von Einlagen oder anderen rückzahlbaren Geldern des
Publikums durch Personen oder Unternehmen, die keine Kreditinstitute sind.“
1.2. Die wirtschaftliche Bedeutung von Banken
Der bankenrechtliche Terminus Kreditinstitut unterstreicht die volkswirtschaftliche
Bedeutung von Banken als Finanzintermediär.6
Unter Finanzintermediär versteht man grundsätzlich eine Institution, die als Mittler
zwischen Kapitalangebot und -nachfrage auftritt. Nach der engeren Definition ist ein
Finanzintermediär eine Institution, die Geld von Anlegern entgegennimmt und an
Kapitalnehmer weiter gibt. Die Bank als Finanzintermediär nimmt Geld von Sparern
auf und gibt es in Form von Krediten an Kreditnehmer weiter.7
Insbesondere erfüllen Banken dabei drei wichtige volkswirtschaftliche Funktionen:
Losgrößentransformation:
Unter Losgrößentransformation versteht man die Abstimmung unterschiedlich hoher
Beiträge von Sparern und Kreditnehmern.8 Mehrere kleine Einlagen können in
Summe einen Großkredit finanzieren, umgekehrt kann eine Großeinlage auch
mehrere kleine Kredite finanzieren. Diese zu handelnden Beiträge nennt man
Losgrößen. Banken führen diese zusammen und gleichen Angebot und Nachfrage
aus.9
Fristentransformation:
Neben der Abstimmung der unterschiedlichen Höhen der Beiträge, muss die Bank
auch die verschiedenen Zeiträume der Einlagen und Kredite in Einklang bringen.
Kurzfristige Einlagen können langfristigen Krediten gegenüber stehen.10
6 2
Vgl Kammel, Einführung in das Bank- und Kapitalmarktrecht (2019), 56.
7 7
Vgl Hartmann-Wendels/Pfingsten/Weber, Bankbetriebslehre (2019), 5.
8 4
Vgl Oppitz in Holoubek/Potacs (Hrsg), Öffentliches Wirtschaftsrecht (2019) Bankrecht, 45.
9 7
Vgl Hartmann-Wendels, Pfingsten, Weber, Bankbetriebslehre (2019), 5.
10 7
Vgl Hartmann-Wendels/Pfingsten/Weber, Bankbetriebslehre (2019), 5.
2Risikotransformation:
Kapitalgeber gehen das Risiko ein, Zahlungen nicht zu dem vertraglich vereinbarten
Zeitpunkt oder in der vereinbarten Höhe zurückzubekommen. Unter anderem wird
dieses Risiko durch die Streuung der Einlage auf mehrere Kreditnehmer minimiert.11
Daneben organisieren Banken auch einen großen Teil des Zahlungsverkehrs, wie
die Überweisung von Löhnen, Bezahlung von Rechnungen oder
Bargeldabhebungen. Das Bankgeschäft ist somit ein wesentlicher Bestandteil jeder
modernen Volkswirtschaft und daher ein besonders engmaschig regulierter
Wirtschaftszweig.12
1.3. Bankenregulierung – Bankenaufsicht
In der Literatur werden Bankenregulierung und Bankenaufsicht häufig synonym
verwendet, möchte man eine Differenzierung vornehmen, ließe sich
Bankenregulierung als die Festlegung allgemeiner Regeln und staatlicher
Maßnahmen, sowie Anordnungen definieren, mit denen versucht wird das Verhalten
von Marktteilnehmern in einem bestimmten Maße zu beeinflussen. Die Aufgabe der
Bankenaufsicht ist hingegen die von der Bankenregulierung vorgegebenen Regelung
durchzusetzen.13
Da die gängige Literatur die beiden Begriffe oft synonym verwendet, verzichtet auch
die vorliegende Diplomarbeit auf eine scharfe Abgrenzung.
1.4. Gegenstand der Bankenaufsicht
Systemische Risiken und Gläubigerschutz
Grundsätzlich dient die Bankenregulierung (bzw Aufsicht) der Vermeidung
systemischer Risiken sowie dem Gläubigerschutz. Der Schutz der Wirtschaft vor
systemischen Risiken ist der wesentliche Unterschied der Bankenregulierung (und
Finanzmarktregulierung) von der Regulierung anderer Märkte.14
11 7
Vgl Hartmann-Wendels/Pfingsten/Weber, Bankbetriebslehre (2019), 5.
12
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 1.
13
Vgl Andrae/Hellmich/Schmaltz, Bankaufsichtliches Risikomanagement (2018), 7.
14
Vgl Andrae/Hellmich/Schmaltz Bankaufsichtliches Risikomanagement (2018), 8.
3Unter systemischem Risiko versteht man, dass die Schieflage einer einzelnen Bank
einen Dominoeffekt auslösen kann, der schlimmstenfalls die wirtschaftliche und
politische Stabilität des jeweiligen Wirtschaftsraumes gefährdet. Die Grundlage
dieses Dominoeffektes ist zum einen, die hohe Vernetzung der Banken
untereinander, wodurch die missliche Lage einer einzelnen Bank mehrere andere
beeinflussen kann (zb hohe Kreditvergaben von Bank zu Bank ). Anderseits vermag
aber auch eine in Turbulenz geratene Bank das Vertrauen in das Bankensystem
insgesamt erschüttern. Diese Vertrauenskrise kann zu einem Bank Run führen. Das
bedeutet, dass viele Einleger in kurzer Zeit ihr Geld von der Bank abheben und somit
der Bank Liquidität entziehen. Auch konnte man auch in der Weltfinanzkrise 2007
beobachten, dass sich Banken untereinander nicht mehr vertrauten und sich keine
Kredite mehr gewährten und somit wie beim obengenannten Bank Run Liquidität im
System fehlt. Wie in Kapitel 2 dargelegt, haben Banken im Wirtschaftssystem eine
zentrale Rolle als Finanzintermediär, folglich kann das Fehlen von Liquidität im
Bankensektor enorme Auswirkungen auf wirtschaftliche Investitionen haben.
Schwappt die Finanzwirtschaftskrise somit auf die Realwirtschaft über (Spillover-
Effekt), kann das gesamte Wirtschaftssystem ins Straucheln geraten, was
schlussendlich die politische Stabilität in den betroffenen Wirtschaftsräumen
gefährden kann.15
Der Ursprung vieler Finanzkrisen ist das Platzen von Kreditblasen. Ein massives
Kreditwachstum kann ein Anzeichen einer bevorstehenden Finanzkrise sein. Anhand
der Kreditvergabe einzelner Banken lässt sich das nicht beurteilen. Man muss einen
Blick auf den gesamten Finanzsektor werfen.16
Die Wirtschaftswissenschaftler Luc Laeven und Fabian Valencia stellten im
September 2018 fest, dass es zwischen 1970 und 2017, 151 systemische
Bankkrisen weltweit gab. Sie definieren eine Bankkrise als Ereignis, in welchem das
Banksystem signifikante Zeichen finanzieller Bedrängnis zeigt, wie Bank Runs,
Verluste im Banksystem und/oder Abwicklungen von Banken und darauf signifikante
bankenaufsichtliche Maßnahmen folgen, wie beispielsweise Verstaatlichungen von
Banken, Einfrieren von Einlagen, hohe Restrukturierungskosten, extensive
15 7
Vgl Hartmann-Wendels, Pfingsten, Weber, Bankbetriebslehre (2019), 322f.
16
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 49.
4Unterstützung mit Liquidität, staatliche Garantien sowie signifikanter
Anteilserwerbe.17
Das zweite Ziel der Bankenregulierung ist der Gläubigerschutz.
Gläubiger sollen im Insolvenzfall der Bank vor Ausfällen geschützt werden. Allerdings
sieht sich der Staat vor allem bei großen „systemrelevanten“ Banken verpflichtet,
diese drohenden Ausfälle in Form von Einlagensicherungssystemen zu
kompensieren. Da es ansonsten wiederrum zu systemischen Risiken kommen
kann.18 Mitunter kann die Insolvenz einer einzelnen Bank auch bei Gläubigern
anderer solventer Banken finanzielle Panik auslösen.19
Die Einlagensicherung kann als Gläubigerschutzelement gesehen werden, da es
Kunden nicht zugemutet werden kann, die Bonität der Banken zu prüfen.20
Zusammenfassend gibt der § 6 Abs 2 des deutschen Kreditwesengesetz die Ziele
der Bankenregulierung treffend wieder: „die Bundesanstalt hat Mißständen im Kredit-
und Finanzdienstleistungswesen entgegenzuwirken, welche
die Sicherheit der den Instituten anvertrauten Vermögenswerte gefährden,
die ordnungsmäßige Durchführung der Bankgeschäfte oder
Finanzdienstleistungen beeinträchtigen oder
erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen können.“21
17
Vgl Laeven/Valencia, Systemic Banking Crises Revisited (2018), 4ff.
https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2018/09/14/Systemic-Banking-Crises-Revisited-46232
(abgerufen am 22.3.2021).
18 7
Vgl Hartmann-Wendels, Pfingsten, Weber, Bankbetriebslehre (2019), 338.
19 4
Vgl Oppitz in Holoubek/Potacs (Hrsg), Öffentliches Wirtschaftsrecht (2019) Bankrecht, 115.
20 4
Vgl Oppitz in Holoubek/Potacs (Hrsg), Öffentliches Wirtschaftsrecht (2019) Bankrecht, 115.
21
Deutsches Kreditwesengesetz BGBl I 1998/2776 idF BGBl. I 2020/2773.
51.5. Rechtliche Grundlagen des Bankenrechts
Europarecht
Primärrecht
Allgemein stützen sich Liberalisierungsakte im Bankenrecht auf die
Niederlassungsfreiheit (Art 49 ff AEUV), Dienstleistungsfreiheit (Art 56ff AEUV),
sowie die Kapitalverkehrsfreiheit (Art 63 ff AEUV).22
Harmonisierung und Sekundärrecht
Art 114 AEUV bildet die Rechtsgrundlage für die Beseitigung von Hemmnissen im
zwischenstaatlichen Verkehr23 und ist somit die wesentliche Norm zur Schaffung
eines einheitlichen Binnenmarktes. Unter anderem aufgrund einer Erklärung der
EEA-Regierungskonferenz soll die Kommission im Zweifel Richtlinien zur
Verwirklichung der Harmonisierung verwenden.24In jüngere Zeit erfolgen diese
Maßnahmen auch im wachsenden Ausmaß in Form von Verordnungen. 25
In den EU-Mitgliedstaaten haben sich die Bankensysteme unterschiedlich entwickelt.
Einerseits gibt es Mitgliedstaaten mit Trennbankensystem, hier gibt es eine
institutionelle Arbeitsteilung, Kreditinstitute bieten entweder commercial (Einlagen –
und Kreditgeschäft) oder investment banking (Wertpapiergeschäft) an, somit jeweils
nur einen Teil der Bankenleistung26 anderseits Universalbanken, also solche die
grundsätzlich das gesamte Spektrum der Bankenleistungen anbieten 27. (In
Österreich Universalbanksystem28) Dementsprechend schwierig stellte sich die
Harmonisierung dar. Die RL 77/780/EWG stellte die ersten Weichen in Richtung
Harmonisierung in dem sie Mindestvoraussetzungen in den Bereichen behördliche
Zulassung, Mindestkapital, rechtlich verselbständigte Eigenmittel, Organisation
(Geschäftsführer) festlegte. Eine Bedarfsprüfung wurde verboten. Diese Richtlinie
betraf nur Kreditinstitute im unionsrechtlichen Sinn. Dh ,wie in Kapitel 1 beschrieben,
22 4
Vgl Oppitz in Holoubek/Potacs (Hrsg), Öffentliches Wirtschaftsrecht (2019) Bankrecht, 48.
23 3
Vgl Leidenmühler, Europarecht (2017), 145.
24 3
Vgl Leidenmühler, Europarecht (2017), 145, ganz unten.
25
Vgl Raschauer, Finanzmarktaufsichtsrecht (2015), 24.
26
Vgl Richter in Gramlich/Gluchowski/Horsch/Schäfer/Waschbusch (Hrsg.), Gabler Bankenlexikon (K-
15
Z) (2020), 1997.
27
Vgl Richter in Gramlich/Gluchowski/Horsch/Schäfer/Waschbusch (Hrsg.), Gabler Bankenlexikon (K-
15
Z) (2020), 2038.
28 2
Vgl Kammel, Einführung in das Bank- und Kapitalmarktrecht (2019), 29.
6solche die das Kredit -und Einlagengeschäft betreiben. Diese Festlegung auf
unionsrechtliche Kreditinstitute wirkt bis heute nach.29
In den folgenden Kapiteln werden weitere wesentliche Sekundärrechtsakte
behandelt.
Österreichisches Recht
Verfassungsrecht
Kompetenzrechtlich fällt das Bankenrecht unter Art. 10 Abs 1 Z5 B-VG „Geld-,
Kredit-, Börse- und Bankwesen“. Es wird allgemein angenommen, dass auch
wirtschaftsaufsichtrechtliche bzw. bankaufsichtsrechtliche Themen unter diesen
Kompetenztatbestand fallen.30
Einfachgesetzliche Rechtsquellen:
Die wesentliche zentrale bankenrechtliche Norm im österreichischen Recht ist das
Bankwesengesetz (BWG). Es löste 1994 das Kreditwesengesetz ab und machte das
österreichische Bankenrecht EU-rechtskonform. Das österreichische Bankenrecht
umfasst eine Vielzahl an nationalen und EU Rechtsquellen.31
Neben dem Bankwesengesetz (BWG) als zentrale Kodifikation gibt es Spezifische
(sektorale) Rechtsquellen wie beispielsweise das Sparkassengesetz (SpG)32,
Bausparkassengestz (BSpG)33, Postsparkassengesetz (PSK-G)34,
Finanzsicherheitengesetz (FinSG)35;zum Bankrecht im weiteren Sinne zählen ua das
29
Vgl Raschauer, Finanzmarktaufsichtsrecht (2015), 25.
30 4
Vgl Oppitz in Holoubek/Potacs (Hrsg), Öffentliches Wirtschaftsrecht (2019) Bankrecht, 47.
31 2
Vgl Kammel, Einführung in das Bank- und Kapitalmarktrecht (2019), 38.
32
Bundesgesetz vom 24. Jänner 1979 über die Ordnung des Sparkassenwesens BGBl 1979/64.
33
Bundesgesetz über die Beaufsichtigung und den Betrieb von Bausparkassen BGBl 1993/532.
34
Bundesgesetz vom 26. November 1969 zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der
Österreichischen Postsparkasse BGBl 1969/458.
35
Bundesgesetz über Sicherheiten auf den Finanzmärkten BGBl I 2003/117.
7Nationalbankgesetz (NBG)36, sowie das Finanzmarktaufsichtsbehördengesetz
(FMABG)37.38
Seit der Finanzkrise 2007 finden vermehrt direkt anwendbare EU-Rechtsakte
Eingang in das österreichische Bankrecht. Sie bedürfen keiner nationalen
Umsetzung und dienen der Rechtsharmonisierung.39
2. Die Entwicklung der europäischen Bankenregulierung bis zur
Finanzkrise 2007
2.1. Beginn der Harmonisierung des Kapitalmarktes
In den 1960er Jahren wurden bereits die ersten Schritte zur Harmonisierung des
Kapitalmarkts gesetzt. Im Jahr 1966 erarbeitete eine Expertengruppe unter der
Leitung des Ökonomen und Bankiers Dr. Claudio Segré im Auftrag der Kommission
der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) einen Bericht zur Entwicklung
eines gemeinschaftlichen europäischen Kapitalmarktes. Der sogenannte „Segré
Report“40 erarbeitete Maßnahmen zur Erreichung dieses Marktes und benannte den
dazu notwendigen Abbau von Hindernissen in den Mitgliedstaaten. Der Report nimmt
auch direkt Bezug auf die 1960 (geändert 1962) erlassene „erste Kapitalrichtlinie“41
mit der einige Kapitalsverkehrbeschränkungen aufgehoben wurden. Zur
Rechtsdurchsetzung empfahl der Bericht die Schaffung einer Behörde auf
Gemeinschaftsebene, ähnlich der amerikanischen SEC oder der belgischen
Banking Commission. Dies wurde allerdings erst etwa 50 Jahre später, in Folge
der Errichtung des ESFS (insb. EBA, siehe Kapitel 3.5.ff), erreicht.42
36
Bundesgesetz über die Österreichische Nationalbank BGBl 1984/50 idF BGBl 1986/612.
37
Bundesgesetz über die Errichtung und Organisation der Finanzmarktaufsichtsbehörde
BGBl. I 2001/97.
38 2
Vgl Kammel, Einführung in das Bank- und Kapitalmarktrecht (2019), 38ff.
39 2
Vgl Kammel, Einführung in das Bank- und Kapitalmarktrecht (2019), 40.
40
Vgl Claudio Segre, The development of a European capital market. Report of a Group of Experts
appointed by the EEC Commission (1966).
41
Vgl Richtlinie 60/921/EWG des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 11.5.1960
zur Durchführung des Artikels 67 des Vertrages, ABl 1960 L 43. Kurz: Kapital-RL 1960/921/EWG, ABL
1960 L 43.
42
Vgl Rolf Majcen, Die Entwicklung des europäischen Kapitalmarktrechts - Vom Segré-Bericht zu
MiFID II, ÖBA 2015, 424.
8Die in weiterer Folge ab 1973 erlassenen Richtlinien der EG konzentrierten sich
weiterhin auf Liberalisierung und Harmonisierung des Banken- und Kapitalmarktes.
Der Fokus lag auf dem Abbau der Hindernisse der Niederlassungs –und
Dienstleistungsfreiheit von Banken. Im Vergleich zur heutigen Fülle an
bankaufsichtlichen Regelungen, wurden sie damals eher nebensächlich erarbeitet. 43
2.2. Herstatt Bankhaus Pleite und Gründung des Basler Ausschuss für
Bankenaufsicht
Am 26. Juni 1974 entzog das deutsche Bundeaufsichtsamt für das Kreditwesen dem
Kölner Bankhaus Herstatt KGaA die Betriebserlaubnis. Grund für den seit dem
zweiten Weltkrieg größten Insolvenzfall einer deutschen Bank waren
verlustbringende Devisenspekulationen. In Folge dessen hoben vermehrt Kunden
Geld ab und zögerten, es wieder einzuzahlen. Ein folgenschwerer Bank Run blieb
zwar aus, aber aufgrund einer befürchteten Liquiditätsnot sicherte die deutsche
Notenbank den Bankhäusern Liquiditätsspritzen zu und stellte besonders betroffenen
Privatbanken weitere Hilfen bereit. Weitreichender waren allerdings die
Konsequenzen am internationalen Markt. Das Bankhause Herstatt war zwar auch
innerhalb Deutschlands eine eher kleine Bank, aber aufgrund ihrer Tätigkeit im
Devisengeschäft international stark vernetzt. Ein weiteres Problem war der Zeitpunkt
der Schließung der Bank durch die Bankenaufseher, der nicht auf die Handelszeiten
internationaler Geschäftspartner (andere Banken) abgestimmt war. Die Herstatt Bank
wurde am Ende des deutschen Bankentages geschlossen, zu diesem Zeitpunkt
begann aber gerade erst der Bankentag in New York. Viele, im Devisengeschäft
tätige, Banken hatten bereits auf das Konto der Herstatt Bank in New York eingezahlt
in Erwartung auf Gegenleistungen in anderen Währungen. Als die Schließung des
Bankhauses bekannt wurde, fror die kontoführende Bank in New York das Konto der
Herstatt Bank ein. Rund 620 Millionen Dollar an erwarteten Zahlungen wurden nicht
mehr geleistet, weltweit waren Banken davon betroffen. Der Interbankenmarkt in
New York fror in weiterer Folge ein, da niemand wusste welche Banken nun von der
Pleite betroffen waren und ob diese die Verluste stemmen könnten. Deutsche
Bankenaufseher gerieten in Kritik, da sie neben des unglücklich gewählten
43
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein institutioneller
Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-Q2/20, 147.
9Zeitpunktes der Schließung wohl auch zu spät eingriffen. Vermutungen über
Probleme der Bank hatte es schon länger gegeben. Neben weitreichenden
Änderungen in der deutschen Bankenregulierung wurde in Folge dieses Vorfalls der
für die Bankenaufsicht zukünftig wegweisende Basler Ausschuss für
Bankenaufsicht gegründet.44
2.3. Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht
Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS45) wurde im Jahr 1974 als
Reaktion auf die von der Herstatt Bankpleite herbeigeführte Krise gegründet. Seither
stammen die wichtigsten Reformanstöße im Bankenregulierungssektor vom BCBS46.
Ursprünglich bestand der BCBS aus den G10 Staaten, wuchs aber im Laufe der Zeit
auf 45 Mitglieder an, darunter Zentralbanken und Aufsichtsbehörden aus 27 Ländern
und die EU47. Die EU ist mit der Europäischen Zentralbank (EZB) und mit dem von
der EZB selbstständig agierenden Single Supervisory Mechanism (SSM) vertreten. 48
Der Auftrag des BCBS ist die Verbesserung der Regelungen, Verfahren und
Bankpraktiken im Bankensektor mit Fokus auf die Stärkung der globalen
Finanzstabilität.49 Die Regelungen des BCBS werden in Form eines
„Rahmenwerkes“ veröffentlicht. Diese sind bekannt als Basel I-III.50
Der BCBS ist bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in Basel
ansässig.
Rechtlicher Status
Der BCBS besitzt keine formale supranationale Autorität. Seine Beschlüsse sind
unverbindlich. Der BCBS vertraut darauf, dass seine Mitglieder die Beschlüsse
umsetzen, damit seine Ziele erfüllt werden. Die Mitglieder verpflichten sich
grundsätzlich dazu.51
44
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 5ff.
45
Kurzform für „Basel Committe on Banking Supervision”
46
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 94.
47
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 19.
48
Die aktuelle Liste der Mitglieder findet sich unter: https://www.bis.org/bcbs/membership.htm
49
Vgl Charta des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2013), 1.
https://www.bis.org/bcbs/charter_de.pdf (abgerufen am 24.3.2021)
50
Ob es sich beim neuesten Rahmenwerk um ein gesondertes „Basel IV“ handelt ist strittig. Siehe
Kapitel 4.1.
51
Vgl Charta des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2013), 1.
10Der BCBS kann keinen Zwang ausüben, seine Beschlüsse sind „soft law“. Druck wird
allerdings über „peer reviews“ ausgeübt, mit denen die Umsetzung in den
Mitgliedstaaten überprüft wird, anschließend werden die Ergebnisse publiziert. 52
In einem Briefing der Economic Governance Support Unit des EU Parlaments wird
der BCBS als „A de facto standard setter in banking legislation“ bezeichnet53
Dies verdeutlicht den Stellenwert des BCBS für die globale Bankenaufsicht.
Organisation
Die Gruppe der Zentralbankpräsidenten und Leiter der Bankenaufsichtsinstanzen
(GHOS54) ist das Führungs- und Aufsichtsorgan des BCBS. Sie genehmigt
wesentliche Beschlüsse des Ausschusses. Darunter strukturiert sich der BCBS in
den a) Ausschuss, b) Unterauschüsse, Arbeitsgruppen und Task-Forces, c) den
Vorsitzenden und d) das Sekretariat. Der Ausschuss ist als Entscheidungsorgan für
die Erfüllung des Mandats des BCBS verantwortlich. Der Vorsitzende leitet die Arbeit
des Ausschusses. Die Arbeit des BCBS wird weitgehend von den Unterauschüssen,
Arbeitsgruppen und Task-Forces erledigt. Zur Unterstützung der Aktivitäten der
genannten Organe stellt die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) das
Sekretariat zur Verfügung.55
Mitgliedschaft
Mitglieder des BCBS sind „Instanzen mit direkten Bankenaufsichtsbefugnissen sowie
Zentralbanken“. Die Aufnahme neuer Mitglieder richtet sich nach der Wichtigkeit des
jeweiligen nationalen Bankensektors für die internationale Finanzstabilität. Der
Ausschuss schlägt der GHOS Änderungen des BCBS Mitgliederkreises vor. 56
Neben Mitgliedern gibt es noch Beobachter, diese sind in Gremien des BCBS
vertreten und „tragen zur Formulierung der Maßnahmen des BCBS bei“.57
Die aktuelle Liste der Mitglieder wird auf der Homepage des BCBS veröffentlicht.58
52
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 94.
53
Vgl Korpas/Magnus, The role of the Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) (2017), 1.
https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=IPOL_BRI(2017)587390
(abgerufen am 22.3.2021).
54
Kurzform für „Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision”.
55
Vgl Charta des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2013), 3ff.
56
Vgl Charta des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2013), 2.
57
Vgl Charta des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2013), 7.
58
Vgl Charta des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2013), 2.
11Da auch viele „Instanzen, die nicht Mitglied des BCBS sind“, die Standards des
Baseler Ausschusses umsetzen, bietet der BCBS auch Beratungsleistungen durch
Unterorganisationen an nicht-Mitglieder an.59
Beschlussfassung
Beschlüsse werden von den Mitgliedern einstimmig gefasst und – falls im
öffentlichem Interesse – auf der BCBS Website kommuniziert.60
Obwohl die EU-Kommission kein Mitglied ist und somit kein Stimmrecht hat, kann sie
als Beobachterin ihre Meinung zu den BCBS Vorschlägen kundtun. Aufgrund ihrer
Wichtigkeit im EU-Gesetzgebungsprozess ist ihre Meinung signifikant.61
2.4. Basel I – (Der Basler Akkord)
Überblick
Nach mehrjähriger Arbeit, legte der BCBS62 im Juli 1988 Vorschriften über die
Kapitalaustattung vor63. Das vorgelegte Regelungswerk gliedert sich in vier
Abschnitte. Im ersten Abschnitt wurde das Eigenkapital definiert. Es unterteilte sich in
Kernkapital und ergänzendes Eigenkapital. Beim Kernkapital (eigentliches Kapital)
handelt es sich um das Aktienkapital und die offen ausgewiesenen Reserven. Der
Baseler Ausschuss identifizierte das Kernkapital als „das einzige gemeinsame
Element der Bankensysteme aller Länder“. Der BCBS misst der Behandlung des
Kernkapitals dementsprechend hohe Priorität zu. Auch das später immer wieder
diskutierte Hybride Kapital (Kapital, das sowohl Spezifika von Eigen- und
Fremdkapital aufweist) wurde reguliert.64 Im zweiten Abschnitt wurde ein System zur
Risikogewichtung präsentiert. Kreditrisiken sollten in Kategorien eingeteilt werden.65
Der dritte Abschnitt enthält Regelungen zur Eigenkapitalquote. Das anzustrebende
59
Vgl Charta des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2013), 7.
60
Vgl Charta des Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (2013), 4.
61
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 22.
62
Damalige Mitglieder waren die Zentralbanken und Bankenaufsichtsbehörden der
Zehnergruppenländer (Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, Kanada,
Niederlande, Schweden, Schweiz, USA) und Luxemburg.
63
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen
Ausschuss für Bankenbestimmungen und –überwachung (1988),
https://www.bis.org/publ/bcbs04ade.pdf (abgerufen am 18.3.2021).
64
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen
Ausschuss für Bankenbestimmungen und –überwachung (1988), 5ff.
65
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen
Ausschuss für Bankenbestimmungen und –überwachung (1988), 11ff.
12Standardverhältnis von Eigenkapital zu risikogewichteten Aktiva sollte 8% betragen,
davon wenigstens 4% Kernkapital. Diese Quote stellte einen Mindeststandard dar,
den die internationalen Banken, der im Ausschuss vertretenen Länder, bis 1992
erreicht haben sollten.66 Im vierten Abschnitt wurden Übergangs –und
Durchführungsregelungen festgelegt. 67
Der Basler Akkord („Basel 1“) war die erste internationale Regelung für Banken über
Eigenkapitalquoten.68
Auf europäischer Ebene wurde beschlossen, die Baseler Eigenkapitalvorschriften für
alle Kreditinstitute umzusetzen.69
In den Jahren um den Zeitpunkt der Veröffentlichung des Basler Akkords (Basel I)
wurde eine Reihe von bankaufsichtlichen Regelungen erlassen. Bis zur ersten
Kodifizierung im Jahr 2000 waren die Regelungen in einzelne Richtlinien verteilt70:
2.5. Wesentliche Richtlinien bis zum Erlass der BCD:71
RL 89/299/EWG –Richtlinie über die Eigenmittel von Kreditinstituten,
RL 89/647/EWG –Richtlinie über einen Solvabilitätskoeffizienten für Kreditinstitute,
RL 92/121/ EWG –Richtlinie über die Überwachung und Kontrolle der Großkredite
von Kreditinstituten,
RL 92/30/ EWG –Richtlinie über die Beaufsichtigung von Kreditinstituten auf
konsolidierter Basis,
RL 77/780/ EWG –Erste Richtlinie zur Koordinierung der Rechts-und
Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten der
Kreditinstitute,
RL 89/646/ EWG –Zweite Richtlinie zur Koordinierung der Rechts-und
Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten der
Kreditinstitute und zur Änderung der Richtlinie 77/780/EWG,
66
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen
Ausschuss für Bankenbestimmungen und –überwachung (1988), 18ff.
67
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und Eigenkapitalanforderungen
Ausschuss für Bankenbestimmungen und –überwachung (1988), 19ff.
68
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 96.
69
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein institutioneller
Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-Q2/20, Grafik 1.
70
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein institutioneller
Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-Q2/20, 138.
71
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein institutioneller
Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-Q2/20, 137f und
147.
13RL 73/183/ EWG –Richtlinie zur Aufhebung der Beschränkungen der
Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für selbständige
Tätigkeiten der Kreditinstitute und anderer finanzieller Einrichtungen;
CAD (Capital Adequacy Directive)
RL 93/6/ EWG –Richtline über die angemessene Eigenkapitalausstattung von
Wertpapierfirmen und Kreditinstituten (CAD)
Ergänzende Richtlinien:
RL 86/635/EWG –Richtlinie über den Jahresabschluss und den konsolidierten
Abschluss von Banken und anderen Finanzinstituten,
RL 89/117/EWG –Richtlinie über die Pflichten der in einem Mitgliedstaat
eingerichteten Zweigniederlassungen von Kreditinstituten und Finanzinstituten
mit Sitz außerhalb dieses Mitgliedstaats zur Offenlegung von
Jahresabschlussunterlagen,
RL 94/19/EG –Richtlinie über Einlagensicherungssysteme;
Österreich schuf zum EU-Beitritt und der damit einhergehenden Übernahme des bis
zu diesem Zeitpunkt bestehenden Unionsrechts („Acquis Communautaire“), das
Bankwesengesetz 1994. Es löste das Kreditwesengesetz (KWG) ab. Auch die in den
folgenden Kapiteln vorgestellten Richtlinien CAD, BCD, CRD I, CRD II, CRD III, CRD
IV und CRD V wurden im Wesentlichen im BWG oder in Form von Verordnungen,
auf Grundlage von Ermächtigungen des BWG, umgesetzt. 72
2.6. Basel 1.5
Im Jänner 1996 veröffentlichte der BCBS eine Änderung der
Eigenkapitalvereinbarung von 1988 („Basel I“) unter dem Titel „Änderung der
Eigenkapitalvereinbarung zur Einbeziehung der Marktrisiken“73. Diese Änderung wird
in der Literatur auch als „Basel 1.5“ bezeichnet74 und vom BCBS selbst als
„erheblich“ beschrieben. Die Überarbeitung sollte bis Ende 1997 umgesetzt
werden.75
Kern der Änderung war eine Ausdehnung der bisherigen Regulierung von
Kreditrisiken auf Risiken aus Handelsgeschäften, die sich aus stark schwankenden
72
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein institutioneller
Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-Q2/20, 147.
73
Vgl BCBS, Änderung der Eigenkapitalvereinbarung zur Einbeziehung der Marktrisiken (1996),
https://www.bis.org/publ/bcbs24ade.pdf (abgerufen am 18.3.2021)
74
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 97.
75
Vgl BCBS, Überblick über die Änderung der Eigenkapitalvereinbarung zur Einbeziehung der
Marktrisiken (1996), Rz 2. https://www.bis.org/publ/bcbs23de.pdf (abgerufen am 29.3.2021)
14Marktpreisen ergeben, wie zB Fremdwährungs- und Rohstoffrisiken. Banken wurden
nun auch dazu verpflichtet, Eigenkapital für diese Risiken bereitzuhalten. Neben dem
schon bisher vorgegebenen Standardverfahren zur Berechnung des notwendigen
Eigenkapitals, durften ab Basel 1.5 auch bankinterne Modelle zur Berechnung der
Marktrisiken verwendet werden.76
2.7. Einführung des Komitologieverfahrens
Nach der Einführung des Euros im Jahr 1999 beschloss die EU-Kommission den
Aktionsplan für Finanzdienstleistungen (FSAP77). Dabei handelt es sich um einen
Maßnahmenkatalog zur erfolgreichen Nutzung der neuen Währungsunion78 und der
Schaffung eines Finanzbinnenmarkts. Zur Stärkung der Bankaufsichtsstrukturen
enthält der Aktionsplan „Schritte, um die aufsichtsrechtlichen Regelungen (…) auf
den höchsten Standard zu bringen“. Dabei sollen unter anderem die Vorschläge des
BCBS berücksichtigt werden.79
Im Juli 2000 setzte der Rat einen Ausschuss unter der Leitung des Ökonomen Baron
Alexandre Lamfalussy ein, um die institutionellen Rahmenbedingungen für die FSAP
Maßnahmen zu untersuchen und zu erarbeiten. Der Lamfalussy Report über die
Regulierung der europäischen Wertpapiermärkte80 identifizierte eine Reihe von
problembehafteten Themenfeldern („subjects“) und präsentierte notwendige
Verbesserungsvorschläge um diese zu beheben81. Unter anderem kritisierte der
Bericht einen ineffizienten Gesetzgebungsprozess und einen Mangel an einheitlicher
Umsetzung von EU Recht in den Mitgliedstaaten. Zur Behebung des ineffizienten
Gesetzgebungsverfahrens schlug das Lamfalussy-Kommittee die Einführung eines 4-
Stufen-Modells (Komitologieverfahren) vor, so wie die Schaffung des Europäischen
Wertpapierausschusses und des Ausschuss der Europäischen Aufsichtsbehörden für
76
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 98.
77
„Financial Services Action Plan“
78
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein institutioneller
Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-Q2/20, 138.
79
Vgl Mitteilung der Kommission vom 11. Mai 1999 „Umsetzung des Finanzmarktrahmens:
Aktionsplan" https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:l24210&from=DE
(abgerufen am 24.3.2021)
80
Vgl Final report of the committee of wise men on the regulation of european securities markets
(2001)https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/2015/11/lamfalussy_report.pdf (abgerufen
am 23.3.2001)
81
Vgl Final report of the committee of wise men on the regulation of european securities markets
(2001), 3ff.
15das Wertpapierwesen (CESR82). Das 4-Stufen-Modell, sowie die Schaffung von
CESR und des Europäischen Wertpapierausschusses83 wurde im März 2001 vom
Europäischen Rat angenommen.84
2.7.1. Das 4-Stufen-Modell85
Stufe1:
Richtlinien und Verordnungen werden auf Vorschlag der Europäischen Kommission,
nach eventueller Konsultationen mit dem CESR und des Europäischen
Wertpapierausschusses, von Rat und Europäischen Parlament angenommen.
Stufe 2:
Die Sekundärrechtsakte der Stufe 1 ermächtigen die Europäische Kommission zur
Erlassung von technischen Durchführungsmaßnahmen in Form von Richtlinien und
Verordnungen. Für diese technischen Durchführungsmaßnahmen wird der CESR
beratend tätig. Dem Europäischen Wertpapierausschuss kommen
Regelungskompetenzen zu.
Stufe 3:
Der CESR erarbeitet Leitlinien zur Umsetzung der auf Stufe 1 und Stufe 2 erlassenen
Maßnahmen. Diese erarbeiteten Empfehlungen sind jedoch nicht rechtlich
verbindlich.
Stufe 4:
Die Europäische Kommission überprüft die korrekte Umsetzung der erlassenen
Sekundärrechtsakte durch die Mitgliedstaaten.
Ursprünglich waren die Vorschläge des Lamfalussy-Reports für den
Wertpapierbereich erarbeitet worden. Im Jahr 2002 beauftragte jedoch der Rat den
Wirtschafts- und Finanzausschuss (EFC86) mit der Untersuchung der Sinnhaftigkeit
der Ausdehnung des Lamfalussy-Verfahrens auf den Banken- und
Versicherungsbereich. Der Bericht des EFC empfahl die Ausweitung und erarbeitete
82
„Committee of European Securities Regulators”
83
Vgl Beschluss 2001/528/EG vom 6. Juni 2001, ABl L 191/45 vom 13. Juli 2001 idgF bzw Beschluß
2001/527/EG vom 6. Juni 2001, ABl L 191/43 vom 13. Juli 2001 idgF.
84
Vgl Alexander Karpf, Der Lamfalussy-Prozeß , ÖBA 2005, 573 (573)
85
Vgl Alexander Karpf, Der Lamfalussy-Prozeß , ÖBA 2005, 573 (574).
86
„Economic and Financial Committee“
16die notwendigen Rahmenbedingungen. Im Jahr 2005 wurde in Form einer Richtlinie87
die neue Ausschussstruktur geregelt. Als Gegenstück zum CESR wurde für den
Bankenbereich der Ausschuss der Europäischen Bankenaufsichtsbehörden
(CEBS88) gegründet. Die Funktion des Europäischen Wertpapierausschusses
übernahm der Europäische Bankenausschuss. Die Arbeit des CEBS umfasste
insbesondere die Umsetzung der mit Basel II vereinbarten Eigenkapitalvorschriften. 89
Die Einführung Komitologieverfahrens war die Basis für ein reaktionsschnelles
Gesetzgebungsverfahren im Aufsichtsrechtlichen Bereich.90
2.8. Kreditinstitutrichtlinie (BCD)
Im Jahr 2000 wurden mit der Kreditinstitutrichtlinie 2000/12/EG ein großer Teil der
Richtlinien, die bis zu diesem Zeitpunkt bestanden, in einer Richtlinie
zusammengefasst. Diese Richtlinien wurden bis zur BCD (Banking Consolidation
Directive) schon mehrmals verändert, sodass der europäische Gesetzgeber es aus
Gründen der Übersichtlichkeit für angebracht hielt, sie gemeinsam zu kodifizieren.91
Inhaltlich kam es bloß zu wenigen Änderungen.92
2.9. 2004 Basel II
Überblick
Wie bereits Basel I stellt auch Basel II das Ergebnis eines mehrjährigen
Arbeitsprozesses dar. Schon im Jahr 1999 wurden erste Vorschläge zur Änderung
87
Vgl Richtlinie 2005/1/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2005 zur
Änderung der Richtlinien 73/239/EWG, 85/611/EWG, 91/675/EWG, 92/49/EWG und 93/6/ EWG des
Rates sowie der Richtlinien 94/19/EG, 98/78/EG, 2000/12/EG, 2001/34/EG, 2002/83/EG und
2002/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung einer neuen
Ausschussstruktur im Finanzdienstleistungsbereich, ABl 2005 L 79, 9.
88
„Committee of European Banking Supervisors”
89
Vgl Alexander Karpf, Der Lamfalussy-Prozeß , ÖBA 2005, 573 (580).
90
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein institutioneller
Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-Q2/20, 139.
91
Vgl Erwägungsgrund 1 Richtlinie 2000/12/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 20.
März 2000 über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute, Abl 2000 L 126, 1. Kurz:
Kreditinstitut-RL 2000/12/EG Abl 2000 L 126, 1.
92
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein institutioneller
Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-Q2/20, 140.
17des bisherigen Baseler Rahmenwerks veröffentlicht. Im Juni 2004 wurde die
überarbeitete finale Rahmenvereinbarung - bekannt als Basel II - beschlossen.93
Ein Hauptkritikpunkt an Basel I war, dass unterschiedliche Risiken in dieselbe
Risikokategorie fielen und somit gleich behandelt wurden. Unter anderem wurden
Kredite an solide Großkonzerne gleich behandelt wie (üblicherweise) risikoreichere
Kredite an junge Internetunternehmen. Beide Kredite mussten mit 8% Eigenkapital
unterlegt werden. Diese Gleichbehandlung setzte einen unerwünschten Anreiz,
tendenziell riskantere Kredite zu vergeben. Ein weiterer Kritikpunkt war, dass Basel I
andere Risiken wie zB Marktpreisrisiken unberücksichtigt ließ.94 Basel II veränderte
die Eigenkapitalberechnung (und somit die Eigenkapitaldeckung) deutlich.95
Inhalt
Basel II teilt sich in 4 Teile: Im ersten Teil finden sich Regelungen zum
Anwendungsbereich, die anderen 3 Teile werden als Säulen bezeichnet.
Säule 1 - Mindestkapitalanforderungen
Wie bereits oben erwähnt, war die mangelnde Unterscheidung der Kreditrisiken ein
wesentlicher Kritikpunkt. Um dem entgegenzuwirken führte Basel II ein
Bonitätssystem ein. Kreditnehmer wurden nun individuell bewertet und
bonitätsabhängig gewichtet. Die Ermittlung der Bonitätsnoten durfte durch
Ratingagenturen oder Bankinterne Risikoberechnungsmodelle durchgeführt werden.
Die externe, von Ratingagenturen gestellte Risikoanalyse wird Standardansatz
genannt. Die beiden Bankinternen Berechnungsmethoden werden Basisansatz
(Foundation Internal Ratings-Based Approach, IRBA) und Fortgeschrittener Ansatz
(Advanced Internal Ratings-Based Approach, A-IRBA) genannt. Wenn sich eine
Bank für einen internen Ansatz entscheidet, muss sie diesen von der Bankaufsicht
genehmigen lassen.96
93
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der Eigenkapitalanforderungen
(2004) https://www.bis.org/publ/bcbs107ger.pdf (abgerufen am 19.3.2021).
94
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 98f.
95
Vgl Andrae/Hellmich/Schmaltz, Bankaufsichtliches Risikomanagement (2018), 36.
96
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 101.
18Säule 2 – Aufsichtliches Überprüfungsverfahren
Bei den Kapitalanforderungen aus Säule 1 handelt es sich um
Mindestkapitalanforderungen. Die bankaufsichtliche Praxis hat allerdings gezeigt,
dass sie alleine nicht reichen um die Zahlungsfähigkeit der Bank zu gewährleisten. 97
Säule 2 wird auch qualitative Bankenaufsicht genannt, weil die Bankenaufseher
individuelle Risikoprofile der Banken erstellen und dabei Risiken berücksichtigen die
von Säule 1 (rein quantitative Bankenaufsicht) nicht erfasst werden.98
Die drei Hauptbereiche, die die qualitative Bankenaufsicht von nun an betrachten
sollte, sind Risiken, die in Säule 1 garnicht berücksichtigt werden (zB
Zinsänderungsrisiko im Anlagebuch) oder nicht vollständig erfasst werden (zB
Kreditrisikokonzentration) und Einflüsse, die nicht zu den Bankinterna gehören (zB.
Auswirkungen des Konjunkturzyklus).99
Die Bankaufsicht sollte beurteilen ob eine Bank ihren Kapitalbedarf und ihre Risiken
richtig einschätzt und gegebenenfalls eingreifen.100 Bankaufseher sollten auf
Erhöhung des Eigenkapitals drängen können.101 Neben der Erhöhung des
Eigenkapitals, schlug Basel II zur Minimierung der Risiken ua auch die Anwendung
interner Limits, Stärkung von Rückstellungen und Reserven und Verbesserung der
internen Kontrollen vor. Die Eigenkapitalaustattung alleine sollte nicht als Ersatz für
mangelhafte Kontroll -oder Risikomanagementverfahren betrachtet werden.102
Insgesamt sollte das aufsichtliche Überprüfungsverfahren, die Banken dazu
ermutigen, bessere Risikomanagementverfahren für ihre speziellen Risiken zu
entwickeln.103
97
Vgl Andrae/Hellmich/Schmaltz, Bankaufsichtliches Risikomanagement (2018), 36.
98
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 102.
99
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der Eigenkapitalanforderungen
(2004), Rz 724.
100
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der
Eigenkapitalanforderungen (2004), Rz 722.
101
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der
Eigenkapitalanforderungen (2004), Rz 756.
102
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der
Eigenkapitalanforderungen (2004), Rz 723.
103
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der
Eigenkapitalanforderungen(2004), Rz 720.
19Säule 3 - Marktdisziplin
Säule 3 enthält Offenlegungsvorschriften, diese ergänzen Säule 1 und Säule 2 Sie
sollten die Marktdisziplin erhöhen und es anderen Marktteilnehmern ermöglichen aus
den veröffentlichten Informationen die Eigenkapitalsituation der Bank beurteilen zu
können.104
Der BCBS sah vor, dass alle Regelungen bis 2007 umgesetzt werden sollten.105
Bereits ein Jahr später erfolgte eine Änderung, die hauptsächlich das Handelsbuch
betraf.106 2006 veröffentlichte der BCBS ein umfassendes Dokument, dass neben
Basel II (2004), die noch gültigen Teile von Basel I, sowie die Änderungen von 2005
enthielt.107
2.10. CRD I - Capital Requirements Directives
Die neuen Basler Eigenkapitalvorschriften wurden vom europäischen Gesetzgeber
im Jahr 2006 mit der Bankenrechtlinie108 und der Kapitaladäquanzrichtlinie
(Eigenkapitalrichtlinie)109 umgesetzt: Beide Richtlinien sind Neufassungen der bereits
bestehenden und mehrmals veränderten BCD und CAD110 und wurden im Bemühen
um eine klare Normsetzung erlassen.111 112
Die erlassenen Richtlinien sollten die gravierendsten Unterschiede in den
verschiedenen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten in Hinblick auf Aufnahme,
104
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der
Eigenkapitalanforderungen(2004), Rz 809.
105
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der
Eigenkapitalanforderungen(2004), Rz 2.
106
Vgl Osman, Basiswissen Bankenaufsicht (2018), 99.
107
Vgl BCBS, Internationale Konvergenz der Eigenkapitalmessung und der
Eigenkapitalanforderungen (2006) https://www.bis.org/publ/bcbs128ger.pdf, (abgerufen am 22. 3
2021).
108
Richtlinie 2006/48/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 14. Juni 2006 über die
Aufnahme und Ausübung der Tätigkeit der Kreditinstitute ABl 2006 L177, 1 Kurz: Banken-RL
2006/48/EG, ABl 2006 L 177,1.
109
Richtlinie 2006/49/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 14. Juni 2006 über die
angemessene Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten, ABl 2006 L 177,
201. Kurz: Eigenkapital-RL ABl 2006, L177, 201.
110
Vgl CAD 93/6/EWG, Abl 1993, L 141, 1.
111
Vgl Erwägungsgrund 1 Banken-RL 2006/48/EG, Abl 2006 L 177,1.
112
Vgl Erwägungsgrund 1 Eigenkapital-RL Abl 2006, L177, 201.
20Ausübung und Aufsicht von Kreditinstituten beseitigen.113 Gemeinsam werden diese
beiden Richtlinien als Capital Regulation Directives (CRD I) bezeichnet114. Auch die
folgenden für die Bankenaufsicht wesentlichen Richtlinienpakete werden als Capital
Regulation Directives - CRD bezeichnet.
3. Bankenregulierung ab der Finanzkrise 2007
3.1. Finanzkrise 2007
Ausgehend von der amerikanischen Subprime Krise im Jahr 2006 überrollte im Jahr
2007 die Finanzkrise Europa und löste eine signifikante Banken –und Schuldenkrise
innerhalb der EU aus. Unter Subprime Krediten versteht man Kredite, die an Kunden
mit nicht erstklassiger Bonität vergeben werden. Viele dieser Subprime Kredite
wurden in einer Niedrigzinsphase für Immobilienerwerbe vergeben. Zeitgleich zum
Platzen der amerikanischen Immobilienblase erhöhte die dortige Zentralbank die
Zinsen. Im Ergebnis konnten viele Immobilienbesitzer, aufgrund der gestiegenen
Kreditkosten, die Raten nicht mehr bedienen und Liegenschaften mussten
reihenweise verkauft werden, was zu einem drastischen Wertverfall am
Immobilienmarkt führte. Internationale Dimensionen erlangte die Subprime Krise,
aufgrund des regen Handels mit teilweise komplex verbrieften Kreditprodukten
zwischen den ursprünglich kreditvergebenden Banken und international tätigen
Investmentbanken. Investoren hatten sich oftmals auf Ratingagenturen verlassen,
die die Risiken, die aus den Subprime Krediten erwuchsen, unterschätzten. Mit der
darauf folgenden Insolvenz der Investmentbank Lehman Brothers und der
Entscheidung der US Regierung diese nicht zu retten, verstärkte sich die Krise
erheblich. Aufgrund der mangelhaften Ausweisung der komplexen
Immoblienkreditprodukte in den Bilanzen der Banken, schwand das Vertrauen
zwischen ihnen, da nicht absehbar war, wie stark eine Bank in den toxischen
Immobilienmarkt verstrickt war und somit vielleicht selbst vor dem Kollaps stand. Die
wichtige Kreditvergabe zwischen den Banken kam somit ins Stocken und weltweit
mussten Notenbanken Maßnahmen für betroffene Institute treffen. Innerhalb Europas
113
Vgl Erwägungsgrund 2 Banken-RL 2006/48/EG, Abl 2006 L 177,1.
114
Vgl Boss/Kaden/Schwaiger, Das europäische Regelwerk für Bankenaufsicht und sein
institutioneller Rahmen seit dem EU-Beitritt Österreichs, Monetary Policy & the Economy, ÖNB, Q1-
Q2/20, 140.
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