Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU: Von der Transformation zur Resilienz - Annegret Bendiek - Stiftung ...
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SWP-Studie
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für Internationale
Politik und Sicherheit
Annegret Bendiek
Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik der EU:
Von der Transformation
zur Resilienz
S 19
September 2017
BerlinAlle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Begutachtungsverfah- ren durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review). Sie geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2017 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 34 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-100 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org ISSN 1611-6372
Inhalt 5 Problemstellung und Empfehlungen 7 Das alte Paradigma: Transformation 7 EU als normative und imperiale Macht 11 Kritik am transformatorischen Ansatz 15 Das neue Paradigma: Resilienz 16 Die Sicherheits- und Verteidigungsunion 17 Sicherheitsunion 19 Verteidigungsunion 20 EU-Nato-Zusammenarbeit 21 Cybersicherheit 23 Migration 25 Rechtsgemeinschaft und Rolle des EuGH 30 Reformperspektiven 33 Abkürzungsverzeichnis
Dr. Annegret Bendiek ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe EU/Europa
Problemstellung und Empfehlungen
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU:
Von der Transformation zur Resilienz
Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
der Europäischen Union lebt. Zum großen Erstaunen
vieler Beobachter lässt sich eine stark erhöhte konzep-
tionelle und praktische Aktivität in der Gemeinsamen
Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) als ver-
traglich verankerter Bereich der GASP feststellen. Von
der Rüstungsmarktentwicklung über die Terrorismus-
bekämpfung bis hin zur Militärischen Planungs- und
Führungsfähigkeit (MPCC) ist deutlicher Reformwille
zu verzeichnen. Dies zeugt von einer Integrations-
dynamik, die durch ein »Europa der verschiedenen
Geschwindigkeiten« beschleunigt wird und über die
altbekannte Symbolpolitik des »kleinsten gemein-
samen Nenners« hinausgehen soll. Wie aber ist diese
Renaissance der GASP zu erklären? Welche recht-
lichen und politischen Dynamiken tragen zu ihrer
Wiederbelebung bei?
Zum einen ist erstmals nach Jugoslawiens Zerfall
der Krieg nach Europa zurückgekehrt, seit Russland
die Krim völkerrechtswidrig annektierte. Dadurch
wächst die Erwartung, dass eine effektive europäische
Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ent-
wickelt wird. Weitere Faktoren sind die zunehmende
Unberechenbarkeit der USA, Großbritanniens Austritt
aus der EU, Terrorismus, die Verwundbarkeit kriti-
scher Infrastrukturen sowie die Migrationskrise. Zum
anderen befindet sich die EU derzeit in einer internen
Legitimationskrise. Doch zeigen alle Umfragen, dass
die Bürgerinnen und Bürger Sicherheitsfragen hohe
Bedeutung beimessen und eine starke sicherheitspoli-
tische Rolle Europas wünschen. Im Frühjahr 2017 hat
das Europäische Parlament die Staats- und Regierungs-
chefs der EU aufgefordert, »Koalitionen der Willigen«
zu bilden. Der Rat soll handlungsfähiger werden, in-
dem das Einstimmigkeitsprinzip schrittweise durch
das Mehrheitsprinzip und flexible Integration ersetzt
wird.
Die neue GASP unterscheidet sich fundamental von
ihrem Vorläufer. In ihrer Globalen Strategie vom Juni
2016 gesteht die EU ein, dass sie ihren noch im Lissa-
bonner Vertrag aufgeführten hohen transformatori-
schen Anspruch nicht einlösen kann: Bis auf weiteres
ist Europa nur begrenzt in der Lage, sein internatio-
nales Umfeld zu stabilisieren. Stattdessen avancierte
Resilienz zum zentralen Begriff der Strategie. Allgemein
SWP Berlin
GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
5Problemstellung und Empfehlungen
wird darunter Widerstands- und Regenerationsfähig- Weißbuch zur Sicherheit und Verteidigung würde
keit sowie Krisenfestigkeit verstanden. Das Konzept strategische Klarheit schaffen und demokratische
trägt der Einsicht Rechnung, dass sich die internatio- Rückkopplung erleichtern. Die Prioritätensetzung
nale Umwelt gemäß den in Artikel 21 Absatz 2 EUV sollte sich im neuen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR)
vertraglich verankerten hohen Ambitionen kaum ge- ab 2021 niederschlagen. Damit der nach innen wie
stalten lässt. Angesichts dessen soll es die EU befähi- außen wirkende europäische Rechtsraum gelingen
gen, ihre Werte in einer immer unübersichtlicheren kann, sollten die Mitgliedstaaten die Rubrik IV »EU als
Umwelt zu bewahren und gleichzeitig ihre Interessen globaler Akteur« im MFR finanziell stark aufstocken.
zu verfolgen. Zweitens: Um eine resiliente Rechtsgemeinschaft
Der Aufbau von Resilienz hat eine externe und eine zu schaffen, sollten die Ämter des Kommissionspräsi-
interne Dimension. Die entstehende Sicherheits- und denten und des Hohen Vertreters für die Außen- und
Verteidigungsunion wird auf drei Pfeilern ruhen, Sicherheitspolitik der EU fusioniert werden. In diese
nämlich Sicherheitsunion, Verteidigungsunion und Richtung geht auch der Vorschlag, den Kommissions-
EU-Nato-Zusammenarbeit. Sie ist zwar funktional präsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union
und regional variabel, führt aber dazu, dass politische 2017 unterbreitete, nämlich die Ämter der Präsidenten
Macht sich in der GASP konzentriert und institutio- der Kommission und des Europäischen Rats zusam-
nalisiert. Klassische Felder der Innenpolitik wie Cyber- menzulegen. Die Fusion würde alle GASP-Agenturen
sicherheit, Migrationspolitik, aber auch Terrorismus- und Arbeitsbereiche der Außen-, Sicherheits- und
bekämpfung werden zu Aktionsfeldern der GASP. Verteidigungspolitik einschließen. Im Falle einer
Gleichzeitig werden die GASP und das auswärtige Vertragsänderung sollte dem EuGH eine vertraglich
Handeln der EU immer stärker verrechtlicht, im verankerte Rolle im auswärtigen Handeln sowie in
Gegensatz zur nationalen Außen- und Sicherheitspoli- Fragen der GASP zugestanden werden. Die Rechtspre-
tik. Die europäische Rechtsgemeinschaft selbst wird chungen des EuGH haben hierfür den Weg bereitet.
auch resilienter gegenüber politischen Handlungen Drittens: Im Entscheidungsprozess sollte das Ein-
der Mitgliedstaaten, die grundlegenden Werten der stimmigkeitsprinzip durch Mehrheitsbeschlüsse
EU widersprechen. Der Europäische Gerichtshof ersetzt werden. Alternativ könnte die verstärkte Zu-
(EuGH) unterstützt diesen Prozess aktiv. Eine resiliente sammenarbeit nach Artikel 20 EUV durch neun Mit-
Rechtsgemeinschaft ist notwendige Vorbedingung für gliedstaaten angewandt werden. Eine stärkere Kultur
die Abwehr externer Gefahren. der konstruktiven Enthaltungen würde ebenfalls die
Das neue »Europa der Sicherheit«, das laut Kommis- Effizienz fördern. Dabei sollte die Interessendurch-
sionspräsident Juncker »schützt, stärkt und verteidigt«, setzung zum Schutz der Rechtsgemeinschaft Priorität
gewinnt immer mehr Zustimmung. Der Krisendiskurs haben und vertragswidriges Verhalten EU-intern stär-
wird von einem Diskurs abgelöst, in dem ein »sicheres ker sanktioniert werden. Über eine inklusiv verstan-
Europa« als Chance begriffen wird. Im Bresso-Brok- dene intensivere Zusammenarbeit hinaus wäre über
Bericht vom Februar 2017 wird beschrieben, wie eine Kerngruppe nachzudenken, die aus der Euro-
weitere Integration innerhalb der Verträge möglich gruppe und (in der Russlandpolitik) Polen bestände.
ist. Mit dem Austritt Großbritanniens aus der EU wird Eine engere Verflechtung in der Rüstungsbeschaffung
sogar eine Vertragsänderung wieder realistisch, wie sollte mit einer harmonisierten Rüstungsexportpolitik
im Verhofstadt-Bericht vom Juli 2016 ausgeführt wird. verbunden sein, um Wettbewerbsverzerrungen unter
Verwaltungsreformen und projektbezogene Integra- den EU-Staaten zu vermeiden.
tionsfortschritte beseitigen jedoch nicht die strategi- Viertens: Die neue GASP sollte parlamentarisch
sche Uneinigkeit der Mitgliedstaaten. Das Bundesver- kontrolliert werden, am besten über die Konferenz der
fassungsgericht hat in seinem Lissabon-Urteil das Kon- Ausschüsse für Gemeinschafts- und Europa-Angelegen-
zept der Integrationsverantwortung geprägt. Gemeint heiten der Parlamente der EU-Mitgliedstaaten (COSAC).
ist die dauerhafte Übernahme von Verantwortung für Die Zusammenarbeit sollte den Prinzipien Konsens,
die europäische Integration, bei der Übertragung von Informationsaustausch und Zustimmung folgen.
Hoheitsrechten und der Ausgestaltung der Entschei- Kommission und Rat sollten verpflichtet werden, an
dungsverfahren, aber auch bei der Vertragsentwick- den interparlamentarischen Sitzungen teilzunehmen.
lung. In vier Bereichen wären Reformen nötig: Die Mitwirkung des Europäischen Parlaments bei
Erstens: Eine den realen Möglichkeiten der EU an- Embargo- und Sanktionsverordnungen ist zwingend
gepasste Interessendefinition durch ein europäisches notwendig.
SWP Berlin
GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
6EU als normative und imperiale Macht
Das alte Paradigma: Transformation
Das auswärtige Handeln der EU und die GASP der Ver- te Wissenschaftler wie Andrew Moravcsik konstatieren
gangenheit waren von hohen, oft auch illusionären gar, die EU sei schon heute eine Supermacht und
Ambitionen geprägt. 1 In offiziellen Texten wie der werde dies auch für die nächsten Dekaden bleiben. 4
Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) von 2003, aber Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
auch in anderen Strategiedokumenten wie beispiels- Europas scheint demnach nicht untergegangen zu
weise zur Europäischen Nachbarschaftspolitik brachte sein, als die mitgliedstaatlichen Präferenzen im Zuge
die Union immer wieder den Anspruch zum Ausdruck, der Osterweiterung zerfaserten. Offenbar lebt sie vor
ihr politisches Umfeld eigenständig zu gestalten und allem in »Koalitionen der Willigen« außerhalb der
in ihrer Nachbarschaft als stabilisierende und trans- offiziellen GASP-Entscheidungsverfahren fort. Im
formierende Macht aufzutreten. Nie wieder sollte Vertrag von Lissabon 2009 wurde sie sogar weiterent-
Europa in eine Situation wie während der Kriege im wickelt und umfasst mittlerweile alle Bereiche der
ehemaligen Jugoslawien ab 1992 geraten, in der es Außen- und Sicherheitspolitik (Artikel 24 Absatz 1
noch nicht einmal seine Interessen formulieren, ge- EUV). Gemäß Artikel 42 Absatz 1 EUV ist die Gemein-
schweige denn eigenverantwortlich handeln konnte. same Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)
Ein weiteres wichtiges Ziel lautete, dass Europa im- integraler Bestandteil der GASP und kann auf die
stande sein sollte, seine Interessen auch global zu ver- zivilen und militärischen Fähigkeiten der Mitglied-
treten. So hatte sich in der Umwelt-, der Menschen- staaten für den gesamten Krisenzyklus von Krisen-
rechts- und der Nahostpolitik immer deutlicher erwie- prävention bis Konfliktnachsorge zurückgreifen.
sen, dass die Interessen und besonders die Prioritäten Viele Instrumente des Außenhandelns der EU – etwa
Europas und der USA voneinander abwichen. Die mit Beitrittsverhandlungen, Europäische Nachbarschafts-
dem Vertrag von Maastricht im Jahr 1993 geschaffene politik, Handel mit anderen Ländern und Entwick-
GASP sollte Europa befähigen, seine Interessen sowohl lungspolitik – liegen im Geschäftsbereich der Euro-
in der europäischen als auch in der globalen Politik päischen Kommission. In den Worten des einstigen
mit Nachdruck durchzusetzen. In der wissenschaft- Kommissionspräsidenten Barroso wurde die EU lange
lichen Debatte herrscht allerdings die These vor, die Zeit als »nicht-imperiale Macht« verstanden, die sich
GASP-Strukturen seien dysfunktional. Es wird vor den die Transformation ihrer internationalen Umwelt
Gefahren einer Desintegration 2 gewarnt, denn einer- zum Ziel gesetzt hat. Dieses Verständnis der EU als
seits müssen Grundsatzbeschlüsse nach wie vor ein- einer »Transformationsmacht« kam in unterschied-
stimmig gefasst werden, andererseits sind sich die lichen Varianten zum Ausdruck. Sie stützten sich auf
Mitgliedstaaten weiterhin uneins über die Rolle der rechtliche Bestimmungen im Vertrag von Lissabon
USA in Europa, über die Russlandpolitik der EU und oder individuelle Politiken der EU.
über ihre Migrationspolitik. Im Gegensatz dazu haben
Politik und Politikberatung an der Idee europäischer
Handlungsfähigkeit festgehalten. 3 Manche prominen- EU als normative und imperiale Macht
1 Bis 2009 war die GASP in der Säulenstruktur der EU als Eine Variante der Idee von der EU als Transformations-
deren »zweite Säule« verankert. Im Vertrag von Lissabon ist
macht speist sich aus der vielzitierten These des briti-
die GASP unter der Überschrift »Allgemeine Bestimmungen
über das auswärtige Handeln der Union und besondere schen Politikwissenschaftlers Ian Manners, 5 die EU sei
Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicher-
heitspolitik« geregelt (Artikel 21 bis 46 EUV). 4 Andrew Moravcsik, »Europe Is Still a Superpower. And It’s
2 Douglas Webber, »How Likely Is It that the European Union Going to Remain One for Decades to Come«, in: Foreign Policy,
Will Disintegrate? A Critical Analysis of Competing Theoreti- 13.4.2017, (eingesehen am 30.5.2017).
20 (2014) 2, S. 341–365. 5 Ian Manners, »Normative Power Europe. A Contradiction
3 Mark Leonard, Why Europe Will Run the 21st Century, London in Terms?«, in: Journal of Common Market Studies, 40 (2002) 2,
2005. S. 235–258; Kalypso Nicolaïdis/Richard G. Whitman (Hg.),
SWP Berlin
GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
7Das alte Paradigma: Transformation
eine »normative Macht« und daher außerordentlich Handeln nimmt die Menschenrechtspolitik einen
attraktiv für andere Staaten. Die einmaligen Umstände zentralen Stellenwert ein. 10 Zur Umsetzung ihrer Ziele
ihrer Gründung, also die freiwillige Annäherung und verständigten sich die Mitgliedstaaten im Juni 2012
Souveränitätsabgabe der Staaten nach dem Zweiten auf eine Menschenrechtsstrategie und einen Aktions-
Weltkrieg, wirkten sich konstitutiv auf die Beschaf- plan. Unmittelbare praktische Bedeutung für die
fenheit der EU, ihrer Werte und Normen 6 sowie deren Achtung der Menschenrechte hat die Politik der EU
Verbreitung aus. Laut dieser Vorstellung unterliegt auch dadurch erhalten, dass Menschenrechtsklauseln
die GASP keinen geographischen Einschränkungen, in die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen
sondern wird von den Werten Demokratie, Rechts- sowie in die Assoziierungsabkommen eingefügt wur-
staatlichkeit, universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit den. Dies erlaubt es, bei schwerwiegenden Menschen-
der Menschenrechte sowie anderen hehren Zielen an- rechtsverletzungen auf die ebenfalls in den neueren
geleitet (Artikel 21 Absatz 1 EUV). In der europäischen Abkommen enthaltenen Suspendierungsklauseln
rechtlichen und politischen Realität findet sich eine zurückzugreifen. In der Beitrittspolitik sind es die so-
Reihe von Belegen, die diese Sicht auf die EU unter- genannten Kopenhagener Kriterien, welche die hohen
mauern. Anforderungen zur Einhaltung von Menschenrechten
Die Politiken der EU sind dem Verständnis der EU sowie Rechtsstaats- und Demokratieprinzipien zum
als »soft power« verpflichtet. Sie konzentrieren sich auf Ausdruck bringen.
Menschenrechte (Ratsarbeitsgruppe Menschenrechte, Um die Fähigkeit, ihre normativen Ziele zu ver-
COHOM), Nichtverbreitung von Massenvernichtungs- folgen, wesentlich zu verbessern, führte die EU 1999
waffen und Abrüstung (Ratsarbeitsgruppen CODUN, im Vertrag von Amsterdam zunächst das Amt eines
CONOP), Rüstungsexportkontrolle (Ratsarbeitsgruppe Hohen Vertreters für die GASP ein und ersetzte dieses
Konventionelle Rüstungskontrolle, COARM), Terro- im Vertrag von Lissabon 2009 durch das Amt des Hohen
rismusbekämpfung (Ratsarbeitsgruppe Terrorismus, Vertreters der EU für Außen- und Sicherheitspolitik.
COTER) und Völkerrecht (Comité Juridique, COJUR). Dieser nimmt gleichzeitig die Positionen des Außen-
Der Begriff normative Macht bezeichnet nach Manners kommissars und des Vizepräsidenten der Kommission
die Fähigkeiten eines Akteurs »to define what passes ein (was als »Doppelhut« bezeichnet wird). Einfluss auf
for ›normal‹ in world politics«. 7 Diese bildeten die die Gestaltung der GASP übt er durch seinen Vorsitz
»greatest power of all«, 8 da sie einen Maßstab für das auf allen Ebenen in den GASP-Formaten aus. 11 Seit
Handeln aller Akteure schüfen. Entsprechend ambi- dem 1. November 2014 bekleidet Federica Mogherini
tioniert sind die verfassungsrechtlichen (Artikel 3 das Amt, ihre Amtszeit endet am 31. Oktober 2019.
Absatz 5 EUV) und politischen (Artikel 21 Absatz 2 Als Vizepräsidentin der Kommission hat sie den Vor-
EUV) Zielvorgaben der EU. 9 In ihrem auswärtigen sitz des Rats für Auswärtige Angelegenheiten und der
entsprechenden Ratsarbeitsgruppe inne. Nicht nur
Special Issue on Normative Power Europe, Cooperation and
Conflict, 48 (2013) 2. Förderung der Integration aller Länder in die Weltwirtschaft
6 Siehe die Kopenhagener Kriterien: Europäischer Rat und Abbau von Handelshemmnissen; Beitrag zu internationa-
Kopenhagen, 21.–22.6.1993, Schlussfolgerungen des Vorsitzes, len Maßnahmen, zum Umweltschutz und zur nachhaltigen
Weltordnung, basierend auf multilateraler Zusammenarbeit
(eingesehen am 30.5.2017). und verantwortungsvoller Weltordnungspolitik.«
7 Manners, »Normative Power Europe. A Contradiction in 10 Auf Vorschlag der Hohen Vertreterin kann der Rat gemäß
Terms?« [wie Fn. 5], S. 253. Artikel 33 EUV mit qualifizierter Mehrheit einen EU-Sonder-
8 Ebd. beauftragten (EUSB) für besondere politische Fragen ernen-
9 Ihre Ziele lauten: »Wahrung der Werte, der grundlegenden nen. So wurden im Laufe der Jahre ein Dutzend Sonderbeauf-
Interessen, der Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Un- tragte eingesetzt – nicht nur für Menschenrechte, sondern
versehrtheit der Union; Festigung und Förderung von Demo- auch für Afghanistan, die Afrikanische Union, Bosnien und
kratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten und Grundsät- Herzegowina, die Georgienkrise und den südlichen Kaukasus,
zen des Völkerrechts; Friedenserhaltung, Konfliktverhütung den Kosovo und anderes.
und Stärkung der internationalen Sicherheit im Einklang 11 Zu den Auswirkungen der Finanz- und Schuldenkrise auf
mit der Charta der Vereinten Nationen, der Schlussakte von die Außenpolitik der EU siehe Ronja Kempin/Marco Overhaus
Helsinki und der Charta von Paris; Förderung nachhaltiger (Hg.), EU-Außenpolitik in Zeiten der Finanz- und Schuldenkrise,
Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Um- Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, April 2013 (SWP-
welt in den Entwicklungsländern zur Beseitigung von Armut; Studie 9/2013).
SWP Berlin
GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
8EU als normative und imperiale Macht
dort, auch in regelmäßigen Zusammenkünften mit Partnerschafts- und Kooperationsabkommen, Gemein-
den für Auswärtiges zuständigen Kommissaren kann samen Erklärungen oder Briefwechseln gelegt.
sie die GASP mit den übrigen Bereichen des EU-Außen- Die EU als Rechtsform sui generis ordnet sich selbst-
handelns enger verzahnen und besser auf die vertrag- verständlich in internationale Rechtssysteme ein und
lich verankerten Ziele abstimmen. 12 In der Praxis ist bezieht auch daraus ihre normative Macht und Glaub-
der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) mit seinen würdigkeit. 15 So gilt etwa gemäß Artikel 34 Absatz 2
über 5500 Mitarbeitern und 139 Auslandsvertretun- EUV: »Die Mitgliedstaaten, die auch Mitglieder des
gen dafür zuständig, die vertraglich kodifizierten Ziele Sicherheitsrats der Vereinten Nationen sind, stimmen
der EU umzusetzen. 13 Dafür standen dem EAD 2016 sich ab und unterrichten die übrigen Mitgliedstaaten
etwa 600 Millionen Euro aus dem Gesamthaushalts- sowie den Hohen Vertreter in vollem Umfang.« Im
plan der Union zur Verfügung. 14 Das Europäische Jahr 2011 hat die Generalversammlung der Vereinten
Parlament (EP), die Europäische Zentralbank (EZB) Nationen (VN) mit der Resolution 65/276 »Strengthen-
und zahlreiche Agenturen der EU sind ebenfalls an- ing of the United Nations System: Participation of the
gehalten, in ihren Außenbeziehungen den normati- EU in the Work of the UN« 16 die EU in ihre Arbeits-
ven Zielen Geltung zu verschaffen. strukturen aufgenommen. Laut dem vertraglich fest-
Auch gegenüber internationalen Foren und Orga- gelegten Anspruch der EU sind in ihrem auswärtigen
nisationen agiert die EU inzwischen selbstbewusster. Handeln weder Druckmittel noch Zwang zulässig, um
Gemäß Artikel 15 Absatz 6 EUV nimmt der Präsident eigene Interessen durchzusetzen. Die Verleihung des
des Europäischen Rates die Außenvertretung der Friedensnobelpreises im Jahr 2012 an die EU unter-
EU in GASP-Angelegenheiten wahr, unbeschadet der streicht die bisherigen Friedensleistungen Europas
Befugnisse der Hohen Vertreterin. Darüber hinaus und gab ihr den Zukunftsauftrag, die Globalisierung
nimmt die EU sowohl an G7/G8- und G20-Gipfeltreffen mitzugestalten.
der Staats- und Regierungschefs als auch an G7/8- Eine andere Variante der Interpretation der EU als
Außenministertreffen teil. Zu den Gipfeltreffen ent- Transformationsmacht stützt sich auf die These, dass
sendet sie den Präsidenten des Europäischen Rates sich die EU »ohne Anleihen beim Ordnungsmodell der
und den Präsidenten der Europäischen Kommission, Imperien« 17 nicht verstehen lasse. Die Sozialwissen-
zu den Außenministertreffen die Hohe Vertreterin. schaftler Herfried Münkler sowie Ulrich Beck und
Zudem stellen die Mitgliedstaaten der EU die Hälfte Edgar Grande bezeichnen die EU als »Imperium« be-
der OSZE-Mitgliedschaft und leisten gut zwei Drittel ziehungsweise »kosmopolitisches Empire« und setzen
der Beitragszahlungen. Politische Dialoge sind wich- sie damit von früheren Großreichen wie dem Briti-
tige GASP-Instrumente, denn mit Informationsaus- schen Empire ab. Beck und Grande meinen »eine Form
tausch und einer verstärkten Zusammenarbeit lässt von Herrschaftsausübung, deren Charakteristikum
sich Einfluss auf Verhalten und Positionierung der darin besteht, dass es dauerhaft die Beherrschung von
Dialogpartner nehmen. Besondere Bedeutung haben Nichtbeherrschten anstrebt«. 18 Mit diesem zunächst
die Dialoge mit Regionalorganisationen erlangt, zum widersprüchlich erscheinenden Befund thematisieren
Beispiel mit der Afrikanischen Union (AU) und dem die Autoren, dass die EU ein freiwilliger Zusammen-
Verband Südostasiatischer Nationen (Association of schluss von Staaten ist, für dessen Bestand ein starkes
Southeast Asian Nations, ASEAN). Die Fundamente Zentrum sorgen muss. Die europäische Außen- und
für die Politischen Dialoge werden in Assoziierungs-, Sicherheitspolitik wird dabei (a) mit Hilfe formali-
sierter Zusammenarbeit, also den GASP-Verfahren,
12 Marianne Riddervold, »(Not) in the Hands of the Member
States: How the European Commission Influences EU Security 15 Sibylle Scheipers/Daniela Sicurelli, »Normative Power
and Defence Policies«, in: Journal of Common Market Studies, Europe: A Credible Utopia?«, in: Journal of Common Market
54 (2016) 2, S. 353–369. Studies, 45 (2007) 2, S. 435–457.
13 European Union Institute for Security Studies (EUISS), YES 16 United Nations General Assembly, Participation of the
2017. EUISS Yearbook of European Security, Paris 2016; European European Union in the Work of the United Nations, A/RES/65/276,
External Action Service, 2015 Annual Activity Report, Brüssel, New York, 3.5.2011.
26.5.2016, (eingesehen am 29.6.2017). vom Alten Rom bis zu den Vereinigten Staaten, 4. Auflage, Hamburg
14 »EU General Budget, Section X, European External Action 2007, S. 254.
Service«, in: Official Journal of the European Union, L 51/2280, 18 Ulrich Beck/Edgar Grande, Das kosmopolitische Europa. Gesell-
28.2.2017, (eingesehen am 30.5.2017). S. 89.
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GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
9Das alte Paradigma: Transformation
(b) durch ein enges Zusammenspiel der großen Mit- aufgrund ihrer Größe und ihres politischen Ge-
gliedstaaten sowie (c) über »Koalitionen der Willigen« wichts besondere Verantwortung, einen substan-
außerhalb der Verfahren zusammengehalten. tiellen Beitrag zu konfliktbearbeitenden Maßnah-
a) Nicht die Zwangsgewalt einer Zentralmacht ist men zu leisten.
Garant für die GASP, sondern die Verpflichtung, c) Dieser Verantwortung haben sich die wichtigsten
gemeinsame Ziele zu befördern und alles zu unter- Länder in vielen Fällen auch gestellt. Das Krisen-
lassen, was dem widerspricht (Artikel 24 Absatz 3 management auf dem Balkan, die Initiative zum
EUV). Es obliegt der Hohen Vertreterin, diese Kohä- Kosovo-Serbien-Dialog, die Verhandlungen in der
renz im Außenhandeln zu gewährleisten. So nahm EU+3 mit Iran über dessen Nuklearprogramm sowie
der Rat Mitte Mai 2014 Schlussfolgerungen zum das Minsker Abkommen waren allesamt durch ein
»umfassenden Ansatz« 19 von Außen-, Sicherheits-, hohes Maß an politischer und materieller Unter-
Verteidigungs- und Entwicklungspolitik an, um die stützung durch die bedeutendsten Mitgliedstaaten
vertraglich vorgesehene Kohärenz in der Konflikt- gekennzeichnet. 23 Ein weiteres konstitutives
regulierung zu stärken und das gemeinsame Vor- Merkmal des kosmopolitischen Imperiums Europa
gehen der EU-Institutionen und -Mitgliedstaaten in ist laut Beck und Grande die bewusste Negation von
diesem Bereich zu verbessern. 20 Aus dem umfas- Gewalt. 24 Die Union bilde ein Imperium »auf Ein-
senden Ansatz wurde mit der Globalen Strategie ladung«, in dem sich Herrschaft auf freiwillige An-
von Juni 2016 der »integrierte Ansatz«. Der darin erkennung und Unterwerfung unter die Regelun-
enthaltene Anspruch, Kohärenz im Krisenmanage- gen der EU gründe. Beispielsweise hatte die Bundes-
ment der EU herzustellen, soll durch die neue regierung im Vorfeld des Europäischen Rats vom
Einheit PRISM (Prevention of Conflicts, Rule of Dezember 2013 gemeinsam mit Frankreich und vor
Law/Security Sector Reform, Integrated Approach, dem Europäischen Rat vom Juni 2015 zusammen
Stabilisation and Mediation) im EAD umgesetzt mit Polen darauf hingewirkt, ambitionierte Ziele
werden. 21 für die Weiterentwicklung der GSVP zu formulie-
b) Die Mitgliedstaaten verfügen, ganz im Einklang mit ren. Auch versucht sie die Visegrád-Staaten mit der
der Imperiumslogik, über jeweils spezifische Macht- Formel »flexible Solidarität« in die Bearbeitung der
potentiale und gehen unterschiedlich tiefgreifende Migrationsfrage einzubeziehen, um sie davon zu
Verpflichtungen ein. 22 Im Kern der europäischen überzeugen, die Regeln zu befolgen.
Herrschaftsordnung stehen Deutschland und Frank- Das Imperium kennt zudem keine klare Unter-
reich, die gleichzeitig an allen politikfeldspezifi- scheidung zwischen innen und außen. Auch »nicht-
schen Regimen der EU beteiligt sind, während Län- beherrschte« Staaten werden mit Hilfe politischer
der wie Griechenland oder die baltischen Staaten und ökonomischer Anreize an die Regeln gebunden.
eher als periphere Regelungsnehmer zu verstehen So zahlt die EU rund drei Milliarden Euro an die Tür-
sind. Zugleich allerdings müssen die mächtigsten kei für humanitäre Hilfe und die Unterbringung von
Staaten die stärksten Einbußen an formaler Souve- Flüchtlingen. 25 Diese Mittel sind eigentlich für Hilfs-
ränität hinnehmen. Staaten wie Deutschland oder organisationen gedacht, doch ein beträchtlicher Teil
Frankreich, früher auch Großbritannien, tragen
23 Oliver Meier/Azadeh Zamirirad, Die Atomvereinbarung mit
19 Der Begriff »umfassender Ansatz« meint die koordinierte Iran. Folgen für regionale Sicherheit und Nichtverbreitung, Berlin:
Anwendung sämtlicher EU-Finanzinstrumente durch die Stiftung Wissenschaft und Politik, August 2015 (SWP-Aktuell
jeweiligen Akteure und beschreibt die Arbeitsmethode der EU 70/2015); Susan Stewart, Die Zukunft der Minsker Vereinbarungen.
im Krisenzyklus. Siehe Ronja Kempin/Ronja Scheler, Vom Umsetzung vorantreiben und Sanktionen gegen Russland stützen,
»umfassenden« zum »integrierten Ansatz«, Berlin: Stiftung Wissen- Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Februar 2016 (SWP-
schaft und Politik, April 2016 (SWP-Studie 8/2016). Aktuell 12/2016); Annegret Bendiek/Ronja Kempin, Europe’s
20 Rat der Europäischen Union, 3312. Tagung Auswärtige Foreign and Security Policy Adrift. Strengthening the Role of the EU-3,
Angelegenheiten, Brüssel, 12.5.2014, S. 18, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Dezember 2011
(eingesehen am 30.5.2017). 24 Beck/Grande, Das kosmopolitische Europa [wie Fn. 18].
21 Tobias Pietz, Flexibilisierung und »Stabilisierungsaktionen«: EU- 25 Christian Geinitz, »EU zahlt Millionen an Flüchtlingshilfe
Krisenmanagement ein Jahr nach der Globalen Strategie, Berlin: an den türkischen Staat«, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung,
Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF), September 26.6.2017, (eingesehen am 22.8.2017).
SWP Berlin
GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
10Kritik am transformatorischen Ansatz
fließt an den Staat selbst. Und auch für einen mög- Maßnahmen der Demokratie- und Rechtsstaatsförde-
lichen Beitritt zur EU bekommt die Türkei immer rung sowie der Konditionalitätspolitiken gegenüber
noch Geld. Zum Vergleich: Die gesamten Mittel, die den ENP-Staaten bleibt die Bilanz der Europäischen
im Haushalt der EU für ihre Außenbeziehungen vor- Nachbarschaftspolitik negativ. 29 Es gibt verschiedene
gesehen sind (Rubrik IV, »Die EU als globaler Akteur«) Gründe dafür, dass der transformative Ansatz der EU
beliefen sich im Jahr 2016 auf 8,2 Milliarden Euro. 26 nur begrenzt umgesetzt werden kann. Davon seien
Unter anderem umfassen sie Ausgaben der Union für nur einige hier ausgeführt:
humanitäre Hilfe und Entwicklungshilfe, für Aufbau- Erstens: Das Streben nach einer normativ geprägten
förderung in der Europäischen Nachbarschaftspolitik Politik ist immer mit einem Machtanspruch der EU
(ENP) und für die Unterstützung der Beitrittskandida- gegenüber anderen Regionalorganisationen und Wirt-
ten. Diese Mittel lassen sich als Indiz dafür interpre- schaftsblöcken verbunden. Die Mitgliedstaaten sind
tieren, dass die EU auf ständige Erweiterung angelegt aber vorrangig an Sicherheit und Wohlstandsmaxi-
ist. Unterstrichen wird dies auch durch die offenen mierung interessiert. Daher bestimmen hauptsächlich
und variablen räumlichen Strukturen der Zugehörig- diese Faktoren das Handeln der EU-Länder. 30 Weil aber
keit (wie im Schengenraum oder in der Wirtschafts- alle Staaten mitreden dürfen und jeder von ihnen
und Währungsunion) und durch die im Sinne von über die Möglichkeit des Einspruchs verfügt, bilden
Beck/Grande halbdurchlässigen Grenzen der imperia- das auswärtige Handeln der EU und die GASP kaum
len Machtvorstellung (wie im Assoziierungs- und Stabi- mehr als den Ausdruck des »kleinsten gemeinsamen
lisierungsprozess für Südosteuropa). Nenners« der auseinanderstrebenden Interessen. Aus
Sicht der Realistischen Schule der Internationalen
Beziehungen steht die EU in der Verantwortung, ihre
Kritik am transformatorischen Ansatz Stellung in der Staatengemeinschaft zu sichern oder
auszubauen. Völkerrechtlich gesehen ist die EU aber
Gleichwohl kann der transformatorische Ansatz der kein souveräner Akteur und kann diesem Anspruch
EU als weitgehend gescheitert betrachtet werden. 27 Es daher nicht gerecht werden. Die EU-Vollmitgliedschaft
ist ihr nicht gelungen, die europäische Nachbarschaft im Völkerrechtssystem ist vorerst nicht in Sicht. 31
im Hinblick auf Konfliktregelung so zu beeinflussen, Selbst der geplante Beitritt der EU zur Europäischen
dass die Folgen der teilweise katastrophalen Entwick- Menschenrechtskonvention (EMRK) ist strittig.
lungen in den Staaten Afrikas oder des Mittleren Zweitens: Die Mittel, welche unter der Ausgaben-
Ostens wirksam eingedämmt und dadurch größere rubrik IV »Die EU als globaler Akteur« und für den
Migrationsströme verhindert werden. 28 Nach wie vor Europäischen Entwicklungsfonds für den transforma-
versuchen jeden Tag Hunderte von Migranten, der torischen Anspruch bereitgestellt wurden, reichen
Armut und Perspektivlosigkeit in ihren Heimatländern nicht aus, um die hohen Erwartungen an die Trans-
über die Mittelmeerroute zu entfliehen. Trotz aller formationskraft zu erfüllen. Für die 16 Staaten der
Europäischen Nachbarschaftspolitik beispielsweise
26 European Commission, Multiannual Financial Framework stehen insgesamt lediglich 15 Milliarden Euro, verteilt
2014–2020 and EU Budget 2014. The Figures, Luxemburg 2013,
auf die Jahre 2014 bis 2020, zur Verfügung. Zudem
S. 7, (einge- liche und politische Konditionalitäten zu knüpfen,
sehen am 30.5.2017).
27 Vgl. Richard Youngs, »Is Hybrid Geopolitics the Next EU 29 Vgl. Volker Perthes (Hg.), »Krisenlandschaften«. Konfliktkonstel-
Foreign Policy Doctrine?«, LSE Blogs, 19.6.2017, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, Dezember 2016.
(eingesehen am 19.9.2017); Richard Youngs, Europe in the New 30 Adrian Hyde-Price, »A ›Tragic Actor‹? A Realist Perspective
Middle East: Opportunity or Exclusion?, Oxford: Oxford University on ›Ethical Power Europe‹«, in: International Affairs, 84 (2008) 1,
Press, 2014. S. 29–44 (30); Andreas Dür/Hubert Zimmermann, »Introduc-
28 Tobias Schumacher, »Uncertainty at the EU’s Borders: tion: The EU in International Trade Negotiations«, in: Journal
Narratives of EU External Relations in the Revised European of Common Market Studies, 45 (2007) 4, S. 771–787.
Neighbourhood Policy towards the Southern Borderlands«, 31 Frank Hoffmeister, »Outsider or Frontrunner? Recent
in: European Security, 24 (2015) 3, S. 381–401; Steven Block- Developments under International and European Law on the
mans, The Obsolescence of the European Neighbourhood Policy, Status of the European Union in International Organizations
Stockholm: Swedish Institute for European Policy Studies, and Treaty Bodies«, in: Common Market Law Review, 44 (2007),
Mai 2017 (Report Nr. 4). S. 41–68 (41).
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GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
11Das alte Paradigma: Transformation
deutlich geschwächt – spätestens mit der Ansage des Althea in Bosnien und Herzegowina sowie EUNAVFOR
Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker Ende MED Sophia im Mittelmeer. Solche Kooperationen
2009, in seiner Amtszeit werde es keine Erweiterung bleiben jedoch hochgradig abhängig vom Willen der
der Union geben. Als kompensatorische Maßnahme Nato-Mitglieder zur Zusammenarbeit, wie etwa der
soll ein neues Instrument der EU zum Fähigkeitsauf- Türkei oder der USA. Immerhin wird derzeit im Rah-
bau zivile und auch militärische Sicherheitsakteure men der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit
unterstützen. Begründet wird die Einführung dieses (Permanent Structured Cooperation, PESCO) in der
Instruments mit dem »umfassenden Ansatz« und der GSVP über konkrete Planungen für einen ständigen
Annahme, dass sich Sicherheit und Entwicklung maritimen Verband nachgedacht.
gegenseitig bedingen. Der Fähigkeitsaufbau soll alle Viertens: Der Hauptzweck der GSVP (Artikel 42 bis
für Sicherheit und Justiz zuständigen Institutionen 46 EUV) als integraler Bestandteil der GASP besteht
einschließen. Das steht im Einklang mit der Mittei- darin, »eine auf zivile und militärische Mittel gestütz-
lung der Kommission und der Hohen Vertreterin über te Operationsfähigkeit« der Union zu gewährleisten.
»Elemente eines EU-weiten Strategierahmens zur Diese Fähigkeit kann die EU allerdings nur bei Missio-
Unterstützung der Reform des Sicherheitssektors« 32 nen außerhalb ihres Gebiets einsetzen und auch nur
vom Juli 2016. zum Zwecke der Friedenssicherung, Konfliktverhü-
Drittens: Die Bilanz der GASP/GSVP-Missionen und tung und Stärkung der internationalen Sicherheit in
-Operationen ist bestenfalls gemischt. 33 Es liegt auf der Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Charta
Hand, dass die EU Aufgaben im Krisenmanagement der VN. 35 Derzeit unterhält die EU zehn zivile Missio-
nur dann übernehmen kann, wenn die Mitgliedstaa- nen mit rund 2500 Kräften in zehn verschiedenen
ten entsprechende Fähigkeiten bereitstellen. Diese Staaten des erweiterten Nachbarschaftsraums 36 sowie
werden koordiniert beschafft und der EU bei Bedarf sechs militärische Operationen mit rund 2400 Solda-
zur Verfügung gestellt. Um langwierige Verhandlun- ten auf dem Balkan, im südlichen Mittelmeer, in der
gen im Vorfeld einer Operation zu vermeiden, wurde Zentralafrikanischen Republik, im Golf von Aden, in
2004 der Athena-Mechanismus geschaffen. Demnach Somalia und in Mali. 37 Weil die Verfahren der GSVP
gilt für den Großteil der Kosten: »Costs lie where they zur Umsetzung einer Mission langwierig sind, hat der
fall.« Die Gemeinkosten werden nach Höhe des jewei- Rat erstmals eine Stabilisierungsaktion der EU in Mali
ligen Bruttosozialprodukts aus den Haushalten der gemäß Artikel 28 EUV beschlossen, für die die Hohe
beteiligten Mitgliedstaaten beglichen. Einsatzbedingte Vertreterin verantwortlich ist. In seinen Schlussfolge-
zusätzliche Kosten, etwa für entsandte Experten in rungen zur GSVP vom Mai 2015 forderte der Rat für
den zivilen Missionen der EU oder für bis zu 700 Sol- Auswärtige Angelegenheiten die Mitgliedstaaten und
daten in militärischen EU-Operationen, werden nach den EAD auf, bei Einstellung und Entsendung von
wie vor national bezahlt. Personal mehr Unterstützung zu leisten. Deutschland
Gemäß dem Rahmenabkommen »Berlin Plus« vom organisiert den Einsatz ziviler Experten in GASP/GSVP-
März 2003 kann die EU bei Planung und Durchfüh- Missionen zusammen mit den Bundesländern, näm-
rung militärischer Operationen auf Mittel und Fähig- lich im Rahmen der Arbeitsgruppe Internationale
keiten der Nato zurückgreifen. 34 Diese Möglichkeit hat Polizeimissionen, und mit dem Zentrum für Inter-
sie bisher in zwei ihrer Operationen genutzt, nämlich nationale Friedenseinsätze (ZIF). Eine dem deutschen
Beispiel folgende europäische Institution fehlt aber
32 European Commission, Joint Communication to the bislang. Auch stellt der GASP-Haushalt für diese Mis-
European Parliament and the Council, Elements for an EU-wide
Strategic Framework to Support Security Sector Reform, Straßburg, 35 So wurden seit 2003 bislang rund 30 zivile und militäri-
5.7.2016, (eingesehen am 29.6.2017). Afrika durchgeführt. Vgl. hierzu European External Action
33 Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage Service (EEAS), Military and Civilian Missions and Operations,
der Abgeordneten Doris Wagner et al., Weiterentwicklung der 3.5.2016, (eingesehen am 29.6.2017).
14.9.2016. 36 Thierry Tardy, Civilian CSDP. What Next?, Paris: European
34 EU-NATO: The Framework for Permanent Relations and Berlin Plus Union Institute for Security Studies (EUISS), November 2016
[17.3.2017], (ein- 37 Vgl. EEAS, Military and Civilian Missions and Operations [wie
gesehen am 30.5.2017). Fn. 35].
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GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
12Kritik am transformatorischen Ansatz
sionen im Jahr 2017 nur die bescheidene Summe Europäischen Union nicht mehr vom Operation Head-
von 327 Millionen Euro zur Verfügung. 38 Artikel 41 quarters in Northwood bei London geführt werden
Absatz 2 EUV regelt aber eine Ausnahme vom Grund- kann. Dort ist ein Sicherheitszentrum eingerichtet
satz, dass Maßnahmen der GASP aus dem Haushalt worden, das der Schifffahrt als Ansprechpartner bei
der EU finanziert werden müssen. Diese betrifft Aus- der Bekämpfung der Piraterie am Horn von Afrika und
gaben für militärische und verteidigungspolitische im Golf von Aden dient. Kommandeur der Operation
Belange. Nach Auffassung des Juristischen Dienstes Atalanta ist ein britischer Generalmajor.
des Rates ist es zulässig, Maßnahmen zum Kapazitäts- Inzwischen besteht offiziell Konsens darüber, dass
aufbau von Partnern aus anderen Quellen zu finan- sich die GASP zu einem Instrument weniger Mitglied-
zieren. 39 Jenseits des GASP-Haushalts sind indes nur staaten entwickelt. Dies hat seinen Niederschlag in
sehr limitierte Mittel für das Außenhandeln der EU der Globalen Strategie der EU (European Union Global
vorgesehen. Zum einen handelt es sich dabei um Strategy, EUGS) sowie den Beschlüssen der Staats- und
Instrumente aus der Rubrik IV (»Die EU als globaler Regierungschefs seit 2016 gefunden. Schon früh befür-
Akteur«) des EU-Haushalts, deren Volumen im Jahr worteten einige Regierungsvertreter eine informelle
2016 bei 8,2 Milliarden Euro lag, 40 zum anderen um Arbeitsteilung zwischen EAD und Mitgliedstaaten. So
den Europäischen Entwicklungsfonds (European hatten Großbritannien und Deutschland eine Initia-
Development Fund, EDF). Neue Finanzinstrumente tive zu Bosnien und Herzegowina unternommen, die
sind derzeit in Planung, beispielsweise Instrumente EAD und Kommission nach Mandatierung durch den
zum Fähigkeitsaufbau oder der im Juni 2017 auf Rat fortführen. In Mali wiederum hatte zunächst
den Weg gebrachte Verteidigungsfonds als Bestandteil Frankreich militärisch interveniert, wurde dann aber
des Mehrjährigen Finanzrahmens. von der EU abgelöst. Diese Entwicklung lässt sich
Fünftens: Zudem droht die GASP/GSVP von den jedoch auch so interpretieren, dass die GASP lediglich
Mitgliedstaaten für ihre jeweiligen außenpolitischen der verlängerte Arm nationaler Außenpolitik ist.
Agenden instrumentalisiert zu werden. Die Bekämp- Sechstens: Auch was den Kampf gegen hybride
fung der Piraterie am Horn von Afrika, wo die EU mit Bedrohungen anbelangt, hat die EU nur dürftige
der maritimen Operation EU NAVFOR Atalanta ein- Resultate vorzuweisen. Diese Art Bedrohung zeichnet
schritt, gilt als bislang einziger Fall, in dem die Union sich durch eine Mischung von Zwang und Unterwan-
allein tätig ist und »den kleinsten gemeinsamen derung sowie konventioneller und unkonventioneller
Nenner« der EU-27/28 vertritt. Anfang November 2008 Methoden seitens staatlicher und nichtstaatlicher
beschloss die EU-28, im Rahmen der Mission European Akteure aus, ohne dass die Schwelle zu einem offiziell
Union Naval Force – Somalia (EU NAVFOR Somalia – erklärten Krieg überschritten wird. Die politischen
Operation Atalanta) Kriegsschiffe und Soldaten gegen Dialoge der EU mit Drittstaaten sind zwar auf Cyber-
die Piraterie vor Somalias Küste zu entsenden und die sicherheitsfragen ausgeweitet worden, jedoch ergeb-
bisherige Nato-Operation Allied Provider abzulösen, nislos geblieben. Berichten des Verfassungsschutzes
die aus Schiffen der Standing NATO Maritime Group 2 zufolge beheimaten Russland und China sogenannte
gebildet worden war. Es besteht aber die Gefahr, dass Proxys, also private Akteure wie Hacker, die im Auf-
Atalanta nach dem Austritt Großbritanniens aus der trag der Regierung oder von ihr geduldet regelmäßig
Angriffe auf europäische Regierungsbehörden und
38 European Commission, Report on Budgetary and Financial Unternehmen starten. Vertrauens- und sicherheits-
Management of the European Commission (Section III of the EU bildende Maßnahmen wurden auf den Ebenen von
Budget), Financial Year 2016, Brüssel 2017, (eingesehen am
Interesse der EU in diesen Gremien auf den kleinsten
30.5.2017).
39 Harry Cooper, »EU Plans to Militarize Aid Pass Parliament gemeinsamen Nenner beschränkt. Außerdem wurde
Hurdle«, in: Politico, 13.7.2017, (eingesehen die sogenannte Cyber Diplomacy Toolbox.
am 27.7.2017); Markus Becker, »Friedensgelder fürs Militär«, Anders als die USA hat die EU noch nicht ernsthaft
in: Spiegel Online, 11.7.2017, (eingesehen am 27.7.2017).
haltender Cyberangriffe mit konkreten Sanktionen zu
40 European Commission, Multiannual Financial Framework belegen. Um politische Ziele durchzusetzen, bedient
[wie Fn. 26], S. 7. sich die Union verstärkt restriktiver Maßnahmen, die
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GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
13Das alte Paradigma: Transformation
sie in der Regel gegen Regierungsvertreter bestimmter
Drittstaaten sowie gegen Staatsfirmen und andere
juristische und natürliche Personen richtet. Unter-
schieden wird zwischen Sanktionen, welche die EU
autonom beschließt (zum Beispiel gegen die ehema-
ligen Staatschefs von Tunesien und Ägypten), und
solchen, die sie gemäß einem Beschluss des Sicher-
heitsrats der VN (etwa gegen Guinea-Bissau oder das
iranische Nuklearprogramm) zu verhängen verpflich-
tet ist oder war. Oftmals liegt eine Mischform vor,
bei der die Union Sanktionen der VN umsetzt und die
Liste betroffener Staaten eigenhändig erweitert, wie
die Beispiele Nordkorea oder Syrien zeigen. 41 Die
Bemühungen des Internationalen Strafgerichtshofs
(IStGH), gegen Menschenrechtsverletzungen in der
Welt vorzugehen, hat die EU nicht wesentlich voran-
getrieben. Der Gerichtshof konzentriert sich bislang
überwiegend auf Verfahren gegen Beschuldigte aus
afrikanischen Ländern. Allerdings hat die Union das
Potential des Gerichts als einem der wichtigsten
Instrumente globaler Ordnungspolitik bisher weder
in ihrer Politik gegenüber Afrika noch gegenüber
anderen Regionen ausgeschöpft. 42 Verglichen mit dem
hohen normativen Anspruch der EU in ihrem aus-
wärtigen Handeln sieht die Realität in der multilate-
ralen Politik eher ernüchternd aus.
Die insgesamt magere Bilanz transformatorischer
Außenpolitik hat wesentlich dazu beigetragen, dass
man sich vermehrt Gedanken über eine strategische
Neuausrichtung der GASP macht. Realismus oder ein
an Prinzipien orientierter Pragmatismus – »principled
pragmatism«, wie es in der Globalen Strategie der
EU heißt – ist das Gebot der Stunde, nicht Utopismus
oder Idealismus. 43 »Transformation« ist alles in allem
wenig geeignet, um dem auswärtigen Handeln der
Union eine sinnstiftende Erzählung zu geben. Fest-
zustellen ist vielmehr, dass es in der Vergangenheit
weder eine überzeugende Ausprägung einer norma-
tiven noch einer imperialen Macht EU gegeben hat.
41 Eine Übersicht über die derzeit existierenden Sanktions-
regime der EU sowie eine Liste sämtlicher mit Kontensperren
belegter Personen und Organisationen findet man auf der
Webseite des EAD, (eingesehen am 30.5.2017).
42 Vgl. hierzu grundlegend Denis M. Tull/Annette Weber,
Afrika und der Internationale Strafgerichtshof. Vom Konflikt zur
politischen Selbstbehauptung, Berlin: Stiftung Wissenschaft und
Politik, März 2016 (SWP-Studie 2/2016).
43 European Union, Shared Vision, Common Action: A Stronger
Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign and
Security Policy, Brüssel, Juni 2016, S. 8, (eingesehen am 29.6.2017).
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GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
14Das neue Paradigma: Resilienz
Das neue Paradigma: Resilienz
Die Europäische Union hat Ende Juni 2016 eine neue In der neuen Strategie der Union wird Resilienz als
Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspoli- umfassendes Konzept innerer und äußerer Sicherheit
tik der EU angenommen und damit den normativen verstanden, das »alle Individuen und die ganze Gesell-
Rahmen der gemeinsamen Außen- und Sicherheits- schaft« einbezieht. Aus dieser Sicht muss eine resili-
politik neu bestimmt. Das Autorenteam rund um die ente Gesellschaft demokratisch sein, also auf dem Ver-
damalige stellvertretende Direktorin des italienischen trauen in die staatlichen Institutionen und auf nach-
Politikberatungsinstituts Istituto Affari Internazionali haltiger Entwicklung basieren. Hierzu bedarf es laut
(IAI), Nathalie Tocci, erklärt unter dem Motto »Gemein- der Globalen Strategie eines integrierten Ansatzes, der
same Vision, gemeinsames Handeln: Ein stärkeres alle relevanten Stakeholder einbindet und der ange-
Europa« den Aufbau von Resilienz, 44 also der Wider- messen von »gesellschaftlicher Resilienz« spricht. 48
standsfähigkeit der EU gegen innere und äußere Das neue Paradigma der Resilienz stellt eine bewah-
Bedrohungen, zum übergeordneten Ziel. Das rechtlich rende Außen- und Sicherheitspolitik in den Vorder-
unverbindliche Dokument hat die Europäische Sicher- grund. Einige Beobachter sehen darin einen »Gegen-
heitsstrategie von 2003 abgelöst. 45 Der tragende analy- entwurf zu transformativen Ansätzen«, 49 andere
tische Begriff Resilienz bezeichnet eine »Widerstands- hingegen verbinden damit den konstruktiven
und Regenerationsfähigkeit« sowie »Krisenfestigkeit« Vorschlag, den Widerspruch zwischen Stabilitäts- und
in Katastrophen- und anderen herausfordernden Situ- Demokratieförderung durch auswärtiges Handeln in
ationen. 46 Die Globale Strategie stellt hohe Ansprüche Drittstaaten zu überwinden. 50 Vertreter dieser
an die Resilienz der Mitglied- und Nachbarstaaten Position setzen sich bewusst vom ehemaligen
der EU: Resilienz beinhaltet nicht nur die Fähigkeit, Transformationsanspruch der EU ab.
Angriffe abzuwehren, Schäden auszuhalten und zu Eine resiliente Union im Sinne der Globalen Strate-
reparieren, sondern auch, Strukturen aufzubauen, in gie ist vor allem durch zwei Aspekte gekennzeichnet:
denen solche Angriffe und Schäden gar nicht erst auf- zum einen die Idee, äußere Risiken und Gefahren
treten. Zu den Kernelementen zählt nach Auffassung abwenden zu können, zum anderen die Fähigkeit, in
der Europäischen Kommission, »den Frieden zu för- den Nachbarstaaten der EU stabilisierend zu wirken.
dern und die Sicherheit der EU und ihrer Bürger zu Hier kommt indes der Anspruch zum Ausdruck, auch
garantieren, da die Sicherheit im Inneren vom Frieden weiterhin transformierend auf das Umfeld einzuwir-
jenseits der EU-Außengrenzen abhängt«. 47 Die Sicher-
heit der EU beginne in ihrem Innern. 48 In der wissenschaftlichen Debatte wird dies eher als zivile
Sicherheit verstanden: Emil J. Kirchner et al., »Civil Security
44 Eine gelungene Heranführung an den Begriff Resilienz in the EU: National Persistence versus EU Ambitions?«, in:
bieten Henrik Brinkmann et al., Ökonomische Resilienz. Schlüssel- European Security, 24 (2015) 2, S. 287–303; Christopher C. Leite,
begriff für ein neues wirtschaftspolitisches Leitbild?, Gütersloh: »Cooperation in EU Disaster Response and Security Provision:
Bertelsmann Stiftung, Juli 2017. Siehe hierzu und im Folgen- Circulating Practices«, in: European Security, 24 (2015) 4,
den auch Annegret Bendiek, Die Globale Strategie für die Außen- S. 560–578.
und Sicherheitspolitik der EU, Berlin: Stiftung Wissenschaft und 49 Vgl. die kritische Betrachtung bei Sven Biscop, A Strategy
Politik, Juli 2016 (SWP-Aktuell 44/2016). for Europe’s Neighbourhood: Keep Resilient and Carry On?, Madrid:
45 Ebd. Real Instituto Elcano, 16.1.2017, (eingesehen
schen Grundlegung des Begriffs siehe Ulrich Bröckling, Gute am 30.5.2017); Ana E. Juncos, »Resilience as the New EU
Hirten führen sanft – Über Menschenregierungskünste, Berlin 2017. Foreign Policy Paradigm: A Pragmatist Turn?«, in: European
47 Europäische Kommission, Mogherini stellt globale Strategie Security, 26 (2017) 1, S. 1–18.
für die EU-Sicherheitsarchitektur vor, Pressemitteilung, 29.6.2016, 50 Vgl. die eher positive Einschätzung von Wolfgang Wagner/
Leitmotif: Pragmatic, Problematic or Promising?«, in: Contem-
(eingesehen am 23.8.2017). porary Security Policy, 37 (2016) 3, S. 414–430.
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GASP: Von der Transformation zur Resilienz
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15Das neue Paradigma: Resilienz
ken. Daraufhin wurde aus den Reihen der Wissen- 2016. 52 Ein Ergebnis ist die geplante Schaffung einer
schaft der Vorwurf laut, dem Resilienzbegriff mangele Sicherheits- und Verteidigungsunion, die über die
es an Klarheit. Häufig werde in der Globalen Strategie GASP-Strukturen verantwortet wird, namentlich von
nicht deutlich gemacht, wer sich im Rahmen welcher der Hohen Vertreterin für Außen- und Sicherheits-
Mittel und wogegen genau als »resilient« erweisen politik der EU und Vizepräsidentin der Kommission,
solle. 51 In der Literatur und den Dokumenten finden Federica Mogherini. Die Idee einer Sicherheits- und
sich zwei unterschiedliche Deutungen des Begriffs, die Verteidigungsunion ist nicht neu, betraf früher aber
sich als externes und internes Resilienzverständnis hauptsächlich die äußere Dimension von Sicherheit.
bezeichnen lassen. Beide sind gleichermaßen wichtig, Heute verbindet sie innere und äußere Sicherheits-
um die neue GASP angemessen zu erfassen. politiken und auch eine enge Zusammenarbeit von EU
Das externe Resilienzverständnis differenziert und Nato.
zwischen Innen- und Außenpolitik. Demnach bezieht Dieser Prozess lässt sich mindestens 15 Jahre lang
sich der Begriff Resilienz ausschließlich auf sicher- zurückverfolgen. Schon 2002 verkündeten im dama-
heitsrelevante Probleme und bezeichnet die Fähigkeit, ligen Europäischen Konvent die Außenminister
Angriffen, Erschütterungen und Herausforderungen Deutschlands und Frankreichs, Joschka Fischer und
von außen standzuhalten. Hierzu gehören Cyberatta- Dominique de Villepin, die Europäische Sicherheits-
cken auf kritische Infrastrukturen mitgliedstaatlicher und Verteidigungspolitik (ESVP) solle zu einer Sicher-
oder europäischer Institutionen, Natur- und Umwelt- heits- und Verteidigungsunion fortentwickelt werden. 53
katastrophen, unkontrollierte Migrationsbewegungen Doch erst als die Briten im Juni 2016 entschieden, die
oder Terroranschläge. EU zu verlassen, nahm die deutsch-französische Initia-
Das interne Resilienzverständnis trennt weder tive Fahrt auf. In ihrem am 13. Juli 2016 veröffentlich-
zwischen Innen- und Außenpolitik noch zwischen ten Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft
sicherheitsrelevanten und anderen Herausforderun- der Bundeswehr bekennt sich die Bundesregierung
gen für die EU und ihre verbindlichen Rechtsakte dazu, die GSVP zu einer »Europäischen Sicherheits-
(Acquis). Für Resilienz bedeutsam sind alle Handlun- und Verteidigungsunion« weiterzuentwickeln. Die
gen, die Individuen und Institutionen gegen den deutsche Verteidigungsministerin Ursula von der
rechtlichen Besitzstand der Union richten. Neben Leyen sprach sich im November 2016 für das Fernziel
offenen Angriffen zählen dazu alle Verstöße europä- einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungs-
ischer Mitgliedstaaten oder anderer Rechtspersonen union aus. 54 Des Weiteren formulierte die Europäische
gegen europäisches Recht. Zuletzt drohte die Euro- Kommission in ihrem Aktionsplan Verteidigung vom
päische Kommission im Juli 2017, gegen Polen ein November 2016 folgende Prioritäten zur Umsetzung
Verfahren zum Stimmrechtsentzug auf europäischer des Resilienzanspruchs, die in erster Linie auf die
Ebene nach Artikel 7 EUV einzuleiten. Sollte die polni- Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger und des Terri-
sche Regierung die umstrittene Justizreform in Kraft toriums der EU gerichtet sind: 55 a) auf Krisen und
setzen, verstieße sie damit in den Augen der Kommis- Konflikte in den Grenzregionen der EU zu reagieren,
sion sowohl gegen die polnische Verfassung als auch
gegen europäische Standards zur Unabhängigkeit des
52 European Union, Shared Vision, Common Action [wie Fn. 43];
Justizwesens. European Parliament, European Defence – A Year on from the
Global Strategy, Straßburg/Brüssel, 12.7.2017 (EP Briefing).
53 Gemeinsame deutsch-französische Vorschläge für den Europäischen
Die Sicherheits- und Verteidigungsunion Konvent zum Bereich Europäische Sicherheits- und Verteidigungspoli-
tik, 22.11.2002. Siehe hierzu und im Folgenden auch Anne-
gret Bendiek, Das neue Europa der Sicherheit, Berlin: Stiftung
Europäische Widerstandskraft gegen innere und äuße-
Wissenschaft und Politik, Mai 2017 (SWP-Aktuell 37/2017).
re Herausforderungen aufzubauen erfordert ein enges 54 Ursula von der Leyen, »Die Europäer müssen mehr Ver-
Miteinander rechtlicher und politischer Initiativen. antwortung übernehmen«, in: Der Tagesspiegel, 12.11.2016,
Aus der wahrgenommenen Notwendigkeit, Resilienz (eingesehen am 14.6.2017).
zur Umsetzung der Globalen Strategie der EU seit Juli
55 Eine grundlegende Auseinandersetzung liefern Vincenzo
Pavone et al., »A Systemic Approach to Security: Beyond the
Tradeoff between Security and Liberty«, in: Democracy and
51 Ebd. Security, 12 (2016) 4, S. 225–246.
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GASP: Von der Transformation zur Resilienz
September 2017
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