Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform - Für eine zukunftsfähige umweltorientierte Finanzpolitik
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
Für eine zukunftsfähige umweltorientierte Finanzpolitik
Die Vereinigung für ökologische Wirtschaftsforschung (VÖW) e.V. dankt für die Entwicklung, Mitar-
beit und Unterstützung:
Prof. Dr. Wolf D. Beger, Uwe Büssgen, Peter Duhr, Carl Ulrich Gminder, Patrick Graichen, Kathrin
Klaffke, Simone Maier, Mario Meinecke, Bettina Meyer, Jan Nill, Mark Jaap Piecha, Prof. Dr. Stefan
Schaltegger, Prof. Dr. Uwe Schneidewind, Kai Schlegelmilch, Malte Schophaus, Prof. Dr. Reinhard
Pfriem, Georg Riegel, Thorsten Vogt, Annette Volkens, Dietrich Weber
Berlin, im Oktober 1999Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
Zusammenfassung
Die Vereinigung für ökologische Wirtschaftsforschung (VÖW) e.V. begrüßt den Einstieg in die Ökologische
Steuerreform. Diese stellt ein zentrales Element auf dem Weg zu einer nachhaltigen Gesellschaft dar. Bei allem
notwendigen Pragmatismus zur Umsetzung dieser Vision besteht jedoch bei der Ausgestaltung der derzeit
geplanten zweiten und dritten Stufe dringender Reformbedarf. Zentrale Kriterien sind hier die Langfristigkeit, die
ökologische Wirksamkeit, die soziale Ausgewogenheit und die psychologische Schlüsselwirkung der
Ökologischen Steuerreform.
• Die Laufzeit über die Legislaturperiode hinaus ist zwar ein positives Signal, aber geht im Sinne einer
langfristigen Kalkulierbarkeit noch nicht weit genug. Auch ist die Dynamik der Steuersätze unzureichend.
Insbesondere die Herausnahme von Heizöl und Gas von weiteren Erhöhungen sowie die komplette Ausnahme
von Kohle ist im Sinne der Signalwirkung kontraproduktiv.
• Durch die nur partiell erfolgte Erhöhung der Steuersätze ist auch das Volumen der kommenden Stufen relativ
gering. Insgesamt ist damit die ökologische Wirksamkeit der Reform stark gefährdet, z.B. kann das CO2-
Minderungsziel von 25% bis 2005 so vermutlich nicht erreicht werden. Mit der ökologischen Wirksamkeit
steht und fällt aber auch die psychologische Schlüsselwirkung, da diese von einer belegbaren Positivwirkung
abhängt.
• Es ist notwendig, in die kommenden Stufen der Reform einen sozialen Ausgleich für Sozialhilfeempfänger,
Arbeitslose, Studierende, Rentner und sozial schwache Personengruppen, die keine Transferleistungen
erhalten, zu integrieren, da diese nicht von den sinkenden Lohnnebenkosten profitieren.
• Die Ausnahmeregelungen für die Wirtschaft müssen langfristig und kalkulierbar nach und nach abgebaut
werden, um auch hier den ökologischen Strukturwandel zu fördern. Kurzfristig sollten die entlasteten
Sektoren zumindest zu ökologischen Ersatzmaßnahmen wie Energieaudits o.ä. verpflichtet werden.
Schließlich gilt: eine umfassende Ökologische Steuerreform ist mehr als die aufkommensneutrale Einführung
einer Energiesteuer. Sie sollte langfristig auch noch weitere Steuern und Abgaben erfassen und auf einen auf
Nachhaltigkeit ausgerichteten Umbau der Gesellschaft hinwirken. Auch darf der Abbau ökologisch
kontraproduktiver Subventionen als zweite Seite der Medaille nicht vergessen werden. Zur Diskussion und
institutionellen Absicherung der weiteren notwendigen Schritte sollte daher ein Beratungsgemium oder auch
Nachhaltigkeitsrat unter Einbeziehung aller relevanten Akteure aus Politik, Wirtschaft, Wissenschaft und
Gesellschaft geschaffen werden.
2Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
1. Hintergrund und Beurteilungskriterien
Trotz aller bisherigen Erfolge der Umweltpolitik gilt: Wir wirtschaften noch immer auf Kosten der Natur und der
kommenden Generationen. Die Umweltbelastung geht über das langfristig verträgliche Maß hinaus, wie das
Beispiel der Klimaerwärmung eindrücklich vor Augen führt. Damit gilt jedoch: Noch sind wir weit entfernt vom
Ziel einer nachhaltigen Entwicklung (Sustainable Development), d.h. von der Möglichkeit, die Bedürfnisse der
heutigen Generation so zu befriedigen, dass auch zukünftige Generationen in der Lage sind, ihre Bedürfnisse zu
erfüllen (Brundtland-Kommission 1987).
Wie kann es gelingen einer nachhaltigen Entwicklung näher zu kommen? Zum einen geht es darum, über die
grobe Zielrichtung weitgehend Einigkeit zu erlangen, damit die gesellschaftlichen Kräfte gebündelt werden und
ein zielgerichteter gesellschaftlicher Suchprozeß nach den besten Lösungen auf diesem Weg stattfinden kann. Mit
dem noch von der alten Bundesregierung beschlossenen und von der rot-grünen Koalition bestätigtem Ziel einer
Reduzierung des Kohlendioxidausstoßes um 25 Prozent bis 2005 liegt zumindest ein solches Rahmenziel vor.
Zum anderen geht es darum, politische Strategien zu entwickeln, um die gesetzten umweltpolitischen Ziele, über
die im Grundsatz ja auch weitgehend Konsens besteht, zu erreichen. Nötig hierzu sind ein ökologischer
Strukturwandel der Wirtschaft und Verhaltensänderungen in der Gesellschaft; also ein Prozeß, für den sich die
Vereinigung für ökologische Wirtschaftsforschung (VÖW) e.V. und ihre Mitglieder bereits seit der Gründung im
Jahr 1985 an verschiedensten Stellen in der Gesellschaft einsetzen.
Eine zentrale Strategie dabei ist die Ökologische Steuerreform. Vereinfacht ausgedrückt: "die Preise müssen die
ökologische Wahrheit sagen", damit sich alle gesellschaftlichen Akteure in ihren Handlungen an den realen
Knappheiten der Ressourcen, aber auch der begrenzten Aufnahmekapazität der Umwelt orientieren können. Hier
liegt die ökonomische Ratio der Ökologischen Steuerreform. Zwar ist dies grundsätzlich auch durch andere
umweltpolitische Instrumente erreichbar; die Ökologische Steuerreform ist jedoch das marktorientierte und damit
kosteneffiziente Instrument, das die breiteste Akzeptanz genießt. "Umweltverbrauch belasten, Arbeit entlasten" ist
eine weitere Botschaft, die bereits seit 20 Jahren mit der Ökologischen Steuerreform verknüpft wird und
inzwischen zunehmend Akzeptanz gefunden hat. Dennoch erwies und erweist sich die Verwirklichung dieser
Strategie als ein mühsamer Prozeß.
Seit dem 1. April 1999 hat Deutschland den Einstieg in die Ökologische Steuerreform vollzogen. Fast zehn Jahre
nachdem einige skandinavische Länder als Pioniere den Energieverbrauch und/oder die Kohlendioxidemissionen
steuerlich belastet haben, hat die neue Bundesregierung damit begonnen, Kraftstoffe, Strom sowie Heizöl und Gas
schrittweise zu verteuern und zeitgleich die Beiträge zur Rentenversicherung zu senken. Dies ist nicht zuletzt auch
ein Erfolg der ökologischen Wirtschaftsforschung der letzten 20 Jahre und wird von der VÖW daher ausdrücklich
begrüßt.
Dennoch steckt auch hier der Teufel im Detail und längst nicht alles, was derzeit im politischen Alltagsgeschäft
verwirklicht wird, entspricht dem, was im Sinne einer nachhaltigen Wirkung wünschenswert wäre. Es ist daher
gerade angesichts der derzeit stattfindenden Diskussion um die nächsten Stufen der Ökologischen Steuerreform an
der Zeit, das Erreichte kritisch zu prüfen und dafür einzutreten, dass in der von Kurzfristigkeit und Pragmatismus
geprägten Tagespolitik die großen Linien nicht verloren gehen. Dabei schlägt die VÖW als Diskussionsgrundlage
ein übergreifendes Prozesskriterium und vier inhaltliche Kriterien vor:
3Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
1.1 Vision und Pragmatismus. Dieses Spannungsfeld muß bewußt ausgehalten und produktiv gehandhabt
werden. Ökologischer Strukturwandel, wie er durch die Ökologische Steuerreform ausgelöst werden soll, ist
ein anspruchsvolles Programm. Bestehende Strukturen und Gewohnheiten müssen verändert werden, der
Kapitalbestand bzw. Investitionen werden in Teilen neu bewertet oder erweisen sich als obsolet. Ein solcher
Prozeß bringt neben Gewinnern zunächst auch Verlierer mit sich bzw. erzeugt in der Dynamik ungleich
verteilten Anpassungsbedarf. Hieraus erwächst potenzieller Widerstand, der im Laufe des Reformprozesses
überwunden werden muß. Dies erfordert in der Umsetzungspraxis Kompromisse und Pragmatismus. Die
Akzeptanz von Kompromissen stößt jedoch spätestens dann an Grenzen, wenn dadurch die Vision verlustig
zu gehen droht oder sie gar in ihr Gegenteil verkehrt wird. Wo diese Gefahr besteht, gilt es entschieden
gegenzusteuern.
1.2 Langfristigkeit. Die heutigen Umweltprobleme sind nicht mit Kurzfriststrategien zu beheben, sondern
erfordern kontinuierliche Innovationen in die richtige Richtung. Eine Ökologische Steuerreform zielt darauf
ab, langfristig und dauerhaft Signale zur Produktions- und Verhaltensänderung zu setzen, um so einen
ökologischen Strukturwandel attraktiv und unumkehrbar zu machen. Dazu muss die Veränderung der
relativen Preise stetig und zumindest grob vorhersehbar sein. Pragmatisch können dann bei der Höhe der
Steuersätze Kompromisse gemacht werden, um ökonomische und soziale Härten des Übergangs
abzumildern. Dies stößt jedoch dort an Grenzen, wo die Preissignale zu schwach sind, um dauerhafte
Veränderungen hervorzurufen. Nur solche Veränderungen sind jedoch -pragmatisch gedacht - eine faktische
Garantie für die formal im demokratischen Prozess schwer zu garantierende Unumkehrbarkeit der Reform.
1.3 Ökologische Wirksamkeit. Eine Ökologische Steuerreform dient primär ökologischen Zielen und muß sich
hinsichtlich ihres Erfolgs daher auch an diesen, d.h. an der Verringerung der Umweltbelastung, messen
lassen. Sie muss daher mit ökologischen Zielsetzungen einhergehen. Pragmatisch können bei der
Schnelligkeit, mit der diese Ziele erreicht werden, gewisse Abstriche akzeptiert werden, sofern dies zur
Durchsetzbarkeit und Dauerhaftigkeit der Reform beiträgt. Wenn jedoch ökologische Erfolge als Ziele in den
Hintergrund treten oder ganz ausbleiben, ist das Gelingen der Ökologischen Steuerreform in Gefahr, zumal
dies die langfristige Akzeptanz bei den Steuerzahlern gefährdet.
1.4 Soziale Ausgewogenheit. Nachhaltigkeit beinhaltet auch eine Gerechtigkeitskomponente. Das Ziel
intergenerationeller Chancengleichheit ist jedoch ohne intragenerationale Gerechtigkeit nur schwer zu
legitimieren. Eine Ökologische Steuerreform muss daher in der Summe ihrer Be- und Entlastungen sozial
ausgewogen gestaltet werden. Pragmatisch können kleine Ungleichbelastungen akzeptiert werden und sind in
der Wirkung angesichts der individuellen Beeinflussbarkeit der Steuerlast auch ein Stück weit unvermeidbar.
Der Pragmatismus stößt jedoch spätestens dann an seine Grenzen, wenn insbesondere sozial schwache
Bevölkerungsgruppen den Belastungen kaum ausweichen können und diesen keine entsprechende Entlastung
an anderer Stelle gegenübersteht. Hier ist durch geeignete Steuerungsmaßnahmen ein sozialer Ausgleich zu
schaffen. Soziale Unausgewogenheit gefährdet darüber hinaus die langfristige Akzeptanz und
Durchhaltbarkeit einer Ökologischen Steuerreform.
1.5 Psychologische Schlüsselwirkung. Eine Ökologische Steuerreform intendiert ein Bewusstmachen
ökologischer Knappheiten und setzt darauf, daß die Wahrnehmung dieses Signals bei Wirtschaft und
Verbrauchern Verhaltensänderungen bewirkt. Sie kann nur dann Erfolg haben, wenn dies von den
Empfängern des Signals auch so verstanden und akzeptiert wird bzw. werden kann. Dies stellt neben der
Notwendigkeit der Gestaltung und Förderung des öffentlichen Diskurses erhebliche Anforderung an die
Begründung und Vermittlung einer Ökologischen Steuerreform, damit nicht das Signal Steuererhöhung das
Lenkungssignal überwiegt.
Vor diesem Hintergrund wird die Strategie der Bundesregierung nachfolgend bewertet.
2. Forderungen an eine nachhaltige Steuerpolitik
Auf dem bisher erfolgten ersten Schritt in Richtung einer zukunftsfähigen Steuer- und Abgabenpolitik mit
“ökologisch wahren Preisen” darf sich weder die ökologische Wirtschaftsforschung noch die Politik ausruhen. Die
Ökologische Steuerreform muss konsequent und glaubwürdig fortgeführt werden. Trotz der vorhandenen positiven
Ansätze kritisiert die VÖW die Ausgestaltung der ersten Stufe sowie besonders die von der Bundesregierung Ende
August in Gesetzesform verabschiedeten weiteren Stufen der Ökologischen Steuerreform als unsystematisch und
nicht ausreichend. In den folgenden Punkten besteht erheblicher Reformbedarf:
2.1 Systematik der Energiebesteuerung
Am 25. August hat die Bundesregierung den Gesetzentwurf mit vier weitere Stufen der Ökologischen
Steuerreform für die Jahre 2000 bis 2003 beschlossen, in denen die Energiesteuern auf Kraftstoffe jährlich um
6 Pf/Liter und auf Strom um 0,5 Pf/kWh ansteigen sollen. Im Gegenzug versprechen Finanz- und Arbeitsminister
eine Senkung der Rentenversicherungsbeiträge um einen weiteren Beitragspunkt, jeweils paritätisch für
Arbeitgeber und Arbeitnehmer.
Damit bleiben die Folgeschritte ab 2000 deutlich hinter dem 1999 getätigten ersten Schritt zurück. Wird 1999 mit
einem jährlichen Steueraufkommen von knapp 12 Mrd. DM aus der Energiebesteuerung gerechnet, mit dem der
Beitragssatz zur Rentenversicherung zum 1. April 1999 um 0,8 Prozentpunkte gesenkt werden konnte, so wird von
4Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
2000 bis 2003 mit den von der Bundesregierung vorgesehenen zusätzlichen Energiesteuern auf Kraftstoffe und
Strom insgesamt nur ein Aufkommen von etwa 20 Mrd. DM erzielt, mit dem sich die Rentenversicherung
insgesamt lediglich um einen weiteren Prozentpunkt senken lässt. Die Bundesregierung verfehlt damit das von den
Koalitionsparteien 1998 im Koalitionsvertrag festgeschriebene Ziel einer 2,4-prozentigen Senkung der
Sozialversicherungsbeiträge deutlich. Vor allem wird jedoch durch die entsprechend geringer ausfallende
Energiebesteuerung die ökologische Wirksamkeit weit hinter den gesteckten Erwartungen zurückbleiben.
Hauptkritikpunkt ist nicht primär die Höhe der anvisierten Steuersätze für Strom und Kraftstoffe, sondern das
Aussparen weiterer Steuererhöhungen bei Heizöl und Erdgas, die noch in der ersten Stufe mit in die
Energiebesteuerung einbezogen waren, sowie bei Kohle und Kernbrennstoffen, die bisher nicht mit einer
Energiesteuer belegt sind. Die Bundesregierung scheint mit dem verabschiedeten Gesetzentwurf für die weiteren
Stufen der Ökologischen Steuerreform eher “den Weg des geringsten Widerstandes” zu gehen als eine
systematische und konsistente Fortführung der Ökologischen Steuerreform zu betreiben. Die VÖW fordert schon
für die zweite Stufe eine Abkehr von der vorgesehenen selektiven Erhöhung der Steuersätze einzelner
Energieträger. Die Bundesregierung sollte zu einer systematischen Energiebesteuerung übergehen, die neben
Kraftstoffen und Strom auch Heizöl, Erdgas, Kohle und Kernbrennstoffe erfasst.
In diese Kritik wird auch bereits die erste Stufe der Ökologischen Steuerreform einbezogen, weil hier der Weg
willkürlicher Steuersätze für die Sekundärenergieträger Kraftstoff, Heizöl, Erdgas und Strom gewählt wurde. Für
alle Stufen gilt jedoch: ökologisch sinnvoller und gerechter wäre eine Primärenergiebesteuerung mit prozentual
gleicher Anhebung der Steuern für alle Energieträger, wobei eine ökologisch motivierte höhere Besteuerung für
einzelne Energieträger (z.B. Kraftstoffe) möglich bleiben sollte. Hierbei muss jedoch der jetzige Kompromiss
akzeptiert werden, solange kein EU-rechtlich und administrativ einwandfreies Umsetzungsverfahren gefunden ist.
Darüber hinaus kann die Einführung einer CO2-Komponente in der Energiebesteuerung mittelfristig sinnvoll und
wünschenswert sein, um die Besteuerung der einzelnen Energieträger stärker an ihrer Klimaschädlichkeit
ausrichten zu können.
2.2 Stetigkeit, Langfristigkeit und Planbarkeit
Die VÖW begrüßt, dass die Bundesregierung mit ihrem Vorschlag für vier weitere Stufen der Ökologischen
Steuerreform den Wahlzyklus durchbricht und so einen entscheidenden Schritt in Richtung Langfristigkeit des
Reformprojektes Ökologische Steuerreform macht. Stetigkeit und Planbarkeit sind von zentraler Bedeutung und
daher als wichtiger anzusehen als die exakte Höhe der in Zukunft festgelegten Energiesteuersätze. Allerdings wird
diese Signalwirkung durch die Selektivität der weiteren Stufen beschädigt. Da zudem der Zeitraum bis 2003 nicht
ausreichend ist, um die Energiepreise den “ökologisch wahren Preisen” anzunähern und zumindest ansatzweise die
externen Kosten zu internalisieren, wird die Bundesregierung aufgefordert, noch vor Verabschiedung der nächsten
Stufen der Ökologischen Steuerreform im Herbst 1999 konkrete Aussagen über eine langfristige Fortführung der
Ökologischen Steuerreform nach 2003 in allen ihren Komponenten zu machen. Dabei sollte sowohl durch den
Pfad der Energiesteuererhöhungen als auch durch die Höhe der Sätze eine umweltpolitische Motivation deutlich
werden. Die derzeit vorgesehene Erhöhung der Stromsteuer von 2 auf 4 Pf/kWh wird durch die Liberalisierung der
Energiemärkte aller Wahrscheinlichkeit nach nicht zu einer Erhöhung, sondern lediglich zu einer abgeschwächten
Senkung der Strompreise führen. Die ökologische Anreizwirkung wird zumindest in diesem Bereich in den
nächsten Jahren trotz Stromsteuer eher negativ als positiv sein.
Um umweltpolitisch wirksam sein zu können, sollten zumindest die Grundzüge der Energiebesteuerung bereits
heute für die nächsten zehn bis 20 Jahre festgeschrieben werden. Eine derartige Aussage ist für die Planbarkeit von
Investitions- und Konsumentscheidungen der Bürger und Unternehmen von zentraler Bedeutung, da insbesondere
im Unternehmenssektor Investitionen mit Amortisationszyklen teilweise mehr als zehn Jahren getätigt werden. Bei
zu kurzfristig angekündigten weiteren Stufen der Ökologischen Steuerreform besteht entweder durch kurzfristige
Anpassungen an die neuen ökologischen Rahmenbedingungen die Gefahr der Vernichtung volkswirtschaftlichen
Kapitals in Milliardenhöhe oder kann - genau entgegengesetzt - durch eine ausbleibende Umsteuerung auf Grund
fehlender Planbarkeit ein Ausbleiben des Umwelteffektes eintreten. Darüber hinaus ist das Reformprojekt
Ökologische Steuerreform, da es bei langsam aber stetig ansteigenden Energiesteuern seine ökologische Wirkung
erst mittel- und langfristig erzielt, bei zu kurzen Laufzeiten der ständigen kurzfristigen Pragmatik der Tagespolitik
ausgeliefert.
2.3 Aufkommensneutralität und Verwendung des Steueraufkommens
Die von der Bundesregierung derzeit verfolgte Koppelung der Energiebesteuerung auf der einen und der Senkung
der Beitragssätze der Rentenversicherung auf der anderen Seite wird von vielen Seiten sehr kritisch gesehen, ist
aber aus pragmatischer Sicht nachvollziehbar. Diese Koppelung und die strikte Aufkommensneutralität wurden
gewählt, um die Ökologische Steuerreform in Politik und Gesellschaft mehrheitsfähig zu machen, was zumindest
für den Einstieg weitgehend gelungen ist. Dies ist aus ökologischer Sicht soweit nicht zu beanstanden, wie das
umweltpolitische Ziel “Energieeinsparung und Reduktion der CO2-Emissionen” mindestens gleichberechtigt
neben dem Ziel der Entlastung der Sozialversicherung rangiert. Umweltpolitisch nicht mehr hinnehmbar wäre
allerdings eine Situation, in der die ökologische Vision verloren ginge und die Ökologische Steuerreform zu einer
Art “Sozialversicherungsfinanzierungssteuer” degradiert würde. Solchen Tendenzen, die vereinzelt von
Mitgliedern der Bundesregierung vertreten werden, z.B. durch die dauerhafte Nutzung der Energiesteuer-
5Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
einnahmen zur Finanzierung einer Grundrente, muss daher entschieden entgegengetreten werden. Denn wenn der
Fokus stärker auf die Erzielung von Einnahmen für die Rentenversicherung als auf die ökologische Wirkung der
Ökologischen Steuerreform gelegt wird, wirkt dies auch im Sinne der psychologischen Schlüsselwirkung zur
Ressourcenschonung kontraproduktiv.
Da ein abruptes Abrücken von der für die erste Stufe gewählten Kompensation der Energiesteuereinnahmen durch
eine Senkung der Sozialversicherungsbeiträge der Akzeptanz der Ökologischen Steuerreform in der Bevölkerung
und Wirtschaft eher schadet als nutzt, erscheint es aus pragmatischen Gründen akzeptabel, diesen Weg für die
nächsten Stufen bis 2003 weiterzuverfolgen. Allerdings sollte die Senkung der Sozialversicherungsbeiträge
offensiv mit einem Abbau bzw. der Steuerfinanzierung vormaliger “versicherungsfremder Leistungen” der
verschiedenen Sozialversicherungsträger verbunden werden. So können mit der Ökologischen Steuerreform
zusätzliche Verzerrungen im derzeitigen Steuer- und Abgabensystem abgebaut werden.
Mittelfristig muss jedoch eine gesellschaftliche Diskussion darüber angestoßen werden, wofür die Einnahmen aus
der Ökologischen Steuerreform verwendet werden sollen, wenn sämtliche versicherungsfremden Leistungen in der
Sozialversicherung auf die Allgemeinheit der Steuerzahler überwälzt worden sind. In diesem Zusammenhang
muss auch die bisher ebenfalls pragmatisch zur Durchsetzung des Projekts als notwendig erachtete
aufkommensneutrale Rückerstattung der Energiesteuereinnahmen an Wirtschaft und Verbraucher erneut ins
Gespräch gebracht werden.
Als weitere Möglichkeit wäre der Abbau bzw. die Rückführung ökologisch und/oder arbeitsmarktpolitisch
besonders kontraproduktiver Steuern und Abgaben zu nennen. Auch muss der Politik die Möglichkeit offen
gehalten bleiben, die ökologische Wirksamkeit durch eine gezielte Finanzierung von Projekten zur Energie- und
Verkehrswende zu verbessern, wenn die ökologischen Ziele verfehlt werden sollten. Denn aufgrund der
inelastischen Nachfrage bzw. fehlender Alternativen ist in den genannten Bereichen die preisliche
Lenkungswirkung eingeschränkt. Als bereits festgelegtes Ziel ist etwa die im Rahmen der UN-Klimakonferenzen
von Berlin und Kyoto beschlossene Reduktion der CO2-Emissionen um 25% zwischen 1990 und 2005 zu nennen.
2.4 Verteilungswirkungen
Die Ökologische Steuerreform hat in ihrer derzeitigen Ausgestaltung verschiedene negative
Verteilungswirkungen. Durch die Sonderregelungen für das produzierende Gewerbe (vgl. 2.5) wird der Sektor der
privaten Haushalte netto be- und der Wirtschaftssektor entlastet. Innerhalb der privaten Haushalte wirkt die
Energiesteuerbelastung selbst bereits regressiv, belastet also die Bezieher von Transferleistungen und niedrigen
Einkommen im Verhältnis zu ihrem Einkommen stärker als Bezieher höherer Einkommen. Dies wird durch den
Rückerstattungsmodus der Ökologischen Steuerreform noch verstärkt. Nur sozialversicherungspflichtige Einkom-
mensbezieher profitieren ihrem Einkommen entsprechend von den Entlastungen durch die sinkenden
Rentenversicherungsbeiträge.
Um zu verhindern, dass die sozial schwächsten Bevölkerungskreise von der Ökologischen Steuerreform
überdurchschnittlich hart getroffen werden, ist für die nächsten Stufen der Ökologischen Steuerreform auf der
Entlastungsseite eine explizite Berücksichtigung der Personenkreise unabdingbar, die von der derzeitigen Senkung
der Sozialversicherungsbeiträge nicht oder nur unzureichend profitieren, weil sie keine Beiträge leisten. Dies sind
insbesondere Sozialhilfeempfänger und Arbeitslose, aber auch Studierende und Rentner sowie einkommens-
schwache Gruppen, die keine Transferleistungen erhalten. Hier muss der vorgelegte Vorschlag für die nächsten
Stufen nachgebessert werden. Denkbar sind in diesem Zusammenhang bevorzugt spezielle Investitionsprogramme
zur Senkung des Energieverbrauchs sowie flankierend der Ausbau bereits bestehender finanzieller Leistungen wie
Wohngeld oder Ausbildungsförderung oder die Schaffung eines gesonderten Rückerstattungssystems für diese
sozial schwächeren Bevölkerungsgruppen.
2.5 Sonderregelungen für das produzierende Gewerbe
Beim Einstieg in die Ökologische Steuerreform wurde eine breite Konzession an das produzierende Gewerbe
gemacht. Hier wurden mit der Begründung des Erhalts der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft
weitgehende Ermäßigungen von der Energiebesteuerung gewährt, die die ökologische Wirksamkeit der
Ökologischen Steuerreform noch einmal deutlich einschränken. Selbst eine pragmatische Akzeptanz dieser
Sonderregelungen ist daher an Bedingungen zu knüpfen.
Zum einen dürfen die Ausnahmen keinesfalls ökologisch kontraproduktiv wirken. Genau dies wäre jedoch beim
ursprünglich vorgesehenen - und nur durch Widerspruch der Europäischen Union verhinderten - System der
Freistellung energieintensiver Branchen von der Energiebesteuerung bei voller Kompensation durch geringere
Sozialversicherungsbeiträge der Fall gewesen, bei dem die größten Energieverbraucher in Deutschland netto von
einer Ökologischen Steuerreform profitiert hätten. Das derzeitige System der Begrenzung der Energiesteuer-
zahlungen für das produzierende Gewerbe auf das 1,2-fache der Entlastung in der Sozialversicherung sorgt
dagegen wenigstens für eine Mindest-Energiebesteuerung aller Unternehmen. Die zusätzliche Koppelung von
Energiesteuern und Sozialversicherung ist allerdings kritisch zu sehen und von der ökologischen Wirkung eher
zweifelhaft, weil ein Anreiz zum Energie sparen insbesondere für Großunternehmen nicht sichtbar wird. Hier
besteht ein deutlich sichtbarer Reformbedarf.
Solange Sonderregelungen für die Wirtschaft oder einige Branchen politisch als notwendig erachtet werden,
sollten die Ermäßigungen bzw. Befreiungen von der Energiesteuer an ein ökologisches Anreizsystem (z.B.
6Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
Energie-Audit) gekoppelt werden, wie es z.B. in Dänemark erfolgreich praktiziert wird. Langfristig ist allerdings
die Aufhebung sämtlicher Sonderregelungen in der Energiebesteuerung anzustreben, weil die Knappheit fossiler
Energieträger und die begrenzte Aufnahmefähigkeit der Natur auch für Großverbraucher in der Höhe der Energie-
preise sichtbar werden muß. Darüber hinaus schaffen die auf das produzierende Gewerbe beschränkten
Sonderregelungen Verzerrungen innerhalb des Wirtschaftssektors, weil nicht-produzierende Unternehmen, z.B.
aus dem Dienstleistungs- und Handelssektor, keine zusätzliche Ermäßigung der Energiesteuerzahlungen erhalten.
Derzeit wird mit den Sonderregelungen für das produzierende Gewerbe ein zusätzlicher Subventionstatbestand
geschaffen. Die Nettoentlastung der Wirtschaft durch die Ökologische Steuerreform wächst dabei in den nächsten
Jahren auf über 7 Mrd. DM an. Hier wäre ein bereits heute festgeschriebener Abbaupfad der Sonderregelungen
sowohl aus ökologischer Sicht als auch für die Planbarkeit der betroffenen Unternehmen sinnvoll und notwendig.
Dadurch kann langfristig ein Innovationsprozess in Richtung höherer Energieeffizienz bei Produktion und
Produkten angestoßen werden. Zusätzlich wird aus EU-rechtlichen Gründen eine degressive Ausgestaltung der
Sonderregelungen unumgänglich sein, um von der Europäischen Kommission als vorübergehende Beihilfe
genehmigt zu werden.
2.6 Europäischer Weg
In der Europäischen Union steht Deutschland mit seinem Einstieg in die Ökologische Steuerreform bei Weitem
nicht allein da. Nachbarstaaten wie Belgien, Dänemark, Finnland, Italien, die Niederlande und Österreich sowie
Schweden haben ihrerseits zum Teil schon seit Jahren in verschiedenen Intensitäten mit einer Ökologischen
Steuerreform begonnen. Trotzdem konnte unter der deutschen EU-Präsidentschaft im 1. Halbjahr 1999 auf Grund
der Notwendigkeit, einen einstimmigen Beschluss aller 15 EU-Staaten fassen zu müssen, noch kein Durchbruch
für eine EU-weite Mindestbesteuerung von Energie erzielt werden.
7Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
Die Bundesregierung sollte daher mit verstärktem Einsatz auf eine europäische Lösung in der Frage einer
einheitlichen Energiemindestbesteuerung hinwirken, weil das globale Problem der Verschwendung natürlicher
Ressourcen und der Erwärmung der Erdatmosphäre nicht durch einzelstaatliche Maßnahmen gelöst werden kann.
Nationale Maßnahmen sind sinnvoll und notwendig. Sie sollten allerdings so schnell wie möglich in eine
europäisch bzw. international abgestimmte Umweltpolitik eingebettet werden.
Je eher eine einheitliche Mindestbesteuerung von Energie innerhalb der EU oder sogar darüber hinaus verwirklicht
werden kann, desto eher können nationale Pläne darauf abgestimmt werden und Sonderregelungen für im
internationalen Wettbewerb stehende Wirtschaftszweige und Branchen aufgehoben werden. Darüber hinaus
ermöglicht ein einheitliches Mindestniveau an Energiepreisen in Europa “ökologischen Vorreiterstaaten” eine
stärkere Anhebung der Energiesteuern als es unter Berücksichtigung der Wettbewerbsbelange der negativ
betroffenen Sektoren der Wirtschaft derzeit möglich ist.
3. Von der Ökologischen Steuerreform zur Ökologischen Finanzreform
3.1 Abbau ökologisch kontraproduktiver Subventionen in Deutschland und der EU
Die Ökologische Steuerreform ist nur ein - wenn auch sehr zentrales - Element eines nachhaltigen Umbaus unseres
Steuer- und Abgabensystems. Im Rahmen des derzeit allgemein diskutierten Subventionsabbaus muss dem Abbau
ökologisch kontraproduktiver Subventionen und Steuervergünstigungen (z.B. Steinkohlesubventionen,
Steuerbefreiung für Flugbenzin und Öl für Binnenschiffe, Grundsteuerbefreiung für Flughäfen und
Motorsportanlagen, Kilometerpauschale) besonderes Augenmerk zukommen. Hier gibt es sowohl auf nationaler
als auch auf europäischer Ebene zahlreiche Möglichkeiten zur Einsparung von Steuermitteln bei gleichzeitiger
Verbesserung der Umweltsituation. Mit der im Rahmen des Zukunftsprogramms 2000 geplanten und
begrüßenswerten Abschaffung der Gasölbetriebshilfe in der Landwirtschaft läutet die Bundesregierung bereits
parallel zur zweiten Stufe der Ökologischen Steuerreform die Abschaffung einer derartigen ökologisch
kontraproduktiven Steuervergünstigung bis 2003 ein.
Die durch diesen Rückbau frei werdenden finanziellen Mittel sollten gezielt zur Förderung der Energie- und
Verkehrswende, also in den Ausbau regenerativer Energien und des ÖPNV, sowie in die Altbausanierung
investiert werden. Hiermit würde auch eine positive soziale Komponente erreicht werden; eine Änderung der
Handlungsweise der Bevölkerung zu Gunsten der Umwelt würde erleichtert.
3.2 Weitere umweltpolitisch motivierte Steuern und Abgaben
Mittel- bis langfristig muss die Ökologische Steuerreform durch weitere umweltpolitisch motivierte Instrumente
zu einer konsequenten Nachhaltigkeitsstrategie ausgebaut werden. Denkbare ökonomische Instrumente eines
zukünftigen Policy-Mix in der Umweltpolitik wären neben den oben bereits genannten Instrumenten z.B.
• eine Straßenbenutzungsgebühr (Road-Pricing) im Lkw- und Pkw-Bereich zur verursachungsgerechten
Anlastung der Wegekosten,
• eine Flächenverbrauchssteuer, um die Knappheit des Faktors Boden herauszustellen oder
eine Düngemittelsteuer und weitere Steuern auf ökologisch schädliche Luftschadstoffe.
8Diskussionspapier zur Ökologischen Steuerreform
3.3 Anpassung des Ordnungsrechts prüfen
Parallel zur sukzessiven Einführung von marktwirtschaftlichen Instrumenten in der Umweltpolitik sollten Bund,
Länder und Kommunen laufend überprüfen, in welchen Bereichen ein Rückbau des Ordnungsrechts geschehen
kann. Marktwirtschaftliche Instrumente, wie etwa durch Energiesteuern erhöhte Energiepreise, sind besser zur
Erreichung der Umweltziele geeignet, zudem besteht die Gefahr, daß sich Ordnungsrecht und marktwirtschaftliche
Instrumente sich gegenseitig behindern.
Umgekehrt muss in einigen Bereichen das Ordnungsrecht flankierend zur Ökologischen Steuerreform gezielt
verschärft werden. Insbesondere die ebenfalls im Herbst 1999 zur Debatte stehende Energiesparverordnung im
Gebäudebereich ist in diesem Zusammenhang zu nennen. Als Vorgabe für den Energieverbrauch zukünftiger
Neubauten muss die Energiesparverordnung in einer deutlich schärferen Form als bisher im Entwurf vorliegend
verabschiedet werden, um aktiv zur Erreichung der Klimaschutzziele beitragen zu können. Eine weitere Option ist
die Einführung eines Warmmietspiegels zur Lösung des Investor-Nutzer-Dilemmas im Wohnungssektor.
4. Fazit
Ein erster begrüßenswerter Schritt auf dem Weg zu einer dauerhaften Ökologischen Steuerreform wurde gemacht.
Dieser, und insbesondere die geplanten weiteren Schritte der Reform reichen jedoch nicht aus. Bei allem
notwendigen Pragmatismus besteht dringender Reformbedarf hinsichtlich der Struktur der Steuersätze, der
Stetigkeit der Reform, der Verteilungswirkungen sowie der Gestaltung der Sonderregelungen für die Wirtschaft.
In diesen Punkten muss die derzeit im Parlament beratene zweite und dritte Stufe der Ökologischen Steuerreform
deutlich nachgebessert werden.
Mittelfristig stehen auch die Fragen der Verwendung der Steuereinnahmen sowie das Erreichen einer europäischen
Lösung ganz oben auf der Agenda. Die ökologische Zielsetzung darf dabei auf keinen Fall verloren gehen. Auch
ist eine breitere Ökologisierung der Finanzpolitik in Angriff zu nehmen; die Ökologische Steuerreform stellt hier
nur einen ersten Schritt dar.
Wünschenswert wären sowohl für die Weiterentwicklung der Ökologischen Steuerreform als auch für den Abbau
ökologisch kontraproduktiver Subventionen und Steuervergünstigungen und für die Überprüfung des
Ordnungsrechts dauerhafte Arbeitskreise oder Expertengruppen mit Vertretern aus Politik, Wirtschaft und
Gesellschaft, die Bund, Ländern und Kommunen nach eingehender Prüfung und Diskussion entsprechende
Vorschläge unterbreiten. Bei einer entsprechenden institutionellen Ausgestaltung könnte auch der geplante
Nachhaltigkeitsrat diese Funktion erfüllen.
Schließlich gilt es, auch auf der Ebene von Nachhaltigkeitszielen zu gesellschaftlichen Vereinbarungen zu
kommen, um die Richtungssicherheit des ökologischen Strukturwandels zu erhöhen. Nur vor diesem Hintergrund
kann auch der Erfolg einer Ökologischen Steuerreform sinnvoll überprüft und ihre Akzeptanz glaubhaft und
dauerhaft gesichert werden.
Weitere Hinweise zur Ökologischen Steuerrreform finden Sie z.B. auf der Webpage
www.oeko-steuer.de des BUND Deutschland.
9Sie können auch lesen
