Glücksspielregulierung unter ökonomischen und ethi-schen Gesichtspunkten - ein internationaler Vergleich - Forschungsstelle Glücksspiel
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Glücksspielregulierung unter ökonomischen und ethi-
schen Gesichtspunkten – ein internationaler Vergleich
Freie Wissenschaftliche Arbeit
zur Erlangung des akademischen Grades
Bachelor of Science Wirtschaftswissenschaften
an der Fakultät
Wirtschafts-und Sozialwissenschaften
der Universität Hohenheim
Eingereicht am
Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbes. Umweltökonomie
sowie Ordnungs-, Struktur- und Verbraucherpolitik
Prof. Dr. Michael Ahlheim
von
Jasmin BrockerInhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis ........................................................................................................................I
Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................................ III
Tabellenverzeichnis .................................................................................................................. IV
Abbildungsverzeichnis .............................................................................................................. V
1 Einleitung ........................................................................................................................... 1
2 Der Glücksspielmarkt ......................................................................................................... 2
2.1 Begriffsabgrenzung Glücksspiel .................................................................................. 2
2.2 Glücksspielformen ....................................................................................................... 2
2.3 Glücksspielsucht .......................................................................................................... 5
2.4 Spielverhalten am Beispiel Deutschland ..................................................................... 6
3 Regulierung des Glücksspielmarktes im internationalen Vergleich................................... 9
3.1 Ordnungspolitische Aspekte ........................................................................................ 9
3.2 Föderales Europa und Glücksspiel ............................................................................ 10
3.3 Nationale Regulierung in Deutschland ...................................................................... 11
3.3.1 Regulierung der Glücksspielarten ...................................................................... 13
3.3.2 Marktformen ....................................................................................................... 17
3.4 Internationale Regulierung ........................................................................................ 18
3.4.1 Österreich............................................................................................................ 18
3.4.2 Schweiz............................................................................................................... 20
3.4.3 Dänemark............................................................................................................ 21
3.4.4 Großbritannien .................................................................................................... 23
3.5 Zusammenfassung ..................................................................................................... 25
4 Ökonomische und ethische Gesichtspunkte im internationalen Vergleich ...................... 26
4.1 Die Ökonomie des Glücksspiels ................................................................................ 26
4.1.1 Deutschland ........................................................................................................ 26
4.1.2 Österreich............................................................................................................ 29
4.1.3 Schweiz............................................................................................................... 30
4.1.4 Dänemark............................................................................................................ 31
4.1.5 Großbritannien .................................................................................................... 32
4.1.6 Zusammenfassung .............................................................................................. 34
4.2 Die Ethik des Glücksspiels ........................................................................................ 35
I4.2.1 Konfessionelle Aspekte ...................................................................................... 35
4.2.2 Wirtschaftsethik .................................................................................................. 36
4.2.3 Gesellschaftliche Aspekte................................................................................... 39
5 Kritische Betrachtung der Regulierungsmaßnahmen ....................................................... 41
6 Fazit .................................................................................................................................. 44
Anhang ..................................................................................................................................... 45
Literaturverzeichnis .................................................................................................................. 48
Eidesstattliche Erklärung .......................................................................................................... 54
IIAbkürzungsverzeichnis
BBC British Broadcasting Corporation
BJ Bundesamt für Justiz (Schweiz)
BSE, BSEe, BSEen Bruttospielertrag, Bruttospielerträge, Bruttospielerträgen
BZgA Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung
DLTB Deutscher Lotto- und Toto Block
DSM Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders
EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD (Schweiz)
ESBK Eidgenössische Spielbankenkommission (Schweiz)
EU Europäische Union
EuGH Europäischer Gerichtshof
EWR Europäischer Wirtschaftsraum
GlüÄndStV Glücksspieländerungsstaatsvertrag
GlüStV Glücksspielstaatsvertrag
GSpG Glücksspielgesetz (Österreich)
i.W. im Wesentlichen
ICD International Classification of Diseases
ISO International Organization for Standardization
Mio. Million, Millionen
WHO Weltgesundheitsorganisation (World Health Organisation)
WLA World Lottery Assotiation
IIITabellenverzeichnis
Tabelle 1: Überblick über die Wachstumsraten der Glücksspielmärkte, 2013 – 2016 ........ 34
Tabelle 2: Überblick über die BSEe und Steuern/Abgaben der Länder in Mio. €, 2016 .... 34
IVAbbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Teilnahme an irgendeinem Glücksspiel in den letzten 12 Monaten in
Deutschland ...................................................................................................... 7
Abbildung 2: Entwicklung der BSEe, regulierter Markt in Mio. €, Deutschland ................ 27
Abbildung 3: Verhältnisse der BSEe, regulierter zu nicht-regulierter Markt in
Mio. €, Deutschland ....................................................................................... 28
Abbildung 4: Entwicklung der BSEe, regulierter und nicht-regulierter Markt in
Mio. €, Österreich ........................................................................................... 29
Abbildung 5: Entwicklung der BSEe, regulierter Markt in Mio. €, Schweiz ....................... 30
Abbildung 6: Entwicklung der BSEe, regulierter Markt in Mio. €, Dänemark .................... 31
Abbildung 7: Verhältnisse der BSEe, regulierter zu nicht-regulierter Online-Markt
in Mio. €, Dänemark ....................................................................................... 32
Abbildung 8: Entwicklung der BSEe in Mio. €, Großbritannien ......................................... 33
Abbildung 9: Gewinnerzielung und moralische Legitimität ................................................ 38
Abbildung 10: Entwicklung der BSEe, nicht-regulierter Markt in Mio. €,
Deutschland .................................................................................................... 46
Abbildung 11: Entwicklung der BSEe, Spielautomaten separat ausgewiesen,
in Mio. €, Großbritannien ............................................................................... 46
V1 Einleitung
Der Glücksspielmarkt ist ein stetig wachsender Wirtschaftssektor durch den große Steuerein-
nahmen erzielt werden und Veranstalter von Glücksspielen für sich attraktive Einnahmequel-
len erschließen. In den vergangenen Jahren wurden traditionelle Glücksspielangebote durch
die fortschreitende Digitalisierung um neue Marktplätze im Internet ergänzt. Diese Angebote
stehen rund um die Uhr und ganzjährig zur Verfügung. Beim Glücksspiel treffen große Geld-
summen einerseits und menschlichen Schwächen andererseits aufeinander. Dadurch ist eine
Regulierung länderübergreifend und nicht nur auf nationaler Ebene sinnvoll (Olbrys-
Sobieszuk, 2015, S. 13). Innerhalb der Europäischen Union (EU) besteht das sogenannte hö-
herrangige EU-Recht, nach dem sich die Mitgliedsstaaten ausrichten müssen. Diese Arbeit
betrachtet Glücksspielmärkte ausgewählter europäischer Länder im Spannungsfeld ihrer un-
terschiedlichen Regulierungsmaßnahmen. Fiskalische und ethische Aspekte sowie kulturelle
Unterschiede werden in besonderer Weise berücksichtigt.
Die vorliegende Arbeit untersucht, wie der Glücksspielmarkt unter ökonomischen und ethi-
schen Gesichtspunkten reguliert werden kann und ob es in einem föderalen System gelingt,
einen übergreifenden, gemeinsamen Standpunkt zu entwickeln, der EU-rechtlich belastbar ist.
Zunächst soll ein allgemeines Verständnis über den Glücksspielmarkt hergestellt werden. Die
verschiedenen Glücksspielformen werden voneinander abgegrenzt und es wird auf die Gefahr
der Spielsucht eingegangen sowie ein Überblick über das Spielverhalten am Beispiel von
Deutschland gegeben. Anschließend werden internationale Regulierungsmaßnahmen vonei-
nander abgegrenzt. Von besonderem Interesse sind ordnungspolitische Aspekte sowie die
Betrachtung des Glücksspiels im Kontext eines föderalen Europas. In Kapitel 4 folgt die öko-
nomische Analyse der unterschiedlichen Glücksspielmärkte. Der Schwerpunkt liegt dabei auf
der vergleichenden Darstellung der erzielten Bruttospielerträge (BSEe) in regulierten und
nicht-regulierten Glücksspielmärkten. Es folgt eine ethische Betrachtungsweise, in der
Glücksspiele in Zusammenhang mit moralischer Legitimität diskutiert werden und sowohl
konfessionelle als auch gesellschaftliche Aspekte in der Betrachtung mit aufgenommen wer-
den. Abgeschlossen wird mit einer kritischen Auseinandersetzung der unterschiedlichen Re-
gulierungsmaßnahmen mit dem Ziel, mögliche Vor- und Nachteile einzelner Regulierungs-
maßnahmen zu identifizieren.
12 Der Glücksspielmarkt
Bevor die Regulierung des Glücksspielmarktes detaillierter beleuchtet wird, erscheint es sinn-
voll, die theoretischen Grundlagen zum Glücksspiel für ein besseres Verständnis, zu beschrei-
ben.
2.1 Begriffsabgrenzung Glücksspiel
Nach dem deutschen Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) 2012 liegt ein Glücksspiel dann vor,
„wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird
und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt“ (vgl.
Anhang 1, § 3 (1) GlüStV). Für die Existenz eines Glücksspiels müssen drei Voraussetzungen
erfüllt sein: der Einsatz eines Entgeltes für die Teilnahme, die Aussicht auf einen Gewinn und
die Zufallsabhängigkeit über Gewinn oder Verlust eines Glücksspiels (Brugger, 2013, S. 35
ff.). Glücksspiele sind von anderen Spielformen wie Gewinnspielen, Preisausschreiben, Un-
terhaltungsspielen und Geschicklichkeitsspielen abzugrenzen (Fuchs, 2017, S. 21 f.). Dabei
sind reine Geschicklichkeitsspiele wie Schach deutlich von reinen Glücksspielen wie Roulette
oder Lotto abzugrenzen. In der Realität existieren Mischformen, die sich aus Komponenten
des Glücks- und des Geschicklichkeitsspiels zusammensetzen. Ein Problem bildet hier die
unklare Definition aus dem GlüStV 2012. Dort heißt es, dass die Entscheidung über den Ge-
winn „ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt“. Als klassisches Beispiel ist hier Poker zu
nennen. Die Kartenkombination, mit welcher gespielt wird, ist zwar durch den Zufall be-
stimmt, trotzdem können Spieler durch Erfahrung den Erwartungswert des Spielausgangs
beeinflussen, wodurch das Pokerspiel nicht mehr rein vom Zufall abhängt. Solche Mischfor-
men sind deshalb nicht eindeutig einer Spielkategorie zuzuordnen (Fiedler, 2008, S. 4).
2.2 Glücksspielformen
Glücksspiele existieren in den meisten Kulturkreisen schon viele Jahrhunderte und lassen sich
bis auf das Zeitalter der Antike zurückführen (Hemme, 2006, S. 1). Im Mittelalter spielte die
Unterschicht an Orten wie Wirtshäusern, Jahrmärkten oder anderen Festen. Der Adel spielte
hauptsächlich bei Hof, in Spielhäusern oder privaten Räumen. Schon zwischen 51 und 116
nach Christus, haben die Germanen laut Tacitus ihre Besitztümer beim Würfelspiel wort-
wörtlich „aufs Spiel gesetzt“. Dabei ging der Spieleinsatz bei ihren Tieren los, erstreckte sich
2über Haus und Hof, ihren Sklaven, bis hin zu ihren Frauen und sogar der eigenen Freiheit und
dem eigenen Leben (Gebhardt/Grüsser-Sinopoli, 2008, S. 12). Deshalb führten auch schon
damals religiöse, sozial-politische und fiskalische Erwägungen immer wieder zu Regulierun-
gen und Verboten (Ronellenfitsch, 2014, S. 13 f.). Die Formen des Glücksspiels haben sich
im Laufe der Zeit verändert, dennoch ziehen sich einige Glücksspielarten wie ein roter Faden
durch die Geschichte. Zu den damals beliebtesten Glücksspielen zählte das Würfelspiel, wel-
ches auch noch heute in abgewandelten Formen in Spielcasinos wiedergefunden werden kann.
Wie in nahezu jeder Branche hat sich auch im Segment des Glücksspiels eine eigene Termi-
nologie etabliert. Dazu gehören Begriffe wie der Spieleinsatz, die Gewinnausschüttung und
der Bruttospielertrag (BSE), die im Folgenden kurz erläutert werden.
Der Spiel-/Wetteinsatz entspricht dem Umsatz bzw. Bruttoumsatz und ist der Betrag, den ein
Spieler bezahlt bzw. einsetzt. Der Betrag, den der Anbieter an einen Spieler als Gewinn aus-
bezahlt, wird als Gewinnausschüttung bezeichnet. Die daraus folgende Differenz zwischen
Gewinnausschüttung und Spieleinsatz ist die Gewinnspanne bzw. der Bruttospielertrag. Aus
diesem werden alle Steuern, Kosten, Abgaben und der Reingewinn der Glücksspielunterneh-
men finanziert. Die Gewinnausschüttungsquote ist das Verhältnis zwischen Gewinnausschüt-
tungen und dem eingenommenen Spieleinsatz. Je niedriger die Gewinnausschüttungsquote,
desto mehr verbleibt beim Anbieter als Ertrag (Goldmedia, 2014, S. 9).
Der Glücksspielmarkt kann in folgende Sektoren unterteilt werden: Lotterien, Spielbanken,
Automatenspiele außerhalb staatlicher Spielbanken, Wetten, Wohltätigkeitsinstitutionen und
Internetglücksspiele. Die Spielformen unterliegen individuellen gesetzlichen Grundlagen, da
sie unterschiedliche Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungspotentiale
aufweisen (vgl. Anhang 1, § 1 GlüStV).
Als Lotterie werden i.W. Zahlenspiele wie das klassische Lotto (6 aus 49, Spiel 77, Super 6,
Eurojackpot), die Klassenlotterien, Bingo-Spiele, Keno, Plus 5 und Rubbellose bezeichnet. In
vielen Ländern wie z.B. Deutschland, Österreich, Großbritannien und Dänemark existiert das
Lotteriemonopol. Dies bedeutet, dass nur Lotteriegesellschaften mit einer spezifischen Kon-
zession, Lotterien in einem bestimmten Gebiet durchführen dürfen. Eine Ausnahme bilden die
Wohltätigkeitslotterien, die in den meisten Ländern zugelassen sind. In Deutschland sind dies
3z.B. die deutsche Fernsehlotterie, Aktion Mensch oder die deutsche Sportlotterie (Goldmedia,
2014, S. 10 ff.). Der Großteil der Lotterie-Spiele in Deutschland wird von den 16 Landeslotte-
riegesellschaften der Bundesländer angeboten, die in der Gemeinschaft des Deutschen Lotto-
und Totoblock (DLTB) organisiert sind (Kleibrink/Köster, 2017, S. 13).
Spielbanken, auch als Casinos bezeichnet, stellen den Besuchern verschiedenste Glücksspiele
an einem Ort zur Verfügung (Goldmedia, 2014, S. 11). Glücksspiele in Casinos werden in das
Große Spiel und das Kleine Spiel unterteilt. Als Großes Spiel werden die klassischen Casino
Spiele wie Roulette, Black Jack, Baccara, Poker (Kartenspiele) und Würfelspiele bezeichnet.
Das Kleine Spiel sind Gewinnspielgeräte (Spielautomaten), die rechtlich von den Automaten
in Spielhallen und Gaststätten unterschieden werden, da sie in Spielbanken nicht vergnü-
gungssteuerpflichtig sind. Die Spielbanken werden in Deutschland teils staatlich, teils privat
betrieben, stets mit einer staatlichen Konzession (Kleibrink/Köster, 2017, S. 19).
Als Spielautomaten werden Geldspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit bezeichnet. Spielautoma-
ten werden meist von privaten Aufstellern in Spielhallen oder Gaststätten aufgestellt (Gold-
media, 2014, S. 11). Glücksspielautomaten in Spielhallen gehören nicht zu dem Glücksspiel-
sektor der Spielbanken, sondern stellen ihren eigenen Sektor dar und unterscheiden sich in
technischer und rechtlicher Hinsicht (Kleibrink/Köster, 2017, S. 21 f.).
Wetten existieren in unterschiedlichen Formen. Zu den verbreiteten Formen zählen die klassi-
sche Pferdewette, Sportwetten mit fixen Quoten (Oddset) und flexiblen Quoten (Toto), sons-
tige Rennwetten (Windhundrennen) und sonstige Wetten (z.B. Wetten auf den Wahlausgang
einer politischen Wahl, etc.) (Goldmedia, 2014, S. 11). In Deutschland ist Oddset momentan
der offiziell einzige legale Anbieter von Sportwetten. Unter die Kategorie der Wetten fallen
seit einigen Jahren auch die sogenannten Zweitlotterien. Dabei handelt es sich um online an-
gebotene Wetten auf Lotterieangebote. Meist werden diese Zweitlotterien von Anbietern mit
ausländischer Lizenz mit den gleichen Quoten der inländisch veranstalteten Lotterien angebo-
ten. Dadurch ist es für die Spieler oft nicht ersichtlich, dass sie nicht an einem Angebot des
DLTB teilnehmen, sondern an Wetten privater Anbieter (Kleibrink/Köster, 2017, S. 16).
4Nahezu alle vorangegangenen Glücksspielarten existieren auch im Internet und sind in den
meisten Ländern für mindestens einen Sektor reguliert. Das Internetglücksspiel teilt sich i.W.
in folgende Unterkategorien auf: Online-Lotto, Online-Casino, Online-Poker und Online-
Wetten (Goldmedia, 2014, S. 12).
2.3 Glücksspielsucht
Aus gesellschaftlicher Sicht gilt die Spielsucht als das Hauptproblem des Glücksspiels (Ahl-
heim/Benignus/Lehr, 2006, S. 41). Glücksspiel zählt zu der Gruppe der demeritorischen Gü-
ter, wie auch bspw. Alkohol, Drogen und Zigaretten (Deutsche Hauptstelle für Suchthilfe
e.V., 2007, S. 4). Die private Nachfrage dieser Marktgüter ist größer als die gesellschaftlich
optimale. Die Differenz der privaten und der gesellschaftlichen Nachfrage, lässt sich durch
Existenz externer Effekte erklären (Musgrave, R./Musgrave, P./Kullmer, 1994, S. 87 ff.). Ein
externer Effekt kann bspw. den Nutzen für ein Individuum in positiver oder negativer Weise
beeinflussen, ohne dass dieses einen direkten Einfluss auf den Effekt hat (Ahl-
heim/Benignus/Lehr, 2006, S. 32). Übertragen auf den Glücksspielmarkt bedeutet dies, dass
das Glücksspiel mit positiven externen Effekten wie der Spielfreude für Freizeitspieler ein-
hergehen kann, den Unternehmensgewinnen für Anbieter oder den Steuereinnahmen für den
Staat (Mortler, 2017, S. 69). Die Nachfrage nach Glücksspiel kann aber auch negative externe
Effekte erzeugen, wie die Spielsucht und den damit verbundenen Auswirkungen auf das be-
troffene Individuum selbst und dessen gesellschaftliches sowie soziales Umfeld. Weitere ne-
gative Effekte können die Begleitkriminalität, die Geldwäsche sowie eine asymmetrische In-
formationsverteilung in Form von Spielmanipulation sein (Ahlheim/Benignus/Lehr, 2006,
S. 41).
Die Spielsucht gilt erst seit 1980 als eigenständige und behandlungsbedürftige Krankheit
(Drost, 2007, S. 9). Grundsätzlich lassen sich in der Literatur 4 Kategorien von Spielertypen
unterscheiden. Die Nichtspieler, die Freizeitspieler, die Problemspieler und die pathologi-
schen Spieler. Als gefährdet gelten die beiden letzten Kategorien (Fiedler, 2008, S. 9). Prob-
lematische und pathologische Spielsucht sind Fachbegriffe der Glücksspielsucht. Um feststel-
len zu können, zu welcher Gruppe ein Spieler gehört, existieren bisher zwei verbreitete Klas-
sifikationssysteme mit allgemeingültigen Kriterien. Diese sind International Classification of
Diseases (ICD), entwickelt von der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und Diagnostic and
Statistical Manual of Mental Disorders (DSM), entwickelt von der American Psychiatric
5Assosiation. Die beiden Systeme weisen eine ähnliche Beschreibung des pathologischen
Spielverhaltens auf. So ist unter pathologischer Spielsucht das andauernde, wiederkehrende
und fehlangepasste Spielverhalten zu verstehen, welches vorliegt, wenn nach der aktuellen 5.
Auflage des DSM-V, vier von neun Suchtkriterien auf das Individuum zutreffen (BZgA,
2016, S. 17). Die Kriterien können im Internet unter den jeweiligen Websites gefunden wer-
den. Zusätzlich gilt Glücksspielsucht nach DSM-V nicht mehr als Störung der Impulskontrol-
le, sondern wurde aufgrund der Ähnlichkeit zu stoffgebundenen Süchten als Verhaltenssucht
klassifiziert (Kleibrink/Köster, 2017, S. 82).
Wie Nolte bereits 2007 feststellte, kann prinzipiell jedes Mitglied einer Gesellschaft an Spiel-
sucht erkranken, genau wie bei anderen Suchterkrankungen (Nolte, 2007, S. 55). Auch durch
die von der WHO entwickelten Klassifikationssysteme zur Identifizierung der Glücksspiel-
sucht, liegt die Schlussfolgerung nahe, dass die Spielsucht ein weltweites Phänomen darstellt.
Überall dort, wo Glücksspiele angeboten werden, sei es auf legale oder illegale Weise, besteht
grundsätzlich ein Potenzial dafür, dass ein Individuum, unabhängig von dessen Nationalität
oder ethnischen Herkunft, spielsüchtig werden kann. Diese Arbeit stellt im Nachfolgenden
das Spielverhalten in Deutschland dar. Die Ergebnisse können in den wesentlichen Zügen als
repräsentativ für andere Staaten angenommen werden. Sie sollen aber kein Maßstab für eine
Allgemeingültigkeit des weltweiten Spielverhaltens darstellen.
2.4 Spielverhalten am Beispiel Deutschland
Bei der überwiegenden Mehrheit der Konsumenten von Glücksspielen treten keine Sucht-
probleme auf. Die Forschung geht von ungefähr 400.000 Glücksspielsüchtigen in Deutsch-
land aus (Recker, 2018, S. 1). Genaue Aussagen über die Anzahl der Glücksspielsüchtigen
lassen sich nur bedingt treffen, da sich pathologisches Spielverhalten meist erst über einen
Zeitraum von fünf bis 10 Jahren verfestigt. Darüber hinaus kann einige Zeit vergehen, bis sich
ein betroffener Spieler in Therapie begibt (Recker, 2018, S. 48).
Im Auftrag der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) wurde im Zeitraum
zwischen April und Juli 2015 bei 11.501 in Deutschland lebenden Personen zwischen 16 und
70 Jahren eine Umfrage über das Glücksspielverhalten durchgeführt (BZgA, 2016, S. 3). Im
Folgenden werden dazu einige Ergebnisse kurz dargestellt und teilweise mit den Vorgänger-
studien aus den Jahren 2007, 2009, 2011 und 2013 verglichen.
677,6 % der befragten Studienteilnehmer haben im Laufe ihres Lebens an irgendeinem Glücks-
spiel teilgenommen. Die Anzahl der Studienteilnehmer die regelmäßig spielen ist deutlich
geringer. In den letzten 12 Monaten vor der Befragung haben 37,7 % der Befragten an min-
destens einem Glücksspiel teilgenommen. Dabei war, wie schon in den Vorgängerstudien
auffällig, dass der Anteil der spielenden Männer (43,3 %) um einiges höher war als der der
Frauen (31,2 %). Ebenso wurde in den letzten 12 Monaten vor der Befragung ein Rückgang
der Nachfrage an irgendeinem Glücksspiel festgestellt. Im Jahr 2007 betrug die Teilnahme
noch 55 %, im Jahr 2009 noch 53,3 %, im Jahr 2011 50,7 %, im Jahr 2013 40,2 % und
schlussendlich 37,7 % im Jahr 2015 (BZgA, 2016, S. 8).
Prozent
Glücksspielverhalten in Deutschland
70,0%
60,0% 60,0%
60,0% 56,5%
55,0% 53,8%
50,0% 50,7%
50,0% 47,5%
44,8% 44,7% 43,3%
40,2%
40,0% 35,3% 37,3%
31,2% Gesamt
30,0%
Männlich
20,0% Weiblich
10,0%
0,0%
2007 2009 2011 2013 2015
Jahre
Abbildung 1:Teilnahme an irgendeinem Glücksspiel in den letzten 12 Monaten in Deutschland
Quelle: vgl. Mortler, 2017, S. 67; eigene Darstellung.
Problematisches oder pathologisches Glücksspiel lässt sich häufig bei Männern mit niedrigem
Bildungsstatus und Migrationshintergrund feststellen. Am häufigsten tritt dieses Spielverhal-
ten bei einer Altersgruppe von 21 bis 25 Jahren auf (2,69 %), gefolgt von der Altersgruppe 36
bis 45 Jahren (2,43 %) (BZgA, 2016, S. 6). Die Prävalenzrate für problematisches und patho-
logisches Glücksspiel lag im Jahr 2013 bei 1,5 %. Damit liegt diese auf einem vergleichbaren
Niveau mit anderen europäischen Staaten (Goldmedia, 2014, S. 235).
Glücksspielautomaten, Oddset-Sportwetten und Glücksspielangebote einer Spielbank stellen
die am häufigsten genutzte Spielform von problematischen oder pathologischen Spielern dar
(BZgA, 2016, S. 6). Dies ist vor allem auf die hohe Ereignisfrequenz dieser Glücksspielfor-
men zurückzuführen. Faktoren wie Schnelligkeit des Spiels (Lotto versus Roulette), die Mög-
7lichkeit der multiplen Spielteilnahme, die Gewinnstruktur, Fast-Gewinne, Licht- und Tonef-
fekte und die aktive Einbeziehung des Spielers werden als besonders suchtgefährdend einge-
stuft (BZgA, 2014, S. 161 f.).
Im Jahr 2015 ließ sich das erste Mal seit Beginn der BZgA Glücksspielstudien ein Rückgang
bei der Teilnahme an Geldspielautomaten feststellen. Im Jahr 2013 haben 3,7 % an Automa-
ten gespielt, in 2015 sank die Nachfrage auf 2,6 % (BZgA, 2016, S. 6).
Unterschiedliche Motive animieren Individuen zum Glücksspiel. Der Geldgewinn stand 2015
an erster Stelle (BZgA, 2016, S. 105). Die Hoffnung, durch einen einzigen glücklichen Zufall
sein gesamtes Leben ändern zu können, stellt bei vielen Individuen den Hauptgrund dar, der
sie zum Glücksspiel animiert (Ahlheim/Benignus/Lehr, 2006, S. 26). Darauffolgend wurden
die Motive „Aufregung“, „Geselligkeit“ und an letzter Stelle „ungestört sein“, genannt. Die
Motive blieben bzgl. der Präferenzordnung über die untersuchten Jahre hinweg gleich und
variierten lediglich in ihren Ausprägungen (BZgA, 2016, S. 105).
Wie bei stoffgebundenen Abhängigkeiten kann auch bei Glücksspielen eine hohe Komorbidi-
tät zwischen Süchten erkannt werden. 25 % bis 50 % der pathologischen Glücksspieler in
Deutschland leiden häufig noch unter anderen, meist genau diesen stoffgebundenen Süchten
(Kleibrink/Köster, 2017, S. 83), wie Alkoholabhängigkeit oder psychischen Störungen
(BZgA, 2016, S. 18).
Abbildung 1 lässt erkennen, dass sich die Anzahl der Glücksspielnutzer, wenn auch nur ge-
ringfügig, rückläufig entwickelt hat. Diese Entwicklung könnte auf vielerlei Gründe zurück-
geführt werden. Eine mögliche Erklärung könnte sein, dass in der breiten Masse kein Ver-
ständnis bzgl. einer genauen Definition von Glücksspiel herrscht. So könnte bspw. der Kon-
sum von Sportwetten von vielen Nutzern nicht als Teilnahme an einem Glücksspiel eingestuft
werden, sondern eher als Teilnahme an einem Geschicklichkeitsspiel.
83 Regulierung des Glücksspielmarktes im internationalen Vergleich
Im Rahmen dieser Arbeit kann nur eine begrenzte Auswahl an Ländern behandelt werden.
Verglichen werden föderale und zentrale Staatsstrukturen, innerhalb der EU und deren unter-
schiedliche Handhabung bezüglich der Glücksspielregulierung. Eine Sonderstellung in der
Betrachtung nimmt die Schweiz ein. Zwischen der EU und der Schweiz regeln Abkommen,
bestehend auf dem EU-Recht, den Marktzugang. Die Schweiz hat sich darin verpflichtet be-
stehendes EU-Recht zu übernehmen oder gleichwertige Bestimmungen zu erlassen.
3.1 Ordnungspolitische Aspekte
Die politische Entscheidung über die Veranstaltung von Glücksspielen, bleibt aus moralischer
Sicht, generell eine Abwägung der Frage, ob und wie intensiv ein Staat in individuelle Frei-
heitsrechte eingreifen darf, um seine Bürger vor sich selbst zu schützen (Adam, 2015, S. 186).
Aus diesem Grund soll der vorliegende Abschnitt klären, ob aus ordnungspolitischer Sicht ein
regulierender Staatseingriff bei Existenz eines Glücksspielmarktes überhaupt notwendig er-
scheint. Die Schaffung einer Wirtschafts- und Sozialordnung, in welcher die Bedürfnisse der
Bürger in ihrer Funktion als Konsumenten möglichst optimal befriedigt werden, gehört zu den
zentralen Zielen der Ordnungspolitik (Ahlheim/Benignus/Lehr, 2006, S. 29). Die Verbrau-
cherpolitik kann aus ökonomischer Sicht als Teil der Ordnungspolitik betrachtet werden. So-
mit gilt hier, der von Walter Eucken aufgestellte ordnungspolitische Grundsatz: „Von unten
nach oben soll der Aufbau der Gesellschaft erfolgen. (...) Und der Staat soll nur da eingreifen,
wo seine Mithilfe in keiner Weise zu entbehren ist“ (Eucken, 2004, S. 348). Dies impliziert,
dass der Staat nur bei Marktversagen, mit geeigneten wirtschaftspolitischen Instrumenten in
das Wirtschaftsgeschehen eingreifen soll. Die Verbraucherpolitik trägt damit dazu bei, das
„Wohl des deutschen Volkes“ zu maximieren (Ahlheim/Zahn, 2007, S. 371). Gründe für
Marktversagen stellen z.B. natürliche Monopole, Kollektivgüter, asymmetrische Informatio-
nen und externe Effekte dar (Ahlheim/Benignus/Lehr, 2006, S. 33).
In Kapitel 2.3 wurde festgestellt, dass das Glücksspiel mit externen Effekten und asymmetri-
schen Informationen einhergehen kann. Solange das Glücksspiel als Konsumgut betrachtet
wird und der Spielspaß sowie die Unterhaltung im Vordergrund stehen, ist aus ordnungspoli-
tischer Sicht kein Eingreifen des Staates notwendig. Problematischer wird es, wenn das
Glücksspiel als Mittel zur Einnahmeerzielung betrachtet wird (Ahlheim/Benignus/Lehr, 2006,
S. 31). Durch die potenziellen Gefahren des Glücksspiels kommt dem Verbraucherschutz eine
9zentrale Bedeutung zu, so dass ein staatlich regulierender Eingriff zum Schutz der Bürger
gerechtfertigt und notwendig ist (Ahlheim/Benignus/Lehr, 2006, S. 41). Der qualifizierten
Diskussion nach einer zweckmäßigen Suchtprävention muss demnach ein angemessener Stel-
lenwert bei der Regulierung des Glücksspielmarktes eingeräumt werden. Hinterfragt werden
muss allerdings, inwieweit der Gesetzgeber seine Fürsorgepflicht gegenüber seinen Bürgern
interpretieren sollte (Recker, 2018, S. 9 f.) und welche regulierenden Maßnahmen am sinn-
vollsten erscheinen. Dem Staat stehen die Fiskalpolitik (Steuern, Abgaben und Subventio-
nen), die Auflagenpolitik (Gebote, Verbote und Regulierungen) und suasorische Instrumente
(Appelle an Gewissen und Anstand) als ordnungspolitische Instrumente um ein Wohlfahrts-
maximum herbeizuführen, zur Verfügung (Ahlheim/Benignus/Lehr, 2006, S. 35).
Das Glücksspiel ist ein globales Phänomen, welches in jedem Land und in jedem Kulturkreis
vorkommt. Die Regulierungsmaßnahmen unterscheiden sich stark, je nachdem, welches Land
betrachtet wird, voneinander. Oft beginnt die unterschiedliche Regulierung, nicht erst nach
einem Grenzübergang, sondern schon innerhalb des durchführenden Landes.
3.2 Föderales Europa und Glücksspiel
Föderalismus ist ein Strukturprinzip durch das mehrere Länder in einem Bundesstaat oder
Staatenbund vereinigt sind. Ein Bundesstaat grenzt sich von einem Staatenbund dadurch ab,
dass durch den Zusammenschluss der Länder ein neuer Bundesstaat entsteht. Durch die unter-
schiedliche Aufgabenerfüllung nach dem Subsidiaritätsprinzip werden die Vorteile kleiner
Länder mit denen größerer verknüpft (Winter/Eggert/Minter, 2018).
Für die Regulierung der Glücksspiele in Europa spielt das Europarecht eine wichtige Rolle.
Ein breit gefächertes Angebot von Glücksspielen, leicht erreichbar über das Internet und viel-
fach ohne Rücksicht auf Länder- oder Zuständigkeitsgrenzen, sollte durch eine abgestimmte,
einheitliche Glücksspielgesetzgebung in Europa reguliert werden. Die bestehenden Glücks-
spielregulierungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union weisen zum Teil deutliche
Unterschiede auf. Viele privatwirtschaftliche Glücksspielanbieter rechtfertigen ihre Angebote
auf dem Online-Glücksspielmarkt durch eine Lizenzierung europäischer Staaten. In diesem
Zusammenhang sind die Mitgliedstaaten Malta und die britische Kronkolonie Gibraltar, in
denen die meisten europäischen Online-Glücksspielanbieter lizenziert sind zu nennen, die mit
ihrem Glücksspielrecht einen deutlich liberalen Ansatz verfolgen und vornehmlich auf den
10Lizenzerwerb durch ausländische Glücksspielunternehmen ausgerichtet sind (Makswit, 2015,
S. 91).
Die Verträge über die EU enthalten keine expliziten Regelungen zum Glücksspiel. Eine Har-
monisierung des Glücksspielmarktes hat daher bisher nicht stattgefunden. Die Zurückhaltung
der Organe der Europäischen Union zum Erlass europarechtlicher Glücksspielvorschriften ist
auch ihrer eingeschränkten Kompetenz in diesem Bereich geschuldet (Makswit, 2015, S. 92).
Als Kriterium für Maßnahmen zur Regulierung des Glücksspielmarktes durch einen Mit-
gliedsstaat, kann das vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) in seiner Rechtsprechung entwi-
ckelte Kriterium der Kohärenz als besonderen Bestandteil der Verhältnismäßigkeitsprüfung
herangezogen werden (Makswit, 2015, S. 113). Auf nationalstaatlicher Ebene müssen glück-
spielrechtliche Vorschriften vor ihrem Erlass oder Änderungen gemäß den Informationsricht-
linien von der EU-Kommission notifiziert werden (Makswit, 2015, S. 135).
Entsprechend der Rechtsprechung des EuGHs gehören die Betrugsvorbeugung und der Ver-
braucherschutz zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die Eingriffe in die
Grundfreiheiten rechtfertigen können. Durch beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle
Unterschiede der Mitgliedsstaaten und durch eine fehlende Harmonisierung unterliegt die
Regulierung des Glücksspiels der europäischen Rechtsprechung im Ermessen der einzelnen
Mitgliedstaaten (Makswit, 2015, S. 110). In der Kohärenzprüfung wird kontrolliert, ob ein
Mitgliedsstaat die vorgetragenen gesetzgebenden Ziele tatsächlich erreicht oder versucht seine
Steuereinnahmen zu maximieren und ob ein Mitgliedstaat versucht das Glücksspielangebot
weitgehend zu monopolisieren. Die vom Gesetzgeber vorgegebenen Maßnahmen müssen in
der Lage sein das verfolgte Ziel, z.B. die Bekämpfung von Sucht und vorbeugende Kriminal-
präventionen, zu erreichen (Makswit, 2015, S. 113). Die Mitgliedsstaaten bestimmen die Zie-
le ihrer Politik und das angestrebte Schutzniveau, mit den Beschränkungen aus der Rechtspre-
chung des EuGHs, grundsätzlich unabhängig und frei (Makswit, 2015, S. 108).
3.3 Nationale Regulierung in Deutschland
Deutschland ist ein föderaler Bundesstaat, mit großer Eigenständigkeit der 16 Bundesländer.
Nach der föderalen Ordnung des Grundgesetzes ist weder dem Bund noch den Ländern die
Befugnis verliehen, alle Fragen des Glücksspielrechtes umfassend zu regulieren. Kompetenz-
rechtlich kann zum einen nach dem Gewerbespielrecht des Bundes und zum anderen der Ge-
setzgebungskompetenz der Länder für die Spielbanken, Sportwetten und Lotterien unter-
11schieden werden. Diese Trennung hat sich unter dem Begriff der dualen Spielordnung etab-
liert (Makswit, 2015, S. 207). So fallen große Teile der Glücksspielregulierung in die Aufga-
benbereiche der einzelnen Bundesländer. Die unterschiedlichen Vorstellungen von Bundes-
land zu Bundesland, vor allem auch aufgrund der unterschiedlichen politischen Haltungen,
führen oft zu Auseinandersetzungen und Uneinigkeiten in bestimmten Regulierungspunkten
und erfordern immer wieder Neuverhandlungen.
Der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV), der 2012 in Kraft trat, bildet den aktuellen Rechtsrah-
men für die Regulierung des Glücksspiels. Damit haben sich die Bundesländer auf eine ein-
heitliche Regulierung in weiten Teilen des Marktes geeinigt. Eine komplett einheitliche und
konsistente Regulierung existiert bislang nicht (Kleibrink/Köster, 2017, S. 28). Der GlüStV
formuliert 5 gleichrangige Ziele, die bei der Regulierung zu beachten sind (vgl. Anhang 1, § 1
GlüStV). Neben der Suchtbekämpfung und dem Jugend- und Spielerschutz, kommt der Kana-
lisierung der Spielnachfrage eine zentrale Rolle zu. Dies bedeutet der Entwicklung und Aus-
breitung des Schwarzmarktes entgegenzuwirken und illegale Angebote in ein legale Angebote
zu „kanalisieren“ (Haucap/Nolte/Stöver, 2017, S. 95). Auch in der Gesetzgebung anderer eu-
ropäischer Länder wird das Kanalisierungsziel entsprechend verankert (Becker, 2016, S. 1).
Der GlüStV ist kein abgeschlossenes Regelwerk. Durch ausführende Landesbestimmungen
wird dieser bei Bedarf ergänzt. Umgesetzt und konkretisiert werden die Vorgaben des
Glücksspielstaatsvertrages durch Ausführungsgesetze der Länder im Sinne des § 28 GlüStV.
Verstöße gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages sind Ordnungswidrig-
keitstatbestände (Makswit, 2015, S. 81).
Grundsätzlich darf ab einem Alter von 18 Jahren an jedem Glücksspiel teilgenommen werden.
(Goldmedia, 2014, S. 239). Der GlüStV schreibt konkrete Werberichtlinien mit strengen Auf-
lagen vor. Dazu gehört ein generelles Werbeverbot mit Ausnahme für Lotterien, Sport- und
Pferdewetten. Für diese darf geworben werden, sofern die Erreichung der Ziele des GlüStV
unterstützt werden. Die Werbung darf weder an Minderjährige noch an vergleichbar gefährde-
te Gruppen gerichtet sein. Die Gewinnchancen sowie die Art und Höhe des Gewinns müssen
deutlich präsentiert werden. Während und kurz vor der Übertragung von Sportereignissen
sind Live-Wetten verboten (Kleibrink/Köster, 2017, S. 67).
Durch den GlüStV existiert ein länder- und spielformübergreifendes System zur Selbst- und
Fremdsperre. Die Sperre sieht eine Mindestdauer von einem Jahr vor (Haucap/Nolte/Stöver,
122017, S. 59). Die Umsetzung dieser Spielsperre ist bisher sowohl konzeptionell als auch hin-
sichtlich des Vollzuges mangelhaft (Haucap/Nolte/Stöver, 2017, S. 274 f.). Die länderüber-
greifende Datenbank wurde weder für alle Spielformen umgesetzt, noch überträgt sich eine
Sperre in einem Bundesland auf das Glücksspielangebot in einem angrenzenden Bundesland
(Haucap/Nolte/Stöver, 2017, S. 61).
Zur Erreichung der Ziele des GlüStV gibt es jeweils separate rechtliche Grundlagen für die
unterschiedlichen Glücksspielformen, um deren spezifische Sucht-, Betrugs-, Manipulations-
und Kriminalitätsgefährdungspotentiale zu berücksichtigen (vgl. Anhang 1, § 1 GlüStV). Im
Folgenden werden die Regulierungsmaßnahmen für die unterschiedlichen Glücksspielarten
erläutert.
3.3.1 Regulierung der Glücksspielarten
I Regulierung von Lotterien
Die Veranstaltung von Lotterien unterliegt in Deutschland einem staatlichen Veranstaltungs-
monopol. Den Ländern fällt gem. § 10 GlüStV die ordnungsrechtliche Aufgabe zu, ein ausrei-
chendes Glücksspielangebot sicherzustellen, ebenso wie die Sicherstellung, dass ein erhebli-
cher Teil der Einnahmen über Glücksspiel zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger,
kirchlicher oder mildtätiger Zwecke verwendet wird. In den Bundesländern gibt es unter-
schiedliche Regelungen bezüglich der zugelassenen Anzahl der Annahmestellen. Einige ha-
ben sich auf exakte quantitative Vorgaben geeinigt, andere auf qualitative Vorschriften wie
die Regelung zum Mindestabstand. In den jeweiligen 16 Lotteriegesellschaften sind sowohl
die Anzahl der Ziehungen als auch der Spielerschutz ausdrücklich geregelt. Neben Soziallot-
terien, zählen das Gewinnsparen und Kleine Lotterien, die von gemeinnützigen Organisatio-
nen angeboten werden, zu den privatrechtlich organisierten Lotterien und sind in Deutschland
erlaubt. Gegen eine Gebühr ist es gewerblichen Spielvermittlern erlaubt die Teilnahme an
konzessionierten Lotterien zu vermitteln. Private Anbieter von Zweitlotterien, die über keine
deutsche Lizenz als gewerblicher Spielvermittler verfügen, sind nicht erlaubt. Werbung zu
Lotterien darf nur durchgeführt werden, wenn sie die Ziele des GlüStV unterstützt (Kleib-
rink/Köster, 2017, S. 29).
13II Regulierung von Spielbanken
Das Spielbankenrecht ist auf Länderebene reguliert. Um eine Spielbankenkonzession zu er-
halten, müssen Voraussetzungen, wie die Zuverlässigkeit von Betreibern, die Gewährleistung
eines sicheren Spielbetriebs, den Jugendschutz, Werbebeschränkungen und Spielbankenabga-
be, gewährleistet sein (Kleibrink/Köster, 2017, S. 31).
III Regulierung des Automatenspiels
Automatenspiele außerhalb staatlicher Spielbanken fallen nicht komplett unter die Regulie-
rung des GlüStV, sondern ebenso unter die Gewerbeordnung und sind somit auch auf Bun-
desebene geregelt. Es gelten die Ausführungs- und Spielhallengesetze der Länder. Geldge-
winnspielgeräte dürfen nur mit einer Konzession aufgestellt werden, welche an gewerbebau-
und glücksspielrechtliche Auflagen geknüpft sind. Es dürfen höchstens drei Geräte in Gast-
stätten aufgestellt werden, in Spielhallen höchstens 12 Geräte. Sowohl Mindestabstandsrege-
lung als auch das Verbot von Mehrfachkonzessionen sind im GlüStV festgehalten. Die Min-
destabstandsregelung sieht vor, dass zwischen zwei Spielhallen oder zwischen Spielhallen
und Jugendeinrichtungen, wie Schulen und Sportstätten, ein Mindestabstand eingehalten wer-
den muss. Mehrfachkonzessionen innerhalb eines Gebäudes sind nicht zulässig. In jedem
Bundesland wird dies über das jeweilige Landesspielhallengesetz bzw. Landesglücksspielge-
setz spezifisch geregelt (Kleibrink/Köster, 2017, S. 31).
IV Regulierung des Online-Glücksspiels:
Online-Glücksspiele sind in Deutschland grundsätzlich verboten, mit Ausnahme der Lotterie-
angebote des DLTB. Diese dürfen unter strengen Auflagen zur Wahrung des Spielerschutzes
im Internet vertrieben werden (Kleibrink/Köster, 2017, S. 29). Zu den geforderten Auflagen
zählen eine klare Identifizierung und Authentifizierung der Spieler ebenso wie die Möglich-
keit jedes Spielers, sich persönlich Limits setzen zu können, mit einer monatlichen Höchstein-
satzgrenze von 1000 Euro. Darüber hinaus dürfen Wetten und Lotterien nicht über dieselbe
Domain angeboten werden (Becker, 2015, S. 415). Für das Sportwettenangebot von Oddset
im Internet sollen gem. des GlüStV die gleichen Jugend- und Spielerschutzmaßnahmen gelten
wie für das Internet-Lotterieangebot (Becker, 2017, S. 6).
Online-Casinoangebote (Automatenspiele und Poker) sind gem. § 4 GlüStV in Deutschland
verboten. Durch eine fehlende Regulierung generieren Online-Casinos in Deutschland BSEe
in signifikanter Höhe (Kleibrink/Köster, 2017, S. 31). Dem Staat entgehen dabei hohe Steuer-
14einnahmen, da die Online-Anbieter sich meist in Niedrigsteuerländern wie Malta niederlassen
und von dort agieren. Dabei berufen sie sich auf die Niederlassungs- und Dienstleistungsfrei-
heit im europäischen Binnenmarkt (Goldmedia, 2014, S. 23).
Im Dezember 2016 einigten sich die Ministerpräsidenten der Länder darauf, dass ein neuer
Glücksspieländerungsstaatsvertrag (GlüÄndStV) mit Verbesserung des Sportwettenrechts am
01.01.2018 als ländereinheitliche Regulierung in Kraft treten sollte (Kleibrink/Köster, 2017,
S. 30). Dem Entwurf stimmten vorerst alle Bundesländer zu. Es zeigte sich, dass die im Sep-
tember 2017 neu gewählte Landesregierung in Schleswig-Holstein andere Vorstellungen zu
der angestrebten Regulierung hatte und dem Entwurf schlussendlich nicht zustimmte. Für eine
ländereinheitliche Regulierung wird die Zustimmung aller Bundesländer benötigt. Somit fehl-
te die Zustimmung eines Bundeslandes für das Inkrafttreten des GlüÄndStV 2018 (Klebs,
2018).
Im September 2010 kam der Europäische Gerichtshof zu dem Entschluss, dass das deutsche
Glücksspielmonopol nicht kohärent und nicht systematisch auf die Erreichung der Regulie-
rungsziele ausgerichtet sei und gegen europarechtliche Vorgaben verstoße, indem es vor al-
lem eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit,
gegenüber privaten Anbietern, darstelle. Dies hatte wieder Neuregelungen durch die Länder
zur Folge und letztlich den aktuellen Glücksspieländerungsstaatsvertrag, welcher 2012 in 15
Bundesländern in Kraft trat und 2021 ausläuft. Die Bundesländer hatten sich weitgehend da-
rauf geeinigt, den Sportwettenmarkt mittels einer „Experimentierklausel“ theoretisch für pri-
vate Anbieter zu öffnen und das staatliche Veranstaltungsmonopol bei großen Lotterien fort-
zuführen (Haucap/Nolte/Stöver, 2017, S. 28). Schleswig-Holstein verfolgte von Januar 2012
bis Januar 2013 einen Sonderweg durch ein eigenes, sehr liberales Glücksspielgesetz, bevor
es sich im Februar 2013 auch dem GlüStV anschloss. Das „Gesetz zur Neuordnung des
Glücksspiels“ räumte dem Bundesland eine regulierte Öffnung des Marktes für private
Sportwettenanbieter ein sowie die Erlaubnis für die Veranstaltung von Online-Poker und -
Casino. Ebenso wurde eine Lockerung des Werbeverbots für Glücksspiele erteilt. Durch diese
Gesetzgebung erhielten 25 Anbieter für Sportwetten und 23 für Online-Casinospiele eine oder
mehrere Lizenzen, die bis mindestens 2018 ihre Gültigkeit haben. Diese gesonderte Regulie-
rung bezieht sich allerdings nur auf das Bundesland Schleswig-Holstein und seine Bürger. Im
Februar 2013 schloss sich letztlich auch Schleswig-Holstein dem GlüÄndStV 2012 an (Re-
beggiani/Breuer, 2017, S. 656). Allerdings traten aufgrund des Sonderwegs auch Probleme
15auf dem Glücksspielmarkt in der Form auf, dass die Unterscheidung zwischen legalem und
illegalem Angebot verschwamm. Für einen Konsumenten ist es im Normalfall nicht ersicht-
lich ob die Online-Angebote nur für Bürger von Schleswig-Holstein gelten oder von allen
Bürgen genutzt werden dürfen (Becker, 2015, S. 416). Wer diese Angebote am Ende des Ta-
ges nutzt, lässt sich ebenso wenig kontrollieren (Klebs, 2018).
V Regulierung von Sportwetten
Konkret beinhaltet die „Experimentierklausel“ des GlüStV eine erstmalige, vorübergehende
Öffnung des Sportwettenmarktes für 20 private Anbieter. Durch ein ländereinheitliches Be-
werbungsverfahren sollten im September 2014 die Konzessionen für die Veranstaltung von
Sportwetten vergeben werden. Die Ausschreibung für das Konzessionsverfahren startete eu-
ropaweit im August 2012. Die Vergabe der Konzessionen erfolgte jedoch bis heute noch nicht
(Becker, 2015, S. 411). Grund hierfür waren einige Klagen privater Sportwettenanbieter, die
die Mindestanforderungen erfüllt haben, denen allerdings keine Konzession zugeteilt worden
ist. Daraufhin wurde von einigen juristischen Instanzen geprüft, ob diese quantitative Begren-
zung der zu vergebenen Konzessionen rechtmäßig war. Die Prüfung wurde im Ergebnis als
fehlerhaft eingestuft. Als Gründe wurden vor allem die Verletzung der EU-Dienstleistungs-
und -Niederlassungsfreiheit genannt sowie die nicht ausreichende Transparenz bei dem Aus-
wahlverfahren der Konzessionäre. Die mangelhafte Regulierung für Sportwetten führte zu
einem Schwebezustand des Sportwettenmarktes, welcher nach Einschätzung der Gerichte
nicht zum Nachteil von Anbietern ausgelegt werden dürfe. So entschied der EuGH am
04.02.2016, dass private Sportwettenanbieter nicht wegen unerlaubten Glücksspiels bestraft
werden können, falls diese ohne eine deutsche Erlaubnis Sportwetten anbieten. Dies impli-
ziert, dass sämtliche Sportwettanbieter, die mit einer Lizenz aus dem EU-Ausland agieren,
keiner deutschen Regulierung unterliegen und ihre Tätigkeit an sich illegal ist, durch das ent-
sprechende Urteil dürfen sie jedoch auch nicht geahndet werden. Dementsprechend bleibt der
Sportwettenmarkt zunächst weiter unreguliert (Kleibrink/Köster, 2017, S. 30). Steuervergehen
können mit hohen (Gefängnis-)Strafen bestraft werden wohingegen ein Verstoß gegen
glücksspielrechtliche Vorgaben eine Ordnungswidrigkeit darstellt mit vergleichsweise gerin-
gen Geldstrafen. Somit lohnt es sich momentan für die Anbieter von Sportwetten ihre Steuern
nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz in Höhe von fünf Prozent auf den Einsatz abzuführen,
nicht aber glücksspielrechtliche Vorgaben einzuhalten (Becker, 2016, S. 21).
16Jedes Bundesland ist ordnungsrechtlich für sich selbst verantwortlich, die Online Anbieter
bieten allerdings in der Regel europaweit an. Fraglich ist, ob eine föderale Struktur wie sie in
Deutschland besteht, mit der Kontrolle und der Überwachung der europaweit im Internet agie-
renden Anbieter überfordert ist (Becker, 2015, S. 416).
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Fassung des GlüStV 2012 überwiegend
inkohärent und damit als unverhältnismäßig zu bewerten ist. Es besteht weiterhin dringender
Reformbedarf des deutschen Glücksspielrechts für nationale Regelungen, die mit der Nieder-
lassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr zu vereinbaren sind. Die weitreichen-
den Folgen der Inkohärenz setzen den deutschen Normengeber unter Druck, die nationale
Glücksspielgesetzgebung den unionsrechtlichen Anforderungen anzupassen (Makswit, 2015,
S. 203 f.). Eine nationale Glücksspielregulierung, die dem höherrangigem EU-Recht unterge-
ordnet ist, bietet Rechtssicherheit für Glücksspielanbieter und Spieler (Makswit, 2015, S.
368).
3.3.2 Marktformen
Durch die beschriebene Regulierungssituation existieren neben dem regulierten Markt noch
ein nicht-regulierter Markt, auch Graumarkt genannt und ein sanktionierter Schwarzmarkt, die
im nachfolgenden Abschnitt näher erläutert werden.
Zum regulierten Markt gehören alle Glücksspielangebote, die nach deutschem Recht legal
stattfinden dürfen, die in Deutschland mit deutscher Konzession zugelassen sind und in denen
deutsche Regelungen zum Spielerschutz gelten. Dies schließt die Lotterien und Sportwettan-
gebote der 16 DLTB Landeslotteriegesellschaften, die Klassen- und Soziallotterien, das Ge-
winnsparen, die Spielbanken, das Angebot von legalen Geldgewinnspielgeräten in Spielhallen
und gastronomischen Betrieben sowie die Angebote der Totalisatoren und staatlich konzessi-
onierte Buchmacher für Pferdewetten ein (Kleibrink/Köster, 2017, S. 23).
Zum nicht-regulierten Markt gehören Glücksspielangebote, die nicht über eine deutsche
Glücksspielkonzession, aber über eine Konzession aus einem anderen EU-Mitgliedsstaat ver-
fügen. Nach deutschem Recht sind diese illegal. Ein Großteil dieser Angebote wird jedoch
geduldet und öffentlich beworben. Sie unterliegen nicht den gleichen regulatorischen Aufla-
gen wie die Angebote des regulierten Marktes. In Deutschland sind dies z.B. private Sport-
17wettangebote, Zweitlotterien, Online-Casinos sowie Online-Poker (Kleibrink/Köster, 2017, S.
25).
Angebote, die weder eine deutsche Konzession noch eine Konzession in einem anderen EU-
Mitgliedsstaat besitzen, gehören zum sanktionierten Schwarzmarkt und sind somit nach deut-
schem und auch nach gesamteuropäischem Rechtsverständnis illegal (Kleibrink/Köster, 2017,
S. 25). Der Schwarzmarkt ist eine Form der organisierten Kriminalität, die Spielmanipulatio-
nen ermöglicht und erhebliche Umsätze generiert (Goldmedia, 2013, S. 3).
3.4 Internationale Regulierung
Nach ausführlicher Betrachtung des deutschen Glücksspielmarktes setzt sich die Arbeit im
weiteren Verlauf mit dem internationalen Vergleich ausgewählter Länder auseinander. Dabei
wird jeweils kurz auf die Gesamtsituation eingegangen und anschließend werden die Sektoren
mit dem größten Regulierungspotential analysiert.
3.4.1 Österreich
In Österreich ist das Glücksspiel durch Bundes- und Landesgesetze geregelt. Das Recht zur
Durchführung von Glücksspielen und die Grundsatzgesetzgebung ist dabei gemäß § 3 des
Glücksspielgesetzes (GSpG) dem Bund vorbehalten (KreuzerFischerPartner, 2017, S. 7), was
dem Glücksspielmonopol wie es in Deutschland besteht, gleichkommt (KreuzerFischer-
Partner, 2017, S. 15).
Der österreichische Glücksspielmarkt besteht aus drei Hauptakteuren: der Aktiengesellschaft
Casino Austria, ihrer Tochtergesellschaft den österreichischen Lotterien und wiederum deren
Tochtergesellschaft Win2Day (Casinos Austria, 2017, S. 10).
Im Lotteriesegement werden vom Staat Konzessionen ausgeschrieben, die den österreichi-
schen Lotterien erteilt wurden. Seit Oktober 2012 haben sie eine Lizenz, die ihnen für 15 Jah-
re die Monopolstellung zusichert. Gemäß dem GSpG, tragen die österreichischen Lotterien
zur finanziellen Unterstützung des Sports in Österreich bei (Goldmedia, 2014, S. 107 ff.).
Wohltätigkeitslotterien können von jeder in Österreich ansässigen Person veranstaltet werden,
sofern keine kommerziellen Ziele verfolgt werden (Goldmedia, 2014, S. 201).
Im Spielbankensektor werden ebenso Konzessionen ausgeschrieben, die bisher ausschließlich
Casino Austria erhalten hat (Goldmedia, 2014, S. 25).
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